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Crónica Jurídica Hispalense Nº 8/2010

SUMARIO PRESENTACIÓN ANTONIO MERCHÁN ÁLVAREZ, Decano de la Facultad de Derecho ................................................

DERECHO ADMINISTRATIVO MARÍA DE LOS ÁNGELES FERNÁNDEZ SCAGLIUSI, ROBERTO GALÁN VIOQUE, EMILIO GUICHOT REINA y ANTONIO JOSÉ SÁNCHEZ SÁEZ, “Anuario 2009 de Derecho Administrativo” ............................................................

DERECHO CIVIL MANUEL ALONSO NÚÑEZ, “Crónica de Derecho civil. Año 2009” ................................................

DERECHO CONSTITUCIONAL ESPERANZA GÓMEZ CORONA y MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO, “Crónica constitucional de un año en crisis” ...............................................................................................................

DERECHO ECLESIÁSTICO DEL ESTADO MARÍA REYES LEÓN BENÍTEZ y MAR LEAL ADORNA, “Panorámica del Derecho Eclesiástico Español. Año 2009” ...............................................................................................................

DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO RAFAEL J. SANZ GÓMEZ, “Reacciones del sistema fiscal a la crisis económica” ............................

DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO Mª. ÁNGELES RODRÍGUEZ VÁZQUEZ, “Panorámica del Derecho Internacional Privado Español. Año 2009” DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO Y RELACIONES INTERNACIONALES JOAQUÍN ALCAIDE FERNÁNDEZ, MARYCRUZ ARCOS VARGAS, CARLOS DE ORY ARRIAGA, CÉSAR VILLEGAS DELGADO y CLAUDIA CINELLI, “Crónica de Derecho Internacional Público. Año 2009” ...........................................

DERECHO MERCANTIL NIEVES LÓPEZ SANTANA, “Principales novedades en el ámbito de los transportes de mercancías” ......

DERECHO PENAL CARMEN GÓMEZ RIVERO, ISABEL MARTÍNEZ GONZÁLEZ y ELENA NÚÑEZ CASTAÑO, “Crónica de Derecho penal 2009” DERECHO PROCESAL Mª ISABEL ROMERO PRADAS, “Crónica de Derecho Procesal. Año 2009. La reforma procesal de 2009” ..

DERECHO ROMANO MARTÍN SERRANO VICENTE, “Aproximación al Derecho jurisdiccional republicano” ..........................

DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL FCO. JAVIER CALVO GALLEGO, “Crónica Legislativa del Derecho Social en el año 2009: esperando la reforma del mercado de trabajo” .............................................................................

FILOSOFÍA DEL DERECHO DAVID SÁNCHEZ RUBIO, “Educación para la ciudadanía a partir de una noción compleja e intercultural de derechos humanos: retos y propuestas” ..................................................................

HISTORIA DEL DERECHO MARÍA DEL MAR TIZÓN FERRER, “Sevilla en los prolegómenos del proceso constituyente gaditano: la pérdida de su ‘constitución jurisdiccional’” ................................................................. ÍNDICE ALFABÉTICO DE AUTORES ................................................................................. ÍNDICE COMPLETO DE MATERIAS ..................................................................................

5 9 55 107 141 179 217 239 283 325 365 397 433 483 503 525 527

DIRECTOR: Antonio Merchán Álvarez, Decano de la Facultad de Derecho SECRETARIO: Manuel Espejo Lerdo de Tejada, Vicedecano de Investigación y Postgrados CONSEJO EDITORIAL: José Mª Ribas Alba, Director del Departamento de Ciencias Jurídicas Básicas (Derecho Romano, Historia del Derecho y de las Instituciones y Derecho Eclesiástico del Estado) Pedro Escribano Collado, Director del Departamento de Derecho Administrativo Luis Humberto Clavería Gonzálbez, Director del Departamento de Derecho Civil e Internacional Privado José Mª Morales Arroyo, Director del Departamento de Derecho Constitucional Fernando Pérez Royo, Director del Departamento de Derecho Financiero y Tributario Alfonso Rodríguez de Quiñones y Torres, Director del Departamento de Derecho Mercantil José de los S. Martín Ostos, Coordinador del Área de Derecho Procesal Jesús Cruz Villalón, Director del Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Rafael González-Tablas Sastre, Director del Departamento de Filosofía del Derecho Mar Leal Adorna, Coordinadora del Área de Derecho Eclesiástico del Estado Mª de los Ángeles Rodríguez Vázquez, Coordinadora del Área de Derecho Internacional Privado Joaquín Alcaide Fernández, Coordinador del Área de Derecho Internacional Público y relaciones internacionales Miguel Polaino Navarrete, Director del Departamento de Derecho Penal y Procesal Fernando Betancourt Serna, Coordinador del Área de Derecho Romano Bartolomé Clavero Salvador, Coordinador del Área de Historia del Derecho y de las Instituciones

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PRESENTACIÓN El amplio y nutrido espectro de operadores jurídicos que demanda nuestra revista considera muy acertada la metodología expositiva general, que se induce de la intitulación de nuestra publicación periódica, y ya es usual en los números editados. Como es sabido, no es otro que el planteamiento cronístico clásico, sistemático y detallado, que atiende a los productos legislativos estatales y autonómicos, principalmente, andaluces; pero también jurisprudenciales del año cronicado, en este caso el 2009. No obstante, como sucede en otras ocasiones, sin desmerecer de la visión de conjunto se añaden u otorgan destacados perfiles monográficos a determinadas colaboraciones, esta vez, especialmente sensibles a la crisis socioeconómica que se vive.

