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LA INSPECCIÓN DE TRABAJO 1906-2006 MARÍA JESÚS ESPUNY TOMÁS OLGA PAZ TORRES (Coordinadoras) Estudio preliminar de

FRANCISCO PÉREZ AMORÓS

tirant lo b anch Valencia, 2008


Copyright ® 2008 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© MARÍA JESÚS ESPUNY TOMÁS OLGA PAZ TORRES y otros

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 978 - 84 - 9876 - 195 - 5


Fons Corominas, S.A. Libro visitas para la Inspección de Trabajo del Instituto Reformas, 1908-1936. Procedente del Archivo Histórico de Sabadell con autorización expresa para su reproducción.

Fons Corominas, S.A. Libro visitas para la Inspección de Trabajo del Instituto Reformas, 1908-1936. Procedente del Archivo Histórico de Sabadell con autorización expresa para su reproducción.


Índice El intervencionismo estatal y el derecho del trabajo: la inspección de trabajo y seguridad social .........................................................................

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FRANCISCO PÉREZ AMORÓS

Una tarea preventiva y represiva: las primeras actuaciones .................

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Mª JESÚS ESPUNY TOMÁS

La inspección de emigración (1907-1939): de la tutela paternalista al intervencionismo científico .......................................................................

69

JOSEP CAÑABATE PÉREZ

La actuación de la inspección de trabajo en materia de seguridad social ..............................................................................................................

113

ÁNGEL GIMÉNEZ

Problemas actuales de la inspección de trabajo ......................................

147

SILVIA PARRA

La integración laboral de las personas con discapacidad: análisis de los distintos mecanismos de incentivación ....................................................

159

JORGE PÉREZ PÉREZ

La inspección de trabajo y seguridad social y la violencia de género .....

181

BELEN FUSTER GIMÉNEZ

La doctrina del tribunal constitucional sobre la inspección de trabajo..

205

JOAN LLUÍS PÉREZ FRANCESCH

Derechos de la persona y derechos de los trabajadores ..........................

217

Mª DEL CARMEN GETE-ALONSO Y CALERA

Del arrendamiento de obras o servicios al contrato de trabajo. La nueva configuración de los contratos de ejecución de obra y de servicios .........

245

JUDITH SOLÉ RESINA

El complejo peregrinaje jurisdiccional en caso de accidente de trabajo. Especial referencia a la compatibilidad de la vía penal y la laboral ......

283

CARMEN NAVARRO VILLANUEVA

El Derecho penal ante la siniestralidad laboral ...................................... Mª JOSÉ RODRÍGUEZ PUERTA

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ÍNDICE

La libertad de entrada en los centros de trabajo y la inviolabilidad del domicilio.....................................................................................................

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ESTHER MORÓN LERMA

Apuntes en torno al principio de coordinación entre la inspección tributaria y la inspección de trabajo ................................................................ JOSÉ ANTONIO FERNÁNDEZ AMOR

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El intervencionismo estatal y el Derecho del Trabajo: la Inspección de Trabajo y Seguridad Social FRANCISCO PÉREZ AMORÓS Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Autónoma de Barcelona

“La misión de los inspectores debe tener un carácter preventivo, tanto como represivo. La legislación se dirige a proteger al pero, pero sin causar vejaciones a la industria, y los inspectores habrán de inspirarse en este concepto, sin desposeerse de la autoridad que es aneja o indispensable al cumplimiento de sus deberes”

(art. 21 del Real Decreto de 1 de marzo de 1906, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio de la Inspección de Trabajo)

SUMARIO: I. Introducción. II. Intervencionismo estatal y derecho del trabajo. 1. El intervencionismo y la aparición del derecho del trabajo. 2. Intervencionismo y configuración del derecho del trabajo 3. Planteamiento constitucional del intervencionismo socio-laboral: la cláusula del estado social III. La administración laboral y relaciones laborales. IV. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social 1. Un dato histórico remoto con valor conceptual en la actualidad 2. Su ligamen con la cláusula constitucional de estado social. 3. La actualidad de la inspección.

