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especialidades de Derecho, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española.
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6ª EDICIÓN
AUTOR
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Libros de texto para todas las
DERECHO DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
DERECHO DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
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TIRANT LO BLANCH MANUALES
Tomás Sala Franco
DERECHO DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES 6ª Edición
TOMÁS SALA FRANCO Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universitat de València. Estudi General
Actualización a cargo de:
Dª CARMEN BLASCO PELLICER (Capítulos Octavo a Decimocuarto) Dª CARMEN SALCEDO BELTRÁN (Capítulos Primero a Séptimo)
tirant lo b anch Valencia, 2010
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© TOMÁS SALA FRANCO
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 978-84-9876-742-1 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/politicas.htm nuestro Procedimiento de quejas.
Índice ABREVIATURAS ...............................................................................................................
15
Capítulo Primero EL MARCO NORMATIVO DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES 1.
LAS PREVISIONES CONSTITUCIONALES ...........................................................
18
2.
LAS NORMAS INTERNACIONALES .......................................................................
19
3.
LAS NORMAS COMUNITARIAS ..............................................................................
23
4.
LA LEY 31/1995, DE 9 DE NOVIEMBRE, DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES .................................................................................................................... A) La necesidad de la Ley .......................................................................................... B) El ámbito de aplicación de la Ley ......................................................................... C) El objeto de la Ley ................................................................................................. D) Las definiciones legales .........................................................................................
34 34 35 38 38
LA LEY 54/2003, DE 12 DE DICIEMBRE, DE REFORMA DEL MARCO NORMATIVO DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES......................................
40
6.
OTRAS LEYES REFERIDAS A LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES.
43
7.
LAS NORMAS REGLAMENTARIAS ........................................................................
44
8.
LAS NORMAS AUTONÓMICAS ...............................................................................
45
9.
LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA ............................................................................. A) El carácter mínimo de las disposiciones legales y reglamentarias sobre seguridad y salud laboral ....................................................................................................... B) El carácter dispositivo de ciertas normas legales ................................................ C) La negociación colectiva complementaria de las disposiciones legales y reglamentarias ............................................................................................................... D) El acuerdo tripartito sobre Prevención de Riesgos Laborales de 30 de diciembre de 2002 ................................................................................................................... E) El Acuerdo Interconfederal para la negociación colectiva 2007/2008 ................. F) Los resultados de la negociación colectiva en esta materia ................................
46
5.
10. LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO 2007-2012 Y LOS PLANES DE ACCIÓN AUTONÓMICOS EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES ............................................................
46 47 48 49 50 52
55
8
ÍNDICE
Capítulo Segundo LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS EN MATERIA DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO 1.
LOS PRINCIPIOS DE ACTUACIÓN PÚBLICA.......................................................
71
2.
LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS COMPETENTES Y LA NECESARIA COORDINACIÓN ENTRE ELLAS ............................................................................ A) Competencias de la Administración Laboral ....................................................... a) Funciones de promoción y asesoramiento técnico .......................................... b) Funciones de vigilancia y control .................................................................... c) Funciones sancionatorias ................................................................................ B) Competencias de la Administración Sanitaria .................................................... C) Competencias de la Administración Industrial ................................................... D) Competencias de la Administración Educativa ...................................................
71 72 72 75 78 78 79 79
3.
4.
LA PARTICIPACIÓN INSTITUCIONAL DE LOS AGENTES SOCIALES ............ A) La Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el trabajo ................................. B) La Fundación adscrita a la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el trabajo ......................................................................................................................... C) La participación institucional en el ámbito autonómico ..................................... D) Las Fundaciones de carácter sectorial .................................................................
79 80
LOS ÓRGANOS COMUNITARIOS ........................................................................... A) La Unidad de Salud, Seguridad e Higiene en el Trabajo .................................... B) Los Comités Consultivos ....................................................................................... C) La Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo .......................
85 85 86 87
82 83 85
Capítulo Tercero LAS OBLIGACIONES DE LOS EMPRESARIOS EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES 1.
LA SITUACIÓN ANTERIOR A LA L.P.R.L. .............................................................
91
2.
LA CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LA OBLIGACIÓN EMPRESARIAL DE PROTECCIÓN EFICAZ FRENTE A LOS RIESGOS LABORALES EN LA L.P.R.L. ........................................................................................................................
94
3.