Y de otra parte la metodología expositiva monográfica prevalece, como es lógico, en las aportaciones que provienen de las ciencias jurídicas básicas.

Del total de los trabajos presentados, nueve tienen autores individuales y cinco son de autoría colegiada. Se edita, por tanto, la Revista de nuestra Facultad por octava vez consecutiva, en el tiempo convenido y anunciado, lo que conviene repetir, porque nos enorgullece y prestigia.

En el área de Derecho internacional público se presentan y estudian particularmente el contenido y desarrollo del período de sesiones 2009 de los órganos más relevantes de la Organización de las Naciones Unidas (la Sexta Comisión y la Comisión de Derecho internacional). De otra parte se atiende a las controversias internacionales presentadas ante la Corte Internacional de Justicia, el Tribunal del Derecho del Mar o la Comisión de delimitaciones terrestres y marítimas y sobre las cuestiones relacionadas con la perimetración exterior de las plataformas continentales. Por lo que se refiere a Derechos Humanos, se relacionan las resoluciones del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Y resulta verdaderamente copioso el elenco de los Acuerdos Internacionales de interés para España.

La crónica constitucional de un año en crisis muestra que, en un periodo marcado por la preocupante situación económica que se vive, la mayor parte de la actividad legislativa se ha centrado en la necesidad de buscar soluciones a los problemas de la economía y del desempleo, pero también en contener los factores que puedan agravarlos. Lo mismo puede decirse de la remodelación del Gobierno central y de los cambios de gobierno que ha habido en las Comunidades Autónomas del País Vasco, Galicia y Andalucía.

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa a final de año ha sido también un factor de importancia, a pesar de que el proceso de ratificación en España no ha presentado especiales problemas. Por último en esta colaboración se recoge la actividad del Tribunal Constitucional en materia de ilegalización de partidos y se resume cómo se ha ido perfilando la jurisprudencia sobre la

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especial trascendencia constitucional en cuanto requisito para la admisión del recurso de amparo.

El ya consolidado sistema de Derecho eclesiástico, caracterizado por un gran número de normas y sentencias a este respecto, determina que las Profesoras autoras de la aportación de este área analicen, por tanto, no sólo la legislación y jurisprudencia estatal marcadas por estos perfiles, sino que además se haga referencia a la estadística de las sentencias dadas por los Tribunales eclesiásticos.

El Anuario 2009 de Derecho Administrativo se presenta por los colaboradores de esta área mediante un resumen de las leyes administrativas más importantes que han sido aprobadas en el año 2009 tanto por las Cortes Generales como por el Parlamento de Andalucía. Y asimismo, se hace un análisis de las sentencias, también de contenido administrativo, más relevantes del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo recaídas durante el mismo año.

Las reacciones del sistema fiscal a la crisis económica reconducen a las principales novedades legislativas tributarias producidas en el ámbito del Estado central durante el año 2009. Así, por el joven investigador en formación que colabora en representación de esta área, se analiza la relación entre la crisis económica y las diferentes medidas tributarias, con fines extrafiscales, que se han adoptado; se atiende a la reforma impositiva, contenida principalmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, que eleva la presión fiscal sobre las rentas del ahorro en el IRPF y sobre el consumo (IVA e IIEE); de manera que es objeto de un análisis crítico, poniendo de manifiesto algunos aspectos inconstitucionales.

La esperanza en la reforma del mercado de trabajo marca la crónica legislativa del derecho social en el año 2009, expuesta por el autor de la colaboración de dicha área; no sólo por la extraordinaria gravedad de la crisis de nuestro mercado de trabajo, sino también por la novedosa ausencia de un Acuerdo interconfederal; y además porque las normas más importantes han continuado por la senda iniciada en el año 2008, intentado fomentar la conservación o el incremento del empleo, o la protección extraordinaria del desempleo, sin actuar sobre el conjunto de derechos y obligaciones derivados del contrato de trabajo.

Las profesoras que se ocupan de la Crónica penal de este número pretenden en buena medida una continuación de la del anterior. Pues el entonces Anteproyecto de reforma del Código penal, presentado el 14 de noviembre de 2008, con las correspondientes modificaciones experimentadas durante su tramitación parlamentaria, es hoy derecho positivo tras la aprobación de la LO 5/2010 de 22 de junio, por la que se modifica la LO 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal. En tanto que en el estudio que presenta la Profesora del área de derecho procesal se analiza detalladamente la importante reforma procesal del año 2009 que ha alcanzado a veinte leyes y que tiene como objetivo principal la adaptación de las normas procesales a la Nueva Oficina Judicial (Leyes reformadoras: Ley 13/2009 y la Ley Orgánica 1/2009, ambas de 3 de noviembre), que llevan a cabo, como bien dice, otras

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importantes reformas que exceden con mucho la finalidad de implantación de la Nueva Oficina Judicial..

La memoria jurídico-civil se centra por su autor en las principales novedades legislativas, tales como en materia de registro civil, incapacidades, concurso, servicios, consumidores y usuarios, derecho fundamentales de los extranjeros, etc; y asimismo en los más relevantes pronunciamientos de la Jurisprudencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo. En tanto que la aportación del área de Derecho mercantil se proyecta por su autora en el análisis de una de las normas que ha tenido especial trascendencia: la Ley 15/2009, de 11 de noviembre, del contrato de Transporte Terrestre de Mercancías, que sirve para modernizar la regulación nacional del transporte terrestre de mercancías, desde una perspectiva jurídico-privada, hasta entonces regulada por los preceptos del Código de Comercio (1885) en su originaria redacción. Por su parte la autora de la panorámica del Derecho Internacional Privado ofrece una descripción de las novedades normativas en las materias de derecho de alimentos y de extranjería.

