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TREINTA AÑOS DE CONSTITUCIÓN CONGRESO EXTRAORDINARIO DE LA ASOCIACIÓN DE CONSTITUCIONALISTAS DE ESPAÑA

Coordinadores:

JAVIER GARCÍA ROCA ENOCH ALBERTÍ

tirant lo b anch Valencia, 2010


Copyright ® 2010 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© JAVIER GARCÍA ROCA y ENOCH ALBERTÍ (Coords.)

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: V - 392 - 2010 I.S.B.N.: 978 - 84 - 9876 - 741 - 4 IMPRIME: GUADA IMPRESORES, S.L. MAQUETA: PMc Media, S.L. Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/politicas.htm nuestro Procedimiento de quejas.


ÍNDICE GENERAL Presentación General .............................................................................................. JAVIER GARCÍA ROCA y ENOCH ALBERTÍ

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Mesa 1 LA REFORMA DEL SENADO Presentación ............................................................................................................... ÓSCAR ALZAGA VILLAMIL

19

PONENCIAS Nuevas condiciones desde las que replantear el cometido de la doctrina respecto de la reforma del Senado ........................................................................ ÁNGEL GARRORENA MORALES

39

El quid alius del Senado y la reforma de su composición: reconstruyendo el nexo estructural y funcional de la territorialidad ........................................ JUAN JOSÉ RUIZ RUIZ

59

Las funciones de un futuro Senado: cuestiones resueltas en el informe del Consejo de Estado ..................................................................................................... PIEDAD GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ

87

COMUNICACIONES La dependencia de la reforma del Senado de la solución conjunta al modelo territorial .................................................................................................................... ENRIQUE BELDA PÉREZ-PEDRERO

115

Mesa 2 LAS REFORMAS DE LOS ESTATUTOS Y DEL TÍTULO VIII Presentación ............................................................................................................... PEDRO CRUZ VILLALÓN

133

PONENCIAS Los nuevos Estatutos a la espera del Tribunal Constitucional ...................... MARC CARRILLO Las relaciones de colaboración en el Estado autonómico a los treinta años de la Constitución ..................................................................................................... MARÍA JESÚS GARCÍA MORALES

139

163


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Índice general

La autonomía local en serio: la bella durmiente… 30 años después ............. OCTAVIO SALAZAR BENÍTEZ

191

COMUNICACIONES El Tribunal Constitucional y las reformas estatutarias: a propósito de la STC 247/2007 sobre el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana ...... JAVIER TAJADURA TEJADA Comisiones bilaterales de cooperación y nuevos Estatutos de Autonomía.... Mª JOSEFA RIDAURA MARTÍNEZ

225

255

La reforma de los Estatutos de Autonomía y el Poder Judicial. La progresiva adaptación de la administración de justicia al Estado de las autonomías.. MARÍA BALLESTER CARDELL

275

La hora del autonomismo competitivo en el marco de la globalización y el proceso de integración europea ............................................................................ JOSU DE MIGUEL BÁRCENA

303

El Gobierno local en la reforma de los Estatutos de Autonomía .................. MAYTE SALVADOR CRESPO

329

Los Consejos audiovisuales autonómicos: reflexiones en torno a algunos de los principales aspectos conflictivos .................................................................... VICENTE J. NAVARRO MARCHANTE

351

Necesidad y eficacia de los principios rectores de las políticas públicas en los nuevos Estatutos de Autonomía ..................................................................... MIGUEL J. AGUDO ZAMORA

375

Mesa 3 CONSTITUCIÓN Y UNIÓN EUROPEA Presentación ............................................................................................................... PABLO PÉREZ TREMPS

395

PONENCIAS Integración europea y Constitución española: ¿tancredismo, desnudez o invisibilidad? .............................................................................................................. RAFAEL BUSTOS GISBERT

401

La eficacia “federalizante” de los derechos fundamentales de la Unión Europea. Análisis de sus manifestaciones en el Derecho penal .................... JUAN IGNACIO UGARTEMENDÍA ECEIZABARRENA

429

Sistemas políticos compuestos y derecho de residencia de sus ciudadanos ............................................................................................................................ TOMÁS DE LA QUADRA SALCEDO-JANNINI

453


9

Índice general COMUNICACIONES La protección de los derechos fundamentales en la Unión Europea. Su plasmación en el Tratado de Lisboa .................................................................... MARÍA LIDIA SUÁREZ ESPINO

