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DERECHO CONSTITUCIONAL VOLUMEN I El ordenamiento constitucional Derechos y deberes de los ciudadanos 9ª EDICIÓN

Criminología, Economía y Sociología.

Una colección clásica en la literatura universitaria española.

Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch. www.tirant.es

Eduardo Espín Joaquín García Morillo Pablo Pérez Tremps Miguel Satrústegui

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especialidades de Derecho,

Luis López Guerra

VOLUMEN I

Libros de texto para todas las

DERECHO CONSTITUCIONAL

manuales

DERECHO CONSTITUCIONAL Volumen I El ordenamiento constitucional.

Derechos y deberes de los ciudadanos 9ª Edición

Luis López Guerra Catedrático de Derecho Constitucional. Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Eduardo Espín Catedrático de Derecho Constitucional. Magistrado del Tribunal Supremo Joaquín García Morillo Catedrático de Derecho Constitucional. Letrado del Tribunal Constitucional

Pablo Pérez Tremps Catedrático de Derecho Constitucional Miguel Satrústegui Profesor Titular de Derecho Constitucional

Valencia, 2013

Copyright ® 2013 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autorres y del editor.

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Luis López Guerra Eduardo Espín Joaquín García Morillo Pablo Pérez Tremps Miguel Satrústegui

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-47 - MAQUETA: PMc Media

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NOTA INTRODUCTORIA El presente libro pretende proporcionar un instrumento didáctico que exponga las líneas generales de nuestro ordenamiento constitucional, y, además, que recoja los problemas y cuestiones vivas que se plantean en su aplicación. Para ello, se estudian y analizan, no sólo el texto de la Constitución, sino también las normas que la complementan, así como las resoluciones del Tribunal Constitucional que contribuyen a la interpretación de los mandatos constitucionales.

Este primer volumen versa sobre lo que usualmente se denomina «parte dogmática» de la Constitución, que comprende esencialmente la declaración y garantía de los derechos de los ciudadanos. El segundo volumen de la presente obra se centra en la organización del Estado y su estructura territorial.

NOTA A LA 4ª EDICIÓN La presente edición de esta obra aparece cuando ya no está entre nosotros el recordado profesor García Morillo. Las lecciones por él redactadas han sido, en lo necesario, actualizadas por los coautores, que quieren en estas líneas testimoniar su afecto y homenaje a la memoria de un universitario ejemplar y compañero entrañable.

Septiembre de 2000

Índice I. LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL Lección 1 EL DERECHO CONSTITUCIONAL ESPAÑOL. ORIGEN Y CARACTERÍSTICAS DE LA CONSTITUCIÓN 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Las notas definitorias de la Constitución Española de 1978...................................... 19 Antecedentes de la Constitución. El proceso constituyente........................................ 21 La influencia del proceso constituyente en el contenido de la Constitución............... 23 El carácter fundamental de la Constitución............................................................... 25 La Constitución como sistema de valores.................................................................. 29 Bibliografía y jurisprudencia..................................................................................... 31

II. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO CONSTITUCIONAL Lección 2 LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

El carácter normativo de la Constitución.................................................................. 35 La Constitución como norma primaria sobre la producción jurídica........................ 41 El desarrollo de la Constitución................................................................................ 42 La reforma de la Constitución. Inexistencia de límites materiales.............................. 44 La iniciativa de reforma............................................................................................ 46 El procedimiento ordinario de reforma..................................................................... 48 El procedimiento agravado de reforma..................................................................... 49 Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 51 Lección 3 EL SISTEMA DE FUENTES EN LA CONSTITUCIÓN (I)

1. Introducción............................................................................................................. 53 2. Fuentes del Derecho: Constitución y Código Civil.................................................... 54 3. Principios constitucionales sobre el ordenamiento jurídico (art. 9.3 Ce).................... 55 4. El principio de seguridad jurídica.............................................................................. 56 5. Principios constitucionales sobre la estructura del ordenamiento: jerarquía normativa, competencia.............................................................................................................. 58 6. Principios constitucionales sobre la eficacia del ordenamiento: publicidad de las normas e irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos............................................................................................................... 61 7. Principios constitucionales sobre la actuación de los poderes públicos: legalidad, interdicción de la arbitrariedad y responsabilidad..................................................... 64

