LA POLÍTICA FISCAL COMO PIEZA CLAVE EN LA CONSECUCIÓN DE LOS
OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA AGENDA 2030
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.
Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Manuel Díaz Martínez
Catedrático de Derecho Procesal de la UNED
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
Procedimiento de selección de originales, ver página web:
www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA POLÍTICA FISCAL COMO PIEZA CLAVE EN LA CONSECUCIÓN DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA AGENDA 2030
Sonia Venegas Álvarez
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2024
Copyright ® 2024
Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.
En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex.
Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.
© TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO
Av. Tamaulipas 150, Oficina 502
Hipódromo, Cuauhtémoc, CP 06100, Ciudad de México
Telf: +52 1 55 65502317
infomex@tirant.com
www.tirant.com/mex/
www.tirant.es
ISBN: 978-84-1056-043-7
MAQUETA: Innovatext
Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.
php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
© Sonia Venegas ÁlvarezABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS
BEPS Base Erosion and Profit Shifting. Erosión de la base imponible y traslado de beneficios propiciados por la existencia de lagunas o mecanismos no deseados entre sistemas impositivos diversos nacionales aprovechados por las empresas multinacionales.
CBAM Carbon border adjustment mechanism
ESG Environmental Social and Governance
EU European Union
IEPS Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
IMF International Monetary Fund
INTOSAI Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OECD Organisation for Economic Cooperation and Development
G20
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
OPS Organización Panamericana de la Salud
ONU Organización de las Nacionales Unidas
PEM Public Expenditure Management
PFM Public Financial Management
PIB Producto Interno Bruto
SCJN Suprema Corte de Justicia de la Nación
UN Unión Europea
WHO World Health Organization
WB World Bank
Los días 8 y 25 de septiembre del año 2015 son fechas que habrán de pasar a los anales de la historia como hitos que son en el marco de la cooperación internacional para el desarrollo. La primera de esas fechas da cuanta de la adopción de la Declaración del Milenio mientras que la segunda rememora la aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible entre ellas no existe sino un vínculo de continuidad. Es cierto que entre sus objetivo las diferencias son abismales, no obstante en su conjunto son un intento de la comunidad internacional por trazar un camino común que permita prima face ampliar el radio de acción de la mundialización y a posteriori el logro del desarrollo sostenible en sus tres dimensiones: crecimiento económico inclusivo, protección al medio ambiente y fomento a la inclusión social.
Las ocho áreas en las cuales la Agenda 2030 habría a la postre enfocarse quedaron determinadas por la Declaración del Milenio: i) Paz, seguridad y desarme; ii) desarrollo y erradicación de la pobreza; iii) protección del entorno en común; iv) derechos humanos, democracia y buen gobierno; v) protección de las personas vulnerables; vi) atención a las necesidades especiales de África y vii) fortalecimiento de las Naciones Unidas.
No obstante la importancia histórica de la Declaración del Milenio el documento estrella en para este libro es la resolución aprobada por la Asamblea General y adoptada adoptada por los Jefes de Estado y de Gobierno y Altos Representantes reunidos en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York del 25 al 27 de septiembre de 2015 que contiene la Agenda 2030, cuyo adecuado título es el de “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” y cuya entrada en vigor fue programada para el 1 de enero de 2016. El documento en cuestión abraza 17
objetivos:
Sonia Venegas Álvarez
1. Poner fin a la pobreza
2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible
3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar de todos a todas las edades
4. Garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos
5. Lograr la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y las niñas
6. Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible y el saneamiento para todos
7. Garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos
8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos
9. Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación
10. Reducir la desigualdad en los países y entre ellos
11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles
12. Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles
13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos
14. Conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible
15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad
16. Promover sociedades pacificas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos
y construir a todos los niveles instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas
17. Fortalecer los medios de implementación y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible
Relacionados con las 160 metas conexas (que por razones de extensión no se reproducen) cuya innovación —y diferenciación— de lo hasta entonces pactado es el establecimiento de mecanismos específicos y concretos económicos; es decir, además de plantearse el carácter integrado e indivisible, el alcance y aplicación mundial contempla medidas específicas para el financiamiento. Dicho de otro modo: por vez primera las naciones reconocen que el cumplimiento de un catálogo de objetivos está destinado al fracaso sin importar el cúmulo de buenas intenciones y compromisos pactados de no preverse los instrumentos económicos indispensables para su desarrollo, sin duda una de las principales dolencias de la Declaración Milenio.
La Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo celebrada del 18 al 22 de marzo de 2022 en Monterrey, México mejor conocida como el consenso de Monterrey es la piedra angular de este trabajo pues constituye un punto de inflexión en el pensamiento de la comunidad internacional: a partir de entonces aspectos económicos (más allá de los lugares comunes como la cantidad de recursos disponibles) fueron insertados en la agenda pública: corrupción (y el derroche de bienes que apareja), el impacto del presupuesto en las políticas públicas y la consecución de objetivos extrafiscales, la imperiosa necesidad de una mejor recaudación fiscal, la sostenibilidad de las finanzas públicas y el compromiso de mantener saldos fiscales favorables son tan solo algunas de las variables por considerar en la consecución de los entonces objetivos del Milenio. Si bien es cierto que su contenido fue superado por mucho con el acuerdo de la agenda de acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo aprobada por la Asamblea General el 27 de julio de 2015, también lo es, que por primera vez factores hasta entonces ignorados toman relevancia en materia del desarrollo sostenible.
La antiquísima contraposición de las limitantes monetarias frente a las desmesuradas necesidades sociales procuró ser enfrentada a través de la evidente movilización de recursos financieros locales por cada uno de los Estados, no obstante la disposición de los mismos supone un cúmulo de precondiciones dadas entre ellas el establecimiento de entramados jurídicos que fomenten la iniciativa privada y pública, la inversión, la creación de un sector empresarial dinámico y eficiente que estimule a su vez la recaudación tributaria y la mejora en la distribución de los ingresos, el incremento de la productividad (con el consecuente papel fundamental del Estado en tanto rector de la economía), la corrupción más allá de su manifestación como fenómeno social, aparece como un grave obstáculo entorpecedor de la movilización y asignación eficiente de recursos destinados a áreas prioritarias que detonen la economía.
Por último y este es el móvil del libro, ya desde hace dos décadas la necesidad de aplicar políticas macroeconómicas destinadas al mantenimiento de saldos fiscales sostenibles, la puesta en marcha de políticas fiscales prudentes, el establecimiento de sistemas fiscales caracterizados por su eficiencia, eficacia, transparencia y responsabilidad indispensables para la sostenibilidad tributaria así como, la creación de sistemas impositivos y de administración equitativos y eficientes en los que se incluya la reestructuración del gasto público y la infalible contribución de la política fiscal a la Agenda 2030 como pueden serlo los presupuestos públicos sensibles al género: Gender Responsive Budgeting.
Bastante revelador es que la Agenda de Acción de Addis Abeba de 2015 retome en su gran mayoría los postulados de la Conferencia de Monterrey: el capítulo II Principales medidas la movilización de recursos financieros nacionales para el desarrollo se presenta bajo el rubro recursos nacionales públicos; movilización de recursos internacionales para el desarrollo: la inversión extranjera directa y otras corrientes de capitales privados aparece al amparo de actividad financiera y comercial privada nacional e internacional; comercio internacional como promotor del desarrollo aparece bajo el idéntico rubro; deuda externa aparece como la deuda y la sostenibilidad de la deuda; aumento de la cooperación financiera y técnica internacional para el desarrollo aparece como cooperación internacional para el desarrollo; y el tratamiento de cuestiones sis-
témicas: fomento de la coherencia y cohesión de los sistemas monetarios, financieros y comerciales internacionales en apoyo al desarrollo y en última instancia el mantenimiento del compromiso fue retomado por el apartado datos, vigilancia y seguimiento, sin que ello implique la falta de originalidad de la Agenda al haberse previsto siete áreas de trabajo:
1. Prestación de protección social y servicios públicos esenciales para todos
2. Ampliación de los esfuerzos para poner fin al hambre y la malnutrición
3. Establecimiento de un nuevo foro para subsanar las carencias en materia de infraestructura
4. Promoción de la industrialización inclusiva y sostenible
5. Generación de empleo pleno y productivo y trabajo decente para todos y promoción de las microempresas y las empresas pequeñas y medianas
