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CONSEJO EDITORIAL Miguel Ángel Collado Yurrita María Teresa

de

Gispert Pastor

Joan Egea Fernández José Ignacio García Ninet Francisco Ramos Méndez Sixto Sánchez Lorenzo Jesús-María Silva Sánchez Joan Manuel Trayter Jiménez Belén Noguera

de la

Muela

Ricardo Robles Planas Juan José Trigás Rodríguez Director de Publicaciones

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Poder Judicial y modelo de Estado Manuel Gerpe Landテュn Miguel テ]gel Cabellos Espiテゥrrez (Coordinadores)

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Colección: Atelier Constitucional Directores: Joan Manuel Trayter (Catedrático de Derecho administrativo) Belén Noguera de la Muela (Profesora titular de Derecho administrativo)

Esta obra se publica con la financiación y como resultado del proyecto de investigación sobre «Los cambios en la relación entre Poder Judicial y Comunidades Autónomas: perspectivas de interpretación a la luz del Derecho comparado» (referencia: DER2010-15778) financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad (convocatoria de proyectos del Plan Nacional de I+D+i).

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.

© 2013 Los autores © 2013 Atelier Via Laietana 12, 08003 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibros.es Tel.: 93 295 45 60 I.S.B.N.: 978-84-15929-85-7

Diseño y composición: A  ddenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es

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Índice Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El

poder judicial y el federalismo canadiense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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17

17 17 21 25 26 28 34 41

Estados Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Xavier Arbós Marín

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. El poder judicial y el federalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Las bases del federalismo canadiense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La dimensión federal del poder judicial canadiense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Separación de poderes e independencia de los jueces canadienses . . 2.2. División de poderes. Las provincias y el poder judicial . . . . . . . . . . . . 2.3. El Tribunal Supremo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El

poder judicial en

Elisenda Casañas Adam

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El Gobierno del poder judicial en Estados Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Funciones de Gobierno del Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Modos de acceso a la judicatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Sistemas de promoción interna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Mecanismos de responsabilidad y sanciones a los jueces . . . . . . . . . . 3.4. Origen y gestión del presupuesto del poder judicial . . . . . . . . . . . . . . 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El

federalismo judicial en

45 46 48 49 55 56 59 60

Suiza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Anna M. Pla Boix

1. Consideraciones preliminares: federalismo y sistema judicial helvético . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La organización judicial en Suiza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Organización judicial federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) El Tribunal Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Índice

B) El Tribunal Penal Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C) El Tribunal Administrativo Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D) Tribunal Federal de Patentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Organización judicial cantonal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1. Competencias de los cantones en materia de organización judicial y administración de justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2. Autoridades judiciales cantonales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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78 81

difícil relación entre la organización del Poder Judicial y el Estado Autonómico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. La correlación entre estructura territorial y estructura judicial . . . . . . . . . . 2. La evolución de la asunción de competencias en materia judicial por las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El papel de los Estatutos de Autonomía en este proceso y el cierre del modelo de organización judicial compartida que ha supuesto la STC 31/2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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La

Miguel Angel Aparicio Pérez

función de los T ribunales Superiores de Justicia y su relación con el T ribunal Supremo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95 100

La

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1. Los Tribunales Superiores de Justicia: concepto y naturaleza . . . . . . . . . . . 1.1. Los TSJ como órganos del Poder Judicial Español . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. La naturaleza híbrida de los TSJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A) Los TSJ como tribunales de apelación . . . . . . . . . . . . . . . . . B) La naturaleza casacional de los TSJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La función de los TSJ y su relación con el TS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Como órganos superiores de apelación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Como Tribunales de casación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

103 104 105 105 106 107 107 107

autonómico . . . . . . .

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1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Referencias estatutarias previas al último ciclo de reformas . . . . . . . . . . . . 3. Las cláusulas que incorporan los nuevos Estatutos de Autonomía . . . . . . 4. Especial consideración a la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Los desarrollos legislativos autonómicos en la materia: la nueva regulación de la casación civil en Galicia, Aragón y Cataluña . . . . . . . . . . .

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121

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Los Consejos de Justicia como forma de desconcentración del gobierno del Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Vicente Gimeno Sendra

Los Tribunales Superiores

de

Justicia

en el

Estado

José María Porras Ramírez

Miguel Ángel Cabellos Espiérrez

1. Gobierno del Poder Judicial y reformas estatutarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El Consejo de Justicia contenido en el Estatuto de Autonomía de Cataluña y su enjuiciamiento por el Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . 2.1. Premisa: la posibilidad de colaboración internormativa entre el Estatuto y la LOPJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2.2. Elementos del examen por parte del TC del Consejo de Justicia . . . . . . 2.2.1. La exclusión de la colaboración internormativa . . . . . . . . . . . . . 2.2.2. La confusión sobre la naturaleza del órgano . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3. La distinción entre atribuciones y la reinvención del órgano . . A) La distinción entre atribuciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) La reinvención del órgano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Escenarios tras la sentencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Derechos fundamentales y derechos lingüísticos en el ámbito de la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Iñigo Urrutia Libarona