LAS CONCRETAS OBLIGACIONES EMPRESARIALES ...................................... A) La obligación de evitar el riesgo ........................................................................... B) Las obligaciones de implantación y aplicación de un plan de prevención de riesgos laborales, de evaluación de riesgos y de planificación preventiva.......... C) La obligación de proporcionar equipos de trabajo y medios de protección individual adecuados ................................................................................................... D) La obligación de informar a los trabajadores ....................................................... E) La obligación de dar formación a los trabajadores .............................................. F) La obligación de elaborar un plan de emergencia ............................................... G) La obligación de adoptar las medidas necesarias en caso de riesgo grave e inminente para los trabajadores .............................................................................. H) La obligación de vigilar periódicamente el estado de salud de los trabajadores
100 100 101 109 113 115 116 117 120
ÍNDICE
I) La obligación de documentación ........................................................................... J) La obligación de proteger a los trabajadores especialmente sensibles a determinados riesgos ..................................................................................................... a) Reglas generales .............................................................................................. b) Protección de la maternidad ............................................................................ c) Protección de los trabajadores menores de edad ............................................
9 126 128 128 130 133
Capítulo Cuarto LOS SISTEMAS DE PREVENCIÓN EN LAS EMPRESAS 1.
LOS POSIBLES SISTEMAS DE PREVENCIÓN EN LAS EMPRESAS .................
149
2.
EL SISTEMA DE PREVENCIÓN LLEVADO POR UNO O VARIOS TRABAJADORES DESIGNADOS POR LA EMPRESA ............................................................
150
3.
EL SISTEMA DE PREVENCIÓN ASUMIDO POR EL PROPIO EMPRESARIO ..
153
4.
EL SISTEMA DE PREVENCIÓN LLEVADO POR UNO O VARIOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN AJENOS O PROPIOS ................................................................
154
LOS CONTROLES Y ACREDITACIONES DE LOS SISTEMAS DE PREVENCIÓN ............................................................................................................................
172
LA OBLIGACIÓN DE PRESENCIA EN LA EMPRESA DE LOS RECURSOS PREVENTIVOS ..........................................................................................................
177
5.
6.
Capítulo Quinto LA CONSULTA Y LA PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES Y DE SUS REPRESENTANTES 1.
LA OBLIGACIÓN EMPRESARIAL DE CONSULTA ..............................................
189
2.
LA PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES ................................................... A) El derecho de participación de los trabajadores .................................................. B) Los mecanismos de participación especializada .................................................. a) Los delegados de prevención ........................................................................... b) El Comité de Seguridad y Salud .....................................................................
190 190 192 192 203
Capítulo Sexto LOS TRABAJADORES TEMPORALES Y LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES 1.
EL PRINCIPIO DE EQUIPARACIÓN DE LOS TRABAJADORES TEMPORALES
213
2.
LA PREVENCIÓN DE RIESGOS EN LA CONTRATACIÓN TEMPORAL DIRECTA .................................................................................................................................
213
10 3.
ÍNDICE
LA PREVENCIÓN DE RIESGOS EN LA CONTRATACIÓN TEMPORAL INDIRECTA A TRAVÉS DE E.T.T..................................................................................... A) Las exclusiones de la contratación temporal ....................................................... B) El reparto de las obligaciones empresariales preventivas ..................................
214 214 216
Capítulo Séptimo EL PRINCIPIO DE COORDINACIÓN INTEREMPRESARIAL 1.
LOS SUPUESTOS DE HECHO LEGALMENTE PREVISTOS ...............................
227
2.
LOS OBJETIVOS DE LA COORDINACIÓN ............................................................
229
3.
LAS OBLIGACIONES LEGALES..............................................................................
229
4.
LA CONCURRENCIA DE TRABAJADORES DE VARIAS EMPRESAS EN UN MISMO CENTRO DE TRABAJO...............................................................................
229
LA CONCURRENCIA DE TRABAJADORES DE VARIAS EMPRESAS EN UN CENTRO DE TRABAJO DEL QUE UN EMPRESARIO ES TITULAR ..................
231
LA CONCURRENCIA DE TRABAJADORES DE VARIAS EMPRESAS EN UN CENTRO DE TRABAJO CUANDO EXISTE UN EMPRESARIO PRINCIPAL .....
232
7.
LOS MEDIOS DE COORDINACIÓN ........................................................................
235
8.
LOS DERECHOS DE LOS REPRESENTANTES DE LOS TRABAJADORES ......
238
5.
6.
Capítulo Octavo LAS OBLIGACIONES DE LOS TRABAJADORES EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES 1.
LA OBLIGACIÓN GENÉRICA DE VELAR POR LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO ..............................................................................................................
247
2.
LAS OBLIGACIONES LEGALES ESPECÍFICAS ...................................................
247
3.
LAS OBLIGACIONES DE LOS TRABAJADORES PREVENCIONISTAS ............