I. INTRODUCCIÓN De todos resulta conocido que las normas jurídicas, a diferencia de otras reglas de conducta, como las éticas, morales, o religiosas, se caracterizan porque su incumplimiento conlleva sanción o pena, y por ello, dicho sea en expresión kelseniana, el derecho es “un orden de coacción” u “organización de la fuerza”, como así mismo resulta pacífico afirmar, que, como regla general, es al Estado a quien corresponde imponer tal corrección, pues el Estado no sólo crea el derecho, sino que lo respalda con su poder. Es por ello que, la sanción, si es pública, se convierte en la nota definidora de la naturaleza jurídica de la norma infringida.


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Pues bien, no resulta baldío recordar que el cumplimiento de las normas laborales, es, si cabe, uno de los más exigido, resultando así que se ha hablado entre nosotros de la “ultraimperatividad” de las mismas, lo que es tanto como decir que su quiebra se reprende con severidad, y así es, en atención a la finalidad que persiguen los derechos que instituye tal rama del ordenamiento jurídico. La sanción laboral o social es más pública, pues, independientemente de la condición de pública o privada de la norma infringida, los intereses protegidos por las mismas son de cariz generales, y la sanción laboral también es más rigorista, pues los derechos lesionados no sólo son individuales, sino que igualmente se predican de un grupo social. La protección de intereses “generales” de los “grupos sociales”, exige pues, que todos los poderes públicos extremen su celo, y de entre éstos, lógicamente, lo deben hacer, especialmente, aquellos servicios públicos que tengan atribuidas funciones inspectoras y sancionadoras. El Estado, como categoría política y jurídica, se caracteriza por distinta notas, pero todas se pueden compendiar en una: por ser una manifestación de poder. Poder, que por lo que aquí interesa y ahora nos ocupa, se manifiesta en un doble sentido: porque tiene reconocida capacidad para dictar normas y porque ostenta facultades para hacerlas observar, o, en su caso para recriminar a los infractores. Es por ello que los conocidos poderes públicos que conforman el Estado son precisa y respectivamente los que dictan el derecho, los que velan por su cumplimiento, y, en su caso, los que castigan a los transgresores, ya sea por vía administrativa o por conducto judicial. Que tales instituciones públicas, se denominen precisamente “poderes”, no hace más que confirmar lo expuesto, que el Estado se define por el poder que puede ejercer; y que la separación entre los mismos sea tan clásica como necesaria, no impide apuntar que, en ocasiones, entre tales poderes es difícil establecer claras fronteras (STC 77/83, de 3 octubre), resultando así que el Estado ejercita sus actividades bajo un criterio de “unión de acción”. La separación de los poderes públicos no comporta ausencia de criterios uniformes, salvo lo que conlleva la “independencia” del poder judicial. Al respecto dos precisiones y una observación. Al referirnos sólo al Estado sin más, no olvidamos que su concepto es más complejo en la actualidad por lo de internacional y/o de autonómico que tiene, pero así lo haremos ahora por razones de espacio; de la misma manera que al conferir al Estado el dictado del derecho, tampoco pretendemos decir que se trata de una atribución a modo y manera de monopolio, pues otras fuerzas sociales pueden y deben aprobar normas, pero en todo caso


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es así porque la legislación —constitucional u ordinaria— del propio Estado así lo pre-establece. Y por lo demás, hemos de apuntar que una cosa es atribuir tales poderes al Estado, y otra distinta es determinar, y en su caso valorar, de qué forma y manera los ejercita, pues siendo como es el Estado una categoría política, lógico es deducir que sus actuaciones responderán también a criterios de tal condición; así, no se puede pretender que un Estado liberal o neoliberal, actúe de la misma forma que un Estado de derecho, ni que éste lo haga igual que un Estado social, pues son modelos de Estado que por defender intereses dispares pondrán en práctica distintas políticas de derecho, haciendo de éste un uso más o menos diverso. En estas escasas páginas sólo se pretende reflexionar en voz alta —y por ello sin notas a pié de página— sobre cÓmo la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social, como manifestación del intervencionismo estatal, concretamente del de condición administrativa, debe tener un puesto reservado en al configuración del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social entendiendo por Éste uno de los mecanismos que el Estado utiliza para alcanzar su condición política de social; se trata pues de engarzar la idea de Inspección —como servicio publico administrativo— y Estado de Derecho pasando por una sede común: el Derecho Social, intervensionista por esencia. Estas reflexiones, en una primera versión, se presentaron en formato de Ponencia a la VII edición de las ya clásicas Jornades Interdisciplinàries d’Estudi, que anualmente organiza la Facultad de Derecho de la Universitat Autònoma de Barcelona y que en esta ocasión (27 a 29 de noviembre de 2006) se dedicaron a “La Inspecció de Treball (1906-2006)” con motivo del centenario de la misma, y que una vez más se desarrollaron bajo la dirección de la Dra. Maria Jesús Espuny Tomás, Vicedecana y Coordinadora de la Diplomatura de Relaciones Laborales i de la Licenciatura de Ciencias del Trabajo de dicha Universidad y Facultad, quien, por cierto, en su condición de investigadora de la Historia del Derecho en su vertiente sociolaboral, al estudiar los antecedentes más remotos del Real Decreto de 1 de marzo de 1906 por el que se aprueba el Reglamento de la Inspección de Trabajo, ya señaló, coincidiendo con la mejor doctrina, que es el incumplimiento de la normativa sobre seguridad e higiene el que obligó al legislador a dictar las primeras normas reguladoras —“mitad filantrópicas”, precisa la autora— de lo que después se denominaría Inspección de Trabajo y de Seguridad Social, a la vez que apuntó en la misma línea que en esta materia siempre está más justificada una “necesaria reflexión…sobre su


