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LA CONSTITUCIÓN EUROPEA Actas del III Congreso Nacional de la Asociación de Constitucionalistas de España

MARC CARRILLO HÈCTOR LÒPEZ BOFILL (Coordinadores)

tirant lo b anch Valencia, 2006


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Índice Presentación .................................................................................................................

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MARC CARRILLO y HÈCTOR LÒPEZ BOFILL

PONENCIAS GENERALES –

El Tratado según la constitución: tres planteamientos ................................

21

PEDRO CRUZ VILLALÓN

El Tratado por el que se establece una constitución para Europa y la emergencia de un derecho constitucional europeo ..........................................

33

ENOCH ALBERTI

MESA 1 CONSTITUCIÓN EUROPEA Y DERECHOS FUNDAMENTALES PONENCIAS –

El juez nacional ante los derechos fundamentales europeos. Algunas reflexiones en torno a la idea de diálogo ........................................................................

55

VÍCTOR FERRERES COMELLA

De la posible influencia de la Constitución Europea sobre la vigente interacción constitucional europea en la tutela de los derechos fundamentales .............

95

JUAN I. UGARTEMENDIA ECEIZABARRENA

Derechos fundamentales y estatuto de ciudadanía en el Tratado constitucional de la Unión (ConstUE) .............................................................................

135

ANTONIO LÓPEZ CASTILLO

El diálogo entre tribunales como condición necesaria para la tutela de los derechos fundamentales .................................................................................

177

MARC CARRILLO

COMUNICACIONES –

El reconocimiento de una ciudadanía europea (Del artículo 8 del Tratado de la Unión Europea al artículo I-8 del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa) ................................................................................. MIGUEL J. AGUDO ZAMORA

201


8 –

ÍNDICE

Propuesta de reforma del artículo 15 de la constitución: la abolición de la pena de muerte para tiempos de guerra ............................................................

223

M.ª FUENCISLA ALCÓN YUSTAS

Los derechos de los trabajadores asalariados en el Tratado por el cual se instituye una constitución para Europa ..........................................................

233

ANTONI BENNÀSSAR MOYÀ

La eficacia de la Carta de derechos fundamentales en la proyectada constitución europea ...................................................................................................

249

MARÍA JOSÉ CARAZO LIÉBANA

El principio de igualdad material en la Constitución Europea .....................

265

ENCARNA CARMONA CUENCA

Transparencia y derecho de acceso a los documentos en la Constitución Europea y en la realidad de su ejercicio ...........................................................

285

LORENZO COTINO HUESO

El derecho de acceso a los documentos de la Unión Europea en el Tratado por el que se instituye una constitución para Europa ...........................................

309

XABIER DEOP MADINABEITIA VÍCTOR LUIS GUTIÉRREZ CASTILLO

Participación política como valor y principio democrático en la Constitución de la Unión Europea y en la Constitución de España .....................................

325

BERNARDINO ESPARZA MARTÍNEZ

El túnel de la ciudadanía: de la insuficiencia del Estado a la ficción europeísta

341

MIGUEL ESPINOSA DE LOS ÁNGELES

El derecho europeo ante la protección constitucional contra el acoso laboral: del paradigma norteamericano antidiscriminatorio al principio de dignidad humana .................................................................................................................

357

MARIANO GARCÍA PECHUÁN

Políticas de inmigración, derechos fundamentales y ciudadanía en la Constitución Europea ..................................................................................................

379

JUAN MANUEL GOIG MARTÍNEZ M.ª ACRACIA NÚÑEZ MARTÍNEZ

El contenido social de la Carta de los derechos fundamentales ....................

415

JUAN MANUEL HERREROS LÓPEZ

El estatuto asimétrico de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea: su confusa visibilidad constitucional .............................................. LUIS JIMENA QUESADA MIGUEL ÁNGEL ALEGRE MARTÍNEZ

437


ÍNDICE

La tutela judicial efectiva en el ordenamiento comunitario: la Carta de derechos fundamentales de Niza y el Tratado por el que se instituye una constitución para Europa ...................................................................................

