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especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española.
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5ª EDICIÓN REVISADA Y ACTUALIZADA
Luciano Parejo Alfonso
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Libros de texto para todas las
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
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LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO Quinta edici贸n revisada y actualizada
Luciano Parejo Alfonso
Catedr谩tico de Derecho Administrativo Universidad Carlos III de Madrid
Valencia, 2012
Índice Presentación a la primera edición.................................................................................
11
Abreviaturas.................................................................................................................
13
PRIMERA PARTE EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I. EL SURGIMIENTO, LA EVOLUCIÓN Y LA SITUACIÓN ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Lección 1 La Administración pública y el Derecho administrativo................................................
21
Lección 2 Las bases constitucionales del Derecho administrativo.................................................
53
II. LAS FUENTES; EN ESPECIAL, EL REGLAMENTO Lección 3 Las fuentes del Derecho administrativo (I)....................................................................
89
Lección 4 Las fuentes del Derecho administrativo (II): el Reglamento..........................................
127
III. LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. LAS CARACTERÍSTICAS DE SU ACTIVIDAD Y EL ESTATUTO DE LOS DESTINATARIOS DE SU ACCIÓN Lección 5 La organización administrativa y sus principios rectores..............................................
171
Lección 6 Las Administraciones territoriales (I)............................................................................
203
Lección 7 Las Administraciones territoriales (II): la Administración local.....................................
237
Lección 8 Las características generales de la actividad administrativa por razón de la singularidad del sujeto que la realiza y el estatuto de sus destinatarios.............................................
265
8
Índice
Lección 9 La clasificación general de la actividad administrativa..................................................
291
SEGUNDA PARTE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y SU CONTROL I. LA ACTIVIDAD UNILATERAL Y FORMALIZADA: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL ACTO Lección 10 La actividad unilateral y formalizada de la Administración pública: aspectos generales del procedimiento administrativo.................................................................................
325
Lección 11 La dinámica de la actividad unilateral y formalizada de la Administración: fases y trámites del procedimiento administrativo.................................................................................
357
Lección 12 El deber de resolver y su incumplimiento: el silencio administrativo.............................
385
Lección 13 El acto administrativo..................................................................................................
409
Lección 14 Eficacia y validez del acto administrativo......................................................................
443
II. LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL: LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO Lección 15 La actividad contractual del sector público (I): los elementos del contrato público.......
471
Lección 16 La actividad contractual del sector público (II): la preparación y la ejecución de los contratos......................................................................................................................
523
Lección 17 La actividad contractual del sector público (III): el régimen especial de los contratos administrativos típicos..................................................................................................
567
9
Índice
III. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE SU ACTUACIÓN Lección 18 El control de la Administración pública y de su actuación: el control interno...............
611
Lección 19 El control jurisdiccional de la Administración pública..................................................
633
Lección 20 El procedimiento del recurso contencioso-administrativo en primera o única instancia y el procedimiento abreviado.......................................................................................
665
Lección 21 Los procedimientos especiales y los recursos contra las resoluciones procesales...........
693
TERCERA PARTE LAS INSTITUCIONES GENERALES PARA LA REALIZACIÓN DEL INTERÉS PÚBLICO Y SU COMPOSICIÓN CON EL PRIVADO Lección 22 El interés público y la potestad de infligir un mal por la contravención de la legalidad administrativa: las sanciones administrativas................................................................
725
Lección 23 El interés público y la potestad de sacrificio de bienes y derechos: la expropiación forzosa..............................................................................................................................
769
Lección 24 El interés público y la potestad de despliegue de los servicios públicos: la responsabilidad patrimonial de la Administración pública.....................................................................
795
CUARTA PARTE LOS MEDIOS PERSONALES, MATERIALES Y ECONÓMICOFINANCIEROS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Lección 25 La función pública y su marco jurídico........................................................................
827
Lección 26 El contenido de la relación jurídica del empleado público............................................
847
10
Índice
Lección 27 Los derechos individuales de ejercicio colectivo en el empleo público...........................
879
Lección 28 Los bienes de la Administración pública (I): los bienes patrimoniales...........................
901
Lección 29 Los bienes de la Administración pública (II): los bienes de dominio público.................
919
Lección 30 La actuación administrativa y la gestión presupuestaria...............................................