12

Índice

8. Función legislativa, leyes del Estado y leyes de las Comunidades Autónomas........... 68 9. La ley en la Constitución.......................................................................................... 69 10. Leyes orgánicas y leyes ordinarias............................................................................. 73 11. Otros tipos de leyes................................................................................................... 75 12. Bibliografía y jurisprudencia..................................................................................... 76 Lección 4 EL SISTEMA DE FUENTES EN LA CONSTITUCIÓN (II) 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Normas con fuerza de ley (I): los decretos legislativos............................................... 79 Normas con fuerza de ley (II): los decretos-leyes....................................................... 84 La potestad reglamentaria: decretos y órdenes.......................................................... 87 Los convenios colectivos........................................................................................... 92 La jurisprudencia...................................................................................................... 93 Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 94 Lección 5 LAS FUENTES INTERNACIONALES Y SUPRANACIONALES

1. Los tratados internacionales..................................................................................... 99 2. La integración supranacional: su sentido constitucional............................................ 104 3. La Unión Europea..................................................................................................... 106 4. El ordenamiento jurídico europeo comunitario y su articulación con el Derecho interno...................................................................................................................... 109 5. Integración europea y Constitución.......................................................................... 116 6. Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 118

III. DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS Lección 6 LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

El Título Primero de la Constitución como declaración de derechos......................... 123 El concepto de derechos fundamentales.................................................................... 125 Clasificación de los derechos constitucionales........................................................... 127 La eficacia de los derechos fundamentales................................................................. 130 Los límites de los derechos fundamentales................................................................ 134 La interpretación de los derechos fundamentales...................................................... 136 Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 139 Lección 7 LAS CONDICIONES DE EJERCICIO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES: NACIONALIDAD Y EXTRANJERÍA

1. El sentido del Capítulo I del Título Primero de la Constitución................................. 141

Índice

13

2. Personas físicas y personas jurídicas.......................................................................... 143 3. La mayoría de edad.................................................................................................. 145 4. La nacionalidad........................................................................................................ 145 5. El status constitucional de los extranjeros................................................................. 147 6. El derecho de asilo.................................................................................................... 152 7. La extradición y la euroorden................................................................................... 153 8. Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 155 Lección 8 LA CLÁUSULA GENERAL DE IGUALDAD 1. Introducción............................................................................................................. 159 2. La igualdad como derecho........................................................................................ 161 3. La igualdad ante la ley.............................................................................................. 163 4. La igualdad en la ley................................................................................................. 164 5. La igualdad en la aplicación de la ley........................................................................ 171 6. Los particulares y el principio de igualdad................................................................ 175 7. Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 175 Lección 9 LOS DEBERES CONSTITUCIONALES 1.

2.

3.

4.

5.

La noción de deber constitucional............................................................................. 179 Deberes militares y objeción de conciencia................................................................ 180 Otros deberes y prestaciones de hacer....................................................................... 186 Deberes tributarios................................................................................................... 187 Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 189 Lección 10 LOS DERECHOS DE LA ESFERA PERSONAL

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

Los derechos de la esfera personal............................................................................ 193 El derecho a la vida y a la integridad física............................................................... 193 Libertad ideológica y libertad religiosa..................................................................... 199 Derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen................ 205 Inviolabilidad del domicilio...................................................................................... 211 El secreto de las comunicaciones............................................................................... 216 La protección frente al uso de la informática............................................................ 218 La libertad de residencia y desplazamiento............................................................... 220 El derecho al matrimonio.......................................................................................... 222 Lección 11 LOS DERECHOS DE LIBERTAD (I). LA LIBERTAD PERSONAL

1. Las características generales de la libertad personal.................................................. 233

14

Índice

2.

3.

4.

5.

Garantías y tipos de privación de libertad................................................................. 235 La detención: límites, condiciones y garantías........................................................... 238 La prisión preventiva................................................................................................ 241 La pérdida de la libertad por condena penal. El principio de legalidad y la reserva de ley en materia penal.................................................................................................. 242 6. La potestad sancionadora de la administración......................................................... 246 7. Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 250 Lección 12 LOS DERECHOS DE LIBERTAD (II). LIBERTADES DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN 1.

2.

3.

4.

5.

El art. 20 de la Constitución. Naturaleza de la libertad de expresión........................ 255 La libertad de expresión en sentido estricto: art. 20.1 a) de la CE................................. 257 La libertad de información: art. 20.1 d) de la CE...................................................... 260 La creación de medios de comunicación................................................................... 265 Derechos constitucionales de los periodistas: cláusula de conciencia y secreto profesional........................................................................................................................ 267 6. Prohibición de censura previa y exclusión de secuestros administrativos................... 271 7. La libertad de producción y creación literaria, artística, científica y técnica.............. 272 8. El derecho a recibir información veraz...................................................................... 274 9. Límites de los derechos fundamentales del art. 20 de la Constitución....................... 275 10. Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 277 Lección 13 LOS DERECHOS POLÍTICOS: EL DERECHO DE REUNIÓN; EL DERECHO DE ASOCIACIÓN 1.