En el campo de las Ciencias Jurídicas Básicas, en las que como es usual prevalece lo monográfico sobre lo cronístico propiamente dicho, las aportaciones en esta ocasión tienen como objeto de estudio: la educación para la ciudadanía desde la perspectiva de los derechos humano, en el área filosófica. Y temas de naturaleza jurisdiccional en las áreas históricas: la actividad jurisdiccional de los magistrados en Roma en cuanto actividad de creación jurídica, en el área romanística; y la consolidación de la pérdida de la autonomía jurisdiccional de la ciudad de Sevilla en los prolegómenos del proceso constituyente gaditano, en el área histórico jurídica española.

De nuevo mi renovada gratitud a todos quienes han hecho posible la edición de este número octavo de la Crónica Jurídica Hispalense, entre los que se encuentran, en primer lugar, los autores de las colaboraciones que lo integran; asimismo a los miembros del Consejo de Redacción; y desde luego al nuevo Vicedecano de Investigación, Doctorado y Posgrado, Dr. Manuel Espejo y Lerdo de Tejada, que tan diligentemente ha estrenado las funciones de su cargo mediante la coordinación y gestión del volumen que tienen ustedes en sus manos. Finalmente quisiera manifestar el orgullo institucional que sentimos por el nombramiento como Magistrado del Tribunal Supremo para la sala de lo Social, al fundador de esta revista y primer Director de la misma, que me precedió en el cargo de Decano, el Prof. Dr. Manuel Ramón Alarcón Caracuel, Catedrático de Derecho del Trabajo, a quien desde estas páginas felicitamos de la manera más efusiva.

Antonio Merchán Decano de la Facultad de Derecho

Anuario 2009 de Derecho Administrativo MARÍA DE LOS ÁNGELES FERNÁNDEZ SCAGLIUSI ROBERTO GALÁN VIOQUE EMILIO GUICHOT REINA ANTONIO JOSÉ SÁNCHEZ SÁEZ 1. INTRODUCCIÓN La aportación del Área de Derecho Administrativo a esta Revista consiste en una crónica en la que se trata de dar cuenta de las principales novedades legislativas y jurisprudenciales que se han producido en el ámbito de nuestra disciplina durante el año anterior1*.

2. REFORMAS LEGALES EN EL ÁMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN 2009 2.1. Legislación estatal En la materia de esta Crónica, la legislación estatal ha tenido en 2009 tres campos destacados.

En primer lugar, la adaptación en España de la llamada “Directiva de servicios”, mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, con sus repercusiones en relación con las técnicas autorizatorias, el silencio, la ventanilla única, etc.

En segundo lugar, el de la extranjería, con la aprobación de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria. Si bien en parte son adaptación de Directivas comunitarias, los Estados conservan un margen importante de de-

* 1 El epígrafe 2.1 ha sido redactado por E. Guichot Reina; el 2.2 por M.A. Fernández Scagliusi; el 3.1 por R. Galán Vioque; y, el 3.2 por A.J. Sánchez Sáez.

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cisión, lo que ha dado origen a diversas valoraciones respecto a su ejercicio por parte de España.

En tercer lugar, el del audiovisual, con la aprobación de la Ley 7/2009, de 3 de julio, de medidas urgentes en materia de telecomunicaciones (procedente del Real Decreto-ley 1/2009, de 23 de febrero), la Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española y el Real Decreto-ley 11/2009, de 13 de agosto, por el que se regula, para las concesiones de ámbito estatal, la prestación del servicio de televisión digital terrestre de pago mediante acceso condicional. Se trata de normas que han ido anticipando los contenidos de la Ley General de la Comunicación Audiovisual, cuya tramitación comenzó en octubre de 2009 y que se aprobó finalmente en marzo de 2010. En un campo tan sensible a los juegos de poder como el de los medios de comunicación, han dado origen a una gran atención y controversia, por cuanto han anticipado algunas de las claves de la nueva regulación audiovisual: relajación de los límites a las participaciones como garantía del pluralismo (permitiendo la fusión entre Telecinco y Cuatro); eliminando la publicidad de la radio y la televisión públicas estatales (una vieja reivindicación de las televisiones privadas con importantes repercusiones en forma de aumento de sus ingresos, pese a que se les haya impuesto una contribución al sostenimiento de la radiotelevisión pública en forma de porcentaje de sus ingresos); y permisión de la TDT de pago (mediante Real Decreto-ley, posibilitando la creación de la cadena Gol TV, de la Sexta, y su puesta en funcionamiento desde el comienzo de la liga de fútbol).

2.1.1. Leyes orgánicas 2.1.1.1. Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social fue reformada una vez en 2000 y dos en 2003 Sufre ahora su cuarta reforma. La reforma de 2000 dio origen al planteamiento de recursos de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional, en sus sentencias 236/2007, de 7 de noviembre, y 259/2007, de 19 de diciembre, consideró que la exigencia que la indicada Ley imponía a los extranjeros para el ejercicio de los derechos fundamentales de reunión, asociación, sindicación y huelga, de que tuvieran residencia legal en España, constituía una restricción injustificada y, por tanto, contraria a la Constitución, ya que según la misma los indicados derechos alcanzan a todas las personas por el hecho de serlo. Esta reforma adapta, pues, la Ley a la jurisprudencia constitucional, a la vez que transpone diversas Directivas comunitarias y adapta la normativa española al Pacto Europeo

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sobre Inmigración y Asilo de 2008 y al Convenio del Consejo de Europa sobre la lucha contra la trata de seres humanos de 2005 y, finalmente, adopta nuevas orientaciones derivadas de la nueva realidad migratoria, caracterizada por una bajada brusca del número de nuevos inmigrantes a la vista de la crisis económica y del incremento de los niveles de desempleo. De esta forma, se refuerzan los mecanismos para vincular la capacidad de acogida de trabajadores inmigrantes a las necesidades del mercado de trabajo, se endurece el régimen de control y sanción y de devolución en el caso de la inmigración ilegal, se crean instrumentos para garantizar la integración de la inmigración legal, y se adoptan medidas de coordinación entre la Administración estatal y autonómica.