9

469

NICOLÁS PÉREZ SOLÁ

El respeto de la vida privada y familiar en la Constitución Europea ...........

495

Mª JOSEFA RIDAURA MARTÍNEZ

El lugar de los derechos y libertades en el Tratado constitucional europeo

511

MARÍA LUISA RODRÍGUEZ AISA

Las mujeres y la Constitución Europea. La insoportable “levedad” del género en la Unión Europea ......................................................................................

519

OCTAVIO SALAZAR BENÍTEZ

El reconocimiento del derecho a la libertad y a la seguridad en el Tratado constitucional de la Unión europea ...............................................................

553

ROSARIO SERRA CRISTÓBAL

Una aproximación estructural a los conflictos de derechos fundamentales en la Unión Europea: hacia un modelo dialéctico .............................................

573

AIDA TORRES

MESA 2 CONSTITUCIÓN EUROPEA Y REGIONES PONENCIAS –

La protección jurisdiccional comunitaria de los intereses regionales .........

599

MAITE ZELAIA GARAGARZA

Parlamentos autonómicos y Unión Europea ................................................

653

JUAN MARÍA BILBAO UBILLOS

COMUNICACIONES –

El fortalecimiento de los parlamentos en la Unión Europea: la incorporación del early warning system .....................................................................................

685

ELVIRO ARANDA ÁLVAREZ

Las regiones en el nuevo modelo político europeo ..........................................

713

MARÍA BALLESTER CARDELL

I rapporti tra le regioni, lo stato e l’Unione Europea dopo la riforma del Titolo V della Costituzione Italiana .......................................................................... SALVATORE BONFIGLIO

725


10 –

ÍNDICE

La repercusión del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa en el proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía .................

735

MANUEL CARRASCO DURÁN

Concepto y evolución histórica de las regiones ultraperiféricas en la Unión Europea .................................................................................................................

769

ANTONIO DOMÍNGUEZ VILLA GERARDO PÉREZ SÁNCHEZ

El reconocimiento europeo de las regiones con competencias legislativas como medio para superar las distorsiones constitucionales de la articulación de las diversas instancias del poder territorial en la Unión Europea ...........

795

FERNANDO DOMÍNGUEZ GARCÍA

El “hecho diferencial” en el Tratado Constitucional: el caso de las “regiones ultraperiféricas” ...................................................................................................

819

RAÚL TRUJILLO HERRERA

Las reformas constitucionales sobre regiones y nacionalidades en el proceso de aprobación de la constitución europea .............................................................

845

CRISTINA ZOCO

MESA 3 CONSTITUCIÓN EUROPEA Y RELACIONES ENTRE ORDENAMIENTOS PONENCIAS –

La aplicación del Derecho Comunitario ...........................................................

867

FRANCISCO JAVIER MATIA PORTILLA

COMUNICACIONES –

La reforma de los Tratados europeos: ¿es posible otra lectura constitucional?

883

MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO

De la vis expansiva del Derecho Constitucional: a propósito del emergente derecho constitucional europeo .........................................................................

905

MARÍA NIEVES SALDAÑA DÍAZ

Constitución Europea y supremacía constitucional ....................................... SARA SIEIRA MUCIENTES