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cumplimiento efectivo”, dando así a entender que en este caso la aplicación —por cumplimiento— del derecho merece, si cabe, mayor actividad por parte del Estado (“Los accidentes de trabajo: perspectiva histórica”, en: http://www.upf.edu/iuslabor/032005/art16.htm, citas literales, en págs. 2 de 8 y 1 de 8, respectivamente; y también: ”Los orígenes de la Inspección de Trabajo en España —1906-2006—”, en http://www-upf. edu/iuslabor/012006/Historia.MJesusEspuny.htm).

II. INTERVENCIONISMO ESTATAL Y DERECHO DEL TRABAJO Interesa a continuación poner de relieve la significación que el intervencionismo estatal tiene en punto al entendimiento del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social; pero para clarificar nuestra exposición, digamos desde un principio que tenemos para nosotros que el protagonismo del Estado en tal esfera es —o debe ser— de fuste, tanto desde una valoración cuantitativa como desde una dimensión cualitativa. El Estado no sólo debe legislar en materia laboral, sino también exacerbar su celo en aras a asegurar el cumplimiento de las normas de tal condición, que es tanto como decir que el Estado está llamado a garantizar que los titulares de los derechos laborales los puedan ejercitar de forma tanto real como efectiva; y para ello deberá actuar en un triple sentido: legislativamente, dictando normas laborales y gubernamentalmente ejecutándolas; administrativamente, controlando y vigilando que las mismas se cumplan; y en su caso, corrigiendo las infracciones ya sea por vía administrativa o judicialmente (defensa del derecho subjetivo) según mejor corresponda. Aquí reiteramos una idea que hemos pergeñado al inicio: el Estado no sólo crea el derecho (poder legislativo), sino que también lo sustenta con su poder ejecutivo y su poder judicial, que respectivamente, aseguran el cumplimiento del derecho objetivo y del derecho subjetivo.

1. El intervencionismo y la aparición del Derecho del Trabajo La referida triple versión del intervencionismo estatal, es uno de los requisito necesarios —aunque no suficiente, claro está— para que el Derecho Social cumpla con la función que su historia y esencia le confiere.