2.

3.

4.

5.

6.

El significado de los derechos políticos...................................................................... 281 El derecho de reunión............................................................................................... 282 El derecho de asociación........................................................................................... 286 Los límites de la libertad de asociación..................................................................... 290 Los partidos políticos................................................................................................ 293 Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 301 Lección 14 DERECHOS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

Participación política y democracia........................................................................... 305 El derecho de sufragio activo (art. 23.1 C.E.)............................................................ 306 Naturaleza del derecho al sufragio activo: derecho, deber o función......................... 307 Participación directa e indirecta. Sujetos del derecho. Condiciones de su ejercicio.... 308 Derecho de sufragio pasivo y acceso a cargos públicos (art. 23.2 C.E.)..................... 311 Contenido del derecho de sufragio pasivo................................................................. 312 Derecho de acceso a funciones y cargos públicos no representativos......................... 314 El derecho de petición............................................................................................... 316 Bibliografía, legislación, jurisprudencia..................................................................... 317

Índice

15

Lección 15 EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

La función del reconocimiento constitucional de la tutela judicial............................ 321 El juez ordinario predeterminado por la ley.............................................................. 323 La iniciación del proceso........................................................................................... 325 Los derechos en el curso del proceso......................................................................... 328 La finalización del proceso........................................................................................ 331 Las garantías constitucionales del proceso penal....................................................... 334 Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 338 Lección 16 LOS DERECHOS DE ÁMBITO EDUCATIVO

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

La Constitución y el ordenamiento de la educación.................................................. 343 El derecho a la educación.......................................................................................... 346 El derecho a la educación como garantía institucional.............................................. 349 La libertad de enseñanza........................................................................................... 351 Las libertades en la enseñanza: (I) la libertad de cátedra........................................... 352 Las libertades en la enseñanza: (II) la creación de centros docentes........................... 354 Libertades de la enseñanza: (III) los derechos educativos de los padres..................... 358 La autonomía universitaria....................................................................................... 360 Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 363 Lección 17 DERECHOS DE ÁMBITO LABORAL

1.

2.

3.

4.

6.

7.

La libertad sindical y el derecho de asociación empresarial en la constitución........... 365 El concepto de «organización más representativa»................................................... 369 El derecho a la negociación colectiva........................................................................ 372 El derecho a plantear medidas de conflicto colectivo................................................. 375 El derecho al trabajo y la libre elección de profesión u oficio.................................... 380 Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 384 Lección 18 DERECHOS DE ÁMBITO ECONÓMICO Y SOCIAL

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

La propiedad privada: caracteres generales............................................................... 387 La reserva de ley en materia de propiedad................................................................ 389 El contenido esencial del derecho de propiedad y la garantía expropiatoria.............. 390 El derecho de fundación............................................................................................ 393 La libertad de empresa y la «constitución económica».............................................. 394 Los principios rectores de la política económica y social........................................... 397 El valor jurídico de los principios rectores de la política económica y social............. 402 Bibliografía y jurisprudencia..................................................................................... 407

16

Índice

IV. LAS GARANTÍAS DE LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS Lección 19 LAS GARANTÍAS DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES (I) 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Las garantías de los derechos fundamentales: tipos................................................... 413 La aplicación directa de los derechos fundamentales................................................. 415 La reserva de ley....................................................................................................... 416 El contenido esencial de los derechos fundamentales................................................ 418 El Defensor del Pueblo.............................................................................................. 420 La suspensión de los derechos fundamentales........................................................... 423 Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 431 Lección 20 LAS GARANTÍAS DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES (II). LAS GARANTÍAS JURISDICCIONALES

1.

2.

3.

4.

5.

6.

La protección judicial de los derechos fundamentales............................................... 433 Regulación legal........................................................................................................ 437 La protección frente a los poderes públicos y frente a los particulares...................... 440 El amparo constitucional: ideas generales y remisión................................................ 443 La protección internacional...................................................................................... 443 Bibliografía, legislación y jurisprudencia................................................................... 445

I. Los principios fundamentales del ordenamiento constitucional

Lección 1

El Derecho Constitucional español. Origen y características de la Constitución 1.

