1_9788499850535 by Editorial Tirant Lo Blanch

Contestaciones al Programa de DERECHO ADMINISTRATIVO Y LABORAL para acceso a las carreras Judicial y Fiscal Derecho Administrativo

PILAR TESO GAMELLA Magistrada de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo Derecho Laboral

FCO. JAVIER LLUCH CORELL Magistrado de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

CARMELA LĂ&#x201C;PEZ CARBONELL Magistrada especialista de lo Social

tirant lo b anch Valencia, 2011

Copyright ® 2011 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© TIRANT LO BLANCH EDITA:TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: BII.S.B.N.: 978-84-9985-053-5 IMPRIME: Gráficas Díaz Tuduri, S.L. MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

PROGRAMA A) DERECHO ADMINISTRATIVO TEMA 1. Administración Pública y Derecho. Sistemas de sometimiento de la Administración: el sistema anglosajón y el sistema continental. Singularidades del sistema español. La posición de la Administración ante los Tribunales: especial referencia a sus privilegios procesales. El principio de autotutela. Los interdictos y la Administración. La reclamación previa en vía administrativa. Los Conflictos jurisdiccionales. TEMA 2. El sistema de fuentes del Derecho Administrativo. La Constitución. Disposiciones con rango de ley: sus clases. Especial examen del control de los Decretos legislativos. El Reglamento. Relaciones entre Ley y Reglamento. Reserva de ley, competencia y jerarquía normativa. El principio de inderogabilidad singular. Circulares e instrucciones: su valor. Otras fuentes del Derecho administrativo: la costumbre y el precedente administrativo. Los principios generales del Derecho. TEMA 3. Las Administraciones Públicas, I. La personalidad jurídica de las Administraciones Públicas. Tipología de los entes públicos. Teoría de la organización administrativa. Principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas. El régimen jurídico de las Administraciones Públicas. TEMA 4. Las Administraciones Públicas, II. La Administración General del Estado. La Administración de las Comunidades Autónomas. La Administración Local. La Administración Institucional. Organismos autónomos y entidades públicas empresariales. La Administración Corporativa. La Administración Consultiva: el Consejo de Estado y los órganos consultivos de las Comunidades Autónomas. Las Administraciones Independientes. TEMA 5. La función pública. Evolución histórica de la función pública en España. Regulación legal. Concepto de funcionario. Naturaleza y contenido de la relación funcionarial. Derechos y deberes de los funcionarios. Adquisición y pérdida de la condición de funcionario. Situaciones administrativas. Responsabilidad de los funcionarios. Conciliación de la vida laboral y familiar. TEMA 6. El principio de legalidad en la actuación de la Administración. Actividad reglada. Actividad discrecional. Conceptos jurídicos indeterminados. Control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa. Especial consideración de la desviación de poder. TEMA 7. La actuación jurídica de la Administración: pública y privada. El acto administrativo: concepto, elementos, forma, motivación, notificación y publicación. La obligación de resolver. Clases de actos. La inactividad de la Administración. Eficacia y validez de los actos administrativos: nulidad, anulabilidad e irregularidades no invalidantes. La revocación de los actos y su revisión de oficio.

14 /8

Programa

TEMA 8. El procedimiento administrativo: principios inspiradores de su regulación. Los interesados y la lengua en el procedimiento. Iniciación, ordenación e instrucción del procedimiento. Modos de terminación del procedimiento. Los recursos administrativos. TEMA 9. Los contratos del sector público: ámbito de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público. Contratos sujetos a regulación armonizada. Régimen jurídico de los contratos administrativos y los de derecho privado; los actos separables. Disposiciones comunes a los contratos del sector público; especial referencia al régimen de invalidez de los contratos y al recurso especial en materia de contratación. Prerrogativas de derecho público en la contratación administrativa. TEMA 10. Bienes de la Administración: clases y régimen jurídico. El dominio público: rasgos principales. Los bienes patrimoniales de la Administración: especial referencia a la Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 166/1998, de 15 de julio. La expropiación forzosa: principios reguladores, procedimiento y garantías jurisdiccionales. TEMA 11. Responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Responsabilidad del Estado-Juez y del Estado-legislador. TEMA 12. Urbanismo y Derecho. Ordenación del territorio y ordenación urbanística. Contenido del derecho de la propiedad del suelo: facultades, deberes y cargas. Bases del Régimen del Suelo: Situaciones básicas del suelo y Actuaciones de Transformación Urbanística. Los planes de ordenación. Iniciativa en la urbanización. Régimen de Valoraciones. Disciplina urbanística. TEMA 13. El proceso contencioso-administrativo. Naturaleza, extensión y límites de la jurisdicción contencioso-administrativa. El objeto del proceso: actividad impugnable. Examen del proceso contencioso-administrativo ordinario. Las medidas cautelares. TEMA 14. La sentencia. Ejecución provisional y definitiva de sentencias. La extensión de la sentencia a terceros. Recursos contra providencias y autos. Recurso ordinario de apelación. Recurso de casación: sus clases. Recurso de revisión.