249
Capítulo Noveno LAS OBLIGACIONES DE LOS FABRICANTES, IMPORTADORES Y SUMINISTRADORES EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES 1.
CONSIDERACIONES GENERALES ........................................................................
253
2.
LAS OBLIGACIONES DE LOS FABRICANTES, IMPORTADORES Y SUMINISTRADORES .................................................................................................................
254
ÍNDICE
3.
LAS OBLIGACIONES DE INFORMACIÓN .............................................................
11 255
Capítulo Décimo EL SISTEMA DE RESPONSABILIDADES EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES 1.
CONSIDERACIONES GENERALES ........................................................................
259
2.
LAS RESPONSABILIDADES EMPRESARIALES ................................................... A) La responsabilidad penal ...................................................................................... a) El delito contra la seguridad y salud laboral.................................................. b) Los delitos y faltas de homicidio y lesiones .................................................... c) Los delitos de riesgo catastrófico ..................................................................... d) Concurrencia de delitos ................................................................................... B) La responsabilidad administrativa....................................................................... a) El régimen de infracciones .............................................................................. b) El régimen de las sanciones ............................................................................ c) El régimen de responsabilidades en los supuestos de coordinación de empresas................................................................................................................ C) La responsabilidad civil ........................................................................................ a) Características generales ................................................................................ b) La responsabilidad civil derivada de la penal ................................................ c) La responsabilidad civil contractual ............................................................... d) El régimen de responsabilidades en los supuestos de coordinación de empresas................................................................................................................ D) La responsabilidad contractual laboral ................................................................ E) Otras responsabilidades en materia de Seguridad Social ................................... a) Los supuestos de responsabilidad ................................................................... b) El recargo en las prestaciones ......................................................................... c) La obligación de reconocimiento médico ......................................................... d) La responsabilidad civil o penal del empresario ............................................ e) El requerimiento de paralización de actividades de la Inspección de Trabajo o la resolución de la Autoridad Laboral de suspender los trabajos ............... F) El régimen de compatibilidades entre las distintas responsabilidades..............
260 260 260 268 269 269 270 270 276
3.
4.
LAS RESPONSABILIDADES DE LOS FABRICANTES, IMPORTADORES Y SUMINISTRADORES ................................................................................................ LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN AJENOS A LA EMPRESA .......................................................................................................... A) El sistema de responsabilidades de los servicios de prevención ajenos.............. a) Las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones legales respecto de la constitución y funcionamiento de los servicios de prevención ajenos .................................................................................................. b) Las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones legales y contractuales en materia de seguridad y salud laboral respecto de una empresa concertada .................................................................................. B) Las responsabilidades de las empresas subcontratistas de los servicios de prevención ajenos ........................................................................................................
279 281 281 282 282 286 289 289 289 289 292 293 294 295
298
299 299
299
301 306
12 5.
6.
ÍNDICE
LAS RESPONSABILIDADES DE LOS TRABAJADORES ...................................... A) La responsabilidad genérica de los trabajadores ................................................. B) La responsabilidad de los trabajadores prevencionistas ..................................... C) La responsabilidad de los trabajadores de los servicios de prevención ajenos y de las empresas subcontratistas ........................................................................... D) La responsabilidad de los representantes de los trabajadores ...........................
306 306 307
LA RESPONSABILIDAD DE LOS AUDITORES .....................................................
309
308 309
Capítulo Undécimo LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO 1.
2.
3.
RÉGIMEN PREVENTIVO COMÚN Y REGÍMENES PREVENTIVOS ESPECIALES ..............................................................................................................................
331
PECULIARIDADES DEL RÉGIMEN PREVENTIVO GENERAL .......................... A) El marco normativo ............................................................................................... a) Competencias normativas del Estado y de las Comunidades Autónomas.... b) Competencias normativas legales y reglamentarias ..................................... c) Competencias normativas de la negociación colectiva ................................... B) Las peculiaridades de las obligaciones preventivas de las Administraciones Públicas .................................................................................................................. a) Las obligaciones preventivas de las Administraciones Públicas ................... b) Los sistemas de prevención en las Administraciones Públicas ..................... c) El régimen de participación y consulta........................................................... d) El régimen de responsabilidades ....................................................................
332 332 332 337 337
LOS REGÍMENES PREVENTIVOS ESPECIALES ................................................. A) Los centros y establecimientos militares ............................................................. B) Los establecimientos penitenciarios ..................................................................... C) Las funciones de policía y seguridad, de resguardo aduanero y los servicios operativos de protección civil y peritaje forense en los casos de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública ............................................................................. D) La Guardia Civil .................................................................................................... E) Personal militar de las Fuerzas Armadas ............................................................
