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INTRODUCCIÓN AL DERECHO AGRARIO La organización jurídica de las explotaciones agrarias Supuestos prácticos y materiales

JOSÉ A. NAVARRO FERNÁNDEZ Profesor Titular de Derecho Civil

tirant lo b anch Valencia, 2010


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Índice NOTA INTRODUCTORIA ................................................................................................

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ABREVIATURAS ...............................................................................................................

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PRIMERA PARTE Capítulo I EL DERECHO AGRARIO COMO OBJETO DE ESTUDIO 1. AGRICULTURA, DERECHO Y SOCIEDAD.............................................................. 2. LA FORMACIÓN DEL DERECHO AGRARIO Y LA DIFERENCIACIÓN JURÍDICA .................................................................................................................................. 2.1. La agricultura y la codificación del siglo XIX ..................................................... 2.2. La invención del derecho agrario en las sociedades modernas .......................... 2.3. El derecho agrario y las reformas agrarias. La cuestión de la propiedad y la cuestión social ....................................................................................................... 2.4. El derecho agrario y la empresa agraria. Productivismo y agroindustria ........ 2.5. El derecho agrario en la era de la globalización ................................................. 2.6. Público y privado en el derecho agrario .............................................................. 3. DERECHO AGRARIO Y DERECHO ALIMENTARIO .............................................. 4. DERECHO AGRARIO Y DERECHO AMBIENTAL .................................................. 5. AGRICULTURA Y DERECHO EN TIEMPO DE BARBARIE ..................................

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Capítulo II FUENTES Y COMPETENCIAS EN EL DERECHO AGRARIO 1. LAS FUENTES DEL DERECHO AGRARIO ............................................................. 2. COMPETENCIAS EN MATERIA DE AGRICULTURA ............................................ 2.1. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ......................................... 2.2. Las competencias de los Estados. El caso de España: la competencia compartida entre el poder central y las CC.AA. ..................................................................... 2.3. La autonomía local y sus competencias. En particular la ordenación del territorio ....................................................................................................................... 2.4. Las competencias de los poderes privados. El complejo agroindustrial y agroalimentario. Las interprofesionales agroalimentarias ......................................... 2.5. Las organizaciones profesionales agrarias.......................................................... 2.6. Los convenios colectivos en el sector agroalimentario........................................ 2.7. Entes y organismos con competencia normativa ................................................ 3. TIPOS NORMATIVOS DE PROBLEMAS. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE VALIDEZ DE LOS ACTOS NORMATIVOS SOBRE LA ORGANIZACIÓN DE LA AGRICULTURA ........................................................................................................... 3.1. Control de constitucionalidad. Conflictos de competencias................................ 3.2. Control de legalidad .............................................................................................

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3.3. Control de los actos normativos de entes y organismos públicos, semipúblicos o privados con funciones públicas ........................................................................ 3.4. Conflictos entre las normas del derecho comunitario y las normas de derecho interno ...................................................................................................................

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Capítulo III LA ORGANIZACIÓN JURÍDICA DE LAS EXPLOTACIONES AGRARIAS 1. EL FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE UN RÉGIMEN DIFERENCIADO PARA LA AGRICULTURA .......................................................................................... 2. CONCEPTOS JURÍDICOS BÁSICOS EN EL DERECHO AGRARIO .....................

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Capítulo IV LA ESTÁTICA DE LA EXPLOTACIÓN AGRARIA 1. DERECHOS Y BIENES DE LA EXPLOTACION AGRARIA ................................... 2. LA ORGANIZACIÓN DE LA BASE TERRITORIAL DE LA EXPLOTACIÓN ........ 2.1 La ordenación del territorio ................................................................................. 2.2 Reforma y modernización de estructuras agrarias ............................................. 2.3. Medidas para conservar la integridad de las explotaciones............................... 3. LA ORGANIZACIÓN DE LOS MERCADOS DE TIERRAS ...................................... 3.1. El acceso a los bienes básicos de la explotación .................................................. 3.2. Los arrendamientos rústicos y el mercado de tierras......................................... 4. LOS CONTRATOS DE INTEGRACIÓN GANADERA. ESPECIAL REFERENCIA A LA LEY 2/2005 DE 4 DE ABRIL DE CATALUÑA ................................................. 5. OTROS SUPUESTOS DE INTEGRACIÓN. ESPECIAL REFERENCIA AL ACCESO A LAS SEMILLAS, EL CAPITAL COGNITIVO Y TECNOLÓGICO........................