B) DERECHO LABORAL TEMA 15. Derecho del Trabajo. Concepto y fines. Sistema de fuentes. La constitucionalización del Derecho del Trabajo. La aplicación de las normas laborales. Derecho social comunitario. El futuro del Derecho del Trabajo. TEMA 16. Convenios colectivos. La fuerza vinculante de los convenios. Convenios estatutarios y extraestatutarios. Acuerdos de empresa. Aplicación de los convenios y el principio de globalidad. Vigencia temporal y denuncia. Concurrencia de convenios.

Programa

14 /9

TEMA 17. El contrato de trabajo. Notas definitorias. Relación laboral común y relaciones laborales especiales. El Trabajo de los menores. Conciliación de la vida laboral y familiar. TEMA 18. Modalidades de contrato laboral. Contrato indefinido, contratos temporales, formativos, a domicilio, a tiempo parcial, fijo discontinuo y de relevo. TEMA 19. Prestaciones del trabajador. Derechos y deberes. Clasificación profesional. La efectividad del principio de igualdad y la prohibición de discriminación directa e indirecta. Vacaciones, descansos y permisos. Prestación del trabajo, jornada y horario. TEMA 20. Prestaciones del empresario. Ocupación efectiva. Salario y garantías salariales. El Fondo de Garantía Salarial. Obligaciones de Seguridad Social y prevención de riesgos laborales. La protección de la mujer embarazada. TEMA 21. La extinción del contrato de trabajo. Despido disciplinario. Despido colectivo. Despido nulo. Extinción por causas objetivas. Extinción por voluntad del trabajador: menoscabo de la dignidad del trabajador, acoso sexual y por razón de sexo. TEMA 22. La representación de los trabajadores en la empresa. Comité de empresa y delegados de personal. Secciones y delegados sindicales. Elecciones. TEMA 23. Los sindicatos. Derecho de libertad sindical. La mayor representatividad sindical. Tutela de la libertad sindical. TEMA 24. Conflictos colectivos: formalización y resolución. El derecho de huelga. El cierre empresarial. Otras formas de conflicto colectivo. TEMA 25. La acción protectora: accidente de trabajo, enfermedad profesional, accidente no laboral y enfermedad común. Incapacidad temporal, invalidez y sus grados. Jubilación. Viudedad. TEMA 26. El proceso laboral. Principios y especialidades. Distribución de competencia entre los órganos jurisdiccionales sociales. Reclamación previa y conciliación administrativa. Demanda, conciliación judicial y juicio. TEMA 27. El proceso laboral ordinario y modalidades procesales. Régimen de recursos. La ejecución laboral.

DERECHO ADMINISTRATIVO

Administrativo

Administración pública y derecho

TEMA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO

I. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO 1. Derecho Administrativo A) Concepto B) Notas características 2. Administración pública A) Concepto B) Notas características II. SISTEMAS DE SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN: EL SISTEMA ANGLOSAJÓN Y EL SISTEMA CONTINENTAL III. SINGULARIDAD DEL SISTEMA ESPAÑOL IV. LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN ANTE LOS TRIBUNALES: ESPECIAL REFERENCIA A SUS PRIVILEGIOS PROCESALES 1. En la jurisdicción civil A) Origen B) Régimen jurídico 2. En la jurisdicción penal 3. En la jurisdicción social V. EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA VI. LOS INTERDICTOS Y LA ADMINISTRACIÓN VII. LA RECLAMACIÓN PREVIA EN VÍA ADMINISTRATIVA 1. Concepto 2. Naturaleza 3. Ámbito de aplicación 4. Régimen jurídico