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Por todo ello no resulta extraño, sino lógico, que el intervencionismo del Estado sea uno de los factores que explica el por qué surgió el Derecho del Trabajo; de la misma manera que resulta difícil esperar que tal trama jurídica pueda desarrollar su verdadero sentido en el contexto de un Estado liberal o neoliberal. Citamos a continuación un dato histórico, y no lo hacemos por imaginaria razón de pompa —pues la historia no se debe estudiar sólo por una supuesta erudición mal entendida—, sino para clarificar el verdadero sentido que el intervencionismo estatal tuvo para el ordenamiento jurídico laboral del pasado, que es tanto como decir del presente y del futuro. Si el derecho en general guarda una estrecha correspondencia con las situaciones de desencuentro que se producen en la sociedad debido a que su objeto de regulación es, por excelencia, el conflicto, la aparición del Derecho del Trabajo como tal, está estrechamente relacionado con las características que adquirió el conflicto social en una etapa histórica determinada. Este conflicto social —considerado el motor de la historia social más que un factor patológico de la sociedad— se explicó, en lo fundamental por la concurrencia en el tiempo de varios factores de muy distinta condición que a continuación enumeramos en una apretada síntesis. El primero de condición económica, y que se puede simplificar caracterizándolo como el paso de la manufactura a la maquinofactura y todo lo que ello comporta (revolución industrial versus maduración del sistema de producción capitalista y nuevas formas de organizar el trabajo al amparo de la “primera” revolución tecnológica). El segundo de condición ideológica, debido al fracaso de la “utopía burguesa” del laissez faire laissez passer, patrocinada por una nueva clase social tan refractaria a los privilegios feudales gremiales como aferrada a la defensa de las libertades económicas (libertad de trabajo versus libertad industrial), a las profesionales (elección de profesión u oficio), y a las sociales individuales, pero todas ellas simplemente formales, y, a su vez, una clase social acérrima postulante de un Estado sólo “gendarme” por abstencionista (revoluciones burguesas: la mano invisible del mercado). En tercer término, el conflicto social adquiere una nueva dimensión al crecer el descontento de la clase trabajadora y a la puesta en práctica por parte de la misma de las primeras manifestaciones de asociacionismo sindical (movimiento obrero incipiente y consiguiente defensa de los derechos sociales colectivos). Y en cuarto y último lugar, el conflicto también se explica debido a que en la época se consolidaron ciertas doctrinas solidaristas (entre otras las socialistas, sin olvido de


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las aportaciones del reformismo conservador) defensoras de lo colectivo antes que de lo individual y de la presencia activa del Estado. Ante esta coincidencia en el tiempo de los hechos y fenómenos aquí sólo citados, como decíamos, el conflicto social alcanza su verdadera dimensión, es decir adquiere una fuerza potencialmente trasformadora de la realidad social, y es por ello que el Estado, frente a tal “peligro”, reaccionó en defensa de sus intereses y de los de la por el entonces nueva burguesía económica y política, y lo hizo, no sólo dictando normas sociales represivas para reconducir el problema, sino promocionando a la par normas sociales protectoras para con los trabajadores, reglas jurídicas, que para ser más precisos, por su contenido, unas eran, materiales o sustantivas, y otras de ritual o creadoras de instituciones públicas judiciales y administrativas de vigilancia y control del cumplimiento de las mismas. Es así pues que se puede afirmar, aunque sea con la brevedad propia del caso, que el paulatino intervencionismo del Estado desempeñó un papel de relieve en orden a la aparición de las primeras leyes laborales y en definitiva del ordenamiento jurídico laboral y de Seguridad Social; intervencionismo y consiguiente Derecho, que como hemos intentado dejar traslucir, no sólo fue producto de una decisión interesada del Estado —que sin duda lo fue y es—, sino que también fue el resultado de la fuerza ejercida por los trabajadores mínimamente organizados mediante el uso de mecanismo de presión colectiva. Así pues el Estado condicionado por dos razones tan contrapuestas como necesarias —autoprotección y supuesta defensa de los trabajadores— se vio obligado a mediar, dictando normas en materia socio-laboral, resultando de todo ello que, la legislación social es tan dialéctica como contrapuestos son los intereses que se quieren salvaguardar, antítesis que explica en parte que tal ordenamiento goce potencialmente de capacidad autónoma tanto para coadyuvar a mantener como para cambiar la realidad social. Esta es la “gracia” del Derecho del Trabajo, y por lo demás, ésta, es en parte fruto del histórico intervencionismo estatal: el Derecho del Trabajo, es internamente un resultado político contradictorio, pero su utilización externa, tuvo desde sus orígenes —y tiene en la actualidad— capacidad para cambiar y/o conformar una realidad social, poniéndose así de manifiesto su fuerte sentido sociopolítico. El ordenamiento jurídico laboral, cierto es, siempre ha estado y está condicionado por factores diversos (económicos, políticos, etc.) —no puede ser de otra manera: son compañeros de viaje—, pero ello no comporta que tenga que estar sin más al servicio de los mismos, sino que tiene su propia virtualidad, y por ello somos de la opinión que no resulta de recibo demonizar un


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cierto tipo de determinismo político-económico para postular otro de distinta condición ideológica que concibe al derecho como mero servidor de unos intereses determinados y le niega toda capacidad de patrocinar el cambio social. El derecho no es factor “neutro”, es por ello que se puede y debe admitir la existencia de distintas “políticas de derecho”: a cada uno corresponde optar al respecto, y al Estado garantizar que tal elección sea realmente posible. Es por todo ello, que podemos concluir este punto, afirmando que: históricamente, intervencionismo estatal —en el que encuadraremos la inspección de trabajo— y Derecho del Trabajo han sido dos realidades unidas en el destino a los largo de una etapa de profundos cambios sociales y políticos.