481

Tiempos difíciles para el proyecto político europeo: de la Constitución Europea al Tratado de Lisboa ............................................................................... LEOCADIA DÍAZ ROMERO

499

El espacio de libertad, seguridad y justicia en el Tratado de Lisboa. Pasos laterales para la integración ................................................................................. ANA MARÍA OVEJERO PUENTE

521

La tutela de los derechos fundamentales en el Tratado de Reforma y en la Constitución de 1978: el derecho a un proceso público .................................. CIRO MILIONE

539

La recepción de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea en la legislación y la jurisprudencia españolas antes de su vigencia .......... LUIS FERNANDO RODRÍGUEZ GARCÍA

561

Mesa 4 CIUDADANÍA E INTEGRACIÓN Presentación .............................................................................................................. PABLO SANTOLAYA MACHETTI

585

PONENCIAS Ciudadanía democrática, multiculturalismo e inmigración .......................... BENITO ALÁEZ CORRAL

597

La integración social de los extranjeros en España: algunas notas sobre su conceptualización jurídica ..................................................................................... DAVID MOYA

621

Los diferentes criterios de atribución de derechos a los inmigrantes: en concreto algunas consideraciones a propósito de la residencia ................... JUANA GOIZUETA VÉRTIZ

647

COMUNICACIONES Vías constitucionales para la integración social de los inmigrantes ........... GUILLERMO ESCOBAR

675

Políticas migratorias, derechos humanos, ciudadanía e integración ......... JOSÉ MANUEL GOIG MARTÍNEZ

695


10

Índice general

Presente y futuro del derecho de sufragio de los inmigrantes en España .. JOSÉ MARÍA BIEDMA FERRER

727

La integración del alumnado inmigrante a través del derecho fundamental a la educación ............................................................................................................ MARÍA JOSÉ CARAZO LIÉBANA

743

La protección jurídica de los menores no acompañados en el ordenamiento jurídico autonómico. El Caso de Galicia ............................................................. ANA GUDE FERNÁNDEZ y Mª BEGOÑA LÓPEZ PORTAS

763

La Nación, los nacionalismos y los nuevos ciudadanos del Estado democrático ............................................................................................................................... JOSÉ ANTONIO SANZ MORENO

787

Asimilación, multiculturalismo extremo e integración (a propósito de las reivindicaciones identitarias fundadas en la libertad religiosa) ................. ABRAHAM BARRERO ORTEGA

823

Mesa 5 RELACIONES GOBIERNO-CORTES. EL SISTEMA PARLAMENTARIO Presentación .............................................................................................................. JOSÉ LUIS CASCAJO CASTRO

843

PONENCIAS Sobre la forma de gobierno: ¿un exceso de racionalización? ........................ ALFONSO FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR

847

Balance de 30 años de relación entre el Gobierno y las Cortes Generales en materia presupuestaria .......................................................................................... ISABEL M. GIMÉNEZ SÁNCHEZ

871

Reflexiones sobre el control parlamentario de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas .................................................................................................. ÓSCAR SÁNCHEZ MUÑOZ

893

COMUNICACIONES Sistema electoral y forma de gobierno en España: un éxito del parlamentarismo racionalizado .............................................................................................. SILVIO GAMBINO

919

Limitaciones financieras de las Cortes Generales, autonomía parlamentaria y pluralismo político ................................................................................................ ESPERANZA GÓMEZ CORONA

939


Índice general

11

El control parlamentario a través de las comisiones de investigación ....... MONTSERRAT AUZMENDI DEL SOLAR

953

Control parlamentario y exigencia de la responsabilidad política: ¿otra reforma constitucional pendiente? ...................................................................... Mª ISABEL ALVAREZ VÉLEZ y Mª FUENCISLA ALCÓN YUSTAS Representación política y Parlamento ................................................................ LUCRECIO REBOLLO DELGADO

973

991

La autorización parlamentaria para llevar a cabo operaciones militares en el exterior ................................................................................................................... VICENTE JUAN CALAFELL FERRÁ

1023

Control parlamentario y pequeñas minorías en el Congreso de los Diputados ................................................................................................................................ ROSARIO SERRA CRISTOBAL

1043

La exigencia de responsabilidad política individual ....................................... MARÍA HOLGADO GONZÁLEZ