911


Presentación MARC CARRILLO Catedrático de Derecho Constitucional

HÈCTOR LÒPEZ BOFILL Profesor de Derecho Constitucional

El 29 de octubre de 2004 los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea firmaban en Roma el Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa. Un mes y medio después, el Tribunal Constitucional emitía su Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, sobre el citado Proyecto. Europa iniciaba entonces un proceso decisivo para su institucionalización jurídica y política. Se vivía entonces un momento de gran efervescencia política y sin duda, Europa protagonizaba un momento constitucional de ineludible interés para los profesores de Derecho Constitucional y de extraordinaria relevancia para el futuro del continente. Dos meses después, ya en 2005 de celebró el referéndum en España con resultado positivo y no mucho después los decisivos referéndum en Francia y Holanda, en los que las respuestas negativas de las respectivas poblaciones han sumido al proceso de unión política europea en una situación de incertidumbre respecto de un futuro que en la actualidad resulta incierto y en el que el posterior referéndum favorable en el pequeño Estado de Luxemburgo aporta como conclusión provisional del proceso, un balance muy insatisfactorio, sobre todo teniendo en cuenta el aplazamiento sine die de la muy relevante consulta que en el mismo sentido debía realizarse en el Reino Unido. Pero todos estos hechos acaecidos en 2005 eran desconocidos y, probablemente, no previstos en diciembre de 2004, cuando en el seno del ámbito académico del III Congreso de la ACE sus miembros debatían sobre el contenido del Tratado constitucional. Los textos reunidos en este libro recogen las ponencias y comunicaciones presentadas al III Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España celebrado una semana después en la Facultad de Derecho de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, durante los días 21 y 22 de diciembre de 2004. Con el título general de La Constitución europea el Congreso se organizó, como viene siendo habitual desde su primera edición, en dos ponencias generales que


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abordaron este tema y tres mesas redondas que, simultáneamente trataron aspectos específicos derivados del tema objeto de la reunión académica. Las ponencia generales corrieron a cargo de Pedro Cruz Villalón (Universidad Autónoma de Madrid), que trató el tema del Tratado según la Constitución: una lectura conciliadora y de Enoch Albertí Rovira (Universidad de Barcelona), que analizó la cuestión de La Constitución europea. La emergencia de un Derecho Constitucional europeo. Las tres mesas redondas tuvieron por objeto el debate de aspectos de especial relieve constitucional: la primera versó sobre la relación entre Constitución europea y derechos fundamentales, dirigida por Alejandro Sáiz Arnáiz (Universidad del País Vasco); la segunda abordó la relación entre Constitución y regiones, dirigida por Rafael Bustos Gisbert (Universidad de Salamanca) y la tercera trató de la Constitución europea y relaciones entre ordenamientos, dirigida por Paloma Biglino Campos (Universidad de Valladolid). La adopción como título del tema del Congreso bajo la denominación la Constitución europea, para referirse al contenido Tratado no fue irrelevante. Con el término Constitución se constata, desde una perspectiva formal, su preeminencia jurídica sobre el Derecho de los Estados miembros, una realidad jurídica que, por otra parte, el Tribunal de Justicia de Luxemburgo viene reconociendo desde la tantas veces invocada sentencia Costa/Enel de 1964. Y desde un punto de vista material, el Proyecto de Tratado se adentra en la lógica del constitucionalismo racional-normativo estableciendo las bases de una — ciertamente— singular de división de poderes los cuales, a su vez, ven limitadas sus potestades a través del reconocimiento de derechos y libertades en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión. En la primera Mesa redonda, referida a los derechos fundamentales los temas objeto de debate hubieron de partir de la base de algunos elementos ineludibles para el debate. Parece evidente en este sentido que la proclamación de la Carta en 2000 supuso revertir el sentido del Dictamen 2/1994 del TJCE por el que se resolvía que la regulación de los derechos fundamentales no formaba parte de las competencias de la Unión. Por el contrario, con la incorporación de la Carta al Tratado constitucional de Roma de 2004 se consolida uno de los aspectos más relevantes de éste, cual es el institucionalizar un límite al poder de la Unión y de los Estados cuando todos ellos aplican el Derecho europeo. En efecto, los derechos son límites al poder tanto de las instituciones públicas como a las acciones de los particulares. De esta forma la Carta supone la configuración de un Bill of Rigths europeo que ha permitido visualizar el límite al poder a través de los derechos, que ya la jurisprudencia de Luxemburgo había iniciado bastantes años antes a través de su acción pretoriana. La institucionalización de los derechos supone, sin duda, un crecimiento de la legitimidad democrática de


