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SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS Transformaciones y Desafíos

AUTOR

FELIPE GONZÁLEZ MORALES

Valencia, 2013


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© Felipe González Morales

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Para mi madre Para mis hijos InĂŠs y Santiago En memoria de mi padre


Índice Abreviaturas...................................................................................................................................... 15 Nota sobre el autor.......................................................................................................................... 17 Introducción.................................................................................................................................... 19

PRIMERA PARTE LAS TRANSFORMACIONES ORGÁNICAS Y PROCESALES DEL SISTEMA INTERAMERICANO DURANTE LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN

Capítulo I ANTECEDENTES: SURGIMIENTO Y EVOLUCIÓN DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS EN UN CONTEXTO DE REGÍMENES AUTORITARIOS 1. LA CREACIÓN DE LA OEA Y EL SURGIMIENTO DEL SISTEMA..................................... 29 2. ESTABLECIMIENTO Y TRABAJO INICIAL DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS.......................................................................................................... 31 3. LA ADOPCIÓN DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS. 37 4. LA COMISIÓN Y LA CORTE LUEGO DE LA ADOPCIÓN DE LA CONVENCIÓN AMERICANA............................................................................................................................. 43 a) Inercias y Cambios.............................................................................................................. 43 b) Los primeros casos ante la Corte Interamericana y sus efectos en el Sistema................ 46 c) El impacto de los Informes sobre Países de la Comisión................................................. 51 d) La adopción del Protocolo sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales............ 53 e) Los órganos políticos de la OEA y su papel en materia de derechos humanos en este período................................................................................................................................ 55 5. BALANCE DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS EN EL CONTEXTO DE REGÍMENES AUTORITARIOS.................................................................. 58

Capítulo II DEBATES Y PROPUESTAS DE REFORMAS AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS DURANTE LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN 1. LA RELACIÓN ENTRE ÓRGANOS POLÍTICOS Y ÓRGANOS DE DERECHOS HUMANOS DE LA OEA Y LOS DEBATES SOBRE REFORMAS.......................................... 61 2. ALGUNAS PROPUESTAS DE REFORMAS: REDEFINIENDO LOS ROLES DE PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS DE LA COMISIÓN... 67 3. ALGUNAS PROPUESTAS DE REFORMAS SOBRE ASPECTOS ORGÁNICOS DE LA COMISIÓN Y LA CORTE......................................................................................................... 72 a) Ampliación de la Comisión................................................................................................ 72


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b) Posibilidad de fusionar la Corte y la Comisión en un solo órgano................................. 73 c) Creación de un tribunal permanente............................................................................... 76 d) Requisitos para formar parte de la Comisión y la Corte.................................................. 76 e) La autonomía funcional de la Comisión........................................................................... 80 f) Aspectos Presupuestarios................................................................................................... 83 4. PROPUESTAS SOBRE ASPECTOS PROCESALES................................................................ 84

Capítulo III CAMBIOS EN LA TRAMITACIÓN DE CASOS EN LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS 1. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................... 89 2. TRÁMITES INICIALES DEL PROCEDIMIENTO EN LA COMISIÓN................................. 90 3. EL AGOTAMIENTO DE LOS RECURSOS INTERNOS........................................................ 93 4. EL ESTABLECIMIENTO DE UNA ETAPA DE ADMISIBILIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ANTE LA COMISIÓN............................................................................. 97 5. LA DOCTRINA DE LA “CUARTA INSTANCIA”.................................................................... 100 6. LA REGULACIÓN CRECIENTE DE LA ETAPA DE FONDO............................................... 103 7. LA SOLUCIÓN AMISTOSA DE CASOS................................................................................. 104 8. LA DECISIÓN SOBRE EL FONDO Y LA CUESTIÓN DE LA PUBLICIDAD Y CONFIDENCIALIDAD EN LA TRAMITACIÓN..................................................................... 108 9. CRITERIOS PARA EL ENVÍO DE CASOS POR LA COMISIÓN A LA CORTE................... 110 10. EL CONTROL DE LA LEGALIDAD DE LA TRAMITACIÓN DE CASOS EN LA COMISIÓN................................................................................................................................ 114 11. LA CREACIÓN DE UN FONDO PARA EL LITIGIO ANTE LA COMISIÓN....................... 120 12. LA DURACIÓN DEL PROCEDIMIENTO EN LA COMISIÓN............................................. 122 13. EL CUMPLIMIENTO DE LAS RESOLUCIONES ADOPTADAS POR LA COMISIÓN BAJO EL SISTEMA DE CASOS................................................................................................ 125