6. Protección de nuestros ecosistemas para todos
7. Promoción de sociedades pacificas e inclusivas.
Nada de lo anterior tiene paragón alguno respecto la que consideramos la verdadera novedad: la inclusión explícita de la política fiscal como pieza clave en la consecución de los ODS tras la lectura de la agenda se infiere que ante el parcial cumplimiento de los Objetivos del Milenio jefes de Estado y de gobierno han caído en cuenta acerca del papel crucial que los múltiples frentes de las políticas fiscales pueden tener: aumento de la recaudación, rediseño de los presupuestos de ingresos y egresos, evasión fiscal y planeaciones fiscales agresivas, abuso de acuerdos fiscales, convenios para el intercambio de información financiera, establecimiento de impuestos a las empresas multinacionales y por supuesto la corrupción en su vertiente evidentemente tributaria siempre que se considere lo siguiente:
Nuestro objetivo es poner fin a la pobreza y el hambre y lograr el desarrollo sostenible en sus tres dimensiones mediante la promoción del crecimiento económico inclusivo, la protección del medio ambiente y el fomento de la inclusión social […] Se pueden encontrar soluciones, en particular fortaleciendo las políticas públicas, los marcos regulatorios
y las finanzas a todos los niveles, haciendo realidad el potencial transformativo de las personas y el sector privado e incentivando los cambios en la financiación y las modalidades de consumo y producción para favorecer el desarrollo sostenible […] En todos los países, las políticas públicas y la movilización y utilización eficaz de los recursos nacionales, reforzadas por el principio de la implicación nacional, son esenciales para nuestra búsqueda común del desarrollo sostenible, incluida la concesión de los objetivos de desarrollo sostenible. Basándonos en los considerables logros alcanzados en muchos países desde que se aprobó el Consenso de Monterrey, seguimos comprometidos a fortalecer aún más la movilización y la utilización eficaz de los recursos naturales. Reconocemos que, ante todo, es el crecimiento económico, con el apoyo de un entorno propicio a todos los niveles, lo que genera recursos nacionales. Para alcanzar nuestros objetivos hacen falta políticas económicas, ambientales y sociales racionales, incluidas las políticas fiscales anticíclicas, suficiente margen de maniobra fiscal, buena gobernanza a todos los niveles e instituciones democráticas y transparentes que respondan a las necesidades de la población. Fortaleceremos los aspectos de nuestros entornos nacionales que propician el desarrollo, como el Estado de derecho, y combatiremos la corrupción a todos los niveles y en todas sus formas. La sociedad civil, los medios de comunicación independientes y otros agentes no estatales también desempeñan funciones importantes […] Redoblaremos los esfuerzos encaminados a reducir sustancialmente las corrientes financieras ilícitas para 2030, con miras a su posible eliminación, en particular luchando contra la evasión de impuestos y la corrupción mediante el fortalecimiento de la regulación nacional y el aumento de la cooperación internacional. También reduciremos las oportunidades para eludir impuestos y estudiaremos la posibilidad de incluir cláusulas contra el abuso en todos los acuerdos fiscales. Mejoraremos las prácticas de divulgación de información y la transparencia tanto en los países de origen como en los de destino, especialmente tratando de garantizar que las transacciones financieras entre gobiernos y empresas sean transparentes para las autoridades fiscales competentes. Nos aseguraremos de que todas las empresas, incluidas las multinacionales, paguen impuestos a los gobiernos de los países en que se produzca la actividad económica y se cree valor, de conformidad con las leyes y políticas nacionales e internacionales […] Nos comprometemos a ampliar la cooperación internacional en cuestiones de tributación. Alentamos a los países a que, de conformidad con su capacidad y circunstancias nacionales, trabajen de consuno para fortalecer la transparencia y adoptar políticas apropiadas, como que las empresas multinacionales presenten informes a las autoridades fiscales de