2.1.2. Leyes ordinarias 2.1.2.1. Ley 1/2008, de 4 de diciembre, para la ejecución en la Unión Europea de resoluciones que impongan sanciones pecuniarias El principio de reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales se reconoce como la base del espacio judicial europeo. Este principio se basa en la confianza mutua de que las resoluciones que van a reconocerse y a ejecutarse cumplen plenamente las exigencias básicas de legalidad y proporcionalidad en todos los países comunitarios. En 2005 se aprobó la Decisión Marco 2005/214/JAI del Consejo, de 24 de febrero de 2005, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sanciones pecuniarias.

Esta iniciativa se corresponde con la conclusión n° 37 del Consejo de Tampere y la medida n° 18 del Programa de medidas destinado a poner en práctica el principio de reconocimiento mutuo, que se refiere a la elaboración de un instrumento que permita garantizar la recaudación por el Estado de residencia de las multas impuestas con carácter definitivo por otro Estado miembro a personas físicas o jurídicas. A través de esta Ley se incorpora al Derecho español la citada regulación, con el fin de garantizar en España la máxima cooperación judicial con el resto de Estados miembros de la Unión Europea. El objeto de esta norma consiste, en primer lugar, en regular el procedimiento a través del cual se van a transmitir, por parte de las autoridades judiciales españolas, aquellas resoluciones firmes por las que se exija el pago de una sanción pecuniaria a una persona física o jurídica como consecuencia de la comisión de una infracción penal, a otros Estados miembros de la Unión Europea. Y, en segundo lugar, en establecer el modo en el que las autoridades judiciales españolas van a reconocer y a ejecutar tales resoluciones cuando les sean transmitidas por otro Estado miembro.

2.1.2.2. Ley 4/2009, de 15 de junio, de control de precursores de drogas Los precursores de drogas son sustancias químicas, que se desvían de su curso legal y se utilizan para la elaboración de distintos tipos de drogas.

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Dichas as sustancias se destinan fundamentalmente a la fabricación industrial de importantes derivados de uso lícito. Esta norma dispone controles para evitar su desvío para la elaboración ilícita de drogas, sin interferir en el normal funcionamiento de su fabricación y comercio.

2.1.2.3. Ley 7/2009, de 3 de julio, de medidas urgentes en materia de telecomunicaciones (procedente del Real Decreto-ley 1/2009, de 23 de febrero) La Ley prevé el uso de plataformas satelitales para proporcionar cobertura de la televisión a todos sus ciudadanos y facilitar el tránsito a la TDT, que lleva aparejado la obligación de todos los operadores de servicios TDT deberán poner sus canales a disposición de los prestadores de un mismo distribuidor de servicios por satélite o de un mismo operador de red de satélites.

Además, modifica el régimen de límites a las participaciones sociales, una constante reivindicación del sector televisivo privado estatal. Se elimina, así, la imposibilidad de poseer más de un 5% en distintos prestadores, con la expectativa de que éstos puedan atraer a su actividad el capital financiero necesario, limitando en todo caso la simultaneidad de participaciones en el capital social de distintos operadores estableciendo la barrera del 27% de audiencia media de los operadores en los que el titular de las participaciones simultáneas cuenta con más del 5% del capital y la acumulación de derechos de uso sobre el dominio público radioeléctrico. Estas previsiones han pasado en el año 2010 a la Ley General de la Comunicación Audiovisual, con el añadido de la garantía de la existencia de al menos tres operadores estatales privados de televisión.

2.1.2.4. Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española Esta Ley modifica la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y televisión de titularidad estatal, eliminando la publicidad de dichos medios, una reivindicación histórica de las televisiones privadas. Sigue así el modelo francés aprobado bajo el mandato del Presidente Sarkozy, de una forma abrupta, por cuanto desde su entrada en vigor sólo permite emitir publicidad ya contratada y con el límite absoluto de 31 de diciembre de 2009. Como compensación, establece medidas tributarias que afectan a los operadores de televisión y a los de telecomunicaciones, cifradas en un porcentaje sobre los ingresos de los operadores del 3% para los de televisión comercial en abierto, del 1,5 % para los operadores de televisión de pago y del 0’9% para los de telecomunicaciones. Éstos últimos se han opuesto a la medida, que consideran un atentado injustificado a la libertad de empresa. El asunto se ventilará por el Tribunal de Luxemburgo, dado que la Comisión ha abierto la vía del recurso por incumplimiento contra Francia y contra España.