2.

3.

4.

5.

6.

LAS NOTAS DEFINITORIAS DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978.

ANTECEDENTES DE LA CONSTITUCIÓN. EL PROCESO CONSTITUYENTE. LA INFLUENCIA DEL PROCESO CONSTITUYENTE EN EL CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN. EL CARÁCTER FUNDAMENTAL DE LA CONSTITUCIÓN. LA CONSTITUCIÓN COMO SISTEMA DE VALORES. BIBLIOGRAFÍA Y JURISPRUDENCIA.

1. LAS NOTAS DEFINITORIAS DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978 La Constitución española de 1978 se inserta en la ya larga tradición que se inicia en la Constitución de 1812 (si dejamos de lado la de 1808, de dudosa vigencia) y que, en múltiples intentos, ha tratado de organizar a la comunidad política española, de acuerdo con criterios que asegurasen la ordenación estable de los poderes públicos y la libertad de los ciudadanos. Esta tradición se ha visto rota en reiteradas ocasiones, al verse sustituido el orden constitucional por períodos de poder personal; el último y más prolongado de los cuales fue el que va desde 1936, año en que se produjo la sublevación militar frente a la Segunda República Española, hasta la iniciación del proceso constituyente que culmina en la vigente Constitución.

La actual norma constitucional recoge elementos propios de esa tradición, así como de la común tradición constitucionalista europea y americana; pero también viene a añadir elementos nuevos, fruto de la experiencia histórica propia y ajena. En la línea de las Constituciones históricas, la Constitución de 1978, desde una perspectiva material, ordena los elementos fundamentales de la estructura política del Estado, aunque con mucha mayor amplitud que los anteriores textos constitucionales; y, también dentro de la tradición constitucionalista, lleva a cabo esa ordenación, desde la perspectiva formal, mediante un texto legal único al que se le confiere una especial rigidez, en la línea de las Constituciones «progresistas» de 1812, 1869 y 1931.

No obstante, la Constitución de 1978 supone una cierta innovación en el constitucionalismo español, al menos en dos aspectos: por un lado, el referente a su dimensión ideológica; por otro, a su pretensión de ostentar fuerza jurídica vinculante.

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Luis López Guerra

a) En cuanto a la dimensión ideológica, la Constitución, ciertamente, participa de la característica esencial del constitucionalismo, esto es, la previsión de un orden político que tiene una finalidad específica, la garantía y protección de la libertad: en los términos del breve preámbulo a la Constitución norteamericana de 1787, «asegurar las bendiciones de la libertad para nosotros y nuestra posteridad». Por ello, recoge el rasgo común de todas las Constituciones españolas, moderadas o progresistas, consistente en estructurar el orden político, estableciendo, en los términos clásicos del art. 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, «la separación de los poderes y la garantía de los derechos de los ciudadanos». Pero, a diferencia de las Constituciones anteriores, la de 1978 viene a proclamar, expresamente, y con alguna extensión, las finalidades que persigue la comunidad política y los principios y valores en que debe fundarse la convivencia. Esta proclamación se lleva a cabo, primeramente, en el Preámbulo constitucional, separado de la parte dispositiva del texto; pero los puntos de ese Preámbulo se ven reiterados y ratificados a lo largo de todo el articulado. La Constitución se configura así, como se verá con más amplitud, no sólo como una norma organizativa de instituciones y garantizadora de derechos, sino también como un sistema de valores. El artículo 3 del Código Civil recoge la regla general de interpretación de que las normas han de interpretarse atendiendo a «su espíritu y finalidad». Pues bien, la Constitución española de 1978 trata de precisar ese espíritu y finalidad, proclamando no sólo los valores propios del constitucionalismo clásico (libertad, igualdad, Estado de Derecho) sino también los propios del Estado social, y, de acuerdo con las circunstancias de nuestro tiempo, propugnando «el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la tierra». b) A este reforzamiento del elemento ideológico-valorativo en la Constitución se une otra característica que representa una innovación en el constitucionalismo español: la pretensión de que los preceptos constitucionales tengan una efectiva fuerza vinculante, de manera que el cumplimiento de los mandatos constitucionales sea exigible por vías jurídicas. De esta forma, el Derecho Constitucional se convierte en auténtico Derecho, al adquirir carácter normativo en la realidad, a diferencia del tipo de Constituciones «nominales» o «semánticas» cuyo objetivo es únicamente dar una apariencia, exterior e interior, de legitimidad a regímenes políticos de tipo autoritario. Por el contrario, las previsiones de la Constitución de 1978 y la práctica efectiva de su cumplimiento han convertido a los mandatos constitucionales en regla de comportamiento, jurídicamente exigible, de los poderes públicos, y, también, en determinados aspectos, en regla de conducta de los ciudadanos. Elemento esencial de esa juridificación ha sido la creación de instituciones jurisdiccionales y vías procedimentales para la exigencia, por ciudadanos y poderes públicos, del cumplimiento de los mandatos constitucionales. El Tribunal Constitucional aparece como institución específicamente destinada a cumplir esta