2. Intervencionismo y configuración del Derecho del Trabajo Si se acepta que la mejor conceptuación que corresponde al Derecho del Trabajo, debe partir, primero, de determinar qué relaciones sociales regula (objeto del derecho y sujetos del Derecho: qué conflicto y entre quiénes se da), y después, pero sin solución de continuidad, de precisar el por qué y para qué las ordena (función del Derecho del Trabajo) y el cómo lo hace (las fuentes del Derecho), podremos afirmar —sin apurar la bondad sintáctica— que: el Derecho del Trabajo, mediante normas de muy distinto origen (estatal, autonomía colectiva y contractuales) pero cohesionadas entre si, (idea de sistema jurídico) regula el conflicto social propio de aquellas relaciones sociales (individuales, colectivas e institucionales) que teniendo su origen en las relaciones de producción capitalista facultan al empresario (como titular del factor capital: los menos) a incorporar a su haz de propiedades los resultados del trabajo prestado por el asalariado (como detentadores sólo del factor trabajo: los más) a cambio de una remuneración, y lo hace con la finalidad de proteger también a los trabajadores como la parte más débil de dichas relaciones sociales. Ubicado y delimitado el conflicto a regular, en nuestra opinión, el referente nuclear de la conceptuación es la función protectora que el ordenamiento persigue. Muchas son las instituciones y categorías propias del Derecho del Trabajo que podríamos citar ad exemplum de la función protectora de tal rama jurídica, pero sin duda dos son las más significativas: la liber-


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tad sindical y todo lo que ello comporta en aras a la configuración de la dimensión colectiva de las relaciones laborales; y la intervención del Estado, tanto a nivel normativo como administrativo y judicial. Al ser estas las instituciones que más garantizan la función tuitiva pro-trabajador del Derecho del Trabajo, no se requiere un largo discurso para aseverar que ambas son bóvedas de clave de la configuración jurídica y política del auténtico Derecho del Trabajo; pero a su vez, deberemos tener presente que si ambas vías persiguen proteger al mismo colectivo social deberán compartir y repartirse las atribuciones al respecto, distribución que no resultará fácil de matizar siempre, entre otras razones, si se tiene en cuenta que se trata de compaginar actividades públicas y privadas. Sustituir un modelo liberal individualista por otro liberal colectivo y/o corporativista, no nos parece la mejor solución pues puede comportar un repliegue estatal exagerado, como tampoco lo es defender un modelo estatal intervensionista sin dar cabida a los sujetos colectivos; en definitiva pues, se trata de acertar en la dosis de una combinación entre la autonomía colectiva y el intervencionismo público. Si esta apreciación sobre la incidencia que tiene el intervencionismo estatal sobre el concepto mismo de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social la queremos plantear desde la óptica las fuentes del mismo, podríamos apuntar lo que sigue, no sin antes reconocer la importancia del sistema de fuentes a los efectos de configurar el referido Derecho a la vez que recordar que tal sistema no es un producto sobrevenido por razones de azar, sino que responde a factores políticos y sociales. Las fuentes del Derecho del Trabajo, desde su óptica originaria —y haciendo abstracción ahora de otras—, son, principalmente tres: el Estado (heteronomía normativa), las organizaciones socioprofesionales (autonomía colectiva), y las propias partes contratantes (autonomía individual). El Estado tiene tal condición por propia definición, y las dos restantes fuentes lo son porque el mismo lo ha pre-establecido en su propias normas, resultando así que el Estado (monopolista real del derecho) ya opta en principio por una primera solución política; pero además, si quiere, por ejemplo, compartir su capacidad de dictar normas laborales con la de los sindicatos y asociaciones empresariales, también debe intervenir para establecer en sus propias normas de qué manera y hasta qué límite quiere hacerlo, cuestión delicada pues distribuir capacidades normativas es distribuir poder. Así pues, lógicamente el problema es del Estado, que como sujeto político con poder regulador originario, debe establecer un reparto de potestades reguladoras —a modo y semejanza de un reparto de auténtico poder— entre las tres fuentes de derecho citadas y al así