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Capítulo V LA DINÁMICA DE LA EXPLOTACIÓN. LA ORGANIZACIÓN JURÍDICA DE LA ACTIVIDAD AGRARIA 1. EL INICIO DE LA ACTIVIDAD. REGISTROS Y CONTABILIDAD EN LA EXPLOTACIÓN AGRARIA ...................................................................................................... 2. LAS ACTIVIDADES AGRARIAS. DIFERENCIACIÓN ............................................ 3. EL “CÓDIGO DE LAS BUENAS PRÁCTICAS AGRARIAS”. ESPECIAL REFERENCIA A LA CONDICIONALIDAD................................................................................. 4. LAS CONDICIONES DE TRABAJO EN LAS EXPLOTACIONES ..........................

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Capítulo VI LA ORGANIZACIÓN DE LOS MERCADOS DE PRODUCTOS AGRARIOS 1. INTRODUCCIÓN......................................................................................................... 2. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PRODUCTOS EN LOS TRATADOS DE LA UNIÓN EUROPEA ....................................................................................................................

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ÍNDICE

3. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PRODUCTOS AGRARIOS EN EL ACUERDO SOBRE AGRICULTURA EN LA OMC ............................................................................ 4. LA LIBRE COMPETENCIA Y EL COMERCIO DE PRODUCTOS AGRARIOS ..... 5. LA ORGANIZACIÓN COMÚN DE MERCADOS DE PRODUCTOS AGRARIOS, EL REG. 1234/2007 ............................................................................................................ 6. LAS ORGANIZACIONES DE PRODUCTORES. LAS INTERPROFESIONALES AGROALIMENTARIAS. LOS CONSEJOS REGULADORES DE LAS DENOMINACIONES DE ORIGEN ............................................................................................ 7. LAS SUBVENCIONES AGRARIAS, EL MERCADO Y LA COMPETENCIA ......... 8. REFERENCIA ESPECIAL A LAS AYUDAS AL DESARROLLO RURAL ..............

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Capítulo VII LA SEGURIDAD ALIMENTARIA 1. 2. 3. 4. 5. 6.

DISTINCIÓN DE SIGNIFICADOS............................................................................. COMPETENCIAS EN MATERIA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA ..................... EL CONCEPTO DE ALIMENTO Y DE EMPRESA ALIMENTARIA ...................... LOS PRINCIPIOS DE TRANSPARENCIA Y PRECAUCIÓN .................................. LA TRAZABILIDAD .................................................................................................... LA CERTIFICACIÓN Y LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA .................................................................................................................. 7. LAS AGENCIAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA ................................................

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REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA BÁSICA .....................................................................

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SEGUNDA PARTE CASOS PRÁCTICOS Y MATERIALES 1. INTRODUCCIÓN.........................................................................................................

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2. CASOS PRÁCTICOS.................................................................................................... 2.1. Supuesto nº.1. Reforma agraria, la función social de la propiedad y las competencias de las CC. AA en materia de agricultura. La Ley de Reforma agraria de Andalucía de 1984 y la STC 37/1987. Anotaciones sobre la función social de la propiedad inmobiliaria y la protección de espacios naturales. La STC 170/1989 .............................................................................................................. 2.2. Supuesto nº. 2. Competencias sobre agricultura y ganadería a nivel interno. Las subvenciones agrarias. El caso particular de las ayudas para la renovación del parque nacional de tractores. La STS de 6 de febrero de 2007 RJ 2549 ... 2.3. Supuesto nº. 3. Competencias de las CC.AA. sobre denominaciones de origen en relación con el alcance y significado de la libertad de empresa y la libre circulación de mercancías. La STS de 22 de noviembre de 2004. RJ 342-2005 2.4. Supuesto nº. 4. La agricultura en la UE: entre la PAC y la OMC. El caso de la OCM del plátano. La STJE de 5 de octubre de 1994.................................... 2.5. Supuesto nº. 5. Sobre el concepto de actividad agraria. Empresas agrarias y empresas de servicios. El caso de la STS de 15 de octubre de 2004 RJ 7600 .

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2.6.