El Derecho Constitucional español

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función; pero también los jueces ordinarios tienen asignadas tareas con notable relevancia a este respecto.

Esta pretensión de vinculación jurídica se manifiesta además en la introducción, por primera vez en nuestra historia constitucional, de una cláusula derogatoria de notable amplitud, que se refiere, no ya sólo a la regulación fundamental de las instituciones, que se ve directamente sustituida por la nueva regulación constitucional, sino, de forma general, a «cuantas disposiciones se opongan a la presente Constitución». Esta derogación supone, pues, un efecto directo de la Constitución, inmediatamente derivado de su entrada en vigor, invocable por los ciudadanos y de forzosa aplicación por Administración y tribunales. La Constitución se inserta por tanto, con fuerza propia, en el ordenamiento jurídico, sin necesidad de que sus preceptos sean «desarrollados» por el legislador.

2. ANTECEDENTES DE LA CONSTITUCIÓN. EL PROCESO CONSTITUYENTE La Constitución de 27 de diciembre de 1978 surge como resultado de un proceso de evolución o reforma política que permitió pasar de un sistema autoritario a uno constitucional en forma pacífica, y, desde el punto de vista jurídico, sin que se produjera una ruptura o solución de continuidad en la validez del ordenamiento. Contrariamente a otras ocasiones en la historia de España (sublevación de Riego en 1820, Revolución de septiembre de 1868, proclamación de la República el 14 de abril de 1931) la introducción de un régimen constitucional no se hizo mediante una ruptura jurídica con el ordenamiento anterior. En el proceso de elaboración de la Constitución de 1978, por el contrario, aun partiéndose de valores y principios radicalmente distintos a los que inspiraban el régimen político precedente, se siguieron las normas establecidas por éste para regular el cambio constitucional. Ello requiere una breve exposición: a) El ordenamiento político de la dictadura del General Franco. Desde una perspectiva formal, la base y el origen del régimen político del general Franco, de 1936 a 1975, fue el nombramiento que los jefes militares sublevados en julio de 1936 (la Junta de Defensa Nacional) efectuaron en favor del general de división, Francisco Franco Bahamonde, como «Jefe del Gobierno del Estado Español» por el Decreto 138/1936, de 29 de septiembre, de la Junta de Defensa Nacional. En ese Decreto se disponía que el general Franco asumiría «todos los poderes del nuevo Estado» (art. 1). Esta asunción general de poderes se confirmó, en forma inalterada hasta el final del régimen, mediante dos leyes, dictadas por el propio general Franco, que le atribuían «la suprema potestad de dictar normas jurídicas de carácter general», fueran éstas leyes o decretos (ley de 30 de enero de 1938), sin necesidad siquiera de previa deliberación del Consejo de Ministros (ley de 8 de

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agosto de 1939). Estas normas (verdadera columna vertebral del sistema jurídico de la dictadura) se mantuvieron en vigor hasta el mismo momento de la muerte del general Franco, que no dudó en utilizar, cuando lo estimó oportuno, la posibilidad de dictar «leyes de prerrogativa».

Sin perjuicio de esta reserva de poder personal, a lo largo del régimen se fueron aprobando una serie de «Leyes Fundamentales» (hasta siete de ellas) que establecían un aparato institucional, ejecutivo y legislativo, y que, sin mermar el poder último del general Franco, hacían posible el funcionamiento del Estado sin la intervención inmediata y directa de aquél. En todo caso, se trataba de normas de tipo eminentemente organizativo, que excluían tanto la participación democrática como la garantía de los derechos fundamentales.