Capítulo IV CAMBIOS EN LA TRAMITACIÓN DE CASOS EN LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS 1. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................... 129 2. ROLES DE LAS PARTES EN EL LITIGIO DE CASOS ANTE LA CORTE........................... 130 a) Rol de las víctimas en el litigio de casos ante la Corte..................................................... 131 b) Rol de la Comisión en el litigio de casos ante la Corte.................................................... 133 3. LOS JUECES AD HOC Y LA PARTICIPACIÓN DE JUECES DE LA NACIONALIDAD DEL ESTADO EN CASOS NO INTERESTATALES................................................................ 136 4. LA PONDERACIÓN POR LA CORTE DE LA PRUEBA RENDIDA ANTE LA COMISIÓN................................................................................................................................ 139 5. PROCEDIMIENTO SOBRE CUESTIONES DE ADMISIBILIDAD Y FONDO EN LA CORTE....................................................................................................................................... 143 6. UN FONDO PARA EL LITIGIO DE LAS VÍCTIMAS ANTE LA CORTE............................. 145 7. ¿ACCESO DIRECTO DE LAS VÍCTIMAS A LA CORTE?...................................................... 147 8. EL CUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS DE LA CORTE.............................................. 150


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Capítulo V LA EVOLUCIÓN DE LAS MEDIDAS URGENTES EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS 1. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................... 157 2. ASPECTOS GENERALES SOBRE LAS MEDIDAS CAUTELARES....................................... 158 3. CAUSALES PARA LA CONCESIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES............................. 162 4. ASPECTOS GENERALES DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES......................................... 166 5. LOS DERECHOS SUSCEPTIBLES DE PROTECCIÓN MEDIANTE MEDIDAS CAUTELARES Y PROVISIONALES......................................................................................... 171 6. LAS MEDIDAS URGENTES DE NATURALEZA COLECTIVA.............................................. 175 7. LA IMPLEMENTACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS URGENTES..................... 177 8. ¿SON LAS MEDIDAS URGENTES UN AMPARO INTERNACIONAL?................................ 180

Capítulo VI LA EVOLUCIÓN DE LAS OTRAS FUNCIONES DE LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS 1. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................... 183 2. LAS TRANSFORMACIONES EN LAS LABORES DE MONITOREO DE PAÍSES DE LA COMISIÓN................................................................................................................................ 184 a) Evolución de los informes sobre países............................................................................. 184 b) Cambios en las modalidades de visitas.............................................................................. 188 c) Una experiencia reciente de monitoreo: el Golpe de Estado en Honduras y sus impactos........................................................................................................................................ 191 3. EL DESARROLLO DEL TRABAJO TEMÁTICO DE LA COMISIÓN................................... 194 a) Introducción....................................................................................................................... 194 b) Las Relatorías Temáticas.................................................................................................... 195 c) Las audiencias temáticas.................................................................................................... 204 4. LAS SOLICITUDES DE INFORMACIÓN A LOS ESTADOS BAJO EL ARTÍCULO 41 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA........................................................................................... 206 5. LOS PEDIDOS URGENTES DE INFORMACIÓN CONFORME AL ARTÍCULO XIV DE LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE DESAPARICIÓN FORZADA DE PERSONAS................................................................................................................................ 207 6. EMISIÓN DE COMUNICADOS DE PRENSA........................................................................ 208 7. LABORES DE PROMOCIÓN................................................................................................... 208

Capítulo VII LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS 1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN LA OEA....................................................................... 213 2. INICIATIVAS PARA ESTABLECER UN SISTEMA DE STATUS CONSULTIVO.................. 220 3. RASGOS PRINCIPALES DEL SISTEMA DE STATUS CONSULTIVO DE LA OEA............. 222