Supuesto nº 6. Bienes y derechos de la explotación. El fundo rústico y los derechos sobre aguas subterráneas. El caso de la STS de 18 de marzo de 1999 RJ 3153 ............................................................................................................... 2.7. Supuesto nº. 7. Reforma y modernización de estructuras. La concentración parcelaria. La STS de 27 de octubre de 2003 RJ 6467 ..................................... 2.8. Supuesto nº. 8. El retracto legal de colindantes como remedio a la división excesiva de la propiedad territorial. La STS de 2 de febrero de 2007 RJ 924. 2.9. Supuesto nº. 9. Tipología de agricultores. El cultivador personal. La STS de 21 de febrero de 2008 RJ. 4031.......................................................................... 2.10. Supuesto nº. 10. Formas de organización de la empresa agraria. Las sociedades agrarias de transformación. La STS de 28 de mayo de 2001 RJ. 3435 ........... 2.11. Supuesto nº 11. La responsabilidad del agricultor. El supuesto de daños graves a la finca de los que responde el arrendatario. La STS de 17 de marzo de 2004 RJ. 1473 .............................................................................................................. 2.12. Supuesto nº 12. Las subvenciones agrarias. Significado y función de las subvenciones. La STS de 11 de marzo de 2009 RJ. 3695 ....................................... 3. MATERIALES .............................................................................................................. 3.1. Materiales para el estudio del derecho agrario .................................................. 3.2. Sobre el complejo agroindustrial y agroalimentario mundial ............................ 3.3. La crisis alimentaria y su relación con el complejo agroindustrial ................... 3.4. ¿Es posible y necesaria una política agraria para el siglo XXI? ........................ 3.5. Situación y perspectivas de la agricultura en España .......................................

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Nota introductoria Hace aproximadamente cinco años que apareció en ésta misma editorial la Introducción al Derecho Agrario. Un texto realizado en colaboración con otros compañeros y compañeras de la Facultad de Derecho de Granada, fruto de la experiencia docente y el estímulo de aquellos primeros alumnos de la asignatura optativa de derecho agrario. Varios años más de experiencia y estudio me han ayudado y estimulado a hacer una nueva edición. Nueva realmente, y no mera actualización de la anterior. Por varias razones. En primer lugar, porque a lo largo de estos años se han producido algunas novedades en la Política Agrícola Común y en la legislación, acompañadas de nuevos estudios y reflexiones por parte de multitud de juristas, economistas, historiadores y sociólogos que se ocupan de estudiar las relaciones agrarias. Sin estas aportaciones me habría sido imposible repensar y replantear cuestiones y problemas a los que se enfrenta actualmente el derecho de la agricultura. Cosa que he intentado una vez más. En segundo lugar, porque el texto de la anterior edición se ha mostrado poco adecuado para la práctica docente de una asignatura optativa y cuatrimestral, como es el derecho agrario en muchas facultades. Un texto excesivamente extenso, que nunca se ha exigido completo para su estudio, y que impedía a los alumnos centrarse en los tipos de problemas que suscita el estudio de las instituciones, conceptos y normas que constituyen el marco jurídico de la organización de la agricultura en su relación con la práctica. Es por ello que en ésta nueva edición he procurado centrar al máximo los tipos normativos de problemas que suscita el estudio de las relaciones jurídicoagrarias. Por ello he huído de una exposición detenida o exegética de los textos legales. Y para hacer más “visibles” los tipos de problemas se incorporan una serie de casos prácticos especialmente seleccionados de la jurisprudencia del TJUE, del TC y de las diferentes salas del TS. Las sentencias seleccionadas se acompañan de un comentario, y a continuación se proponen una serie de actividades que los alumnos pueden realizar. Estoy convencido de que es absolutamente imposible dar cuenta y analizar con cierto detalle el derecho agrario comunitario, el derecho agrario español general, y el derecho agrario autonómico. No tendría sentido hacerlo ni siquiera en una obra en la que participaran docenas de juristas, porque se necesitarían miles y miles de páginas y volúmenes, y eso ya no sería un manual. Pero también estoy convencido de que puede hacerse un texto en el que se dé cuenta de las instituciones, conceptos y tipos normativos de problemas más importantes del derecho agrario, que ayude a los alumnos, sean de la Comunidad Murciana o Extremeña, Andaluza o Catalana, a buscar e interpretar la norma