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2.1.2.5. Ley 10/2009, de 20 de octubre, de creación de órganos consultivos del Estado en el ámbito agroalimentario y de determinación de las bases de representación de las organizaciones profesionales agrarias La Disposición transitoria única, apartado 2, de la Ley 18/2005, de 30 de septiembre, por la que se deroga la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias, contiene un mandato al Gobierno para que remita a las Cortes Generales un Proyecto de Ley en el que se establezca un nuevo sistema para la determinación de la representatividad de las organizaciones profesionales agrarias en el ámbito estatal. Esta Ley crea dos órganos consultivos: un Consejo Agroalimentario del Estado para debatir las grandes orientaciones de la política agraria y alimentaria desde una perspectiva integral y con una visión amplia de las interrelaciones que se producen dentro del sector agroalimentario y sus múltiples dimensiones económicas, políticas y socioculturales, y un Comité Asesor Agrario en el que se traten, con las organizaciones profesionales agrarias, asuntos generales relacionados con la agricultura en tanto que sector productivo y con los intereses del mundo rural. La Ley aborda también el establecimiento de un conjunto de criterios objetivos y comúnmente aceptados para medir la representatividad en el ámbito de las competencias de la Administración General del Estado de las organizaciones profesionales agrarias de carácter general.

2.1.2.6. Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria La Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, vino a desarrollar el mandato contenido en el apartado cuatro del artículo 13 de la Constitución, y fue reformada intensamente en 1994. Con posterioridad, se ha desarrollado una política europea de asilo, que arranca con el Tratado de Ámsterdam de 1997 y que ha producido un extenso elenco de normas comunitarias. De entre estas normas destacan, por afectar al núcleo de todo sistema de asilo, la Directiva 2004/83/CE, del Consejo, de 29 de abril, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida; la Directiva 2005/85/CE, del Consejo, de 1 de diciembre, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado; y el Capítulo V de la Directiva 2003/86/CE, del Consejo, de 22 de septiembre, sobre el derecho de reagrupación familiar relativo a los refugiados. La transposición de estas normas es el objeto de la Ley, que ha recibido críticas de signo diverso, desde los

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que consideran que ha ido indebidamente más allá de lo que impone la Directiva hasta los que la acusan de ser restrictiva.

2.1.2.7. Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior establece una serie de principios de aplicación general para la normativa reguladora del acceso a las actividades de servicios y su ejercicio dentro de la Unión Europea. l fin es impulsar la mejora de la regulación del sector servicios, reduciendo las trabas injustificadas o desproporcionadas al ejercicio de una actividad de servicios y proporcionando un entorno más favorable y transparente a los agentes económicos que incentive la creación de empresas y genere ganancias en eficiencia, productividad y empleo en las actividades de servicios, además del incremento de la variedad y calidad de los servicios disponibles para empresas y ciudadanos. Así, la Ley establece como régimen general el de la libertad de acceso a las actividades de servicios y su libre ejercicio en todo el territorio español y regula como excepcionales los supuestos que permiten imponer restricciones a estas actividades. La Ley contempla técnicas como las comunicaciones previas, medidas de simplificación administrativa y ventanilla única e instrumentos de cooperación administrativa para el control efectivo de los prestadores.

2.1.2.8. Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio En desarrollo de la Ley 17/2009 antes reseñada, es necesario proceder a un ejercicio de evaluación de toda la normativa reguladora del acceso a las actividades de servicios y de su ejercicio, para adecuarla a los principios que dicha Ley establece. En este contexto, el objetivo de la Ley es doble.

En primer lugar, adapta la normativa estatal de rango legal a lo dispuesto en dicha Ley, en virtud del mandato contenido en su Disposición final quinta.

En segundo lugar, extiende los principios de buena regulación a sectores no afectados por la Directiva.

2.1.2.9. Ley 28/2009, de 30 de diciembre, de modificación de la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios La Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, establece en el artículo 77 como únicos profesionales sanitarios con facultad para ordenar la prescripción de medicamentos a los médicos y odontólogos. Se modifica dicho precepto

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para contemplar la participación en la prescripción de determinados medicamentos y productos sanitarios de otros profesionales sanitarios como son los enfermeros y podólogos, desde el reconocimiento del interés para el sistema sanitario de su participación en programas de seguimiento de determinados tratamientos. Se extiende también a ellos el régimen de incompatibilidades previsto en el artículo 3 de la Ley 29/2006.

2.1.3. Reales Decretos-ley 2.1.3.1. Real Decreto-ley 1/2009, de 23 de febrero, de medidas urgentes en materia de telecomunicaciones Se trata del Real Decreto-ley que dio origen a la Ley 7/2009, de 3 de julio, de medidas urgentes en materia de telecomunicaciones, antes reseñada. Junto a las normas en materia audiovisual, previó medidas para abordar los efectos del proceso de liberalización del sector energético y la entrada en vigor del Suministro de Último Recurso creando una oficina de información, atención y arbitraje para el consumidor de productos energéticos, y estableciendo medidas en relación con la facturación. De este modo, se dispuso la puesta en marcha de una Oficina de Defensa del Consumidor de productos energéticos en el seno de la Comisión Nacional de Energía que agilice la resolución de posibles controversias que puedan surgir entre los operadores energéticos y los consumidores.