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Índice SEGUNDA PARTE LAS TRANSFORMACIONES DEL SISTEMA INTERAMERICANO EN MATERIA SUSTANTIVA DE DERECHOS

Capítulo VIII LA ADOPCIÓN DE NUEVOS INSTRUMENTOS INTERAMERICANOS SOBRE DERECHOS HUMANOS DURANTE LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN 1. LA FALTA DE “UNIVERSALIDAD” DEL SISTEMA INTERAMERICANO Y LA ADOPCIÓN DE NUEVOS INSTRUMENTOS DE DERECHOS HUMANOS....................... 231 2. LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE DESAPARICIÓN FORZADA DE PERSONAS................................................................................................................................ 235 3. LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA PARA PREVENIR, SANCIONAR Y ERRADICAR LA VIOLENCIA CONTRA LA MUJER (“CONVENCIÓN DE BELÉM DO PARÁ”)....................................................................................................................................... 241 4. LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA PARA LA ELIMINACIÓN DE TODAS LAS FORMAS DE DISCRIMINACIÓN CONTRA LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD....... 248 5. LA ENTRADA EN VIGOR DEL PROTOCOLO DE SAN SALVADOR SOBRE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES................................................. 250 6. ADOPCIÓN DEL PROTOCOLO SOBRE ABOLICIÓN DE LA PENA DE MUERTE.......... 251 7. PREPARACIÓN DE UNA DECLARACIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS............................................................................................................ 255 8. PREPARACIÓN DE UNA CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA EL RACISMO Y TODA FORMA DE DISCRIMINACIÓN E INTOLERANCIA............................................. 257

Capítulo IX EL SISTEMA INTERAMERICANO FRENTE A LAS VIOLACIONES GRAVES, MASIVAS Y SISTEMÁTICAS 1. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................... 263 2. LOS PRIMEROS PRONUNCIAMIENTOS DEL SISTEMA INTERAMERICANO................ 264 3. LA COMISIÓN INTERAMERICANA Y LAS AMNISTÍAS EN PROCESOS DE TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA....................................................................................... 268 4. EL DESARROLLO DE LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA SOBRE AMNISTÍAS.................................................................................................................. 276 5. BALANCE SOBRE LA EVOLUCIÓN DEL SISTEMA INTERAMERICANO EN LA MATERIA................................................................................................................................... 290 6. EL DEBATE EN LA DOCTRINA SOBRE EL TRATAMIENTO DE LAS VIOLACIONES GRAVES A LOS DERECHOS HUMANOS.............................................................................. 292 a) Aspectos generales.............................................................................................................. 292 b) El papel de los jueces......................................................................................................... 301 7. EL ALCANCE DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES INVOLUCRADOS Y LAS LIMITACIONES RECÍPROCAS ENTRE DERECHOS........................................................... 308 a) ¿Cuáles son los derechos afectados?.................................................................................. 308 b) La discusión sobre el balanceamiento de bienes.............................................................. 312 8. CONCLUSIONES..................................................................................................................... 318


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Capítulo X EL TRATAMIENTO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN EL SISTEMA INTERAMERICANO 1. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................... 321 2. LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN LAS PRIMERAS DÉCADAS DEL SISTEMA INTERAMERICANO: DESARROLLO DE ESTÁNDARES EN UN CONTEXTO AUTORITARIO......................................................................................................................... 321 3. LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN EL SISTEMA INTERAMERICANO EN UN CONTEXTO DE PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN..................................................... 330 4. CENSURA JUDICIAL............................................................................................................... 332 5. CENSURA Y RESTRICCIONES INDIRECTAS....................................................................... 341 6. NORMAS DE DESACATO........................................................................................................ 344 7. OTRAS FORMAS DE RESPONSABILIDADES ULTERIORES.............................................. 352 a) La relevancia del interés público de las opiniones y expresiones................................... 352 b) El uso del Derecho Penal................................................................................................... 356 c) La doctrina de la real malicia............................................................................................ 364 8. UN BALANCE SOBRE CENSURA PREVIA Y RESPONSABILIDADES ULTERIORES....... 367 9. ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA............................................................................ 371 10. CONCLUSIONES..................................................................................................................... 375