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NOTA INTRODUCTORIA

jurídica debida cuando se suscite un caso o una controversia. Eso es lo que pretendo con este libro. Y esto no lo podría haber hecho sin las contribuciones y colaboración informal de todos los compañeros y compañeras agraristas. Esta nueva edición también está pensada para todos los alumnos que cursan derecho agrario en nuestras facultades y escuelas. Pienso que es perfectamente accesible y asequible, tanto en su parte primera como en la segunda, a los que no pretenden formarse como juristas sino como agrónomos o incluso veterinarios, economistas o sociólogos interesados en el derecho de la agricultura. Y por último. Quiero dedicar este libro en particular a los cientos de miles de inmigrantes que trabajan en los campos de una Unión Europea que los discrimina dentro y fuera del lugar de trabajo, y los encierra en centros de internamiento. Ellos son hoy la fuerza viva que hace posible el mantenimiento de miles de explotaciones agrarias. El día que sea reconocida y garantizada de manera concreta y efectiva su dignidad y su trabajo será el día en que comencemos a salir de la época de barbarie en la que hemos entrado.

JOSÉ A. NAVARRO FERNÁNDEZ Profesor titular de derecho civil Granada, 2010


Abreviaturas AP CC CC. AA CDC CE DO GATT JPI LA LAR LDCG LFMM LMEA LGP LRAA LRYDA LRJAPAC OCM OMC OPAS OTAN PAC PGOU PIB RAC RD RDPH REA SAT TC TJCE TFUE

Audiencia Provincial. Código civil. Comunidades Autónomas. Compilación de Derecho Civil. Constitución Española. Denominación de Origen. Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio. Juzgado de Primera Instancia. Ley de aguas. Ley de Arrendamientos Rústicos. Ley de Derecho Civil de Galicia. Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables. Ley de Modernización de Explotaciones Agrarias. Ley General Presupuestaria. Ley de Reforma Agraria de Andalucía. Ley de Reforma y Desarrollo Agrario. Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común Organización Común de Mercados. Organización Mundial del Comercio. Organizaciones de Productores Agrarios. Organización del Tratado del Atlántico Norte. Política Agrícola Común. Plan General de Ordenación Urbana. Producto interior bruto. Reglamento de Actividades Calificadas. Real Decreto. Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Reglamento de Régimen Especial Agrario. Sociedad Agraria de Transformación. Tribunal Constitucional. Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.


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ABREVIATURAS

Tribunal de Justicia de la Uni贸n Europea. Tribunal Supremo. Tribunal Superior de Justicia. Tratado de la Uni贸n Europea. Uni贸n Europea.


PRIMERA PARTE


Capítulo I

El derecho agrario como objeto de estudio 1. AGRICULTURA, DERECHO Y SOCIEDAD En la Unión Europea (en adelante UE) quedan pocos agricultores, y la aportación del sector agrario al PIB es muy pequeña. En España la población activa dedicada a la agricultura ronda el 5% solamente, y su aportación al PIB no alcanza el 3%. Sin embargo, no hay que minusvalorar la importancia de la agricultura, ya que es proveedora de materias primas para el sector alimentario, para la industria y los servicios. Su importancia política y geoestratégica no ha disminuido en nuestro tiempo. Las actividades agrarias ocupan la mayor parte del territorio, y una parte importante de la población vive aún en el medio rural. La agricultura, además de proporcionar materias primas y alimentos indispensables para la vida, puede cuidar los bienes ambientales, y proporcionar toda una serie de bienes públicos al conjunto de la sociedad, tales como la conservación de la biodiversidad o el paisaje, o la realización de actividades de ocio. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea dedica el Título III de la Tercera Parte a la Agricultura y Pesca, y la PAC sigue siendo aún una de las políticas más importantes de la UE. Por su parte, la Constitución Española alude a la agricultura en el artículo 130 como uno de los sectores que requieren un especial tratamiento jurídico político, junto a la ganadería, la pesca y la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles. En suma, desde un punto de vista cultural y socio-económico, el sector primario sigue ocupando en las sociedades actuales un papel importante, aunque desde un punto de vista estadístico y contable pueda parecer otra cosa. Distinta es la importancia de la agricultura en los países llamados en “vías de desarrollo”, y en los “países atrasados”, ya que en muchos de ellos los agricultores y campesinos suman casi la mitad de la población activa. Y distinta, a su vez, es la importancia del sector agroindustrial y agroalimentario, puesto que en algunos países como Francia o en algunas regiones como Andalucía, es un sector clave y fundamental de su economía. Ahora bien, el sentido y alcance de la palabra agricultura no es el mismo en el lenguaje ordinario o económico que en el jurídico. El derecho construye su propio concepto de agricultura y establece un “campo” con relevancia y efectos propios. En el derecho español la voz agricultura incluye la agricultura, la ganadería y la silvicutura, en el sentido de que las tres son consideradas actividades agrarias. Pero también considera agrarias las actividades de comercialización y transformación que realizan los propios agricultores con los productos de sus