346 346 349
338 338 339 341 344
350 351 352
Capítulo Duodécimo LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN EL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN 1.
NORMATIVA APLICABLE ........................................................................................
359
2.
ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL R.D. 1627/1997: LAS “OBRAS DE CONSTRUCCIÓN”...........................................................................................................................
360
3.
SUJETOS INTERVINIENTES CON OBLIGACIONES PREVENTIVAS...............
362
4.
LA REGULACIÓN ESPECÍFICA ..............................................................................
364
ÍNDICE
A) B) C) D) E) F) G) H)
Los coordinadores en materia de seguridad y salud ............................................ La presencia de los recursos preventivos ............................................................. El estudio de seguridad y salud y el estudio básico de seguridad y salud.......... El plan de seguridad y salud en el trabajo ........................................................... La obligación de preaviso del promotor ................................................................ El libro de incidencias ........................................................................................... La paralización de los trabajos ............................................................................. La obligación de información a los trabajadores de las empresas contratistas y subcontratistas ...................................................................................................... I) La consulta y participación de los trabajadores................................................... J) Las restantes obligaciones empresariales ............................................................ K) Las obligaciones de los trabajadores autónomos ................................................. 5.
LA REGULACIÓN DE LA SUBCONTRATACIÓN EN EL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN .................................................................................................................
13 364 366 367 369 370 370 371 371 374 374 374
375
Capítulo Decimotercero LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES DE DETERMINADOS COLECTIVOS DE TRABAJADORES 1.
LOS SOCIOS TRABAJADORES DE SOCIEDADES COOPERATIVAS Y DE SOCIEDADES LABORALES ..........................................................................................
389
2.
LOS TRABAJADORES AUTÓNOMOS .....................................................................
391
3.
LOS EMPLEADOS AL SERVICIO DEL HOGAR FAMILIAR.................................
393
Capítulo Decimocuarto LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN LAS ACTIVIDADES MINERAS 1.
NORMATIVA APLICABLE ........................................................................................
399
2.
ÁMBITO DE APLICACIÓN .......................................................................................
400
3.
LAS OBLIGACIONES DEL EMPRESARIO ............................................................. A) Obligaciones generales .......................................................................................... B) Obligaciones específicas ........................................................................................
400 400 402
4.
LA CONSULTA Y PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES ..........................
402
5.
LA VIGILANCIA Y CONTROL DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES ..............................................................................................................................
403
ANEXO NORMATIVO –
LEY 31/1995, DE 8 DE NOVIEMBRE, DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES .........................................................................................................................
407
14 – – –
–
ÍNDICE
REAL DECRETO 39/1997, DE 17 DE ENERO, POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN ..................................... ORDEN DE 27 DE JUNIO DE 1997 POR LA QUE SE DESARROLLA EL R.D. 39/1997, DE 17 DE ENERO ....................................................................................... ORDEN DE 28 DE NOVIEMBRE DE 2006 POR LA QUE SE REGULAN LAS ACTIVIDADES PREVENTIVAS EN EL ÁMBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA FINANCIACIÓN DE LA FUNDACIÓN PARA LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES ............................................................................................................... REAL DECRETO 171/2004, DE 30 DE ENERO, POR EL QUE SE DESARROLLA EL ARTÍCULO 24 DE LA LEY 31/1995, DE 8 DE NOVIEMBRE, DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES, EN MATERIA DE COORDINACIÓN DE ACTIVIDADES EMPRESARIALES .......................................................................................