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PRESENTACIÓN GENERAL JAVIER GARCÍA ROCA Presidente de la ACE

ENOCH ALBERTÍ Vocal encargado de las publicaciones

La Constitución Española de 1978 cumplió treinta años el día 29 de diciembre de 2008. En términos históricos, no es mucho y apenas cubre una generación. Pero es ya el período de normalidad constitucional más largo en la historia española de los últimos doscientos años, desde los inicios del Estado constitucional, con la única salvedad de la Constitución de la Restauración. Y, sin salvedad alguna, el período democrático y de libertades más largo y fecundo. Al amparo de la Constitución, se ha consolidado un régimen de derechos y libertades y un sistema parlamentario de gobierno, y están teniendo lugar dos de los procesos que más profundamente están transformando las tradiciones políticas y constitucionales españolas: la descentralización territorial y la integración europea. El trigésimo aniversario de la Constitución es pues motivo de celebración. Pero también lo es para, con la perspectiva que ofrece este tiempo y la experiencia acumulada, hacer balance y propiciar la reflexión crítica. Lejos de toda complacencia, creemos que merece la pena identificar alguno de los ámbitos donde se han suscitado mayores novedades, transformaciones y tensiones, y centrarnos en alguno de los elementos que se han revelado más problemáticos, para realizar un análisis crítico, desde el pluralismo y la diversidad académicas. Para ello, la Junta Directiva de la Asociación de Constitucionalistas de España (ACE) convocó un Congreso, con formato extraordinario —los anteriores tuvieron lugar en Toledo, Córdoba, Barcelona, Baeza, Valencia y Cádiz—, una iniciativa que fue generosamente acogida por los órganos directivos de la Cámara alta, lo que permitió que el Congreso se celebrara en el Palacio del Senado el 22 y 23 enero de 2009. La Asociación se mantiene así fiel a su propósito fundacional, que no es otro que el propiciar el debate abierto y riguroso sobre las principales cuestiones de nuestro sistema constitucional y trasladarlo a la sociedad a la que se debe la comunidad académica.


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Javier García Roca y Enoch Albertí

Naturalmente, los temas tratados podrían haber sido más, u otros, pero los que fueron objeto de debate en las distintas sesiones del Congreso constituyen, sin duda, cuestiones de gran significación y relieve en el desarrollo constitucional español, de modo que resulta plenamente justificado que los constitucionalistas, les dediquemos nuestra atención. La reforma constitucional del Senado, en primer lugar, ha devenido ya un debate clásico en estos años. Constituye un tema de serio calado político y académico, desde casi el mismo momento en que se aprobó la Constitución, y sobre el que hace unos años llegó incluso a haber un principio de acuerdo, frustrado poco después. En esta controversia, afloran no sólo los problemas técnicos para reformar la Constitución en este extremo, sino, sobre todo, los políticos, más allá del ámbito concreto del Senado, se hacen manifiestas las enormes dificultades que parecen existir entre nosotros para modificar la Constitución y adaptarla a los nuevos tiempos y a las circunstancias cambiantes según parece muy aconsejable. Todas las Constituciones que han permanecido han hallado un equilibrio entre estabilidad y reformas; sólo las Constituciones que se reforman, con prudencia, permanecen. Sin embargo, dos únicas reformas constitucionales en los últimos doscientos años por los procedimientos previstos en la Constitución vigente en cada momento, ilustran de modo elocuente esta incapacidad española, que aparece casi como genética y que ojalá no sea un ingrediente de nuestra Constitución histórica. Los nuevos Estatutos de Autonomía, aprobados a partir de 2006, y especialmente el de Cataluña, han supuesto un hito fundamental en el desarrollo del Estado autonómico, una de las piezas clave de la Constitución de 1978 para asegurar la convivencia política en un país tan diverso y que alberga Comunidades Autónomas con fuertes demandas de autogobierno. La autonomía local, a su vez, constituye uno de los elementos básicos de la vertebración de la organización territorial, pero los Gobiernos y las Administraciones locales no han acabado de encontrar todavía un lugar claro y estable en los diversos escalones en que el Estado en su conjunto se organiza. El ingreso de España en la Comunidad Europea y su participación en el proceso de integración europea es uno de los hechos fundamentales de nuestra historia reciente, en plena concordancia con la opción constitucional de abrir España al mundo y en particular a Europa, frente al aislacionismo tradicional. Pero presenta también cuestiones de gran transcendencia constitucional. Europa se ha convertido en uno de los motores más potentes de transformación de nuestro sistema político y constitucional, planteando retos a los que debe hacerse frente de modo adecuado y sin tardanza me-