2.1.3.2. Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social El contexto de la liberalización del sector eléctrico, el Gobierno constató que la actividad de comercialización se ha encontrado de hecho muy condicionada por el sistema tarifario. Consideró que el déficit tarifario, esto es, la diferencia entre la recaudación por las tarifas reguladas que fija la Administración y que pagan los consumidores por sus suministros regulados y por las tarifas de acceso que se fijan en el mercado liberalizado y los costes reales asociados a dichas tarifas, estaba produciendo graves problemas que, en el contexto actual de crisis financiera internacional, estaba afectando profundamente al sistema y ponía en riesgo, no sólo la situación financiera de las empresas del sector eléctrico, sino la sostenibilidad misma del sistema. De este modo, procede en primer lugar establecer límites para acotar el incremento del déficit y prevé la cesión de los correspondientes derechos de cobro a un fondo de titulización, el Fondo de Titulización del Déficit del Sistema Eléctrico, constituido al efecto. Procede en segundo lugar a establecer mecanismos adicionales de protección para colectivos vulnerables, imponiendo una obligación de servicio público, en el sentido del artículo 3 de la Directiva 2003/54/CE, a las comercializadoras de último recurso para que el tránsito a las tarifas de último recurso pueda ser realizado

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de una forma razonable para todos. Se trata del llamado “bono social”, cuya financiación es compartida por las empresas titulares de instalaciones de generación del sistema eléctrico. Ante la puesta en marcha de la tarifa de último recurso el 1 de julio, se regula de forma transitoria el mecanismo de financiación del déficit y del bono social. En tercer lugar libera a la tarifa eléctrica de la carga que supone financiar las actividades del Plan General de Residuos Radioactivos. Dichos costes pasan a ser imputados a los titulares de las centrales nucleares, con independencia de la fecha de generación de los residuos. En cuarto lugar, por su creciente incidencia sobre el déficit de tarifa, se establecen mecanismos respecto al sistema retributivo de las instalaciones del régimen especial. En quinto lugar se aborda la necesidad de establecer de inmediato un procedimiento claro y eficaz de adjudicación de aquellos gasoductos que dentro de la planificación energética sean prioritarios para la seguridad del suministro de gas. Estas son algunas de las principales medidas contenidas en el Real Decreto-ley.

2.1.3.3. Real Decreto-ley 11/2009, de 13 de agosto, por el que se regula, para las concesiones de ámbito estatal, la prestación del servicio de televisión digital terrestre de pago mediante acceso condicional Mediante este Real Decreto-ley se unificaron los distintos regímenes jurídicos existentes respecto a las diferentes modalidades de televisión, permitiendo la modalidad de pago también en la TDT. Se trata de un Real Decreto-ley sumamente polémico, no tanto en cuanto a su contenido – autorizar la emisión de TDT de pago —como en cuanto a su urgencia que justifique el recurso a la figura del Real Derecho-ley— aprobado, contra el parecer del Consejo de Estado, en un Consejo de Ministros extraordinario en mitad del mes de agosto, y pocos meses antes de la presentación, en octubre, del proyecto de Ley general de la comunicación audiovisual. El principal beneficiado directo fue la cadena de televisión estatal La Sexta, ya que le permitió crear Gol TV y emitir encuentros de la liga de fútbol profesional mediante el sistema de pago por visión, y el principal damnificado Sogecable y su plataforma de televisión digital por satélite, que hasta la fecha tenía el monopolio del pago por visión de partidos de fútbol, lo que originó una reacción mediática por parte del grupo Prisa.

2.2. Legislación autonómica andaluza 2.2.1. Leyes ordinarias 2.2.1.1. Ley 1/2009, de 27 de febrero, de la mediación familiar (BOJA núm. 50, de 13 de marzo) Al igual que hacen sus homónimas en otras Comunidades Autónomas, la Ley parte de una concepción amplia del objeto de la mediación familiar,

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entendiendo que ésta no es solo un instrumento para gestionar y solucionar los conflictos derivados de situaciones de separación, ruptura de pareja o divorcio, sino que se extiende a otros muchos de los conflictos que pueden arraigar en el seno familiar. De hecho, la mediación familiar tiene su origen en el ámbito de la acción tutelar al menos que lleva a cabo la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social, que inició en 2001 un Programa de Mediación Familiar.

La mediación se concibe así como un procedimiento de gestión de conflictos en el que las partes enfrentadas acuerdan que una tercera persona cualificada, imparcial y neutral les ayude a alcanzar por sí mismas un acuerdo, que les permita resolver el conflicto que las enfrenta, sin necesidad de someterlo a una autoridad judicial. Por tanto, se realiza entre personas que consienten libremente su participación y de las que dependerá exclusivamente la solución final. El proceso se lleva a cabo con el apoyo de una tercera persona, que desempeña el papel de mediadora y está sujeta a principios como la voluntariedad, la imparcialidad, la neutralidad y la confidencialidad.

La Ley se estructura en cinco capítulos. El Capítulo I, de disposiciones generales, regula el objeto y ámbito de aplicación de la Ley, establece el concepto de mediación familiar y su finalidad, las partes legitimadas para acceder a la mediación, así como los derechos y deberes de las partes en conflicto. En el Capítulo II se detallan los principios que inspiran la mediación familiar, tales como la voluntariedad de las partes de acceder a la mediación, el interés de las personas menores de edad y de las personas en situación de dependencia, la imparcialidad de la persona mediadora en sus relaciones con las partes en conflicto, su neutralidad respecto al resultado del acuerdo, la confidencialidad de la información obtenida a través de la mediación, su carácter personalísimo, la buena fe en todos los intervinientes y la flexibilidad del procedimiento. El Capítulo III viene referido a las personas mediadoras, a los equipos de personas mediadoras, a los derechos y deberes de la persona mediadora, a la abstención y recusación, y al Registro de Mediación Familiar de Andalucía. El Capítulo IV trata del procedimiento y contraprestación de la mediación familiar, deteniéndose especialmente en diversos aspectos relativos al inicio, desarrollo, duración y finalización de dicho procedimiento. Por su parte, el régimen sancionador aplicable se encuentra en el Capítulo V. La Ley contiene una disposición adicional que prevé la creación de un órgano de participación en las actuaciones de mediación familiar en Andalucía; una disposición transitoria, de habilitación de aquellos y aquellas profesionales que ya vengan realizando actuaciones de mediación familiar; y dos disposiciones finales, la primera de ellas relativa al desarrollo reglamentario de la Ley y la segunda que establece su entrada en vigor.