Pilar Teso Gamella

A) Reclamación previa a la vía judicial civil B) Reclamación previa a la vía judicial laboral VIII. LOS CONFLICTOS JURISDICCIONALES 1. Concepto 2. Legitimación 3. Clases 4. Resolución 5. Límites

Esquema

1 /1

Administrativo

Pilar Teso Gamella

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO Administración Pública y Derecho. Sistemas de sometimiento de la Administración: El sistema anglosajón y el sistema continental. Singularidades del sistema español. La posición de la Administración ante los Tribunales: Especial referencia a sus privilegios procesales. El principio de autotutela. Los interdictos y la Administración. La reclamación previa en vía administrativa. Los conflictos jurisdiccionales

I. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO Dos son, fundamentalmente, los conceptos básicos que han de figurar como punto de partida para abordar el estudio de este tema: el concepto de Derecho administrativo y el de Administración Pública.

1. Derecho administrativo A) Concepto Por Derecho administrativo entendemos, según la descriptiva definición de Zanobini, «aquella parte del Derecho Público interno que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones Públicas, y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquella y otros sujetos».

B) Notas características 1.º El Derecho administrativo requiere como sujeto o destinatario una Administración Pública. En este sentido, García de Enterría lo define como un derecho estatutario, que comprende las siguientes variedades: a) cuando el destinatario único y preferente de las normas es la Administración (ejem. normas de organización); b) cuando se trata de normas que debe cumplir la Administración pero que requieren la presencia de los administrados (ejem. en contratos o expropiación forzosa); y c) cuando el destinatario más directo es el administrado, aunque contemplan la presencia de la Administración (ejem. normas sobre control de precios). 2.º El Derecho administrativo como equilibrio entre privilegios y garantías: la Administración dispone de un elenco de potestades exorbitantes para el cumplimiento de sus fines. Pues bien, junto a estos privilegios el Derecho administrativo ha ido buscando un equilibrio entre aquellos y las garantías del administrado. En definitiva, lo que trata de armonizar el Derecho administrativo es la obtención de un eficaz servicio al interés general sin mengua de las situaciones jurídicas, muy respetables, de los ciudadanos.

Administración pública y derecho

1 /2

2. Administración Pública A) Concepto Por Administración, en el lenguaje coloquial, se designa tanto a una actividad, la de gestionar o administrar (sentido objetivo), como a la persona u organización que desempeña dicha actividad (sentido subjetivo). Sin embargo, inmediatamente se advierte que la Administración Pública realiza otras actividades distintas de las de gestión cuando dicta normas (reglamentos), o cuando resuelve conflictos (recursos administrativos). Igualmente advertimos que el poder legislativo o el judicial realizan también actividades materialmente administrativas (como las referentes a su régimen de personal o realización de contratos). Por ello seguiremos una definición meramente descriptiva. Haciendo una primera y elemental descripción negativa, ha de excluirse de la noción de Administración Pública a los poderes públicos cuya función esencial consiste en crear Derecho (las Cortes Generales o los Parlamentos Autonómicos), o en garantizar su aplicación (Jueces y Tribunales). Una descripción positiva de lo que ha de incluirse en el concepto de Administración Pública viene establecida en el art. 2 de la Ley 30/92, 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC), al disponer que «1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas. a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración Local. 2. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Publica...»

B) Notas características 1.- Es una organización servicial de la comunidad, se encuentra siempre al servicio de los intereses generales. 2.- Se encuentra integrada por una pluralidad de entes, y estos a su vez por diversos órganos. 3.- La actividad administrativa es muy variada no sólo aplica leyes, gestiona, sino que también dicta normas: reglamentos, y resuelve recursos. Pues bien, la Administración pública se encuentra sometida a la Ley y al Derecho; así lo establece la Constitución en el art. 103.1 al declarar que la Administración ha de actuar «con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho». Igualmente la LRJPAC en su art. 3.1 dispone que las «Administraciones Públicas... actúan con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho». De esta regulación se infieren las siguientes características: a) La expresión «a la Ley y al Derecho» del art. 103.1 CE, ha de ser entendida en sentido amplio, esto es, comprensiva no sólo de las normas con rango formal de

1 /3

Administrativo

Pilar Teso Gamella

Ley, sino de todo el bloque de legalidad, de todo el ordenamiento jurídico (leyes, tratados, convenios, costumbre, principios generales del derecho o los propios reglamentos). b) El sometimiento a la ley es «pleno», no admite excepciones, fisuras o zonas exentas.