PRESENTACIÓN

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la Unión y le habilita para disponer de un marco constitucional propio para el desarrollo de políticas públicas en materia de derechos fundamentales y derechos sociales, la gran novedad que el Tratado incorpora. El reconocimiento explícito de una declaración de derechos, es una forma de fortalecer la integración y la legitimación del ordenamiento europeo en su conjunto . Por otra parte, la relevancia que para el continente europeo ha tenido en el ámbito de la garantía de los derechos fundamentales, tanto el Convenio Europeo de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH) como la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo, ha hecho que el Tratado constitucional establezca explícitamente que la Unión se adherirá al CEDH, sin que por esta causa las competencias de la Unión se vean modificadas. Tanto los derechos y libertades que forman parte del CEDH, como los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, forman parte del Derecho de la Unión como principios generales. Esta circunstancia plantea a su vez la cuestión de decisiva de las garantías jurisdiccionales y la relación entre los tres niveles ante los que puede acudir el ciudadano europeo, a saber: la propia jurisdicción constitucional, si ésta ejerce la función de tutela de los derechos, la jurisdicción del Tribunal de Justicia como tribunal constitucional europeo y, por supuesto, en su caso, el Tribunal de Estrasburgo. La segunda Mesa redonda trató la posición de las Regiones en la ordenación constitucional de Europa. El reconocimiento constitucional de los entes subestatales supone uno de los retos a los que ha enfrentarse el proceso de unión política de aquellos Estados que en su seno acogen realidades políticas bien diversas. Una buena parte de los veinticinco son Estados con una estructura interna políticamente descentralizada, sin embargo la posición constitucional y la capacidad de incidencia de los entes subestatales, en especial en el proceso de configuración de las normas comunitarias, es notoriamente deficiente. La expresión regiones ha venido siendo utilizada en la terminología europea para denominar a todas las entidades en las que, a través de fórmulas constitucionales diversas (estado federal, estado regional, etc.), se organizan los Estados miembros de la UE. Estas entidades subestatales, denominadas regiones, son muy numerosas y representan realidades muy distintas. Unas son el resultado de una organización territorial del Estado sin mayores connotaciones; otras, por el contrario, son expresión de identidades culturales o, incluso, nacionales. Desde otra perspectiva, una parte de estas regiones son la consecuencia de la descentralización administrativa del Estado mientras que otras son entidades dotadas de autonomía política que les atribuye el ejercicio de la potestad legislativa.


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La respuesta institucional que el Tratado constitucional ha dado a las diversas realidades que representan las regiones europeas ha sido más bien limitada, sobre todo si se atiende a las pretensiones que en su momento manifestaron aquellas que, junto al Estado al que están adscritas, disponen de capacidad legislativa propia. Hasta ahora, los Tratados que han configurado el Derecho europeo han reconocido las regiones europeas a través del Comité de las Regiones que, no obstante, no sólo ha sido un ámbito de representación de los entes regionales sino también de las entidades locales. Desde 1992, con el Tratado de Maastrich, la UE ha posibilitado la presencia de las regiones en el ámbito de las instituciones de la UE. Y es con esta finalidad que también lo configura el artículo I-32.2 del Tratado constitucional: “El Comité de las Regiones estará compuesto por representantes de los entes regionales y locales que sean titulares de un mandato electoral en un ente regional o local, o que tengan responsabilidad política ante una asamblea elegida”. Pero el Comité de las Regiones ejerce funciones de orden meramente consultivo en los términos que determina el artículo III–388 de la Constitución, en el sentido siguiente: ...será consultado por el Parlamento Europeo, por el Consejo o por la Comisión en los casos previstos por la Constitución y en cualquiera otros en que una de dichas instituciones lo estime oportuno, en particular aquéllos que afecten a la cooperación transfronteriza”. Luego, en términos objetivos estas funciones quedan muy lejos de las pretendidas por aquellas regiones que disponen de capacidad legislativa propia, bien en el marco de los Estados federales o en el de otras variantes de descentralización política existentes entre los Estados que conforman la UE. Por ejemplo, el reconocimiento por la UE del respeto a la diversidad cultural y la identidad nacional de las regiones; una previsión expresa de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad con eficacia vinculante y con reconocimiento explícito del nivel regional; una clarificación y simplificación del sistema de delimitación de competencias entre la UE y los Estados miembros; participación de estas regiones en el Consejo de Ministros de la UE; y, finalmente, la atribución de un status especial dentro de la UE para las regiones que comporte: el deber de ser consultadas por la Comisión Europea cuando ésta formule propuestas sobre asuntos cuya competencia interna les corresponde; participar en el procedimiento de control de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; acceder directamente al Tribunal de Justicia en caso de conflictos de competencias con la Unión; incorporar a los parlamentos regionales en los procedimientos de participación de los parlamentos estatales en los procesos europeos; tener en cuenta las regiones en la delimitación territorial de las circunscripciones electorales en las elecciones al Parlamento europeo, en los términos que en su momento expuso el Informe del Parlamento europeo (Informe Lamassoure), etc.