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hacerlo no hace más que “levantarse el velo” y mostrar cual es su opción política (¿intervensionista?, ¿liberal?, corporativista? ¿colectivista? ¿de derecho?, ¿social?…etc.) y por ende cual es su concepción política del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Dígase cómo el Estado reparte tales potestades normativas, y descubriremos de qué tipo de Estado se trata; que es lo mismo que reivindicar, que el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social puede tener capacidad autónoma para poder incidir en la conformación de un modelo social, pues regulando las relaciones sociales lo está haciendo de las relaciones subyacentes más sensibles, las de producción en las que aquéllas tienen su causa. En este punto, en que tratamos de reflexionar sobre el papel del Estado y el diseño del ordenamiento jurídico laboral, debemos traer de nuevo a colación el siguiente dato: el sentido integral del intervencionismo normativo estatal en materia laboral que a nosotros nos interesa resaltar no sólo se manifiesta mediante normas sustantivas o materiales y otras que instauran y regulan mecanismos administrativos y judiciales de vigilancia de la aplicación de aquéllas, sino también por que entre estos medios públicos de vigilancia existen algunos que sólo tienen competencias en el ámbito del orden social. Esta dimensión jurisdiccional y administrativa propia y exclusiva del Derecho del Trabajo tiene tal raíz histórica e importancia actual, que no debe ser considerada de meramente “instrumental”, sino que son referencias que deben tenerse presentes con ocasión de elaborar una conceptuación jurídica del ordenamiento laboral de referencia, y así es porque, como resulta fácil de advertir, la existencia de jurisdicción y administración social y su inspección, explica el sentido que tiene la función del Derecho del Trabajo a la vez que asegura que la misma sea lo más efectiva posible. Es cierto que el concepto de Derecho del Trabajo y su autonomía también se explica por el hecho incontrovertido de que el mismo dispone de normas exclusivas y principios interpretativos y aplicativos propios, pero es especialmente su función —que asimismo es un referente conceptual de primer orden— la que demanda que, por la razones expuestas, exista una administración “laboral” y una jurisdicción del orden “social”, y que en el contexto de aquélla se incardine un servicio público de inspección y control del cumplimiento de la normativa laboral que permita, a quien corresponda, ejercer la función sancionadora. Es por todo ello que, el triple intervencionismo estatal comentado, es una de las notas más esenciales que se deben utilizar para delimitar el concepto jurídico de Derecho del Trabajo, tanto en el caso que éste se construya tomando como referente la función del mismo, como si hace a partir de su cuadro de fuentes. A mayor abundamiento, digamos que


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también es por ello que no resulta de recibo defender que el Derecho del Trabajo es un derecho de naturaleza privada, pues se podrá discutir —debate que no vamos a recuperar aquí— si es o no de naturaleza pública, pero lo que resulta evidente es que tal ordenamiento da cabida a instituciones públicas de primer orden, entre las cuales no sólo se incluyen las más clásicas por más reiteradas al efecto (v.gr. las que tiene cabida bajo la calificación de “procesales” o de “administrativas” en sentido sancionador), sino además otras que cada vez adquieren una mayor relevancia en una nueva concepción del Derecho del Trabajo (v. gr.: políticas de protección social “publicas”, políticas de emigración, políticas de empleo….etc). Pero es más, la dimensión pública de nuestro Derecho, también se pone de relieve si recordamos que es el Estado el que instaura y construye el denominado “orden público laboral” cuyos límites y contenido fijarán los principios de interpretación y aplicación del propio Derecho del Trabajo, cuestión esta a la que con posterioridad volveremos a dedicar nuestra atención. Así pues —y permítasenos la licencia— “todos los caminos conducen a Roma”, queriendo con ello decir que: el intervensionismo estatal no sólo explica la naturaleza jurídica del mismo y justifica la existencia de un “orden público laboral” y de los principios que los conforman es una referente conceptual del Derecho del Trabajo en los términos ya desarrollados, sino que también es un referente conceptual del Derecho del Trabajo. Este es el verdadero sentido del intervencionismo estatal, y al respecto sólo nos resta añadir un par de consideraciones más para resaltar “lo público” del mismo. La primera, para recordar que la institución jurídica que por excelencia refleja la dimensión privada del Derecho del Trabajo, es decir el contrato de trabajo, cuando se “independizó” del arrendamiento de servicios civil, no hizo más que “desprivatizarse” en parte, pues tal negocio es uno de los regulados por las normas jurídicas “privadas” por excelencia; dato histórico cuya versión actual es el constante proceso de crecimiento del ámbito objetivo y subjetivo del precitado contrato de trabajo, constante evolutiva que podemos poner de manifiesto recordando la reciente incorporación a dicho ordenamiento del trabajo autónomo. Y una segunda, para significar que el ordenamiento jurídico de origen estatal —incluso el de orden constitucional— reconoce a los sindicatos y asociaciones como algo más que personas jurídicas privadas, pues les atribuye capacidad para dictar convenios, es decir cuasi-leyes, y porque se les reconoce la condición de sujetos del diálogo social y la titularidad del derecho a la participación institucional con todo lo que ello comporta desde una óptica pública del poder.