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2.2.1.2. Ley 2/2009, de 2 de abril, por la que se autoriza la transmisión de la titularidad del inmueble denominado Palacio de los Condes de Buenavista, sito en Málaga (BOJA núm. 103, de 1 de junio) Los orígenes del Museo Picasso Málaga se remontan al año 1996, en que se firmó el primer protocolo de intenciones por parte de la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía y doña Christine Ruiz-Picasso, plasmando la voluntad conjunta de constituir un Museo Picasso en la ciudad natal del pintor, y al que siguió la firma de los acuerdos de 15 de julio de 1997 sobre medios y procedimientos, para materializar el proyecto. Entre estas condiciones destacaban la constitución de dos fundaciones que colaborasen en la creación del Museo y la futura fusión de ambas, condicionada al cumplimiento de todas las obligaciones asumidas por las partes, entre las cuales se incluía el compromiso de la Junta de Andalucía de financiar los gastos de personal, mantenimiento, funcionamiento, conservación y explotación del Museo. En ejecución de tales acuerdos, se constituyeron ambas fundaciones: de un lado, la Fundación Museo Picasso de Málaga, con la aportación mayoritaria que realizó la Junta de Andalucía a la dotación inicial y que consistió en el derecho de uso por cincuenta años del Palacio de los Condes de Buenavista; de otro, la Fundación Paul, Christine y Bernard Ruiz-Picasso se constituyó con una dotación inicial consistente en el pleno dominio de ciento treinta obras de Pablo Ruiz Picasso, aportadas por doña Christine Ruiz-Picasso, y la cantidad de diez millones de pesetas aportada por la Junta de Andalucía. El proyecto cristalizó con la creación del Museo Picasso Málaga, autorizado mediante Orden de la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía de 21 de octubre de 2003. Poco después quedó definido el objetivo de fusionar ambas Fundaciones y garantizar a la Fundación resultante el pleno dominio del Palacio de los Condes de Buenavista, propiedad de la Junta de Andalucía, sobre el que la Fundación Museo Picasso de Málaga ostentaba sólo un derecho de uso por cincuenta años. A tal fin, esta Ley autoriza la transmisión de la propiedad del Palacio de los Condes de Buenavista de Málaga a la entidad que se constituirá a partir de la fusión de las dos Fundaciones. Además, establece el derecho de reversión en caso de que la fundación beneficiaria de la transmisión se extinga o bien modifique el destino o la finalidad cultural del inmueble.

2.2.1.3. Ley 3/2009, de 28 de mayo, aprueba el Programa de Transición al Empleo de la Junta de Andalucía PROTEJA (BOJA núm. 117, de 19 de junio) La creación del Fondo Estatal de inversión local a raíz de la Cumbre sobre Mercados Financieros y Economía Mundial suscrita por España, y en el Plan Europeo de Recuperación Económica, aprobado por la Comisión Europea el 26 de noviembre de 2008, supuso un esfuerzo financiero en obras

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públicas y empleo al que Andalucía se sumó con la aprobación por Decreto Ley de 2008 del Programa de Transición al Empleo de la Junta de Andalucía (PROTEJA) en el que esta Ley trae causa.

2.2.1.4. Ley 5/2009, de 28 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 2010 (BOJA núm. 254, de 31 de diciembre) Pese a la contumacia de la crisis económica y el tono de austeridad marcado por el Gobierno regional, el Presupuesto para 2010 no recorta apenas sus cuentas respecto del anterior (la cuenta global asciende a 33,727 millones). El conjunto de la inversión “sólo” cae un 7%. La importante caída de las previsiones de ingreso en las arcas autonómicas, provocada en gran medida por el desplome de la recaudación tributaria (un 21% menos estimado) y la negativa de la Junta de Andalucía a subir los tributos propios, se compensa con operaciones de endeudamiento que se elevarán hasta los 4.035 millones de euros, un 150% más que las acometidas durante el ejercicio que se cierra que ya han sido muy importantes.

Por lo que hace al Presupuesto consolidado de gastos, se mantienen prácticamente inalterados los de personal y los corrientes en bienes y servicios, mientras que crecen los gastos financieros y las transferencias, debido —en consonancia con lo que acaba de decirse- al incremento del endeudamiento y las ayudas. En operaciones de capital hay una bajada sensible, aunque aún es mayor la de capítulo de gastos en activos financieros, mientras que los pasivos —lógicamente— suben. Por Departamentos, Cultura, Obras públicas, Medio Ambiente, Economía y Hacienda sufren los mayores recortes con bajadas entre el 15 y el 20% respecto al anterior Presupuesto; mientras que las Igualdad y Bienestar, Empleo, Educación y Gobernación incrementan sus recursos (las dos primeras especialmente). También mejora la financiación local con la subida de un 109% del Plan de Cooperación Municipal (1448 millones) y de un 25% del Fondo de Nivelación (200 millones).

De la tramitación parlamentaria de la Ley es de destacar que por primera vez en el debate de unos presupuestos, la mayoría socialista había anunciado que consensuaría la aceptación de un centenar de enmiendas de la oposición (que finalmente se quedaron en 92).