II. SISTEMAS DE SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN: EL SISTEMA ANGLOSAJÓN Y EL SISTEMA CONTINENTAL En la evolución del Estado moderno se aprecian tres sistemas, siguiendo a Garrido Falla, de sumisión de la Administración al Derecho: 1. La doctrina del Fisco: se produce en la época del absolutismo, en la que algunos juristas distinguieron, dentro de la actividad de la Administración, entre unos actos de poder y otros de carácter privado. Pues bien, estos últimos se referían o imputaban a una persona jurídica: el Fisco, que se sometía a las reglas de Derecho privado y podía ser llevado a los Tribunales. 2. El Rule of Law o sistema anglosajón: surge en la Inglaterra de principios del XIX y, como su nombre indica, es propio de los países anglosajones. Este sistema sujeta los actos de la Administración a la ley común (common law), y a los tribunales ordinarios. No estableciéndose diferencia alguna, según señala Dicey, entre la ley aplicable a las relaciones entre particulares o entre estos y la Administración, a la que igualmente se aplica la ley civil. 3. El Régimen Administrativo o sistema continental: es el sistema propio de los Estados europeos. Mediante este sistema la actividad administrativa se somete, no en régimen de igualdad con los particulares al Derecho común o civil, sino a un Derecho especial, el Derecho administrativo, en el que se reconoce a la Administración un trato de favor, por ejem., mediante el reconocimiento de la presunción de la legalidad de sus actos. Las dos notas fundamentales que definen este sistema administrativo son: 1.º la existencia de un conjunto de normas jurídicas aplicables a la Administración como un Derecho especial: el Derecho administrativo. 2.º la existencia de una jurisdicción distinta y separada de los tribunales ordinarios para resolver las impugnaciones que se produzcan respecto de la actividad administrativa. Aun cuando este régimen administrativo tuvo su origen en Francia y en este país alcanza su construcción más acabada, sin embargo en otros países situados en la órbita de este sistema administrativo, como Alemania, Italia o España, se aprecian modulaciones o singularidades propias respecto del modelo francés. Todos estos sistemas tienen su concreta justificación histórica pero en la actualidad no puede mantenerse, de modo tajante, la inexistencia de un Derecho administrativo en los países anglosajones. En efecto, en estos países existe un verdadero

Administración pública y derecho

1 /4

Derecho administrativo anglosajón, ahora bien con peculiaridades distintas del régimen administrativo. Así en aquél son inferiores la prerrogativas reconocidas a la Administración, y en consecuencia, también menores las previsiones de garantías para el administrado. Si bien los Tribunales competentes, en el sistema anglosajón, siguen siendo los Tribunales ordinarios.

III. SINGULARIDADES DEL SISTEMA ESPAÑOL El control acerca de este sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico que comporta todo Estado de Derecho, se ha articulado de diversos modos dentro del propio régimen administrativo. Así, el control de los actos de la Administración se realizó, históricamente, por los órganos de la propia Administración, admitiéndose dos modalidades: 1.º Sistema de jurisdicción retenida: son los órganos de la Administración activa los que resuelven los recursos contra sus propios actos. 2.º Sistema de jurisdicción delegada: son unos órganos de la Administración, creados especialmente al efecto, los que se encargan de la resolución de los recursos. A este modelo responde la creación en Francia, por Ley de 24 de mayo de 1872, del Consejo de Estado. En España, se recibe el modelo francés con la creación de los Consejos Provinciales en 1845 (con jurisdicción delegada), y un Consejo Real (con jurisdicción retenida); la evolución durante este siglo se produce al socaire de los vaivenes políticos en el que los liberales propugnaban un sistema judicialista y los conservadores uno administrativo. Esta polémica se liquida con la Ley Santamaría de Paredes, de 13 de septiembre de 1888, que establece un sistema armónico que consiste en que los órganos encargados de revisar la actividad administrativa eran órganos jurisdiccionales, pero en su composición había personal de extracción judicial y personal administrativo. Con esta ley, también, se acababa con el «sistema de lista», esto es, cuando solo podían impugnarse determinados asuntos, sustituyéndose por el de «cláusula general». Pero fue la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 la que acertó a generalizar el control judicial de la actuación administrativa.