433 463
473
479
Abreviaturas ATS-DUE: C.C.: C.E.: C.E.C.A.: C.E.E.: C.E.E.A.: C.E.O.E.: C.E.P.Y.M.E.: C.I.G.: C.O.O.O.: C.P.: E.L.A.-S.T.V.: E.T.: E.T.T.: L.E.T.T.: L.G.S.S.: L.I.S.O.S.:
L.O.R.A.P.:
L.P.L.: L.P.R.L.: L.R.J.A.P.:
Auxiliar Técnico Sanitario - Diplomado Universitario de Enfermería Código Civil, aprobado por R.D. de 24 de julio de 1989 Comunidad Europea Comunidad Europea del Carbón y del Acero Comunidad Económica Europea Comunidad Europea de la Energía Atómica Confederación Empresarial de Organizaciones Empresariales Confederación Empresarial de Pequeñas y Medianas Empresas Confederación Intersindical Gallega Comisiones Obreras Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre (BOE de 24 de noviembre) Solidaridad de Trabajadores Vascos Estatuto de los trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo (BOE de 29 de marzo) Empresa de trabajo temporal Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal (BOE de 2 de junio) Ley General de Seguridad Social, aprobada por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (BOE de 29 de junio) Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, aprobada por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto (BOE de 8 de agosto) Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas Ley de Procedimiento Laboral, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril (BOE de 11 de abril) Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales (BOE de 10 de noviembre) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre)
16 O.I.T.: O.M.: O.O.M.M.: ORDEN/TAS: O.S.H.T.: R.D.: R.S.P.: S.T.C.O.: S.T.S.: S.T.S.J.: Tol: U.G.T.:
ABREVIATURAS
Organización Internacional del Trabajo Orden Ministerial Órdenes Ministeriales Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, aprobada por O.M. de 9 de marzo de 1971 Real Decreto Reglamento de los Servicios de Prevención, aprobado por R.D. 39/1997, de 17 de enero (BOE de 31 de enero) Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Referencia base de datos www.tirantonline.com Unión General de Trabajadores
Capítulo Primero
El marco normativo de la prevención de riesgos laborales SUMARIO: 1. Las previsiones constitucionales. 2. Las normas internacionales. 3. Las normas comunitarias. 4. La Ley 31/1995, de 9 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales. A) La necesidad de la Ley. B) El ámbito de aplicación de la Ley. C) El objeto de la Ley. D) Las definiciones legales. 5. La ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales. 6. Otras leyes referidas a la prevención de riesgos laborales. 7. Las normas reglamentarias. 8. Las normas autonómicas. 9. La negociación colectiva. A) El carácter mínimo de las disposiciones legales y reglamentarias sobre seguridad y salud laboral. B) El carácter dispositivo de ciertas normas legales. C) La negociación colectiva complementaria de las disposiciones legales y reglamentarias. D) El Acuerdo tripartito sobre prevención de riesgos laborales de 30 de diciembre de 2002. E) El Acuerdo Interconfederal para la negociación colectiva 2007/2008. F) Los resultados de la negociación colectiva en esta materia. 10. La Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo 2007-2012 y los Planes de Acción Autonómicos en materia de Prevención de Riesgos Laborales.
1.– La complejidad del marco normativo.– La enorme complejidad del marco normativo regulador de la prevención de riesgos laborales viene avalada por la existencia de una gran variedad de normas, de distinto rango jerárquico normativo —internacional, comunitario, autonómico y convencional—, y de distinto ámbito aplicativo —en unos casos general, y en otros específico, para un determinado sector de actividad—. El problema se complica, además, en los niveles legal y reglamentario, por cuanto existen tres bloques normativos que tienen su raíz en leyes distintas (VIDA SORIA). Así: a) El bloque normativo de la “prevención de riesgos laborales” propiamente dicha, que arranca de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales. b) El bloque normativo de la “salud laboral”, que arranca de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad. c) El bloque normativo de la “seguridad industrial”, que arranca de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria. Estos tres bloques normativos diferenciados deben ser considerados materialmente “normativa sobre prevención de riesgos laborales”, en cuanto regulen aspectos preventivos, por cuanto el art. 1 de la L.P.R.L. establece que “la normativa sobre prevención de riesgos laborales está constituida por la presente ley, sus disposiciones de desarrollo o complementarias y cuantas otras normas, legales o convencionales, contengan prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o susceptibles de producirlas en dicho ámbito”.
18
TOMÁS SALA FRANCO