Uno de estos aspectos organizativos era el relativo a la cuestión sucesoria, tratada en la Ley de Sucesión de 1947. En virtud de lo allí dispuesto, por ley de 22 de junio de 1969, fue designado sucesor en la Jefatura del Estado, a título de Rey, y para el supuesto de muerte, renuncia o incapacidad del general Franco, don Juan Carlos de Borbón. Un segundo aspecto de las Leyes Fundamentales se refería a la rigidez de su reforma, para la que se requería un procedimiento agravado, que incluía el referéndum popular, además de la aprobación por parte de las Cortes, no elegidas democráticamente. b) La reforma política. La muerte del general Franco, el 20 de noviembre de 1975, supuso la proclamación como Rey del sucesor, bajo el nombre de Don Juan Carlos I, y poco después (julio de 1976) la formación de un Gobierno presidido por Adolfo Suárez González, y designado según la legislación vigente; Gobierno que envió, en octubre de 1976, a las Cortes un proyecto de Ley para la Reforma política, que fue aprobado por las Cortes, y, posteriormente, y según todos los requisitos exigidos por las Leyes Fundamentales (señaladamente la Ley de Sucesión) sometido a referéndum. Esta Ley para la Reforma política (LRP) representó una notable alteración de las Leyes Fundamentales: sin introducir ella misma un sistema democrático-constitucional, hacía posible la creación de éste. La Ley para la Reforma política (L. 1/1977, de 4 de enero) era muy corta (cinco artículos, tres disposiciones transitorias, una disposición final) y venía, esencialmente, a regular dos cuestiones básicas para la transición a la democracia: Por un lado, reformaba el sistema institucional, creando unas Cortes bicamerales, elegidas por sufragio universal, directo y secreto, a quienes se confiaba el poder legislativo (arts. 1 y 2).

Por otro lado, la LRP establecía (art. 3) un procedimiento de reforma constitucional, que requería la intervención de las Cortes y el posterior referéndum popular.

La ley se incardinaba formalmente en el ordenamiento vigente (su disposición final la definía expresamente como «Ley fundamental») pero difería radicalmente

El Derecho Constitucional español

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en su espíritu de ese ordenamiento: reconocía los derechos fundamentales de la persona como inviolables (art. 1) confería la potestad legislativa en exclusiva a la representación popular (art. 2) y preveía un sistema electoral inspirado en principios democráticos y de representación proporcional.

Una vez aprobada la LRP, diversas normas hicieron posible el ejercicio de las libertades de reunión, asociación, sindicación y huelga, entre otras: y el Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, reguló el procedimiento para la elección de las Cortes, elección que se llevó a cabo el 15 de junio de 1977, en las primeras elecciones libres desde febrero de 1936. c) El proceso constituyente. Una de las tareas prioritarias de las Cortes fue la redacción de una Constitución. La LRP ofrecía la posibilidad de que la iniciativa de la reforma constitucional correspondiera al Gobierno o al Congreso de los Diputados. Esta última opción fue la elegida. La Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados nombró una ponencia de siete diputados, que elaboró un anteproyecto de Constitución. Este fue discutido en la comisión citada, y, posteriormente, discutido y aprobado por el Congreso de los Diputados. A continuación, se procedió al examen del texto del Congreso por la Comisión Constitucional del Senado, y el Pleno del mismo órgano. La discrepancia entre el texto aprobado por el Congreso y el aprobado por el Senado hicieron necesaria (de acuerdo con las previsiones de la LRP) la intervención de una Comisión Mixta Congreso-Senado, que elaboró un texto definitivo. Este fue votado y aprobado por las dos Cámaras. Sometido a referéndum, fue ratificado el día 6 de diciembre de 1978, sancionado el día 27 del mismo mes por el Rey, y publicado en el BOE el 29 de diciembre de 1978.

3. LA INFLUENCIA DEL PROCESO CONSTITUYENTE EN EL CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN El texto de la Constitución de 1978 aparece como la fuente primaria y esencial del Derecho constitucional español. Define las instituciones fundamentales de la estructura estatal; reconoce y garantiza los derechos de los ciudadanos; y, finalmente, viene a establecer que los preceptos contenidos en la Constitución ostentan un rango normativo superior a las demás fuentes del Derecho, encomendando su defensa a un órgano específico.

En virtud de su carácter de norma rígida, que exige un procedimiento especial de reforma, se define también como una norma con pretensión de especial estabilidad, válida para períodos muy posteriores al de su redacción y aprobación; de tal manera que, por así decirlo, prevé su aplicación por generaciones y en momentos posteriores, y circunstancias muy distintas a las que dieron lugar a su nacimiento.