El sistema español que estableció la vieja LJCA de 1956 y que continúa en la LJCA de 1998, tiene, en lo que ahora interesa, las siguientes características: – Judicialización total y definitiva de los órganos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativo, que son un orden especializado dentro del poder judicial. – Especialización técnica de los magistrados que sirven en los expresados órganos jurisdiccionales. – Se mantiene el sistema de «cláusula general», que ya había establecido la Ley Santamaría de Paredes de 1888, aunque con una formulación más amplia.

1 /5

Administrativo

Pilar Teso Gamella

IV. LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN ANTE LOS TRIBUNALES: ESPECIAL REFERENCIA A SUS PRIVILEGIOS PROCESALES En esta pregunta nos referiremos a las peculiaridades que la presencia de la Administración impone, no sólo en la jurisdicción contencioso administrativa cuando la Administración actúa ejerciendo las potestades reconocidas por nuestro ordenamiento jurídico para la mejor satisfacción del interés público, esto es, cuando se ejerciten «pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo» (artículos 1.1 de la LJCA y 9.4 de la LOPJ), sino respecto de los supuestos en los que se ejerciten acciones contra la Administración cuando ésta no actúa sujeta al Derecho administrativo. Al primer aspecto se refieren los últimos temas del programa. En definitiva, se trata de averiguar cómo se concreta y articula la encomienda que el art. 106 de la CE hace a los Tribunales de controlar la actividad administrativa y la potestad reglamentaria, como garantía de cumplimiento del principio de legalidad que impone el art. 103.1 CE, en virtud del cual la Administración se encuentra sometida a «la Ley y al Derecho».

1. En la jurisdicción civil A) Origen El origen de las reglas que definen el «status» privilegiado de las Administraciones Públicas se produce en el primer tercio del siglo pasado, y se van consolidando con posterioridad. En este proceso de consolidación de los privilegios de la Administración adquiere singular importancia el papel de Hacienda Pública —que a mediados del s. XIX estaba muy deteriorada—, ya que dichos privilegios van surgiendo para resolver sus problemas, aunque posteriormente se fueran extendiendo a toda la Administración. Por de pronto, se centraliza en el Ministerio de Hacienda la defensa en juicio de la Administración, hasta entonces confiada al Ministerio Fiscal, que venia ejerciendo esta función con cierta autonomía. Fruto de este cambio es la creación por Bravo Murillo (por Decreto de 28 de diciembre de 1849) de una Dirección General de lo Contencioso en el Ministerio de Hacienda con el fin de asegurar una defensa uniforme y centralizada del Estado en los litigios en que este sea parte. Sin embargo, esta posición se fue alternando con la anterior durante los vaivenes legislativos de la época, hasta que en 1881 se creó el cuerpo de Abogados del Estado.

B) Régimen jurídico Con los anteriores antecedentes, según destaca García de Enterría, no es de extrañar que las especialidades que la presencia de la Administración Pública impone en el proceso se encuentren reguladas por el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, aprobado por Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, así como en la Ley de Enjuiciamiento Civil y leyes especiales. Pues bien, a la vista de esta regulación se pueden citar las siguientes singularidades que la presencia de la Administración comporta: 1.- No se admite la conciliación en relación con los juicios en que estén interesados el Estado, las Comunidades Autónomas y las demás Administraciones públicas, Corporaciones o Instituciones de igual naturaleza, según dispone el art. 460 de la