973
Presentación a la primera edición La más reciente evolución de la enseñanza en la Universidad al hilo del llamado proceso de Bolonia —reducción primero de los ciclos conducente a los títulos superiores y estructuración después de aquella enseñanza en dos únicos escalones: grado y postgrado— han incrementado la dificultad que, en el contexto de los del Derecho, ofrecen la enseñanza y el aprendizaje del Derecho Administrativo de “grado”. La condena a complejidad y continua transformación que impone a éste su propio objeto, que los tiempos que corren no hacen más que agravar, si de suyo en modo alguno facilita, en efecto, dichas tareas, menos aún ayuda a la de adaptación al apuntado proceso, que va imponiendo empero su lógica con independencia de la decantación precisa de los requerimientos finales que comporta. Esta obra, carente de toda pretensión innovadora, ensaya tal adaptación, sobre la idea —propia de la colaboración reglamentaria con la Ley— de “sólo lo necesario, pero todo lo que efectivamente lo sea”, con la pretensión de la mayor facilitación posible de las expresadas tareas de enseñanza y aprendizaje y desde la respuesta a los dos interrogantes básicos de qué precisa ser enseñado y aprendido y cómo deben transmitirse los conocimientos necesarios teniendo en cuenta los condicionantes centrales que van a derivar de los planes de estudio. Todo lo cual encuentra reflejo en su título, su planteamiento y su contenido. Prescinde en todo caso de la clásica división en parte general y especial para, partiendo de unas básicas nociones históricas, articular la entera materia en cuatro partes referidas, respectivamente, a sus bases constitucionales y fuentes, la(s) Administración(es) pública(s) en cuanto sujeto(s) [y su lógica constructiva y de funcionamiento: la organización administrativa] y el status del ciudadano, la actividad propia de aquellos sujetos (tanto la unilateral y consensual, como la no menos importante contractual), el control interno y judicial de toda esa actividad, y los medios para el desarrollo de la misma (los personales —la función pública—, los materiales —los bienes demaniales y patrimoniales y económico-financieros—, si bien estos últimos, en cuanto objeto de una disciplina distinta, sólo desde la perspectiva de su gestión, organizada presupuestariamente, y su incidencia en la actividad administrativa). La realización de la obra, respuesta a una cordial invitación de la editorial que es grato agradecer, ha sido posible en el plazo amable pero firmemente fijado gracias a la colaboración de los compañeros del área de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid de que se deja constancia en cada Lección, que no puedo por menos de agradecer en todo lo que ha valido. Getafe (Madrid), septiembre de dos mil siete El autor
Abreviaturas AGE AL AP AALL AAPP ATS BOE Cc CA CCAA CE CEAL CGPJ Cp DOCE EBEP EEAA LA LAAEE LAE LC LEF LEG LES LGob LGP LGS LHL LJCA LLAASE
Administración General del Estado. Administración local. Administración pública. Administraciones locales. Administraciones públicas. Auto del Tribunal Supremo. Boletín Oficial del Estado. Código civil. Comunidad Autónoma. Comunidades Autónomas. Constitución española de 27 de diciembre de 1978. Carta Europea de la Autonomía Local. Consejo General del Poder Judicial. Código penal. Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Ley 7/2007, de 12 de abril, que aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público. Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas. Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales. Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954. Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa. Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades y servicios y su ejercicio.
14 LM LoCE LoCJ LoDP LOFAGE LoFyCS LoPDCP LoPJ LoPSC LOU LoTC LoTCu LPAP LPrAu LrBRL LRJPAC LTPP RBCL REF ROCE RPAPRePt
RPrPS RSCL STC STJUE STS TC
Abreviaturas
Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales. Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades. Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común. Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio. Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957. Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio. Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto. Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955. Sentencia del Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Sentencia del Tribunal Supremo. Tribunal Constitucional.
Abreviaturas
TCE TEuDH TFUE TJUE Tol TRDvRL
TRLCSP TRLS76 TUE
15
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 25 de marzo de 1957, en la versión resultante del Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001. Tribunal Europeo de Derecho Humanos de Estrasburgo. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Recopilación de jurisprudencia de la base de datos electrónica tirantonline. Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Tratado de la Unión Europea hecho en Maastricht el 7 de febrero de 1992, en la versión resultante del Tratado de Lisboa, que entró en vigor en diciembre de 2009.
PRIMERA PARTE
EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
I. EL SURGIMIENTO, LA EVOLUCIÓN Y LA SITUACIÓN ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Lección 1
La Administración pública y el Derecho administrativo Sumario: 1. Concepto de Derecho administrativo y de Administración pública. 1.1. El Derecho administrativo como Derecho de la Administración pública. 1.2. Contenido y naturaleza del Derecho Administrativo. 2. La evolución histórica del Estado, de la Administración pública y del Derecho administrativo. 2.1. La consolidación del Estado absoluto y la formación de una verdadera Administración (Edad moderna). 2.2. El constitucionalismo y las transformaciones del Estado contemporáneo: la decantación de la Administración pública. 2.3. Del Estado liberal al Estado social: los cambios en la Administración pública. 2.4. Notas definitorias de la situación actual. 3. Ejercicio práctico. 4. Bibliografía
Resumen La presente lección cumple una finalidad introductoria en un doble plano: i) el dogmático o referido a la definición y el contenido del Derecho Administrativo en tanto que Derecho de la Administración pública (“AP”); y ii) el histórico, en el que ese mismo Derecho se aparece como resultado de las necesidades de la organización encargada de la gestión y realización de los intereses generales, que son variables y progresivamente complejos en directa relación con las funciones asumidas por el Estado en cada momento para la garantía del mínimo existencial (vinculado a la idea de dignidad) de la persona, considerada fundamentalmente en su dimensión social. Son imprescindibles unos sólidos conocimientos de Derecho constitucional y de historia por lo que se recomienda el repaso de los textos utilizados en dichas asignaturas.