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No obstante tal pretensión de aplicación incondicionada en el tiempo, y habida cuenta de la necesidad de conocer «el sentido y finalidad» de la norma fundamental, resulta indispensable tener en cuenta el concreto momento histórico en que se aprobó la Constitución para un examen comprensivo de su contenido. La Constitución de 1978 surge como resultado de la agitada historia constitucional española, en que abundaron los cambios —más o menos radicales— de los textos constitucionales en vigor, y en que, en muchas ocasiones, las líneas directivas de la Constitución en vigor se identificaban con la posición ideológica de un partido político, y eran por ello rechazadas por amplios sectores de ideologías opuestas, dando lugar a la falta de legitimidad de todo el sistema, así como a la frecuente alteración de los mandatos constitucionales por medios extrajurídicos. La experiencia histórica llevó a los constituyentes de 1977-78 a tratar de evitar la aprobación de una «Constitución de partido», buscando, por el contrario, que el nuevo texto fundamental recogiese principios aceptables por todas las fuerzas políticas, y que hicieran posible la convivencia y la concurrencia de todas ellas dentro de un marco jurídico unánimemente respetado. En denominación ya comúnmente aceptada, la Constitución de 1978 se ha definido como una Constitución de consenso, como se manifestó en su misma aprobación: los votos negativos fueron en el Congreso 6, frente a 325 (y 14 abstenciones) y en el Senado 5, frente a 226 (y 8 abstenciones).

Los más diversos partidos y posiciones ideológicas concurrieron en su aprobación.

De entre las consecuencias posiblemente derivadas del consenso constitucional en relación con el contenido de la Constitución, cabe destacar tres, que afectan directamente a su estructura: a) Por un lado, la amplitud de las materias objeto de regulación constitucional.

Pocos aspectos de la vida social quedan sin alguna regulación —siquiera sea sumaria— por parte del texto constitucional. Y a la luz del proceso constituyente no resulta arriesgado afirmar que la inclusión de muchas materias se debió al deseo de garantizar, por parte de las diversas fuerzas políticas, una protección mínima de determinadas instituciones o situaciones, frente a posibles cambios de futuro; garantías cuya aceptación se incluía dentro del consenso constitucional. La Constitución incluyó así mandatos referentes, no sólo a las instituciones clave del Estado —Cortes, Gobierno, Corona, Tribunal Constitucional— sino también a instituciones de muy distinto tipo: Tribunal Supremo, Tribunal de Cuentas, Consejo de Estado, Colegios profesionales, Fuerzas Armadas, Universidades, Reales Academias. Lo mismo puede afirmarse respecto de las entidades territoriales — municipios, islas, provincias, Comunidades Autónomas, las ciudades de Ceuta y Melilla— y, destacadamente, respecto a instituciones relativas a la ordenación de la vida económica y social, como son los derechos de la persona (de libertad, de participación, económicos) y los «principios rectores de la política social y económica». Todo ello hace que, efectivamente, la Constitución Española haga realidad la afirmación de que en el Derecho constitucional se incluyan los epígrafes

El Derecho Constitucional español

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o «têtes de châpitre» de los restantes sectores del Derecho. En España, en consecuencia, y como resultado del consenso, y de una amplia pretensión garantista, se ha dado rango constitucional a los principios básicos del Derecho civil (familia, patrimonio, propiedad), penal, financiero, etc. b) Una segunda consecuencia del consenso entre las fuerzas políticas en el proceso constituyente ha sido la diversa precisión e intensidad de la regulación constitucional de las diferentes materias sobre las que la Constitución versa. Respecto a aquellas instituciones o derechos sobre los que existía mayor acuerdo, fue posible efectuar una regulación más detallada: en otras materias, sin embargo, las normas constitucionales se redujeron a aquellos aspectos sobre los que era posible una coincidencia de opiniones, dejando que el legislador, posteriormente, completase el tratamiento jurídico de la cuestión de que se tratase. Por ello son abundantes las remisiones al legislador en el texto constitucional, que en muchos casos se limita a regular aspectos básicos o esenciales. Ciertamente, la Constitución no podía pretender regular en detalle la gran cantidad de materias sobre las que versan sus mandatos: ello hubiera supuesto convertir la Constitución en un Código onmicomprensivo. Pero, en cualquier caso, la remisión al legislador supuso evitar confrontaciones sobre puntos, a veces de gran trascendencia, sobre los que no existía acuerdo. Ejemplos de tales remisiones pueden ser el artículo 125 en relación con el jurado en los procesos penales: el artículo 122 en cuanto a la forma de elección del Consejo General del Poder Judicial: o el artículo 27.9, referente a los centros docentes que habrían de recibir ayuda del Estado. c) Una tercera consecuencia del consenso, según extendida opinión, ha sido la presencia, en muchos preceptos constitucionales, de fórmulas que precisan una integración e interpretación detallada para hallar su verdadero sentido. En materias objeto de especial y, a veces, áspera confrontación, sobre las que era difícil llegar a un acuerdo básico, pero cuya presencia en el texto constitucional era ineludible, los constituyentes prefirieron utilizar fórmulas que no reflejasen explícitamente una de las alternativas presentes. En su lugar, se emplearon fórmulas técnicas menos expresivas políticamente, y necesitadas de una interpretación. Tal podría ser el caso del art 15 en relación con la controvertida cuestión del aborto («Todos tienen derecho a la vida») o de los derechos históricos de los territorios forales (Disposición adicional primera). Precisamente, una de las tareas del legislador y la jurisdicción constitucional ha sido la de precisar el sentido de tales fórmulas.