Administración pública y derecho

1 /6

LEC de 1881, no derogado por la disposición derogatoria única de la nueva LEC de 2000. 2.- La necesidad de la reclamación previa a la Administración, que abordaremos en la siguiente pregunta. 3.- La necesidad de autorización a los Abogados del Estado, para entablar acciones en nombre de la Administración salvo situaciones de urgencia y para desistir, ex art. 36 y 41 del citado Reglamento del Servicios Jurídico del Estado. 4.- Fuero territorial especial de las Administraciones Públicas, ya que para el conocimiento y resolución de los procesos civiles en que sea parte el Estado, las Entidades Estatales de Derecho público y los Órganos constitucionales, serán únicamente competentes los Juzgados y Tribunales que tengan su sede en capitales de provincia, y en Ceuta y Melilla. 5.- Cuando sean parte en un proceso el Estado, una Comunidad Autónoma, una Entidad local y otro organismo público, y el tribunal admita su declaración, se les remitirá, sin esperar al juicio o a la vista, una lista con las preguntas que, presentadas por la parte proponente en el momento en que se admita la prueba, el tribunal declare pertinentes, para que sean respondidas por escrito y entregada la respuesta al tribunal antes de la fecha señalada para aquellos actos (art. 315 de la nueva LEC de 2000). 6.- El allanamiento y desistimiento de la Administración precisa de autorización previa, ex art. 59 del expresadoReglamento del Servicio Jurídico del Estado. 7.- Prohibición de librar mandamientos de ejecución o dictar providencias de embargo contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentran materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, según dispone el artículo 23.1 de la Ley General Presupuestaria de de 2003. Esta previsión sigue las pautas marcadas por el Tribunal Constitucional, en Sentencia 166/1998, de 15 de julio —al pronunciarse sobre la constitucionalidad del art. 154.2 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

2. En la jurisdicción penal El carácter preferente de la jurisdicción penal impone que las cuestiones de esta índole se ventilen ante dicha jurisdicción ya que no pueden los Tribunales de lo contencioso administrativo entrar a conocer o resolver sobre cuestiones de esta naturaleza, según art. 4.1 de la LJCA y 10.2 de la LOPJ. No se plantean fricciones entre este orden jurisdiccional y el contencioso administrativo. Quizás el único caso que puede producirse es el caso de la cuestión incidental planteada a los jueces y tribunales penales sobre la causa de nulidad del art. 62.1.d) LRJPAC (actos constitutivos de delito). Por el contrario, el juez penal sí puede resolver las cuestiones administrativas que aparezcan tan íntimamente ligadas al hecho punible que sea materialmente imposible su separación (art. 3 de la LECrim.)

3. En la jurisdicción social La polémica competencial entre la jurisdicción social y la contencioso administrativa es, sin duda, la más importante en la actualidad.

1 /7

Administrativo

Pilar Teso Gamella

El art. 9.4 de la LOPJ, modificado por Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, atribuye al orden contencioso administrativo las pretensiones que se deduzcan en relación con «la actuación de las Administraciones Públicas sujeta a Derecho Administrativo». Mientras que al orden jurisdiccional social se atribuyen «las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho» (art. 9.5 de la LOPJ). Delimitar cuándo un acto se dicta al amparo de esta «rama social del Derecho» es el eje central del problema, ya que, según advierte García de Enterría, dentro de la actuación de la Administración (sancionadora, arbitral, de recaudación y gestión de prestaciones sociales) confluyen a la vez normas sociales y administrativas. La Sala Especial de Conflictos de Competencia del TS se inclina por un criterio material, que atiende a la naturaleza del acto, esto es, a la disciplina jurídica que ampara el acto de distribución de competencias. A diferencia del criterio formal que atiende al órgano del que emana el acto objeto de impugnación.

Recientemente la disposición adicional quinta de la nueva LJCA de 1998 ha modificado el art. 3 de la Ley de Procedimiento Laboral. En este precepto se veda el conocimiento de la jurisdicción social en los siguientes casos: – de tutela de los derechos de libertad sindical y del derecho de huelga de funcionarios públicos y el personal del art. 1.3.a) del Estatuto de los Trabajadores; – de las resoluciones de la Tesorería General de la Seguridad Social en materia recaudatoria; y – de las pretensiones que versen sobre la impugnación de disposiciones generales y actos de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo. Sin embargo, se atribuyen al orden jurisdiccional social las pretensiones que se deduzcan en relación con las resoluciones administrativas sobre «imposición de cualesquiera sanciones por todo tipo de infracciones de orden social», aunque se mantiene la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa de las pretensiones deducidas en relación con las sanciones de la Seguridad Social (a las que se refiere el n.º 1.b del art. 3 de la LPL).