Presentación General

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diante una cláusula constitucional. No tiene sentido ya que la Constitución no mencione siquiera expresamente a la Unión Europea. Debido a su apertura hacia el exterior y al progreso económico y social de estos últimos 30 años, España ha pasado de ser país de emigración a un país de inmigración. Esto provoca cambios profundos no solo de carácter social y cultural, sino también políticos y jurídicos, de relevancia constitucional. En la tareas de encontrar las respuestas constitucionales adecuadas para asimilar este fenómeno y acomodar a los nuevos ciudadanos a la nueva sociedad, el sistema constitucional se juega gran parte de su futuro, qué vaya a ser y cómo se configure en las próximas décadas. Y, finalmente, la clásica tensión en la organización de la división de poderes, especialmente, la relación entre Parlamento y Gobierno, merecía igualmente atención, pues convenía reflexionar sobre el funcionamiento de un sistema parlamentario tan fuertemente racionalizado como el nuestro, y en un país de escasa tradición parlamentaria y de responsabilidad política ministerial. Todos estos temas fueron tratados en las distintas mesas del Congreso, y su resultado constituye estas Actas que ahora presentamos. Queremos dejar constancia expresa del profundo agradecimiento de la Junta Directiva de la Asociación a todos los presidentes de mesa, ponentes, comunicantes y, en general, participantes en los debates, que con su trabajo y aportaciones hicieron posible la celebración del Congreso y el gran debate académico que tuvo lugar. Queremos extender este agradecimiento a diversas personalidades. A la Presidencia y a la Mesa de la Cámara que nos brindaron generosamente sus instalaciones para que pudieran desarrollarse los trabajos, y nos acompañaron. De modo especial, también a la Vicepresidenta Primera del Gobierno, Teresa de la Vega que inauguro este Congreso científico con el Presidente del Senado, Javier Rojo. Al Vicepresidente del Tribunal Constitucional, Guillermo Jiménez que realizó la clausura. Y a Francisco Caamaño entonces Secretario de Estado de Asuntos Constitucionales y Parlamentarios por la ayuda recibida del ministerio. Del mismo modo, es menester expresar nuestra gratitud, al Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, y, en particular, a su Directora Paloma Biglino por su apoyo. Igualmente, a la editorial Tirant Lo Blanch cuya generosa disposición, una vez más, hace posible la publicación de los trabajos. Por último, nuestro agradecimiento a Camino Vidal, que organizó eficazmente el Congreso, y a Lucía Alonso, quien se encargó de la corrección de las pruebas durante el proceso de edición de las Actas.


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Javier García Roca y Enoch Albertí

Esperamos que este Libro contribuya, dentro de la modestia de nuestros medios y posibilidades, al mejor conocimiento de nuestro sistema constitucional y pueda servir para mejorarlo, esto es, para garantizar mejor la dignidad y los derechos de las personas y una convivencia social en paz y libertad, reflejo de la función integradora que debe cumplir toda Constitución y el parámetro desde el cual debe valorarse su eficacia. Madrid, 10 de diciembre de 2009.


Mesa 1

LA REFORMA DEL SENADO


PRESENTACIÓN A LA MESA SOBRE LA REFORMA DEL SENADO ÓSCAR ALZAGA VILLAAMIL Catedrático de Derecho Constitucional Universidad Nacional de Educación a Distancia

SUMARIO: A) Consideraciones introductorias: bicameralismo en el horizonte del Siglo XXI. B) La experiencia operativa del Senado español desde 1978 y, en particular, el desempeño de su función de representación territorial, de su función legislativa de Cámara de segunda lectura y de sus funciones de control del Gobierno. C) Los conatos de reforma constitucional producidos hasta hoy. D) Funciones asumibles por el Senado en su hipotética reforma. E) La problemática de una nueva composición de la Alta Cámara. Simetría y Asimetría. Circunscripciones. Elección directa o indirecta. F) El debate de la reforma del Senado por la doctrina. G) Las dificultades para llevar a la práctica los propósitos reformistas.