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En este contexto general del intervencionismo estatal podemos particularizar a la vez que adelantar lo siguiente: tal actividad estatal también se materializa por vía administrativa, resultando así que resulta fácil relacionar “lo público” del Derecho del Trabajo con la Administración laboral en general, y con la potestad sancionadora de la misma ante infracciones de normas jurídicas sociolaborales.

3. Planteamiento constitucional del intervencionismo socio-laboral: la cláusula del Estado Social Del intervencionismo del Estado en la conformación del Derecho no sólo podemos predicar que tiene soporte constitucional, sino que debemos tener presente la forma y manera con la que dicha norma le da cabida. Si el Estado se define por el poder que ostenta, y se acepta que la Constitución es la expresión superlativa del mismo, podemos convenir que si la misma patrocina tal intervencionismo público en materia sociolaboral, y además lo hace con amplitud de miras, la significación del mismo se magnifica. A renglón seguido expondremos los fundamentos constitucionales que dan la razón a lo afirmado. El que nuestra Ley de Leyes establezca de forma explícita que el Estado es “social”, ya es un dato pero que muy clarificador al efecto, pues tildarlo de tal, es, sin más, calificarlo de intervensionista, pero que lo califique de “social” antes que de “democrático de derecho” (ex art. 1.1) es un plus argumental a favor de la tesis que mantenemos. En la misma línea pro-intervencionista, el texto constitucional constriñe, concretamente, a “los poderes públicos” no sólo a “promover” la libertad, igualdad, y la participación de los ciudadanos, entre otras, en la esfera “política, económica y social”, sino también a “remover” los obstáculos que lo impidan (art. 9.2), exigencia constitucional que no puede interpretarse de otra manera que no sea entendiendo que el Estado está obligado a mantener una conducta doblemente activa (promover + remover), es decir a intervenir; actividad estatal, que por lo demás, no sólo se le exige en beneficio de las personas individualmente consideradas, sino también de los “grupos” sociales (sic, ex art. 9.2 cit.). Así pues, el texto constitucional parte del reconocimiento de la existencia del conflicto social, de la aceptación expresa de la consiguiente dualidad social, y, lógicamente, de la creencia que uno de los grupos en conflicto es más débil que el otro, y es por eso que el constituyente requiere al Estado para que intervenga en materia social regulando y garantizando derechos, lo que es tanto como decir, que el Estado está llamado a participar —muy activamente— en