4. EL CARÁCTER FUNDAMENTAL DE LA CONSTITUCIÓN Todo ello no debe llevar, sin embargo, a estimar que los constituyentes únicamente crearon un documento destinado a ofrecer una formal sensación de acuerdo, pero sin establecer mandatos fundamentales, de forma que el legislador

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Luis López Guerra

pudiera, según las cambiantes condiciones políticas, alterar sin límites las bases de la convivencia. Antes bien, del mismo texto constitucional resulta evidente la voluntad de establecer unos fundamentos firmes, y prácticamente inamovibles (o al menos alterables sólo con mucha dificultad) de la convivencia civil, y de la actuación de los poderes públicos, sujetando a éstos a estrictas normas de comportamiento, y garantizando los derechos de los ciudadanos. Esta voluntad se manifiesta inequívocamente, por ejemplo, en la pretensión de fuerza normativa directa de la Constitución en materia de derechos fundamentales; en la sujeción a sus mandatos de todos los poderes públicos, como dispone el art. 9.1; en los procedimientos agravados o dificultados para su reforma, que impiden al legislador alterar los mandatos constitucionales; y last but not least, en la creación de un órgano guardián del cumplimiento de la Constitución como es el Tribunal Constitucional. Ni de las palabras de la ley, ni de la práctica jurídica puede deducirse que la Constitución española sea una Constitución «semántica» o una «Constitución de papel», sino, en la línea del Derecho constitucional clásico, una norma cuyo objetivo es, efectivamente, organizar las instituciones del Estado y garantizar los derechos de los ciudadanos. En este sentido, la Constitución deja clara su voluntad de ser la norma fundamental del ordenamiento. Y ello se traduce en dos características: a) El texto constitucional ostenta un carácter de norma supralegal en cuanto no puede ser alterado o reformado mediante los procedimientos ordinarios de creación o modificación de normas. La Constitución sólo podrá reformarse mediante un procedimiento específico, de carácter agravado, más dificultoso que el procedimiento legislativo ordinario. La ley, pues, no puede modificar la Constitución. b) Pero, además, los preceptos constitucionales, no sólo no pueden ser alterados, sino tampoco contradichos, o ignorados, por la acción u omisión de los poderes públicos. La Constitución tiene un valor de Derecho más fuerte, en el sentido de que esos poderes no podrán válidamente contravenir sus disposiciones; si así lo hicieran, su actuación sería inconstitucional, y susceptible por tanto, de la correspondiente sanción, que puede llegar a la declaración de nulidad.

Es necesario, en todo caso, precisar lo que debe entenderse como «norma fundamental». En efecto, norma fundamental no puede significar norma omnicomprensiva: ni en el sentido de regular totalmente las instituciones del Estado (ni siquiera las instituciones fundamentales) ni tampoco en el de programar o prever con precisión las líneas o directrices a seguir en el futuro por los poderes del Estado. Lo primero sería, como ya se ha dicho, convertir a la Constitución en un código prácticamente inabarcable; lo segundo representaría olvidar que no son previsibles las cambiantes circunstancias por que puede pasar en el futuro la comunidad política, circunstancias que exigirán soluciones nuevas, imposibles de predeterminar.

En consecuencia, la Constitución no puede ser un programa para los poderes públicos (y sobre todo el legislativo), que establezca detalladamente objetivos a