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explotaciones, aunque esas actividades en sí mismas consideradas sean de carácter industrial. La relación entre derecho y agricultura es distinta y cambiante, según épocas y lugares. Ni en toda sociedad en la que se practica la agricultura hay derecho, ni puede hablarse de derecho agrario en toda sociedad en la que el derecho contribuye a la organización de la sociedad. Con la expresión derecho agrario hoy hacemos referencia a una rama del derecho o a un subsistema jurídico que se inventó y formó a comienzos del siglo XX en algunos países. Tanto en el derecho comunitario como en el derecho interno vigentes son muchas las disposiciones que tienen por objeto la ordenación jurídica de la agricultura, la ganadería y los montes. La legislación sobre modernización de explotaciones agrarias, arrendamientos rústicos, contratos de integración ganadera, sociedades agrarias, montes, regadíos, sanidad animal y vegetal, denominaciones de origen, seguros agrarios, seguridad social agraria, etc., constituye una muestra evidente. Hay razones más que suficientes para fijar la atención y estudiar todo ese conjunto de disposiciones y técnicas jurídicas, que de manera especial tienen por finalidad la organización jurídica de las explotaciones y las actividades agrarias. Porque de ese estudio no se ocupan en particular ni los civilistas, ni los mercantilistas. Tampoco los administrativistas. Aquellos porque la materia jurídica agraria es incomprensible sin la presencia protagonista del derecho público, y estos porque las reglas y técnicas de derecho privado también forman parte indisociable de la organización jurídica de las explotaciones agrarias. Los mercantilistas no se han ocupado del derecho de la agricultura porque el estatuto del comerciante no era (ni es) de aplicación al agricultor, y porque la explotación agraria presenta particularidades en cuanto empresa, sobre todo por la especial relevancia jurídica que asume en la mayor parte de las explotaciones el fundo rústico y la propiedad inmobiliaria. Y cuando la actividad agraria se profesionaliza y se ejerce en forma de empresa el civilista se ve también sorprendido por una institución que apenas conoce y estudia. Estos son algunos de los argumentos para reivindicar el estudio de la materia jurídica agraria desde una perspectiva que intente captar la presencia de un subsistema agrario en nuestro ordenamiento, dotado de cierta coherencia interna, más allá de los vaivenes de la política agraria. Hay otros argumentos para fomentar el estudio del derecho de la agricultura. No se trata sólo de formar profesionales del derecho capaces de mediar y asesorar en los conflictos sociales. El estudio también tiene por finalidad reflexionar acerca de la encrucijada en la que se encuentra la civilización actual en relación con la cuestión agraria. Una civilización que ha perdido referentes con respecto al significado de las normas y reglas que organizan la convivencia y su relación con la tierra, con la naturaleza, con las plantas y los animales.


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¿Qué particularidad presenta el estudio del derecho agrario? El jurista que se ocupa de la relevancia jurídica de la agricultura ha de estudiar las particularidades que presenta la organización de la misma en los diferentes ámbitos del ordenamiento jurídico. Por ello el estudio del derecho agrario presenta algunas dificultades, no tanto por su carácter transversal y transdisciplinar como porque no disponemos de una teoría general del derecho a la altura de los tiempos, que permita dar cuenta del complejo de público y privado en el que se desenvuelve el conjunto de las actividades económicas, y que al mismo tiempo no desconozca el hecho socio-económico. El derecho agrario no tiene principios propios y las técnicas que usa son las técnicas típicas del derecho público y del derecho privado. El derecho agrario vigente no presenta particularidades en materia de fuentes y no resulta fácil identificar su objeto. Aquí vamos a tomar como referencia la unidad básica de producción agraria que es la explotación agraria, que puede concebirse como la institución más importante del derecho agrario, con todos los matices que sean necesarios. Las objeciones que pueden hacerse a este enfoque son conocidas, pero no insuperables. No afirmamos que el derecho de la agricultura tenga como único “objeto” la explotación agraria. También sabemos que el concepto de explotación o empresa agraria no es específico del derecho agrario. Pero sí podemos comprobar cómo, en buena medida, la diferenciación funcional que se produce en los ordenamientos modernos con respecto a la materia jurídica agraria tiene por referente fundamental los particulares problemas de organización de la explotación agraria. Problemas que cambian con el tiempo y que no son idénticos en todas partes.