cada uno de los países en que actúen, que las autoridades competentes tengan acceso a la información sobre beneficiarios finales de las empresas y que se avance progresivamente hacia el intercambio automático de información fiscal entre las autoridades fiscales, según proceda […] Los incentivos fiscales pueden ser un instrumento adecuado en materia de políticas. Sin embargo, para poner fin a las prácticas fiscales perjudiciales, los países pueden participar en deliberaciones voluntarias sobre los incentivos fiscales en foros regionales e internacionales […] Fortaleceremos los mecanismos de control nacionales, como las entidades fiscalizadoras superiores, junto con otras instituciones independientes de supervisión según proceda. Aumentaremos la transparencia y la igual participación en el proceso de presupuestación y promoveremos la elaboración de presupuestos con perspectivas de género y su seguimiento. Estableceremos marcos transparentes de contratación pública como instrumento estratégico para reforzar el desarrollo sostenible […]
De allí que la Resolución General del 25 de septiembre de 2015 retomase las múltiples facetas de lo fiscal al establecer metas a través de las cuales los 17 objetivos del desarrollo sostenible vendrán hacia 2030 cumplimentados. No obstante lo anterior, es importante destacar que no existe una mención explícita de los mecanismos tributarios en la totalidad de los objetivos, excepto tal vez lo establecido en los medios de implementación contenidos por el objetivo 17 (mismo que remite explícitamente a la Agenda de Acción de Addis Abeba) el cual sí que alude directamente a lo aquí planteado, al tenor de las siguientes consideraciones:
Objetivo 10. Reducir la desigualdad en los países y entre ellos (Adoptar políticas, especialmente fiscales, salariales y de protección social, y lograr progresivamente una mayor igualdad).
Objetivo 17. Fortalecer los medios de implementación y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible (Fortalecer la movilización de recursos internos, incluso mediante la prestación de apoyo internacional a los países en desarrollo, con el fin de mejorar la capacidad nacional para recaudar ingresos fiscales y de otra índole).1
1 Algunos entes de relevancia probada en el ámbito internacional como la Organización Internacional del Trabajo han anotado la importancia de las políticas fiscales en la concreción de otros objetivos tales como el ODS número 8 relativo a la promoción del crecimiento económico sos-
La faceta impositiva más obvia de los ODS quizá sea la disyuntiva sobre el cómo y de dónde habrán de obtenerse lo recursos económicos lo que llevado al terreno de la política fiscal ha de plantearse en función de la recaudación tributaria, uno de los puntos flacos de México. La debilidad del sistema fiscal mexicano es una verdad históricamente documentada considerando los datos disponibles desde los años noventa es dable concluir que entre 1990 y 2017 los ingresos tributarios en función del producto interno bruto en América Latina mostraron un incremento casi continuo pasando del 15.5% al 22.8 % coincidiendo con los promedios de la OCDE, específicamente la recaudación en América del Sur se incrementó con mayor velocidad alcanzando en el mismo periodo el 20.0 %, por el contrario América Central y México han mostrado un crecimiento más modesto por debajo del promedio de América Latina en general .2
A partir de los datos disponibles más recientes3 persiste una marcada diferencia entre los niveles de recaudación de nuestra nación en comparación con América Latina y los miembros de la OCDE esto es así, si se considera que para 2019 la recaudación tributaria como porcentaje del producto interno bruto fue de un 16.5 % mientras que el promedio para América Latina ascendió al 22.9 % y los integrantes de la OCDE recaudaron un promedio del
tenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos puesto la creación de empleos dignos debe ser una preocupación central de la política macroeconómica paralelamente a las metas de política fiscal y monetaria. Otro tanto sucede con el ODS número 12 vinculado con la necesidad de garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles debiendo alentar a las empresas a la adopción de prácticas sustentables y la promoción de prácticas de adquisición pública igualmente sostenibles que reclaman de los gobiernos el uso de incentivos y reglamentaciones fiscales, incluidos los procedimientos de contratación pública, para promover pautas de consumo y producción compatibles con las exigencias del desarrollo sostenible.
2 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico [OCDE], “Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 1900-2017” [en línea], brochure-estadisticas-tributarias-en-america-latina-y-el-caribe-2019.pdf (oecd.org), [consulta: 5 de enero, 2022].
3 Estos son del año 2021.