IV. ESPECIAL REFERENCIA A SUS PRIVILEGIOS PROCESALES Además del principio de autotutela que es objeto de estudio en la siguiente pregunta, las Administraciones Públicas disponen de una batería de privilegios procesales. Estos privilegios pueden clasificarse en: A) exenciones frente a la actividad judicial, y B) situaciones de privilegio procesal propiamente dichas. A) Las exenciones frente a la actividad judicial son las siguientes: 1. La prohibición general de formular interdictos posesorios contra la Administración, en los términos que posteriormente veremos. 2. La existencia de un régimen privilegiado para la ejecución de sentencias. B) Los privilegios procesales propiamente dichos son los siguientes:

Administración pública y derecho

1 /8

1. El carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, en virtud del cual el particular no puede instar del Tribunal una declaración preventiva de su derecho, sino que debe esperar que la Administración dicte su decisión, expresa o presunta, aunque también se puede acudir a la jurisdicción en los casos de inactividad y vía de hecho. 2. La necesaria formalización, en muchos casos, de recurso ante la propia Administración con carácter previo al planteamiento del recurso contencioso-administrativo, lo cual supone una demora en el acceso a la vía jurisdiccional. 3. La interposición de recursos administrativos o el contencioso-administrativo contra los actos de la Administración no suspende ni enerva la potestad de ejecutarlos. Esto será objeto de estudio más adelante al referirnos a la suspensión en vía administrativa y en sede jurisdiccional.

V. EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA La Administración no precisa, como ocurriría con cualquier sujeto privado, de la colaboración judicial para hacer declaraciones de derechos que alteren ‘per se’ las situaciones jurídicas o estados posesorios (tutela declarativa), ni para ejecutar coactivamente tales declaraciones (tutela ejecutiva). Así, la autotutela supone que la Administración puede realizar por sí misma uno y otro tipo de actividades. A) La autotutela declarativa permite a la Administración emitir declaraciones o decisiones capaces de modificar o extinguir relaciones jurídicas subjetivas, sin el concurso de los órganos judiciales y con independencia del consentimiento del destinatario. Ello deriva de la presunción de legalidad de que gozan los actos administrativos, que determina que quien discrepe de ellos haya de impugnarlos ante los Tribunales, pero cuya interposición no suspenderá la ejecución del acto. A este principio de autotulela declarativa se refiere el art. 57.1 de la LRJPAC, al establecer que los actos de la Administraciones Públicas sujetos al derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

B) La autotutela ejecutiva (también llamada privilegio de decisión ejecutoria, ejecutoriedad o acción de oficio) consiste en la potestad de la Administración de llevar a la práctica, de ejecutar, sus propias decisiones, llegando incluso al empleo de la coacción en caso de resistencia de sus destinatarios, e igualmente, sin necesidad de la intervención de los Tribunales. A ella se refiere el art. 94 de la LRJPAC al disponer que «los actos de las Administraciones Públicas (...) serán inmediatamente ejecutivos...».

VI. LOS INTERDICTOS Y LA ADMINISTRACIÓN Las manifestaciones de la posición privilegiada de la Administración en materia posesoria se concretan en un doble aspecto:

1 /9

Administrativo

Pilar Teso Gamella

a) La Administración puede, sin auxilio de los Tribunales, recuperar la posesión de bienes y derechos (art. 41.1.c/ Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas), es el denominado «interdictum propium». b) Queda excluida la vía interdictal respecto de la actuación de las Administraciones Públicas: prohibición de interdictos contra la Administración salvo que ésta haya incurrido en vía de hecho. Por tanto, respecto de esta segunda peculiaridad existe una norma general: la prohibición de interdictos contra la Administración (art. 101 LRJPAC), y una excepción: cuando la Administración ha incurrido en vía de hecho. Nos ocuparemos ahora del estudio precisamente de esta excepción. Como resulta sabido, los interdictos son acciones enérgicas y sumarias destinadas a proteger al que se encuentra en la posesión o tenencia de una cosa y se ve perturbado en dicha posesión (interdicto de retener), o despojado de ella (interdicto de recobrar). La acción interdictal no pretende resolver el problema litigioso de fondo, sino mantener la situación posesoria existente en un momento dado y hasta que se resuelva la titularidad del derecho en el juicio declarativo correspondiente. Los interdictos posesorios son, pues, un sistema de protección rápido y efectivo que permite paralizar de inmediato las agresiones patrimoniales de la Administración, cuando ésta haya incurrido en vía de hecho.