Capítulo XI LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN EL SISTEMA INTERAMERICANO 1. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................... 379 2. CONSIDERACIONES GENERALES Y ANTECEDENTES HISTÓRICOS............................ 379 3. CONSAGRACIÓN DE LOS DESC EN LOS INSTRUMENTOS DEL SISTEMA INTERAMERICANO................................................................................................................. 386 4. LOS ALCANCES DE LOS DESC.............................................................................................. 393 a) La naturaleza programática u obligatoria de los DESC en el sistema interamericano.. 394 b) Las obligaciones positivas y negativas en la materia......................................................... 396 5. LA CLÁUSULA DE PROGRESIVIDAD DE LOS DESC EN LOS INSTRUMENTOS INTERAMERICANOS............................................................................................................... 400 6. LAS VÍAS DIRECTAS DE JUSTICIABILIDAD DE LOS DESC EN EL SISTEMA INTERAMERICANO................................................................................................................. 410 7. LAS VÍAS INDIRECTAS DE JUSTICIABILIDAD.................................................................... 426 8. LAS MEDIDAS URGENTES Y LOS DESC............................................................................... 433 9. LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES Y EL ACCESO A LA JUSTICIA................................................................................................................................... 438 10. ELABORACIÓN DE INDICADORES DE PROGRESO EN MATERIA DE DESC EN EL SISTEMA INTERAMERICANO............................................................................................... 450 11. A MANERA DE BALANCE....................................................................................................... 455 CONCLUSIONES............................................................................................................................ 457 BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................... 467


Abreviaturas ACNUR AG CADH CARICOM CEJIL CELS CIDH CLADEM Corte IDH CP CSCE ECOSOC IIDH MC OC OEA OHCHR OIT ONG ONU PIDCP PIDESC TEDH

Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados Asamblea General de la Organización de Estados Americanos Convención Americana sobre Derechos Humanos Comunidad del Caribe Centro por la Justicia y el Derecho Internacional Centro de Estudios Legales y Sociales Comisión Interamericana de Derechos Humanos Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer Corte Interamericana de Derechos Humanos Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos Comisión sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa Consejo Económico y Social de Naciones Unidas Instituto Interamericano de Derechos Humanos Medida Cautelar Opinión Consultiva Organización de Estados Americanos Alto Comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas Organización Internacional del Trabajo Organización no gubernamental Organización de Naciones Unidas Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Tribunal Europeo de Derechos Humanos


Nota sobre el autor FELIPE GONZÁLEZ MORALES es Comisionado y ex Presidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Profesor de Derecho Internacional Público en la Universidad Diego Portales, en Santiago de Chile, donde también ha impartido diversos cursos en materia de derechos humanos, Derecho Constitucional y Filosofía del Derecho. Anteriormente ha sido Director del Centro de Investigaciones Jurídicas y fundador y Director del Centro de Derechos Humanos de dicha Casa de Estudios; fundador y Director de una Red Latinoamericana de Clínicas Jurídicas de Derechos Humanos; y Representante para América Latina de Global Rights. Posee un Doctorado y un Máster en Estudios Avanzados en Derechos Humanos en la Universidad Carlos III de Madrid y una Maestría en Derecho Internacional en American University, en cuya Academia de Derechos Humanos y Derecho Humanitario es Profesor desde 2001. Fue Tinker Visiting Professor en la Universidad de Wisconsin, impartiendo un curso semestral sobre Globalización y Derechos Humanos en América Latina. Imparte clases en la Maestría de Derechos Fundamentales de la Universidad Carlos III de Madrid desde 2003 y en la de Estudios Avanzados en Derechos Humanos desde 2008. Es Profesor en Maestrías en Derechos Humanos en la Universidad de Alcalá desde 2004 y en la Universidad Autónoma de Madrid desde 2010 y ha impartido asimismo clases en diversas universidades de Europa y América Latina. Es autor de numerosas publicaciones en las materias de su especialidad.