2. LA FORMACIÓN DEL DERECHO AGRARIO Y LA DIFERENCIACIÓN JURÍDICA 2.1. La agricultura y la codificación en el siglo XIX Desde finales del siglo XVIII se fue extendiendo la convicción de que el mejor remedio para superar los obstáculos que impedían la mejora de la decaída agricultura en España no era otro que liberar la propiedad de todo tipo de manos muertas y estancos, gravámenes, servidumbres, diezmos, tasas y demás limitaciones a libre iniciativa individual. El mejor remedio para estimular y fomentar la riqueza de la nación no era otro que garantizar la libertad de la propiedad privada individual. Para sancionar y garantizar ese nuevo principio de orden era preciso desmantelar el orden jurídico del Antiguo Régimen. Abolir todo tipo de señoríos, abolir los mayorazgos, abolir la propiedad comunal, abolir las servidumbres personales y las comunidades de tipo germánico, abolir los diezmos, abolir las tasas que afectaban a los precios de los productos agrarios, garantizar la liber-


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tad contractual para concertar los arrendamientos y la contratación de asalariados, y reconocer el derecho de cerrar las fincas. Además era necesario construir una nueva Administración y un nuevo sistema fiscal. Además era necesario realizar todas cuantas obras e infraestructuras fueran convenientes y necesarias para favorecer la mejora de los cultivos, el transporte y el comercio de los productos. Obras tales como la ampliación y mejora de los regadíos, la mejora de los caminos y puertos, y obras como la desecación de zonas pantanosas y humedales. También era preciso instruir a los agricultores para mejorar su formación en el conocimiento de las mejores y más adecuadas prácticas agrarias, a la luz de las nuevas enseñanzas que proporcionaba la agronomía y la nueva ciencia llamada economía. En resumen era necesario remover todos los obstáculos: los de orden institucional, los de orden físico y los derivados del estado de opinión dominante. Todo ello es lo que proponía el Informe sobre la Ley Agraria que redactó G. M. de Jovellanos a finales del siglo XVIII por encargo de la Sociedad económica de Madrid. El cumplimiento de aquel programa en la práctica no era nada fácil. Veamos: – En primer lugar exigía, nada más y nada menos, que un cambio radical de todo el orden jurídico y político establecido, y constituir uno nuevo fundado en la libertad personal, en la libertad de la propiedad privada individual y en la libertad contractual. – En segundo lugar, se trataba de cambiar todo un conjunto de usos, costumbres y prácticas sociales que guiaban e informaban el comportamiento concreto de los agricultores y de los ganaderos. – En tercer lugar, se trataba de controlar e intentar dominar los obstáculos que levanta la Naturaleza, y que impiden el mejor aprovechamiento de los recursos. Es sabido que el desmantelamiento del Antiguo Régimen llevó su tiempo en España. Incluso se ha llegado a decir a finales del siglo XX, en el apogeo del neoliberalismo, que el programa de Jovellanos debía retomarse porque aún gozaba de actualidad. En realidad, hasta después de la muerte de Fernando VII apenas hubo en el País voluntad política y fuerzas bastantes para acometer los cambios. Primero se abolieron los señoríos, más tarde los mayorazgos, después se realizó la primera desamortización, al poco se implantó la reforma fiscal y se organizó la nueva Administración. Ya a mediados de siglo se realizó una segunda e importante desamortización, y se promulgó la importante Ley Hipotecaria. Tras la Revolución Gloriosa de 1868, se acometió una importante reforma de la Administración, y todo un programa de reformas liberales, que suponía un ataque