1. LAS PREVISIONES CONSTITUCIONALES 2.– Cinco preceptos constitucionales.– Son cinco los preceptos constitucionales que, directa o indirectamente, se refieren a la prevención de los riesgos laborales: a) En primer lugar, el art. 40.2 de la C.E., principio rector de la política social y económica, establece que “los poderes públicos... velarán por la seguridad e higiene en el trabajo”. b) En segundo lugar, el art. 15 de la C.E. reconoce que “todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral”. c) En tercer lugar, el art. 43.1 de la C.E., por el que “se reconoce el derecho a la protección de la salud”. d) En cuarto lugar, el art. 43.2 de la C.E., según el cual “compete a los poderes políticos organizar y tutelar la salud pública a través de las medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios”. e) En quinto lugar, finalmente, el art. 45.1 de la C.E. establece el derecho que “todos tienen... a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo”. 3.– El derecho constitucional a la protección de la salud laboral.– De la combinación de estos preceptos constitucionales, se deduce que el derecho a la protección de la salud laboral reconocido en la Constitución es un “derecho complejo”, en parte absoluto —en lo que supone de tutela básica del derecho fundamental a la vida y a la integridad del trabajador como ciudadano (art. 15 C.E.)—, —y en parte relativo, cohonestable en términos políticos y jurídicos con la libertad empresarial de organización y las razones productivas— en lo que supone de una superior protección integral de la salud del trabajador (arts. 40.2, 43.1 y 45.1 C.E.). En cuanto derecho absoluto, se trata de un derecho fundamental directamente preceptivo (art. 53.1 y 2 C.E.), de alcance general —se refiere al ciudadano y no al trabajador— si bien ejercitable por el trabajador en el desarrollo de su trabajo, ya que la celebración de un contrato de trabajo “no implica en modo alguno la privación para una de las partes, el trabajador, de los derechos que la Constitución le reconoce como ciudadano” (por todas, S.T.C.O. 88/1985, de 19 de junio, Rec. 788/1984) (PALOMEQUE LÓPEZ, C.). En cuanto derecho relativo, posee un simple carácter programático, al encontrarse entre “los principios rectores de la política social y económica” (art. 53.3 C.E.). En este último sentido, se aprecia la existencia de dos preceptos constitucionales distintos, referidos ambos a la salud de los trabajadores —uno, genérico, en cuanto ciudadano (art. 43 C.E.), y otro, específico, en cuanto trabajador (art. 40.2 C.E.)—, lo que significa fundamentalmente, un reforzamiento de la tutela establecida, esto es, “un plus de protección precisamente frente a intereses
DERECHO DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
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contrapuestos que no puede dejar de tener relevancia a la hora de analizar la composición constitucional de tal conflicto” (GONZÁLEZ ORTEGA, S.). En cualquier caso, si bien el trabajador no tiene reconocido constitucionalmente un derecho subjetivo frente al Estado o frente a su empresario a la seguridad y salud laboral, debiendo esperar para ello a que los poderes públicos desarrollen este principio constitucional, la Constitución exige del Estado una política activa de protección del trabajador en materia de seguridad y salud laboral. Desde la perspectiva de la protección a la vida y a la integridad física (art. 15 C.E.), este derecho se encuentra amparado frente a posibles actuaciones u omisiones empresariales en las que se constate la existencia de un riesgo de producción cierta o incluso potencial de la causación de un perjuicio para la salud, es decir, cuando se genere con la orden de trabajo un riesgo o peligro grave para ésta, interpretación que no ha de llevar a pensar que con este derecho se tiene una cobertura constitucional frente a cualquier orden de trabajo que en abstracto, apriorística o hipotéticamente pudiera estar contraindicada para la salud, En consecuencia, el término medio puede estar en que “para apreciar la vulneración del art. 15 CE en esos casos no será preciso que la lesión de la integridad se haya consumado, lo que convertiría la tutela constitucional en una protección ineficaz ex post, bastando por el contrario que se acredite un riesgo relevante de que la lesión pueda llegar a producirse” [S.T.C.O. 221/2002, de 25 de noviembre (Tol 224822), S.T.C.O. 62/2007, de 27 de marzo (Tol 11042595), S.T.C.O. 160/2007, de 2 de julio (Tol 1115494)].
2. LAS NORMAS INTERNACIONALES 4.– El Convenio n.º 155, de 22 de junio de 1981, de la O.I.T., sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente del trabajo.– España ha ratificado el Convenio n.º 155, sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente del trabajo, norma fundamental de la O.I.T. en esta materia (Instrumento de Ratificación de 26 de julio de 1985, B.O.E. de 11 de noviembre de 1985). En este Convenio se establece el deber para los Estados signatarios de formular, poner en práctica y reexaminar periódicamente una política nacional coherente en materia de seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente del trabajo, siendo en este sentido una norma legal el instrumento normativo adecuado para recoger las líneas básicas de esta política. 5.– Otros Convenios de la O.I.T. ratificados por España.– Téngase en cuenta, además, la existencia de otros muchos convenios de la O.I.T., sobre la