Introducción A lo largo de sus más de cinco décadas de existencia, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, que opera al interior de la Organización de Estados Americanos (OEA), ha vivido transformaciones de gran envergadura, que en buena medida han ido teniendo lugar de manera coetánea con los cambios políticos experimentados en los Estados Partes de la mencionada organización. Así, además de la creación sucesiva de dos órganos especializados en la materia (la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos), el Sistema Interamericano ha ido adoptando una serie de instrumentos internacionales, expandiendo sus iniciativas y competencias y ejerciendo una creciente influencia en la situación de los Estados en dicho ámbito temático. Durante los primeros 30 años de funcionamiento del sistema Interamericano de Derechos Humanos un número significativo de Estados se hallaba regido por dictaduras o por otras formas de gobiernos autoritarios. Posteriormente, en especial a partir de la década de los noventa del siglo pasado, se llevan adelante procesos de democratización que han conducido a que en la actualidad prácticamente la totalidad de los Estados Partes de la OEA se encuentren regidos por gobiernos elegidos en las urnas. Este libro estudia las transformaciones experimentadas por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos en el contexto de los procesos de democratización que han tenido lugar en los últimos 20 años en la mayoría de los Estados que conforman la OEA. Se trata de procesos que no han sido de carácter lineal ni simultáneos en todos los países, puesto que en algunos de ellos de hecho han tenido lugar retrocesos. El nivel de apego a las reglas de un Estado de Derecho es variable según los Estados de que se trate y los procesos de democratización han estado marcados en una serie de países por una cierta inestabilidad. Sin embargo, puede observarse como una tendencia en las dos últimas décadas la institucionalización de gobiernos democráticamente electos, lo cual por sí mismo representa un avance importante para la vigencia de los derechos humanos en la región. Junto a ello, como tendencia general aunque no en todos los Estados, se han fortalecido los sistemas judiciales en su rol de protección interna de los derechos humanos y de aplicación de los estándares internacionales en la materia. Muchos Estados de la OEA han creado además un conjunto de mecanismos domésticos para la protección y promoción de tales derechos. A ello cabe agregar el significativo incremento en el trabajo y la participa-


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ción de la sociedad civil tanto a nivel interno de los países como respecto del Sistema Interamericano. Si bien en términos declarativos el fortalecimiento de la democracia ha ocupado un lugar central entre los objetivos de la OEA desde la fundación de dicha organización, ha sido recién en los últimos 20 años que se han dado pasos relevantes para su consolidación en los Estados que forman parte de ella. En estos procesos el Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha desempeñado un papel relevante. De manera recíproca, el fortalecimiento de la protección interna de tales derechos ha ejercido una influencia creciente en la labor de la Comisión y la Corte Interamericana, lo que se refleja en la atención que estos órganos prestan a los desarrollos jurisprudenciales de diversos países, la que ha ido aumentando con el transcurso del tiempo. Para emprender este estudio el libro se divide en dos grandes partes. La primera de ellas se refiere a los aspectos orgánicos y procesales del Sistema Interamericano de Derechos Humanos que han experimentado transformaciones como consecuencia de los procesos de democratización en el Continente Americano. La segunda parte revisa algunas materias sustantivas de derechos en las que se han producido cambios relevantes en el mencionado contexto. La primera parte del trabajo se inicia con un capítulo en el que se proporcionan algunos antecedentes históricos acerca del surgimiento y desarrollo del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en el período anterior a los procesos de democratización, en el cual existió una importante presencia de regímenes autoritarios en los Estados de la OEA. De esta manera, en dicho capítulo se analiza de manera sucinta la evolución del Sistema desde su creación en 1960 hasta 1990, año desde el cual los procesos de democratización se han expandido por casi todos los países del Continente. Posteriormente, la primera parte del libro se adentra en una serie de temas en los que las transformaciones han resultado significativas. Así, se revisa la relación entre órganos políticos y órganos de derechos humanos de la OEA; los debates acerca del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y en especial sobre las funciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH); así como las iniciativas de reforma debatidas y las transformaciones que se han hecho efectivas en relación con cuestiones tales como algunos aspectos orgánicos de la Comisión y la Corte, la tramitación de casos en ambos organismos (la función consultiva de la Corte, en cambio, sólo se trata en el capítulo inicial, puesto que posteriormente