PRESENTACIÓN

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Finalmente, la tercera Mesa redonda trató de la relación entre el ordenamiento jurídico europeo y los ordenamiento estatales. Se trata de un ámbito jurídico en el que se presentan cuestiones de orden dogmático de especial trascendencia. El Tratado constitucional estructura el sistema de fuentes del ordenamiento a partir del principio de preeminencia de la Constitución europea sobre el ordenamiento de los Estados miembros, tanto en el ámbito de la competencias exclusivas como en el de las compartidas. Se trata de una preeminencia parcial que, no obstante, ha de acrecentase de forma paralela a la progresiva expansión que el Derecho europeo experimente sobre el Derecho de los Estados en los más diversos ámbitos materiales. Como hemos señalado antes, el reflejo constitucional de la primacía jurídica sobre el Derecho de los Estados fue puesto de relieve de forma paradigmática en la lejana Sentencia del TJ en el caso Costa/Enel de 1964. Y más recientemente, ha sido objeto de pronunciamientos jurisdiccionales de especial relevancia en Alemania y Francia, con motivo de la aprobación del Tratado de Maastrich. Como consecuencia —ya entonces— de la posición manifestada por las respectivas jurisdicciones constitucionales, se produjo una reforma constitucional tendente a incorporar la posición de primacía del Derecho europeo en las constituciones respectivas. Se trataba de institucionalizar la cláusula de apertura al derecho comunitario, europeizando la Constitución. En España, la cuestión se ha planteado más recientemente, con motivo del proceso previo a la ratificación por las Cortes Generales en mayo de 2005, del Tratado constitucional. El Gobierno, en uso de la potestad que le confiere el artículo 95.2 de la CE requirió al Tribunal Constitucional a pronunciarse, esencialmente, acerca de: 1) la existencia o inexistencia de contradicción entre la CE y el artículo I-6 del Tratado (preeminencia del Derecho europeo); 2) a la vista de lo establecido en el artículo 10.2 CE (cláusula de apertura al Derecho Internacional en materia de derechos fundamentales), la existencia o inexistencia de contradicción entre la CE y los artículo II-111 y II-112, que forman parte de la carta de Derechos Fundamentales de la UE; y, finalmente, la suficiencia o no del artículo 93 de la CE (cláusula de apertura y de integración al Derecho Internacional) a los efectos de prestación del consentimiento del Estado por el que se establece una Constitución para Europa. En su decisión 1/2004, de 13 de diciembre, el TC negó que existiese contradicción entre los preceptos que fueron objeto de su requerimiento, razón por la cual estableció que el artículo 93 de la CE era un instrumento suficiente para la prestación del consentimiento del Estado al Tratado referido, por lo que, en consecuencia, no era preciso reformar la CE al respecto. Con este pronunciamiento, el TC ha reiterado el criterio por el que después de haber sido aplicados los efectos de la jurisprudencia Costa /Enel desde que España se integró en 1986 a la antigua CEE, la reforma de la CE en