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materia, todos ellos, ratificados por España, entre los que destacan los siguientes: – Convenio n.º 13, de 25 de octubre de 1921, sobre empleo de la cerosa en la pintura (Instrumento de ratificación de 29 de abril de 1924, Gaceta de 13 de mayo de 1924). – Convenio n.º 27, de 21 de junio de 1929, sobre la indicación del peso en los fardos transportados por barco (Instrumento de Ratificación de 8 de marzo de 1932, Gaceta de 14 de marzo de 1932). – Convenio n.º 62, de 23 de junio de 1937, sobre prescripciones de seguridad en las industrias de la construcción (Instrumento de Ratificación de 12 de junio de 1958, BOE de 20 de agosto de 1959). – Convenio n.º 73, de 29 de junio de 1946, sobre examen médico de la gente del mar (Instrumento de ratificación de 24 de mayo de 1971, BOE de 20 de mayo de 1973). – Convenio n.º 92, de 2 de julio de 1949, sobre alojamiento de la tripulación (Instrumento de Ratificación de 24 de mayo de 1971, BOE de 23 de mayo de 1972). – Convenio n.º 115, de 22 de junio de 1960, sobre la protección de los trabajadores contra las radiaciones ionizantes (Instrumento de Ratificación de 28 de junio de 1962, BOE de 5 de junio de 1967). – Convenio n.º 119, de 25 de junio de 1963, sobre protección de la maquinaria (Instrumento de Ratificación de 26 de noviembre de 1971, BOE de 30 de noviembre de 1972). – Convenio n.º 120, de 8 de julio de 1964, sobre la higiene en el comercio y oficinas (Instrumento de Ratificación de 18 de mayo de 1970, BOE de 30 de septiembre de 1971). – Convenio n.º 126, de 21 de junio de 1966, sobre alojamiento a bordo de barcos pesqueros Instrumento de Ratificación de 21 de julio de 1970, BOE de 24 de mayo de 1972). – Convenio n.º 127, de 7 de junio de 1967, sobre máximo de carga transportada por un trabajador (Instrumento de Ratificación de 6 de marzo de 1969, BOE de 15 de octubre de 1970). – Convenio n.º 134, de 30 de octubre de 1970, sobre prevención de accidentes de trabajo de la gente del mar (Instrumento de Ratificación de 26 de noviembre de 1971, BOE de 21 de febrero de 1973). – Convenio n.º 136, de 23 de junio de 1971, sobre benceno (Instrumento de Ratificación de 31 de marzo de 1973, BOE de 5 de febrero de 1975) – Convenio n.º 137, de 25 de junio de 1973, sobre trabajo portuario (Instrumento de Ratificación de 22 de marzo de 1975, BOE de 22 de marzo de 1977).
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– Convenio n.º 148, de 20 de junio de 1977, sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido, y vibraciones) (Instrumento de Ratificación de 24 de noviembre de 1980, BOE de 30 de diciembre de 1981). – Convenio n.º 152, de 25 de junio de 1979, sobre seguridad e higiene en los trabajos portuarios (Instrumento de Ratificación de 13 de febrero de 1982, BOE de 10 de diciembre de 1982). – Convenio n.º 161, de 11 de septiembre de 1985, sobre los servicios de salud en el trabajo (propuesto para ratificación). – Convenio n.º 162, de 4 de junio de 1986, sobre utilización del asbesto en condiciones de seguridad (Instrumento de Ratificación de 17 de julio de 1990, BOE de 23 de noviembre de 1990). – Convenio n.º 164, de 24 de septiembre de 1987, sobre protección de la salud de los trabajadores de mar (Instrumento de Ratificación de 26 de febrero de 1990, BOE de 21 de enero de 1991). – Convenio n.º 167, de 22 de junio de 1988, sobre seguridad y salud en la construcción (propuesto para ratificación). – Convenio n.º 170, de 25 de junio de 1990, sobre productos químicos (propuesto para ratificación). – Convenio n.º 174, de 22 de junio de 1993, sobre prevención de accidentes industriales mayores (propuesto para ratificación). – Convenio n.º 176, de 22 de junio de 1995, sobre seguridad y salud en las minas (Instrumento de Ratificación de 22 de mayo de 1997, BOE de 28 de enero de 1998). – Convenio n.º 183, de 15 de junio de 2000, sobre la protección de la maternidad. – Convenio n.º 184, de 21 de junio de 2001, sobre la seguridad y salud en la agricultura, (propuesto para ratificación). – Protocolo de 2002 relativo al Convenio sobre la seguridad y salud de los trabajadores (propuesto para ratificación). – Convenio n.º 187, de 15 de junio de 2006, sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo. 6.– Las Recomendaciones de la O.I.T.– Además de los Convenios, la O.I.T. ha producido un importante número de Recomendaciones en materia de seguridad y salud laboral, bien complementarias de los Convenios, bien independientes de ellos. Así, las Recomendaciones n.º 114 (1967), sobre protección contra radiaciones; n.º 118 (1968), sobre protección de la maquinaria; n.º 120 (1964), sobre higiene en comercios y oficinas; n.º 128 (1967), sobre peso máximo de carga transportada por un trabajador; n.º 144 (1971), sobre benceno; n.º 156 (1977), sobre medio