1. Concepto de Derecho administrativo y de Administración pública La AP, en cuanto parte de los poderes públicos constituidos, tiene indudable relevancia política y jurídica. Se trata, dicho de forma muy general y esquemática, de una organización cuya actividad se hace presente en la mayoría de los ámbitos y facetas de la vida social, siendo fundamental para el desarrollo de la vida de las personas en la sociedad actual, pues tiene como misión cumplir funciones y proveer o, en su caso, garantizar (en su caso mediante la llamada regulación económica) la provisión de bienes y servicios indispensables (seguridad, sanidad, educación, infraestructuras, transporte, suministro de energía, entre otros muchos). Para el cumplimiento de su misión aparece dotada de un estatuto específico predeterminado constitucionalmente (art. 103.1 CE), en el que —como principal manifestación de su condición de poder público— destaca, en el plano jurídico, la posibilidad de decisión unilateral y, sobre ello, de ejecución asimismo unilateral de
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Luciano Parejo Alfonso
la decisión previamente tomada. Las características de su actuación plantean una cuestión de primer orden: la del control, tanto al servicio de su dirección efectiva por los poderes superiores (de ahí el principio de legalidad —art. 103.1 CE—, comprensivo de la programación de la actividad administrativa, básicamente por la Ley, y el principio de dirección de dicha actividad por el Gobierno —art. 97 CE—), como para la observancia del Derecho y, por tanto y en su caso, la corrección de las desviaciones del marco jurídico que rige por entero su actividad (de ahí, en especial, el control judicial —106.1 CE—). Estas notas ponen de manifiesto la relevancia que la AP tiene para el Derecho y explican por qué se ha generado el Derecho Administrativo como un Derecho peculiar, adecuado al fin institucional de esa organización, que se resume en el servicio objetivo y eficaz a los intereses generales.
1.1. El Derecho administrativo como Derecho de la Administración pública El Derecho administrativo, como rama del Derecho positivo y como ciencia, tiene como objeto la AP. Bajo la sencillez y claridad aparentes de esta afirmación se esconde la extrema dificultad de la cuestión que está en la base misma del Derecho administrativo como ciencia: la definición y delimitación de la realidad en que consiste su objeto, es decir, la AP, la cual siempre presenta una doble vertiente: por un lado, es un sujeto específico (en realidad, un conjunto de sujetos) y, por otra, es una peculiar y proteica actividad. En efecto, con el término administración se designa en general, tanto en el lenguaje ordinario como en el jurídico, una actividad dirigida a la conservación y la mejora de un patrimonio o un conjunto de cosas, derechos o intereses. La AP presenta igualmente esa doble faceta, pero tiene una también doble peculiaridad: a) tiene por objeto tareas que sirven al bien común, es decir, que satisfacen intereses públicos (característica sustantiva); y b) pertenece al Estado, entendido éste como la suma de las instituciones políticas de un país (nota institucional). La administración a la que se alude no es, por tanto, cualquier actividad material calificable como tal (como puede ser la actividad de administración empresarial), sino, en principio, sólo la actividad calificable de administrativa por ser imputable a organizaciones de carácter estatal o públicas. La administración que interesa es, pues, la que tiene dimensión y relevancia políticas, siendo por ello regulada por la CE. Su núcleo principal es una parte o elemento del Estado, que la CE (art. 103) describe por un lado como una organización (consistente en una estructura de órganos lato sensu creada de acuerdo con la Ley), y por otro como una actividad (cuyo fin es el servicio a los intereses generales). Por ello, y al igual que el propio Estado (artículo 1.1 CE), la Administración pública es subjetiva-
La Administración pública y el Derecho administrativo
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mente un poder público y objetivamente un ordenamiento, constituidos desde y por la norma fundamental. Por ello mismo el Derecho administrativo forma parte del Derecho público. Esta realidad que acabamos de acotar es objeto de estudio por varias disciplinas, entre las que cabe destacar la Ciencia de la Administración, que intentan aprehenderla en su ser y funcionamiento reales aplicando metodologías diversas (principalmente la sociológica, la económica y la politológica). El Derecho administrativo supone, por tanto, un análisis y un estudio parciales de la AP, porque conduce a un conocimiento de la misma estrictamente limitado a su realidad jurídica o de deber ser.