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virtud del valor de primacía del Derecho europeo no resultaba jurídicamente necesaria. Sin embargo, hay que señalar también que en esta Decisión se ha visto una oportunidad perdida para insertar de alguna forma la idea de Europa en la Constitución que hubiese resultado especialmente conveniente. La Constitución europea ostenta la condición de norma jurídica y es, sin duda, la primera fuente del Derecho europeo; pero también es la norma que organiza el sistema de fuentes. Un sistema que, en parte, es la continuación — con una denominación distinta— del sistema anterior articulado en torno a los Reglamentos y las Directivas, pero también supone modificaciones sustanciales del sistema normativo que no siempre son de fácil conceptualización. La nueva configuración del sistema de fuentes ofrece una dificultosa distinción entre actos jurídicos y actos formativos; el derecho derivado se concreta a través de los actos legislativos, que están integrados por las Leyes y las Leyes marco, las primeras sustituyen a los Reglamentos y las segundas a las Directivas; en un nivel inferior, este derecho se concreta también en actos no legislativos, los cuales se expresan a través de las decisiones y reglamentos. Por otra parte, se establece la categoría de Reglamentos delegados, por la que tanto las leyes como las leyes marco europeas podrán delegar en la Comisión, los poderes para completar o modificar determinados elementos no esenciales relativos a las citadas leyes. Esta doble función determinada a completar y modificar la ley de delegación, resulta especialmente ambivalente; por un lado, el Reglamento que la complete ha de entenderse como norma de desarrollo ubicada en una posición jerárquicamente inferior. Pero por otro, el Reglamento delegado que modifique la ley, es evidente que la estará innovando equiparándose al valor de ésta última. Parece, pues, que habrá que entender que tendrá que ser el legislador quien decida cuando procede el uso de uno u otro tipo de Reglamento delegado. Asimismo, la categoría de los Reglamentos no se acaba en el ámbito de los actos no legislativos, sino que también alcanza a los actos de ejecución, que revestirán la forma de Reglamento europeo de ejecución o de Decisión europea de ejecución. Se trata de una reiteración nominal que al aplicarse tanto a los actos de ejecución simple como a los actos de ejecución normativa, no ayuda a la clarificación de las categorías que integran el sistema normativo europeo. Este sistema de fuentes se proyecta sobre un sistema de distribución de competencias que se fundamenta en los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad, de acuerdo con el principio de primacía del Derecho comunitario. Según el primero, la UE actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en la Constitución para lograr los objetivos que ésta determina. Toda competencia no atribuida a la UE en la Constitución corresponde a los Estados miembros. En virtud del segundo,


PRESENTACIÓN

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en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la UE intervendrá sólo en caso de que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central, regional o local. Mientras que el tercero obliga a las instituciones de la UE a que el contenido y la forma de la acción de la UE no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de la Constitución. La tipología de estas competencias se articula a través de un sistema basado en competencias exclusivas de la UE, competencias compartidas que, de hecho, son competencias concurrentes y competencias de apoyo, coordinación y complemento, además de la específica competencia en materia de política exterior y de seguridad común y las de coordinación de las políticas económicas y de empleo. Éstos y otros aspectos son tratados en las contribuciones que se integran en este libro. Constituyen una visión actualizada de una parte de las cuestiones de orden jurídico que supone la nueva configuración constitucional de la Unión Europea, que hoy se encuentra en una situación política especialmente delicada por los avatares de orden político bien conocidos. Pero en cualquier caso, en el ámbito académico ésta y otras aportaciones han de servir para colaborar en la necesaria reapertura del debate sobre Europa., como así lo recomienda la Resolución del Parlamento europeo de 19 de enero de 2006, en la que se impulsa el debate sobre el futuro de Europa y se pronuncia sobre cómo dar salida a la actual crisis constitucional. Así, en el informe aprobado los diputados consideran que no puede haber nuevas adhesiones a la UE, excepto las de Bulgaria y Rumanía, con el Tratado de Niza vigente. En relación al futuro institucional, la Cámara reclama además una Constitución para 2009 y subraya la necesidad de celebrar un gran debate sobre el futuro de la integración europea estructurado por temas comunes y con objetivos políticos claros. Antes de concluir esta presentación deseamos expresar nuestro agradecimiento, que permitió llevar a buen puerto la celebración de este Congreso en Barcelona, a los profesores del Área de Derecho Constitucional de la Universidad Pompeu Fabra, Rosa Lucas y Luis Javier Mieres, a la becaria Laura González y a la decisiva colaboración prestada por los servicios administrativos de esta Universidad, en especial Anna Salas, secretaria del Área de Derecho Constitucional y la aportación de Marta Torras por el entusiasta apoyo prestado a la celebración de este III Congreso de la ACE. Asimismo, nuestra gratitud se hace extensible a Rosa Virós, rectora entonces de la Universidad Pompeu Fabra y a nuestro colega de Área, Carles Viver, director del Institut d’Estudis Autonòmics por la ayuda prestada. En este contexto institucional queremos poner de relieve el imprescindible apoyo