Con carácter general se alude a esta figura en el art. 101 LRJPAC, y concretamente a los de retener y recobrar en el art. 125 de la Ley de Expropiación Forzosa. A esta vía interdictal sólo puede acudirse cuando la Administración ha incurrido en vía de hecho, y ésta se produce: a) en los casos en que la Administración pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión, un acto administrativo, que le sirva de fundamento jurídico; b) aquellos que, en el cumplimiento de una actividad material de ejecución, comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad, falta de título o exceso en la ejecución. La LRJPAC resume los casos de vía de hecho a aquellos en que la Administración resulta incompetente por razón de la materia, o actúa sin el procedimiento legalmente establecido (art. 101).

VII. LA RECLAMACIÓN PREVIA EN VÍA ADMINISTRATIVA Prescindiendo de las Reales Ordenes de 25 de noviembre de 1839, 9 de febrero de 1942 y 15 de marzo de 1843, y finalmente de 9 de junio de 1947, la regulación de la reclamación previa se contiene en los artículos 120 y siguientes de la LRJPAC, y específicamente respecto del proceso civil y laboral en los artículos 533.7ª de la LEC y 69 y siguientes de la LPL, respectivamente.

1. Concepto La reclamación previa a la vía contencioso-administrativa constituye un privilegio tradicional de la Administración, en virtud del cual antes de acudir a esta vía judicial, el administrado necesita obtener una resolución expresa en la vía administrativa previa.

Administración pública y derecho

1 /10

2. Naturaleza La reclamación previa es un procedimiento administrativo de carácter especial, como lo califica la propia LRJPAC (en el artículo 120 y siguientes). Ahora bien, en cuanto a sus efectos se comporta como un «requisito previo» (art. 120.1 LRJPAC), un verdadero presupuesto procesal, respecto del ejercicio de acciones fundadas en derecho privado contra cualquier Administración Pública.

3. Ámbito de aplicación Este requisito alcanza, como norma general, a todos los supuestos en que se ejerciten acciones fundadas en Derecho privado o laboral contra cualquier Administración Pública (las del art. 120 de la LRJPAC); aunque se prevé una excepción: cuando así lo establezca una disposición con rango de Ley. Tradicionalmente se incluyen en esta excepción los procesos interdictales y los del artículo 41 de la Ley Hipotecaria.

4. Régimen jurídico A) En la reclamación previa a la vía judicial civil – La reclamación se presentará, respecto de la Administración General del Estado, ante el Ministro del departamento competente, por razón de la materia. En los demás casos se presentará ante el «órgano competente», que será el que designen las normas específicas de cada una de ellas. – El escrito de la reclamación no está sujeto a formalidad especial alguna, por lo que debe surtir efectos cuando de su propio contenido se deduzca su carácter. – La resolución administrativa estimatoria o denegatoria de la reclamación ha de ser motivada y notificada al interesado. – Si la Administración no notifica resolución alguna en el plazo de tres meses, se entiende desestimada la reclamación y el particular puede interponer la correspondiente demanda judicial (en la LRJPAC no se alude a plazo alguno para la presentación de la demanda).

B) Reclamación previa a la vía judicial laboral La reclamación a la vía judicial laboral debe dirigirse al jefe administrativo o director donde el trabajador preste sus servicios. Si en un mes no se notifica resolución alguna, el trabajador podrá considerar desestimada la reclamación a los efectos de interponer la correspondiente demanda (art. 125 de la LRJPAC). La reclamación previa para entablar acciones ante la jurisdicción social se regula en los arts. 69 a 73 de la LPL.