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no ha experimentado mayores transformaciones funcionales, sin perjuicio de que se analice una serie de ellas, incluso las más recientes, a propósito de temas sustantivos), las medidas urgentes de dichos órganos, el trabajo temático de la Comisión, los informes sobre países y las visitas a los Estados de la CIDH, y la participación de la sociedad civil ante los órganos políticos de la OEA y su impacto en materia de derechos humanos. La segunda parte del libro aborda el desarrollo de una selección de temas sustantivos de derechos humanos en el marco del Sistema Interamericano durante los procesos de democratización. En dicha parte del trabajo, se revisa primeramente la labor de establecimiento de parámetros (“standard setting”) emprendida, la que ha consistido fundamentalmente en la preparación y adopción de instrumentos relativos a aspectos específicos en materia de derechos humanos. Posteriormente, el trabajo analiza de manera sucesiva el tratamiento de las violaciones masivas y sistemáticas cometidas por los regímenes dictatoriales precedentes, con especial énfasis en la cuestión de las normas de amnistía de tales abusos; la evolución del Sistema Interamericano en lo concerniente al derecho a la libertad de expresión; y el trabajo desarrollado por dicho sistema en materia de derechos económicos, sociales y culturales (DESC). La selección de los temas sustantivos realizada se basa fundamentalmente en dos criterios: el de relevar una muestra temática variada y el de mostrar algunas áreas en las que el aporte del Sistema Interamericano ha sido especialmente relevante, ayudando a la consolidación del Estado de Derecho en diversos países de la región, y que incluso en algunos aspectos se ha extendido más allá de la OEA, influyendo en la evolución del Derecho Internacional de los Derechos Humanos a nivel mundial. Así, el primero de los aspectos sustantivos que se aborda —el referido a la labor de preparación y adopción de nuevos instrumentos de derechos humanos— refleja la creciente diversidad temática del Sistema Interamericano desde que se iniciaran los procesos de democratización, puesto que junto con profundizarse la regulación y protección en áreas históricamente asumidas por el Sistema Interamericano (cuyo es el caso de la desaparición forzada de personas), se extiende a otras a las que el Sistema había prestado escasa atención (como la violencia contra la mujer o los derechos de las personas que viven con discapacidades). El segundo aspecto sustantivo —el tratamiento de las violaciones masivas y sistemáticas cometidas por muchos regímenes autoritarios por parte de los sistemas democráticos que las reemplazaron— ha dado lugar a desarrollos del Sistema Interamericano que han tenido amplia repercusión en


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el Derecho Internacional. En efecto, los desarrollos en dicho Sistema en materia de desaparición forzada de personas o respecto de las normas de amnistía de esas y otras violaciones graves violaciones masivas y sistemáticas —declarándolas en contravención a los estándares internacionales de derechos humanos— precedió a pasos en la misma dirección en el Sistema de Naciones Unidas y en el Sistema Europeo. Asimismo, son de gran relevancia el tratamiento dado por el Sistema Interamericano a la cuestión de la búsqueda de la verdad respecto de tales abusos y las formas de reparación a ser adoptadas. Lo que en un principio apareció casi como una acción testimonial del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en estas materias ha adquirido de manera paulatina pero sostenida una creciente influencia en los países de la región y más allá de sus fronteras. A su turno, los desarrollos en materia de libertad de expresión en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos constituyen un ejemplo paradigmático en el marco de los derechos civiles y políticos. La jurisprudencia de dicho sistema ha enfatizado la centralidad de la libertad de expresión en la construcción de sistemas democráticos genuinos y su papel catalizador para el ejercicio de los demás derechos humanos por la ciudadanía. En aspectos tales como los alcances de la censura administrativa y judicial, la tensión entre libertad de expresión y honor de los funcionarios y personajes públicos, y el acceso a la información pública, el Sistema Interamericano ha ido a la vanguardia del Derecho Internacional. De allí la importancia de analizar este tema en el presente libro. Cerrando los aspectos sustantivos abordados en el libro, cabe resaltar que la labor que lleva a cabo el Sistema Interamericano de Derechos Humanos en relación con los derechos económicos, sociales y culturales se ha ido fortaleciendo con el curso de los años, aun cuando puede considerarse que no es de la misma envergadura que la que ha tenido lugar en Naciones Unidas. No obstante, su revisión se incluye en este libro considerando que, de forma paulatina, durante los procesos de democratización en los Estados de la OEA la atención del Sistema Interamericano hacia tales derechos ha ido experimentando un cierto crecimiento, que en varios aspectos el mismo ha realizado aportes relevantes, y que dicha labor ilustra la mayor diversificación temática que el Sistema Interamericano ha ido adquiriendo. Aunque el libro contiene, por cierto, aspectos descriptivos, su enfoque es predominantemente analítico. Por ejemplo, la descripción de las funciones de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos no pretende ser exhaustiva, sino que selecciona los tópicos que resultan más relevantes, los que son luego sometidos a análisis. Por otra parte, el