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recibido desde los Departamentos de Presidencia, de Relaciones Institucionales y Participación y de Justicia de la Generalitat de Catalunya, así como, desde el Gobierno español, la ayuda incondicional prestada por la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, dependientes del Ministerio de la Presidencia. Finalmente, en el ámbito de las instituciones privadas, expresamos nuestro reconocimiento a la Caixa de Catalunya. Barcelona, 2 de febrero de 2006


PONENCIAS GENERALES


El Tratado según la Constitución: tres planteamientos* PEDRO CRUZ VILLALÓN

Sumario: I. Primera Declaración: La Constitución nacional normativa. II. Segunda Declaración: la Constitución residual. III. Un planteamiento alternativo: La Constitución integrada

La Declaración del Tribunal Constitucional de 13 de diciembre de 2004 (DTC 1/2004) ha dejado resuelto, jurídicamente hablando, el debate apenas abierto en torno a la compatibilidad entre la Constitución española y el Tratado “por el que se establece una Constitución para Europa” (en adelante, TeCE): El Tribunal Constitucional español, consultado al respecto por la vía del art. 95.2 CE, ha declarado con fuerza vinculante que el TeCE firmado en Roma el 29 de octubre de 2004 puede ser ratificado sin previa reforma de la Constitución, toda vez que no ha detectado en el mismo “estipulaciones contrarias” a aquélla, al menos en los términos con arreglo a los cuales el Gobierno realiza la consulta. El Tribunal Constitucional deja, en efecto, resuelta jurídicamente la cuestión en la medida en que han operado los mecanismos constitucionalmente previstos para un caso como el que nos ocupa: El Consejo de Estado ha identificado determinados problemas constitucionales en el TeCE1, apuntando algunas líneas de actuación, entre ellas recomendando la solicitud de la Declaración previa. El Gobierno, como uno de los órganos legitimados, ha sometido la cuestión al Tribunal, en los términos que ha considerado oportunos. El Tribunal Constitucional, en fin, ha despejado todas las dudas planteadas, dando luz verde así, primero a la convocatoria de un referéndum consultivo y segundo a la

*

1

El presente texto, cerrado en diciembre de 2005, corresponde al que fue objeto de exposición un año antes, pocas fechas después de la DTC 1/2004. He optado por dejar el texto tal cual fue, es decir, como una primera reacción a la Declaración, con las correcciones y anotaciones que he considerado imprescindibles. Puede consultarse el texto del Dictámen del Consejo de Estado en, A. López Castillo/A. Sáiz Arnáiz/V. Ferreres Comella, “Constitución Española y Constitución Europea”, Madrid, CEPC, 2005, págs. 107 ss.