2.2.2. Decretos-ley 2.2.2.1. Decreto-Ley 1/2009, de 24 de febrero, de medidas urgentes de carácter administrativo (BOJA núm. 40, de 27 de febrero) Este Decreto-ley desarrolla el Plan de Medidas de Simplificación de Procedimientos Administrativos y Agilización de Trámites aprobado el 27 de enero de 2009 por el Consejo de Gobierno andaluz. El plan recoge otras medidas destinadas a simplificar los procedimientos en el ámbito de la cul-

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tura, el deporte y el uso y disfrute del medio ambiente. En esta línea, se crea la denominada Autorización Ambiental Unificada, que agrupa hasta 101 trámites en un procedimiento unificado. Otro grupo de medidas se dirige a racionalizar las relaciones de la Administración autonómica con otras instituciones, así como al fomento del asociacionismo. Se agilizan los trámites de financiación a las entidades locales y otras instituciones que desarrollan su actividad en el territorio andaluz, mediante la reducción de plazos, la unificación de convocatorias o la perdurabilidad de las bases.

La norma modifica la Ley 5/1983 de la Hacienda Pública a fin de agilizar las modificaciones presupuestarias; la Ley 9/2001, para eliminar trabas en materia de silencio administrativo, estableciendo el sentido positivo del mismo en varios procedimientos sectoriales; la 14/2007 del Patrimonio Histórico de Andalucía, con objetivo de simplificar las autorizaciones de actividades que afectan a bienes culturales, y la 5/1997 del Consejo Económico y Social de Andalucía, reduciendo los plazos de emisión de informes preceptivos y no vinculantes.

En el orden financiero, la norma atribuye del Consejo de Gobierno a la Consejería de Economía y Hacienda la competencia de autorizar modificaciones presupuestarias que no superen los tres millones de euros y que, entre otras materias, afectan a inversiones y transferencias de capital, contratos de suministros o de asistencia técnica, arrendamientos de equipos o bienes inmuebles, cargas financieras derivadas del endeudamiento, subvenciones y ayudas, y concesiones de préstamos para la financiación de viviendas protegidas.

En materia de contratación, el Decreto-ley establece un modelo de pliegos de cláusulas administrativas generales con exigencias mínimas y homogéneas para todos los contratos del mismo tipo, tanto en la Administración General de la Junta como en sus entidades instrumentales públicas, ajustándose en su contenido a los preceptos de la Ley de Contratos del Sector Público y de sus disposiciones de desarrollo.

Finalmente, el Decreto-ley establece que, en casos de urgencia, el Consejo de Gobierno podrá fijar un plazo inferior al legal de 15 días para aquellos informes del Consejo Económico y Social de Andalucía que tienen carácter preceptivo, pero no vinculante.

2.2.2.2. Decreto-Ley 2/2009, de 20 de octubre, por el que se modifica la Ley 15/1999, de 16 de diciembre, de Cajas de Ahorros de Andalucía (BOJA núm. 208, de 23 de octubre) Las modificaciones se refieren, básicamente, a la regulación de procesos de fusión, duración de los mandatos, composición y cuotas participativas de la Asamblea General y causas de incompatibilidad para formar parte del Consejo de Administración y de la Comisión de Control. Se suprime la obligación de respetar los porcentajes de representación de los grupos que integran los órganos de gobierno durante el periodo transitorio de los mis-

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mos. En el caso de fusión por creación de nueva entidad, la duración de este periodo se amplía de dos a tres años y, tras su finalización, los órganos de gobierno definitivos podrán ampliar el número de miembros y cambiar los porcentajes de representación.

El Decreto Ley plantea el objetivo prioritario de garantizar la estabilidad y permanencia de los órganos de gobierno hasta la conclusión del proceso de fusión. Establece que se computará como un único mandato el que se viniera desempeñando desde la última elección o reelección hasta la finalización del periodo transitorio, aun cuando ello suponga superar el límite máximo de 12 años de ejercicio en el cargo. Además, se prevé que los procesos de renovación de órganos que coincidan con fusiones se paralizarán o no se iniciarán. También se regulan las fusiones interterritoriales, habilitando al Consejo de Gobierno pueda acordar con otras administraciones el régimen del periodo transitorio, incluyendo su duración.

Respecto a la tramitación del procedimiento de los proyectos de fusión, se aligera la documentación a presentar y se introducen novedades como la exigencia de un pronunciamiento sobre las posibles consecuencias de la operación sobre el empleo, así como su eventual impacto de género en los órganos de gobierno.

2.2.2.3. Decreto-Ley 3/2009, de 22 de diciembre, que modifica diversas leyes para la transposición en Andalucía de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior (BOJA núm. 250, de 24 de diciembre) La transposición de la Directiva europea 2006/123/CE, relativa a la eliminación de barreras legales y administrativas en los servicios del mercado interior afecta a las tres leyes que regulan la actividad comercial y ferial: la Ley 1/1996, de 10 de enero, del Comercio Interior de Andalucía; la Ley 9/1988, de 25 de noviembre, del Comercio Ambulante y la Ley 3/1992, de 22 de octubre, de Ferias Comerciales Oficiales de Andalucía.

El nuevo Título IV de la Ley 1/1996, de 10 de enero, cambia por completo el régimen jurídico de los establecimientos comerciales en Andalucía, especialmente el de las grandes superficies minoristas. A tal efecto su nuevo Capítulo I delimita los conceptos y definiciones que van a ser utilizados para lograr una mayor precisión, destacando la definición de las grandes superficies minoristas como cualquier establecimiento minorista con una superficie útil de exposición y venta superior a los 2.500 metros cuadrados. En la Sección 1.ª del Capítulo III se determinan los criterios para el emplazamiento urbanístico de las grandes superficies minoristas, destacando el principio básico de que la planificación urbanística deberá preceder a la instalación, y en su caso autorización, en función de los ámbitos aptos determinados por el Plan de Establecimientos Comerciales.