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libro contiene tanto un análisis dogmático de los estándares del Sistema Interamericano y de su evolución, como una revisión de las prácticas de los órganos de derechos humanos del Sistema Interamericano, de los órganos políticos de la OEA en cuanto ellas sean relevantes en lo que se refiere a tales derechos, de los Estados y de la sociedad civil. Dado que el Sistema Interamericano —como los demás sistemas internacionales de protección y promoción de los derechos humanos— ha experimentado importantes transformaciones, me ha parecido relevante procurar situarlas en el contexto en el que ellas han tenido lugar, de manera de explicarlas debidamente y de extraer lecciones para el fortalecimiento futuro del sistema. Para la elaboración de este trabajo he recurrido a la doctrina existente en las materias de que ella trata, a la jurisprudencia e informes de la Comisión y la Corte Interamericana, a documentos de los órganos políticos de la OEA con incidencia en derechos humanos, así como a documentos de los Estados y de la sociedad civil. También se hace referencia a la jurisprudencia de la ONU y del Sistema Europeo de Derechos Humanos en aspectos relevantes. Respecto de la doctrina sobre el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, cabe anotar que su desarrollo es muy variable según la materia de la que se trate. Por señalar algunos ejemplos, ella es abundante en lo que se refiere al tratamiento de las violaciones masivas y sistemáticas o al sistema de casos en el Sistema Interamericano, pero escasa en cuanto al papel de los órganos políticos de la OEA en materia de derechos humanos. Debido a esta disparidad, algunas secciones del libro incluyen numerosas referencias doctrinarias mientras que otras remiten fundamentalmente a pronunciamientos de los órganos de los organismos políticos de la OEA. Las distintas iniciativas que he emprendido en los últimos 20 años en relación con el Sistema Interamericano, como académico (especialmente desde el Centro de Derechos Humanos de la Universidad Diego Portales, así como impartiendo cursos en la Universidad Carlos III de Madrid, en American University y en otras universidades), como miembro de la sociedad civil operando ante dicho sistema (primero desde Global Rights y luego desde el movimiento clínico latinoamericano de derechos humanos) y, más recientemente, como miembro de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, organismo del cual fuera también Presidente, han sido de gran utilidad para que la visión reflejada en este libro no sea únicamente el resultado de un estudio realizado entre cuatro paredes sino que haya sido testeada en la práctica. Al sostener esto no pretendo en absoluto, desde luego, afirmar que tenga la última palabra al respecto y muchas de las afirmaciones que formulo ciertamente pueden resultar polémicas y de seguro serán a su vez objeto de cuestionamiento y revisión crítica. Esta