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PEDRO CRUZ VILLALÓN

ratificación del TeCE por la vía de la Ley orgánica del artículo 93 C.E. Cabe hablar así de una “verdad jurídica” en relación con la compatibilidad entre ambas normas, es decir, una verdad obtenida procesalmente, cuyo acatamiento se impone. Hay algunos flecos, ciertamente: Por ejemplo, en relación con la Carta de Derechos se reconduce la cuestión a la improcedencia de una respuesta, dados los términos abstractos en que está planteada. Y aparte de ésta, como veremos, sólo había, en definitiva la pregunta de la primacía del Derecho comunitario. Pero hay que reconocer que esta última se había convertido, con más o menos razón, en el núcleo duro del debate sobre la compatibilidad, y ésa es respondida inequívocamente. Esta verdad, obtenida jurídicamente, no excluye la prosecución del debate a otros niveles. Y ello no tanto porque el Gobierno no haya planteado la cuestión desde todas las perspectivas en que cabía hacerlo. Ni tampoco porque, en nuestro modelo de control de normas, la Declaración previa sobre los tratados no cierra el paso a un control sucesivo, cuando menos en principio. El debate sigue vivo en el nivel de la teoría de la Constitución y en el nivel de la política constitucional. En el nivel de la teoría de la Constitución, porque los argumentos a partir de los cuales se ha obtenido la referida verdad jurídica tienen reflejo inmediato sobre el ser y el estar de la Constitución en nuestro espacio jurídico. En el nivel de la política constitucional porque la reforma de la Constitución está planteada entre nosotros desde la apertura de la actual VIII Legislatura. En lo que sigue, se va a tratar, fundamentalmente, de planteamientos2, de concepciones subyacentes, más que otra cosa. Del planteamiento que subyace a la primera Declaración del Tribunal, de 1 de julio de 1992, también la primera en relación con la compatibilidad entre los tratados constitutivos de la Unión y la Constitución española; del planteamiento, distinto, que subyace a la segunda Declaración, de 13 de diciembre de 2004. Y de un tercer planteamiento, por fin, alternativo al de ambas Declaraciones, con la mirada puesta en un futuro más o menos inmediato.

2

V. Ferreres (cit.n.1) habla de “estrategias”, recurriendo a un término cargado de implicaciones sobre la comprensión de lo que un Tribunal Constitucional hace, en lo que por desgracia no es el momento de entrar.


EL TRATADO SEGÚN LA CONSTITUCIÓN: TRES PLANTEAMIENTOS

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I. PRIMERA DECLARACIÓN: LA CONSTITUCIÓN NACIONAL NORMATIVA El primer efecto de la DTC 1/2004 es el de haber resituado a la DTC 1/1992. Esto es algo que resulta ya visible en el hecho de que se oficialice un nuevo modo de designación: Mientras no hubo más que una única declaración, la de 1 de julio de 1992, pareció excesivo recurrir a la sigla “DTC” por contraste a la “STC”. Con la llegada de una segunda declaración doce años más tarde, la de 13 de diciembre de 2004, la primera se rebautiza como “DTC 1/1992”. Este dato formal ya pone de manifiesto cómo la llegada de esta otra Declaración arroja nueva luz sobre la anterior. Volver sobre la primera Declaración supone recordar cuál fue la pregunta, cuál fue la respuesta y cuál fue la situación resultante para la Constitución. a) Los puntos de partida. Como es de sobra conocido, el punto de partida de la primera Declaración no es el sometimiento general de la compatibilidad del Tratado de Maastricht a la Constitución, sino el sometimiento directo y aislado de la compatibilidad de una estipulación concreta, cual es la que prevé el reconocimiento del sufragio electoral pasivo a los ciudadanos comunitarios en su país de residencia, con independencia de su nacionalidad, habría que añadir, de su nacionalidad “estatal”. La respuesta del Tribunal se mueve a dos niveles: el de la ratio decidendi y el de la conclusión o consecuencia, plasmada en la parte dispositiva de la Declaración. La ratio decidendi es la proclamación de la supremacía de la Constitución frente a los tratados internacionales, lo que se extiende también a los tratados por los que se transfieren competencias derivadas de la Constitución (artículo 93), más allá de lo que efectivamente es la transferencia del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución3. La conclusión es que el artículo 93 no alcanza a permitir la ratificación de una estipulación como la que se prevé en el actual artículo 19 TUE que choca con el tenor literal del artículo 13.2 de la Constitución. b) Valoración: La causa y el efecto. Dicho muy sencillamente, la DTC 1/1992 responde plenamente a la lógica de la Constitución que podemos llamar “nacional normativa”, rechazando singularmente los argumentos del Abogado del Estado en aquella ocasión. El razonamiento, sin embargo, seguramente como consecuencia de los términos en los que la Declaración se solicita, confunde la causa y el efecto. El

3

Como ha notado A. Sáiz (cit.n.1), en 1992 “supremacía” y “primacía” significan lo mismo.

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