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en profundidad a los bienes comunales, y a todas cuantas cargas y gravámenes limitaban la libertad de la propiedad privada individual. En cuanto a libertad para concertar arrendamientos de corta duración y la libertad para contratar asalariados prácticamente se reconocieron desde principios del XIX, e incluso a finales del siglo XVIII. Hasta 1889 no se promulgó uno de los códigos más importantes: el código civil. Y con él llegó la “paz y tranquilidad” para el nuevo orden jurídico-burgués. El código civil no unificó todo el derecho civil en España, lo que pone de manifiesto las divisiones internas que atravesaban la burguesía. Pero el CC si consiguió lo fundamental: sancionar y garantizar los principios de orden que convierten el mercado en el espacio central para los intercambios. La libertad para gozar, disfrutar y disponer de la propiedad privada y la libertad contractual. La Constitución y el CC garantizan que nadie puede ser privado de la propiedad sino por causa de utilidad pública y previa la correspondiente indemnización. EL CC completaba así las bases jurídicas fundamentales del orden burgués junto a la Ley Hipotecaria. De ese modo se garantizaba la libertad del propietario para adoptar cuantas iniciativas tuviera por conveniente. Nadie mejor que el propio individuo, y con la protección legal y judicial, para cuidar de sus intereses. Y dado que se daba por supuesto que es el interés el que mueve a los individuos a actuar, la mejora de la agricultura sería resultado seguro del funcionamiento de ese nuevo orden. Se comprende entonces que los códigos civiles del siglo XIX, y entre ellos el CC español, no se ocuparan de manera especial o particular de la ordenación jurídica de la agricultura. La mejora de la agricultura no requería desde un punto de vista jurídico más que de dos cosas: garantizar la libre propiedad privada y garantizar la libertad contractual. Propietarios y arrendatarios, aparceros y asalariados, no tenían más que hacer uso de las nuevas libertades civiles reconocidas y garantizadas. Ni la ley ni la Administración Pública debían interferir en el uso de las libertades, sólo debían garantizarlas y establecer los límites que hicieran posible el ejercicio de las mismas. Por tanto, la mejora de la agricultura podía requerir la realización de obras y la mejor instrucción de los agricultores, pero no de un código rural o ley especial. Con la garantía y ejercicio de las libertades civiles que sancionaba el CC bastaba y sobraba. Es cierto que no todos los diputados y juristas de la época compartían la “visión” del liberalismo jurídico y económico, y que tanto antes como después de la promulgación del CC se presentó por el diputado M. Dánvila un proyecto de “código rural”, y que tal cosa se había hecho en otros países. Pero hay que tener muy en cuenta las fechas, y comprender por qué ese proyecto no podía prosperar en España. En efecto, a finales del siglo XIX los postulados del liberalismo económico y jurídico ya se habían desmentido en la práctica. La crisis económica y agraria


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de finales del siglo XIX, había puesto de manifiesto que la agricultura requería de medidas especiales de gobierno y organización que debían plasmarse en leyes o en un código rural. En la sociedad no se generaba ningún orden espontáneo resultado del libre ejercicio de la propiedad y de la libertad contractual, pura y llanamente porque en la realidad había millones de individuos sin propiedad ni posesiones. Millones de individuos que sólo podían hacer uso de su libertad personal para venderse en el mercado. Si lo conseguían se ponían a las ordenes del patrono que normalmente tendía a sobreexplotarlos en la fábrica o en el campo. Y si lo no conseguían, y quedaban en paro durante largas temporadas, no había subsidios ni seguridad social que les propiciara unas dignas y mínimas condiciones de vida. En muchas regiones de España la propiedad de la tierra estaba concentrada en pocas manos, en algunos casos con propiedades que superaban las 100.000 hectáreas. En esas mismas regiones había pueblos y ciudades en las que el número de asalariados del campo, que estaban en paro la mayor parte del año, llegaba o superaba el 50% de la población activa. Por ello el conflicto social latente sólo requería de una chispa para manifestarse en forma violenta. Esa violencia no era más que consecuencia de la violencia que supone la injusticia, y aquella violencia a su vez era reprimida con la violencia ejercida por los cuerpos de seguridad del Estado. He aquí la manifestación más importante de la cuestión agraria en la España de finales del siglo XIX, que se suscita al mismo tiempo que se produce la privatización y concentración en pocas manos de la propiedad de la tierra. Cuestión agraria también, aunque con alcance y significado diferente, era el conflicto entre propietarios-arrendadores y arrendatarios-cultivadores. La normativa del CC en materia de arrendamientos no era neutral. En la práctica favorecía a los arrendadores, puesto que a pesar de la cesión de la finca conservaban poderes de control y gestión. Les favorecía el régimen jurídico de los riesgos. Y podían ejercitar la acción de desahucio al más mínimo incumplimiento del arrendatario en el pago de la renta o por un cambio de cultivo no consentido. Otra manifestación más de la cuestión agraria en la España de finales del XIX, era el conflicto secular en Galicia acerca de la redención de los foros, no resuelto por el CC (Vid. art. 1611 CC). Es decir, había que decidir si el derecho de propiedad quedaba en manos de los cultivadores o en manos de los rentistas, siendo en foro en realidad una variedad local de censo enfiteutico y dominio dividido. Y otro, el conflicto que afectaba en Cataluña a los cultivadores de la vid con respecto a la duración de sus contratos. Hay que aludir también al problema del crédito y la financiación necesaria para abordar la mejora de las explotaciones. Para intentar comprender este asunto, en ningún momento debe olvidarse que, tanto ayer como hoy, un título de propiedad sobre una finca rústica no representa sólo el valor agrario de la misma. Los usos potenciales de la finca son muchos, y el valor de las expectativas que genera se contempla por los potenciales adquirentes. El título de