No tengo otro título para ocupar esta tribuna, como moderador y relator de esta sesión de trabajo que vamos a mantener en forma conjunta que la amistad de nuestro Presidente, Prof. García Roca y su generosa invitación, que he aceptado con el mayor agrado. Antes de conceder la palabra a los ponentes, profesores, Garrorena, García-Escudero y Ruiz Ruíz y de dar la palabra a quienes han presentado comunicaciones sobre el tema, permítanseme, en primer término, un saludo particularmente afectuoso para nuestro amigo, el Prof. Molas, que nos encabeza hoy en su condición de Vicepresidente primero de la Cámara, y, en segundo lugar, algunas palabras para centrar el abordaje de la reforma del Senado desde mi óptica particular, que, anticipo, está condicionada por la forma en que nos aproximamos a la problemática de la composición y funciones del Senado no pocos de quienes fuimos constituyentes.

A) Consideraciones introductorias: bicameralismo en el horizonte del Siglo XXI La experiencia acumulada sobre las cámaras altas hace que, a mi juicio, en nuestro tiempo carezca de sentido valorar su aportación a


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Óscar Alzaga Villaamil

la ingeniería constitucional con el entusiasmo que prevalecía en los siglos XVIII y XIX o en la primera mitad del XX. En efecto, cuando se reunieron nuestras Cortes Constituyentes en 1977-1978, aunque las mismas tenían, por imperativo de la Ley para la Reforma Política, una estructura bicameral, era notorio que ya había pasado en Europa la época dorada de los Senados. Y en la Europa continental democrática la realidad, que es tozuda, se había encargado de acreditar que la duplicación de la representación parlamentaria aportaba con demasiada frecuencia un inconveniente mecanismo de bloqueo de las políticas inspiradas por el Gobierno cuando éste disponía de mayoría en la Cámara baja pero no en el Senado. En efecto, en la segunda parte del siglo pasado, el bicameralismo había perdido la mayor parte de su prestigio a los ojos de conservadores y —lo que no debe olvidarse— de socialistas. Valgan unos breves apuntes de recordatorio. Como es sabido, en Dinamarca hasta 1953 hubo dos asambleas parlamentarias, pero la reforma constitucional de tal año las redujo a una única Cámara. En 1958, las dificultades con que tropezaba el ejecutivo francés con los retrasos y frenos que imponía el Senado impulsó al General De Gaulle a incluir la reforma reduccionista de esta Cámara entre las cuatro reformas constitucionales que sometió a referéndum conjunto; éste se convirtió en un plebiscito que el anciano Presidente perdió, lo que desencadenó su dimisión. Algunos años después Noruega optó por una Cámara única (aunque con dos secciones) y su ejemplo fue seguido por Islandia. Esta corriente de opinión fue de alguna manera recogida por el líder socialista sueco Olof Palme, quien impulsó un consenso con las restantes fuerzas políticas de su país para suprimir el Senado, lo que se plasmó en el art. 1º del Capítulo 3 de la Constitución sueca de 1974. De otro lado, el bajo peso político de la Cámara de los Lores en Gran Bretaña había provocado ríos de tinta entre los constitucionalistas de aquellas latitudes, pero no se había decantado ninguna tesis mayoritaria en torno a una reforma que desembocase en un bicameralismo más igualitario. Tal convicción sobre la disfuncionalidad de la Cámara Alta fue asumida por la izquierda portuguesa, que impulsó el unicameralismo en su Constitución de 1976 (art. 150). Es cierto que es lugar común en la doctrina sostener que el declive senatorial conoce una excepción, la del Senado en los sistemas federales. Pero ello aunque tiene parte de verdad, no es enteramente cierto pues el debate sobre las disfuncionalidades que emanan de la doble representación tiene una faceta común a todo bicameralismo, ya que