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la configuración del Derecho Social, y así hacerlo por medio de sus tres poderes, y todo ello para alcanzar un objetivo: reequilibrar la situación de desequilibrio en el que se encuentran las personas por pertenecer a uno u otro grupo social. El pasaje constitucional 9.2, diseña pues un intervencionismo compensador porque el Derecho del Trabajo, derecho para y entre desiguales, actúa deparando un trato distinto a los grupos sociales para reequilibrar situaciones personales desequilibradas en origen debido a la distinta posición que los empresarios y los trabajadores ocupan en aquellas relaciones de producción que —como hemos adelantado— son precisamente de las que traen causa las relaciones sociales que constituyen la realidad social que regula nuestro Derecho del Trabajo. Defensa real y efectiva de intereses colectivos precitados, y patrocinio tutelado públicamente de los “intereses generales”, resultan ser pues caras de una misma moneda, apreciación que ahora anticipamos a los efectos de advertir la función que la Constitución otorga a la Administración Pública (art. 103). Este planteamiento constitucional del intervencionismo social, no sólo supera al minusvalorado intervencionismo propio de un Estado liberal, sino también al propio de un Estado —simplemente— de derecho. Mientras el Estado liberal se basa en la defensa de la igualdad y libertad individual y formal confiando en que el propio mercado será el que sustancie los desacuerdos sociales (utopía liberal citada), sin intervención (ingerencia, se diría desde la óptica liberal) pública sustancial, el Estado social, se caracteriza porque defiende la igualdad y la libertad social y económica real y efectiva, visión colectiva y protectora que requiere prácticas públicas intervensionistas en tales esferas. Mientras que el Estado de derecho se caracteriza, por simplemente someter a los poderes públicos al imperio de la ley con el simple objeto de reconducir los conflictos, el Estado social interviene para que el disfrute de los derechos sociales se puedan ejercitar no sólo por parte de los trabajadores individualmente considerados, sino también por el “grupo” social a los que los mismos pertenecen (ex. art. 9.2 cit); práctica y titularidad de los derechos en cuestión que así mismo comporta que sea el propio Estado el que controle y vigile el cumplimiento de los mismos, y si es el caso, que sancione y repare el incumplimiento, y que todo ello lo haga con la intensidad que requiere la naturaleza del conflicto que regula y los objetivos de progreso social que se pretenden alcanzar. El intervencionismo propio del Estado social, no toma como referente principal el “bienestar” de los individuos en si mismo considerados sino como integrantes de un colectivo social más desprotegido, es por ello que todos lo


El intervencionismo estatal y el derecho del trabajo

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mecanismos (v.gr. normativos, ejecutivos, administrativos, inspectores, sancionadores) que utiliza deben perseguir tal objetivo. Por razones obvias declinamos aportar otras citas constitucionales que refuercen la argumentación que sostenemos, incluso obviamos enfatizar lo que al respecto podría aportar un breve comentario del planteamiento constitucional del sistema de la seguridad social y/o de protección social (v. gr., art. 41 y concordantes), pero no podemos ni debemos omitir un par de reflexiones en orden al sentido más profundo del intervencionismo estatal en materia social que se diseña en el referido artículo 9.2 CE. Digamos en primer término que, cierto es que la Constitución de 1978 es una de las europeas con mayor contenido sociolaboral, pero no sólo lo es porque su articulado de cabida a muchos derechos laborales y a las consiguientes garantías, sino también —principalmente, nos atreveríamos a decir— por la exigencia del intervencionismo que de forma expresa y rotunda se demanda en el referido pasaje 9.2, y además, porque el mandato pro-intervencionista contenido en el mismo, debe entenderse formulado en sus justos términos: es al unísono el origen y marco en el cual de forma ineludible deben encuadrarse todos y cuantos —y no pocos por cierto— reclamos intervensionistas se formulan en el texto constitucional en orden a cuestiones sociolaborales, pues no interesa olvidar que la sociedad democrática “avanzada” de la que se trata en el Preámbulo de la Constitución exige que sean “los poderes públicos” (a vueltas pues con tales poderes) los que “promoverán la condiciones favorables para el progreso social y económico” (primero pues el social, y sólo después el económico) (art. 40.1 in prius), a la vez que, desde una óptica más particularizada, en el articulado de dicho texto se prescribe que sean tales poderes los que, v.gr., “realizarán” una política orientada al pleno empleo (art. 40.1, in fine), los que “fomentarán” una política social determinada (ex, art. 40.2), y serán también los poderes “públicos” los que “mantendrán” un régimen “público” de protección social (art. 41). Promover, realizar, fomentar, mantener…etc., son todos ellos unos términos que sin duda rezuman activismo estatal, y además una gran variedad de maneras de hacerlo pues cada una de tales términos admite matices que aquí no nos está permitido trata; y por ello podemos concluir apuntando que: la Constitución reclama un Estado intervensionista en materia sociolaboral, afirmación que puede y debe complementarse señalando que el artículo 40.2 obliga a los poderes públicos a “velar” —en este caso no compele pues, v.gr, a “garantizar”, sino a “velar” (término este que es el mismo que ya utilizó a los mismos fines de inspección el


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