INTRODUCCIÓN AL DERECHO AGRARIO

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propiedad representa un valor activo patrimonial con el que se puede especular en el mercado inmobiliario. Muchos compradores de fincas rústicas en el siglo XIX, igual que hoy, no tenían el más mínimo interés en la mejora de la agricultura sino en el incremento de su patrimonio. Es decir, invertían en inmuebles si obtenían más rentabilidad que invirtiendo en bolsa o en acciones. Por lo demás, nada aseguraba que las ganancias obtenidas en las grandes explotaciones agrarias se reinvirtieran en la mejora de las mismas. De otra parte, la mayoría de los agricultores eran pequeños propietarios o arrendatarios sin apenas capacidad para obtener y garantizar el crédito y dinero necesarios para abordar mejoras. Hipotecar las fincas era un riesgo muy grande ya que era lo único que tenían y podían transmitir a sus hijos. Y lo que es peor aún, el CC ahuyentaba a los arrendatarios de realizar mejoras, ya que al terminar el arrendamiento eran tratados como poseedores de mala fe (Vid. art. 1573 CC). Por último, hay que añadir un dato fundamental. A finales del siglo XIX comenzaron a llegar a Europa cargamentos de cereales provenientes de América, que podían adquirirse a precio menor que el que alcanzaba el trigo en el mercado interior. El coste del transporte había bajado tanto que era más beneficioso y eficiente para comerciantes e industriales adquirir trigo americano que el trigo castellano, puesto que un porte de Valladolid a Barcelona era más caro que un porte desde América. Para los librecambistas la opción estaba clara, pero la mayor parte de los gobiernos europeos optaron por proteger la agricultura nacional estableciendo elevados aranceles. El Gobierno español estableció uno de los más altos. Pero aún así se comprendía que la medida no podía mantenerse indefinidamente, y había que hacer lo necesario para incrementar la producción nacional y la productividad. En resumen: a finales del siglo XIX ya se había puesto de manifiesto el conjunto de conflictos sociales y problemas que suscitaban las relaciones agrarias, que se vieron agravados por la pujanza de la agricultura americana y su capacidad para inundar de cereales el mercado interior. Y el CC no abordaba en rigor ninguno de ellos en concreto. En realidad tampoco lo hacían los proyectos de “código rural” que presentó en las Cortes el diputado Dánvila. Pero el CC ocupaba un lugar prioritario para los legisladores de la Restauración con respecto a un código rural. Y para ellos un CC no debía descender a particularidades relativas a la propiedad rural o a los cultivadores, puesto que su función no era esa, sino la de establecer los principios y bases generales del orden mercantil. Es más, la mayoría de los juristas y diputados de la época seguían pensando que en España no se requería ningún código especial para la agricultura. Con lo dispuesto en el CC bastaba y sobraba. Queda claro entonces que el CC no es un código agrario ni un código rural, es pura y llanamente un código civil burgués, como se titulaba expresamente el código civil de Alemania.


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J OSÉ A. N AVARRO F ERNÁNDEZ Valencia, 2010 tirant lo b anch Profesor Titular de Derecho Civil © JOSÉ A. NAVARRO FERNÁNDEZ Todos los derecho...

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