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misma experiencia en diversas instituciones y en diferentes roles me ha permitido dialogar ampliamente con muchísimas personas acerca de los temas tratados en este libro. Dado que el objeto de estudio del trabajo se centra en los procesos de democratización experimentados en el Continente Americano y su impacto en las transformaciones en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el período que se analiza corresponde fundamentalmente a la última década del siglo XX y la primera década del siglo XXI, sin perjuicio de que en un primer capítulo se revise el surgimiento y desarrollo de dicho sistema en las décadas previas a las recién indicadas. Se realizan, además, algunas menciones a hechos ocurridos con posterioridad a la fecha de corte indicada, cuando ello me ha parecido indispensable para la mejor comprensión de la situación que se analiza. Este libro sale a la luz en un momento en que se encuentran en debate una serie de aspectos de mucha importancia para el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. A través de la revisión de la que ha sido la experiencia histórica de dicho sistema, especialmente durante las dos últimas décadas, espero contribuir a que los cambios que se lleven a cabo como consecuencia de los debates actuales conduzcan a un genuino fortalecimiento del mismo y no a su debilitamiento. Como se describe en este libro, un aspecto central para que las reformas del Sistema Interamericano de Derechos Humanos hayan ido en la dirección de su fortalecimiento ha radicado en que han sido los propios órganos de derechos humanos de dicho sistema los que han emprendido tales modificaciones, luego de procesos de diálogo con los Estados y la sociedad civil. Este estudio recoge, con algunas pocas modificaciones, mi tesis doctoral en la Universidad Carlos III de Madrid. Debido al extenso trabajo involucrado para ello, cualquier listado de agradecimientos a su respecto resultará no sólo incompleto sino también injusto, puesto que implica necesariamente omitir muchas personas. No obstante, quiero agradecer de manera especial a mis colegas, amigos y amigas de las instituciones en las cuales trabajo: a los de la Universidad Diego Portales por su estímulo intelectual y calidez humana desde hace muchos años y por su apoyo para la realización de este trabajo; a mis colegas y ex colegas y al personal de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; así como al Instituto de Derechos Humanos “Bartolomé de las Casas” y al Departamento de Derecho Internacional, Eclesiástico y de Filosofía del Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid por la hospitalidad y apoyo intelectual brindados. Quisiera agradecer de manera especial al Profesor Fernando Mariño Menéndez por su valiosa orientación en la dirección de mi tesis doctoral en la


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cual se basa el presente libro. También le agradezco a los profesores Rafael de Asís y Francisco Javier Ansoátegui, quienes me apoyaron desde el Instituto de Derechos Humanos “Bartolomé de las Casas”. Asimismo, vaya mi reconocimiento para quienes de diversas maneras me han apoyado desde la Universidad Carlos III, en especial a los profesores y profesoras Carlos Fernández Liesa, Alicia Cebada, Carmen Pérez González, Jorge Zabala y Pablo Zapatero.


PRIMERA PARTE

LAS TRANSFORMACIONES ORGÁNICAS Y PROCESALES DEL SISTEMA INTERAMERICANO DURANTE LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN


Capítulo I

Antecedentes: surgimiento y evolución del sistema interamericano de derechos humanos en un contexto de regímenes autoritarios 1. LA CREACIÓN DE LA OEA Y EL SURGIMIENTO DEL SISTEMA Los Estados del Continente Americano se hallaban agrupados desde fines del siglo XIX, y más precisamente desde 1890, en la Unión Panamericana. En el ámbito de dicha organización llevaron a cabo algunas iniciativas puntuales relacionadas con la protección de los derechos humanos, especialmente respecto del asilo político, institución de larga tradición en América Latina, pero sin que ellas alcanzaran un carácter sistemático ni menos que llegaran a la creación de algún órgano de protección de tales derechos. La situación al respecto, por lo demás, era análoga a la del resto del mundo; en efecto, en el marco de la Sociedad de las Naciones, creada al término de la Primera Guerra Mundial, tampoco se estableció un sistema general de protección de los derechos humanos, sin perjuicio de desarrollarse iniciativas para la protección de las minorías. Sin embargo, junto con la creación de la OEA, en octubre de 1948, los Estados que habían concurrido para su establecimiento adoptaron la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre1. En realidad, el que se haya adoptado un instrumento de envergadura al mismo momento del establecimiento de una nueva organización sólo se explica por el hecho de que ésta fue precedida por otra —la ya mencionada Unión Panamericana—, que trabajó en la preparación de dicho instrumento2. Como se

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Aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana, en Bogotá, Colombia, 2 de mayo de 1948. Como señala Goldman, “los Estados americanos empezaron a diseñar un programa regional incipiente para la protección de los derechos humanos durante la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz, la llamada Conferencia de Chapultepec. Esta conferencia, que tuvo lugar en 1945, tuvo el propósito de reflexionar en torno de la dirección que habría de tomar el sistema interamericano al término de la guerra”. Robert K. Goldman, Historia y Acción: el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y el papel de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en: Ana Corrubias Velasco y Daniel Ortega Nieto (comps.), La Protección Internacional de los Derechos Humanos y el papel de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: un reto en

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