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ambiente del trabajo; n.º 140 (1979), sobre seguridad e higiene en los trabajos portuarios; n.º 164 (1981), sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente del trabajo; nº 171 (1985) sobre los servicios de salud en el trabajo; n.º 172 (1986), sobre utilización del asbesto; nº 197 (2006) sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo. 7.– La Estrategia global en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo de la OIT (2003). La Conferencia Internacional de Trabajo celebró en junio de 2003 una reunión sobre las actividades normativas de la OIT en materia de seguridad y salud en el trabajo. Las principales conclusiones adoptadas fueron las siguientes: a) Además de las medidas establecidas para prevenir y controlar los peligros y riesgos, se deben desarrollar y aplicar nuevas estrategias y soluciones tanto para los peligros y riesgos bien conocidos, tales como los relacionados con sustancias peligrosas, máquinas y herramientas y operaciones manuales, como para los problemas que vayan surgiendo, entre ellos los riesgos biológicos, los riesgos psicosociales y los trastornos del aparato locomotor. b) Se debe otorgar mayor prioridad a la seguridad y salud laboral a nivel internacional, nacional y empresarial, y hacer participar a todos los interlocutores sociales en el establecimiento y mantenimiento de mecanismos para la mejora continua de los sistemas nacionales de seguridad y salud en el trabajo. c) Es fundamental la instauración y el mantenimiento de una cultura de prevención en materia de seguridad y salud a nivel nacional, y la introducción de un enfoque de sistemas para la gestión de la seguridad y salud en el trabajo. d) La OIT debe desempeñar una labor de promoción de la seguridad y salud muy intensa, materializándose en el establecimiento de una actividad o campaña internacional anual orientada a despertar una sensibilización general acerca de la importancia de la seguridad y salud en el trabajo y a promover el derecho de los trabajadores a un medio ambiente de trabajo seguro y saludable; buscar los medios para dar más relieve a la OIT y a sus instrumentos relativos a la seguridad y salud en el trabajo; poner en marcha una campaña mundial de información y sensibilización centrada en la promoción del concepto de «gestión racional de la seguridad y salud en el trabajo» como el medio más eficaz para instaurar una cultura de prevención en materia de seguridad y salud firme y duradera tanto a nivel nacional como empresarial; aprovechar estratégicamente las reuniones internacionales para promover una cultura de prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo; aplicar internamente sus propias directrices relativas a sistemas de gestión de la seguridad y salud en el trabajo
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o alentar la puesta en marcha de programas nacionales por parte de las máximas autoridades gubernamentales. 8.– La Carta Social Europea de 1961.– Ratificada por España en 1981, la Carta Social Europea reconoce, de un lado, que “todos los trabajadores tienen derecho a la seguridad e higiene en el trabajo” (punto 3 de la Parte I) y establece, de otro lado, que “para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la seguridad e higiene en el trabajo, las partes contratantes se comprometen: 1. A promulgar reglamentos de seguridad e higiene. 2. A tomar las medidas precisas para controlar la aplicación de tales reglamentos. 3. A consultar, cuando proceda, a las organizaciones de empleadores y trabajadores sobre las medidas encaminadas a mejorar la seguridad e higiene en el trabajo” (art. 3 de la Parte II).
3. LAS NORMAS COMUNITARIAS 9.– La seguridad y salud laboral en el derecho originario.– Los Tratados Fundacionales de las tres Comunidades Europeas (C.E.E., C.E.C.A. y C.E.E.A.) ya preveían actuaciones comunitarias en materia de seguridad y salud laboral. Así, los arts. 30 a 39 del Tratado de la C.E.E.A., el art. 55 del Tratado de la C.E.C.A. y los arts. 118 y 119 del Tratado de la C.E.E. Existen dos Comités Consultivos Comunitarios de carácter tripartito —compuestos por representantes gubernamentales, sindicales y empresariales—, dedicados a la asistencia a la Comisión Europea en la preparación y elaboración de actividades y en la aplicación de los Tratados y Directivas en esta materia. De un lado, el Comité Consultivo para la Seguridad e Higiene y la protección de la salud en el lugar de trabajo, regulado por la Decisión de 22 de julio de 2003. De otro lado, el Órgano Permanente para la Seguridad y la Salubridad en las minas de hulla y otras industrias extractivas, regulado por Decisión de 9 de julio de 1957, modificada por Decisiones de 11 de marzo de 1965 y de 27 de junio de 1974. Por Reglamento del Consejo, de 18 de julio de 1994, se creó la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, dotada de personalidad jurídica propia y gestionada por un Consejo de Administración tripartito, con representantes gubernamentales, sindicales y empresariales. El objetivo de esta Agencia es el de “proporcionar a los organismos comunitarios, a los Estados miembros y a los medios interesados toda la información técnica, científica y económica útil en el ámbito de la seguridad y de la salud en el trabajo” a través del intercambio de información, los programas de formación y la organización de conferencias y seminarios.