Presentación a la Mesa sobre la Reforma del Senado

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al reproducir la representación popular mediante sistemas electorales y mapas de circunscripciones electorales distintos se pueden dar gobiernos sustentados en mayorías de la Cámara baja pero que se encuentren confrontados con una mayoría adversa sentada en la Cámara alta y ello, se trate o no de un Estado federal, encierra muchos más inconvenientes que ventajas para el buen gobierno de la comunidad política de que se trate. Así, ya en 1977, el Senado —Bundesrat— de la República Federal Alemana —en cuya composición y funciones, como es sobradamente conocido, había ejercido notable influencia la obsesión de las potencias ocupantes por maniatar el poder del Canciller y evitar que Alemania volviese a ser una potencia mundial— constituía materia de polémica permanente entre constitucionalistas y políticos de su país, preocupados porque en numerosas legislaturas se convertía en la fuente de la que manaban numerosas parálisis de importantes políticas que intentaba impulsar el ejecutivo con el respaldo del Bundestag. Ello no hizo más que acrecentarse en los sucesivos años. La puesta en cuestión de senados federales la percibimos también fuera de Europa y así cabe traer también a colación, entre otros, el ejemplo de la llamada Cámara de Senadores mejicana, objeto en los últimos años de amplio debate sobre el indeseado rol de bloqueo que juega ante no pocos importantes proyectos presidenciales. Por lo demás, el ejemplo señero del modelo norteamericano de 1787 no es un referente válido en los sistemas parlamentarios, aunque fuesen federales, en el continente europeo, donde los partidos políticos están articulados mediante una férrea disciplina no tan rigurosa en el presidencialismo del norte de la otra orilla del Atlántico. Con este telón de fondo era lógico que nuestros Constituyentes diéramos a luz en 1978 un Senado de bajo perfil. UCD y PSOE consideraron que era lo mejor para asegurar la estabilidad del Gobierno y su capacidad de dirigir la política interior y exterior. Y, dicha sea toda la verdad, también para poder alcanzar un acuerdo sobre la composición de esta Cámara. He empleado varias veces la expresión ingeniería constitucional y ello me obliga a formular alguna precisión, aunque sea en forma concisa. Sabemos que la dimensión clave de una Constitución estriba en la idea de “control del poder político”, pero el gran aprendizaje en el devenir del constitucionalismo contemporáneo, en la segunda parte del siglo XX, radica en que tal idea ha de compatibilizarse con que a la


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Óscar Alzaga Villaamil

par sea viable la “gobernabilidad” de la comunidad política. Dicho en otros términos la ingeniería constitucional debe aportar fórmulas para lograr el debido equilibrio entre que el poder esté controlado y a la vez sea eficaz. En una democracia, el Gobierno no puede estar condenado por la Constitución a la impotencia. Y si eso debe ser hoy así en todo caso, aún era más imprescindible en una España que no parecía que fuese a contar con un bipartidismo estricto. En efecto, la configuración, a través de las elecciones parlamentarias, de un Gobierno estable y capaz de desempeñar sus funciones con eficacia es el objeto central de estudio de la ingeniería constitucional. España ha tenido en gran parte de su Historia y, según me temo, conserva en los albores del Siglo XXI un sistema de partidos, en el eje derecha izquierda, que no tiende al centro sino a la bipolarización. La falta de capacidad de acuerdo entre tales partidos es un triste dato de nuestra realidad y, entre otros efectos, potencia progresivamente los partidos nacionalistas periféricos que extraen casi a diario frutos de ese sistema de grandes partidos. Es decir nuestro sistema de partidos políticos se puede dibujar, en un eje de abscisas, siguiendo la terminología de Lipset y Rokkan, mediante dos curvas: La primera, de derecha a izquierda, perfila unos partidos nacionales en permanente conflicto. La segunda se cruza con la primera y describe la línea de los partidos nacionalistas y neo nacionalistas que buscan reducir progresivamente el poder de los órganos políticos centrales. Cuando el partido nacional más votado (PP o PSOE) no alcanza la mayoría absoluta al menos en el Congreso de los Diputados, ante su incapacidad de coaligarse entre sí —a diferencia del ejemplo que ofrece la actual mayoría parlamentaria alemana— ha de apoyarse en una u otra medida en partidos del eje de dimensión territorial centrífuga. Las limitaciones crecientes que ello conlleva para la gobernabilidad en 1978, las intuimos y hoy son bien conocidas; desde luego no abogan por otorgar más poder político a nuestra segunda cámara, que se dio en llamar de representación territorial. Lo obvio de la idea anterior me evita extenderme en su desarrollo. En otras palabras, lo que nuestros constituyentes de 1978 intentaron (o intentamos) es evitar a un Gobierno que gozara de precaria mayoría en el Congreso de los Diputados pero no disfrutase de mayoría en el Senado el que se viera en debilidad manifiesta. Para ello, desde la experiencia europea de la época reacia a los excesos del bicameralismo y, desde la evidencia de que ya había nacido un Senado al calor de la Ley para la Reforma Política, se estableció conscientemente un


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