1.2. Contenido y naturaleza del Derecho Administrativo Ahora bien, el contenido y los límites del Derecho administrativo distan de ser pacíficos y claros. Lo explica ya la gran variabilidad de actividades y medios de acción de las AAPP a lo largo de la historia o en los diferentes países. Si bien la existencia de una organización, más o menos formalizada, encargada de la gestión de los intereses generales parece una constante en toda comunidad organizada (ubi societas, ibi administratio), el tipo de AP objeto de nuestra atención es el que resulta de un proceso histórico que, arrancando de las organizaciones políticoadministrativas del medioevo, culmina en unidades soberanas de base territorial según el modelo de Estado nacional que siguen una determinada evolución. El surgimiento del Derecho administrativo requiere así aún, como veremos más adelante (apartado 2 de esta lección), la decantación de una serie de principios políticos y jurídicos determinantes de una función organizada —cabalmente la AP— referida a la ejecución de las Leyes y de su sujeción a un régimen peculiar; serie, en la que —sobre el trasfondo de la afirmación de los derechos del ciudadano— tienen un papel central la división o separación de poderes o funciones, el principio de legalidad de la AP y el del control judicial pleno de su actividad. Estos principios tienen hoy carácter constitucional. Esta determinación histórica y constitucional, cuya importancia podrá comprobarse a continuación, no ofrece, sin embargo, la precisión suficiente para satisfacer la importante función que el concepto de Derecho administrativo desempeña para la práctica jurídica actual, dado que dicho concepto sirve como: 1) identificación del objeto propio de una disciplina, en tanto que específico ámbito de conocimiento científico; 2) delimitación de la jurisdicción a ejercer por los Jueces y Tribunales del orden contencioso—administrativo (artículo 1 LJCA), y 3) acotación del ámbito de aplicación de las prerrogativas atribuidas por el ordenamiento para el servicio objetivo de los intereses generales (artículos 2 LRJPAC y 210 TRLCSP). La búsqueda y el hallazgo de un criterio único definitorio del Derecho administrativo encuentran, empero, muchas dificultades (por ejemplo,
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la variabilidad histórica, funcional y material de las actividades de la AP o el principio de unidad del ordenamiento). Por ello, y sin perjuicio de lo que se indica en otras lecciones sobre los concretos y singulares criterios de delimitación de la aplicación de las normas que regulan la AP, puede partirse ahora de un primer e indicativo concepto de Derecho administrativo: el conjunto de normas que regulan la organización, el funcionamiento y la actuación de la(s) Administración(es) pública(s), desarrollando su estatuto constitucional. Sobre esta base inicial, cabe realizar algunas precisiones adicionales, que contribuyen a determinar el concepto inicial y aproximado formulado: 1ª. Siendo la AP un poder público constituido, el Derecho administrativo se inscribe, por su objeto, en el Derecho público interno.
Esta cualificación del Derecho administrativo como interno debe ser inmediatamente matizada como consecuencia de la progresiva consolidación —en el contexto del peculiar proceso de integración supranacional del que España forma parte— de un sistema de intervención administrativa de origen o carácter comunitario-europeo. Dejando ahora de lado la actividad administrativa de las instituciones de la UE y de las organizaciones por ella creadas con directa eficacia sobre los ciudadanos españoles, el citado sistema transforma las AAPP españolas en Administraciones indirectas de la UE y, por tanto, en ejecutoras también del Derecho europeo y servidoras de los intereses generales supranacionales que éste formaliza. El carácter interno del Derecho administrativo es compatible, así, con la apertura al Derecho supranacional que deriva de la citada integración europea; pues debe considerarse que el fundamento de la validez y la eficacia directas de dicho Derecho radica, aparte de en los Tratados de los que éste deriva, en la CE misma, en cuanto es ésta (art. 93) la que autoriza la cesión a las instituciones de la UE de las competencias de cuyo ejercicio es manifestación tal Derecho europeo. Lo que lleva a una evolución progresiva hacia el que se califica ya de Derecho administrativo común europeo (aparte el paralelo surgimiento de un Derecho administrativo internacional, fundamentalmente derivado de las organizaciones internacionales)
En el ámbito cubierto por la supremacía de la CE y, por tanto, del Derecho interno propiamente dicho, el Derecho administrativo presenta una específica relación con el Derecho constitucional, que, por regir con la superioridad que le es propia la totalidad de la organización, el funcionamiento y la actividad del Estado, es, por definición, cabecera de capítulo del tratamiento jurídico-administrativo de cualesquiera materias, de modo que puede decirse —recurriendo a expresión ya célebre— que el Derecho administrativo es siempre Derecho constitucional concretizado. Pero, por ello mismo, la AP y su actividad son el instrumento ordinario de realización del programa de continua integración política, económica social y