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Derecho a un proceso justo y lengua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. En el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. En la jurisprudencia de los Estados Unidos de Norteamérica . . . . . . . 2.3. En la jurisprudencia de Canadá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. En el Derecho de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Garantías lingüísticas en la Administración de Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Competencias y planificación lingüística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. El alcance del reconocimiento del derecho de uso de las lenguas oficiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. La regulación sobre la utilización procesal de las lenguas en la LOPJ . . 4. Doble oficialidad vs tutela judicial efectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. El estatuto lingüístico del personal judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Sistema de perfiles lingüísticos del personal al servicio de la Administración de Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . competencias de la Generalitat en materia de Justicia. Perspectivas de futuro y pautas para una reforma de la LOPJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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197

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L as

Francesc Xavier Fabregat Vera

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El nuevo Estatuto de Autonomía y su relación con la Ley Orgánica del Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Medios sobre personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Medios materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Instituto de Toxicología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Derechos linguísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. Normas procesales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6. Tribunales de Instancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7. Ley de Demarcación y Planta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8. La desconcentración del Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Introducción El problema de la adecuación del Poder Judicial al modelo de Estado en España (con sus diversas vertientes: la jurisdiccional, la del gobierno del Poder Judicial, la de la distribución competencial en materia de medios entre Estado y CCAA, o la lingüística, por citar solo las más relevantes) continúa, más de treinta años después de aprobarse nuestra Constitución, siendo un problema abierto y de compleja resolución. El objeto de esta obra es abordar el estado y las perspectivas de evolución de dicho problema, en un momento además en que tras la aprobación de las nuevas reformas estatutarias y el pronunciamiento del TC sobre la reforma del estatuto catalán en su sentencia 31/2010, parece haber sobrevenido, en lo que al objeto que tratamos se refiere, un cierto impasse en el que resulta incierto predecir si van a producirse finalmente las reformas de la LOPJ que serían necesarias para dar eficacia a las nuevas regulaciones estatutarias y, en caso de llevarse a cabo, con qué intensidad y en qué aspectos. La creación por el Ministerio de Justicia (mediante resolución de 8 de marzo de 2012) de una comisión de expertos que debe presentar a aquél una propuesta de reforma de la LOPJ y de la LDPJ, que sirva al Gobierno para plantear ulteriormente al Parlamento la reforma de dichas normas mediante las correspondientes iniciativas legislativas, debiera ser, desde luego, ocasión para poner esta cuestión sobre la mesa en el debate parlamentario. La obra que ahora se presenta persigue, pues, diversos objetivos: profundizar en el estudio del concepto de federalismo judicial, mostrando cómo en el Derecho comparado existen múltiples formas de organizar el Poder Judicial, tanto manteniendo el principio de unidad jurisdiccional como sin él, y que de ellas pueden extraerse conclusiones de interés para nuestro propio sistema; estudiar cuál ha sido hasta el momento la distribución competencial entre Estado y CCAA y qué espacios quedan aún para potenciar el papel de éstas, en coherencia con el interés legítimo que ostentan en relación con el funcionamiento de la justicia en sus territorios; analizar cómo los Tribunales Superiores de Justicia pueden en España ejercer una función aún más relevante y cuál ha de ser su relación con el TS; determinar por qué y cómo los consejos 11

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Introducción

de justicia desconcentrados del CGPJ podrían ser una opción atendible para mejorar la labor de gobierno de los jueces que éste lleva a cabo; o estudiar cuáles son los déficit aún hoy existentes en el uso de las lenguas propias en la Administración de Justicia. El estudio de los modelos extranjeros se centra en los casos canadiense, estadounidense y suizo, pues muestran, los dos últimos, formas diversas de organizar la jurisdicción desde una perspectiva dual, dando una intervención máxima a las entidades federadas, mientras que el primero asegura también a éstas una intervención relevante pero desde el mantenimiento del principio de unidad jurisdiccional y de la unidad del Poder Judicial. En lo que se refiere al caso canadiense, pues, el profesor Xavier Arbós analiza cómo incide el federalismo en la estructura del poder judicial en Canadá, y tras identificar la presencia en este sistema del principio de unidad jurisdiccional, compatible con la existencia de tribunales organizados por la Federación y tribunales organizados por las provincias, subraya la inexistencia en Canadá de una separación de poderes en el sentido habitual entre nosotros, y enfatiza el peso de los poderes ejecutivos federal y provinciales en la función de nombramiento de los jueces respectivos, su gobierno, la provisión de medios, etc. Dentro del estudio de los tribunales federales y provinciales, dedica especial atención al Tribunal Supremo, dada su función de árbitro del federalismo y, al mismo tiempo, es objeto específico de su análisis el modo de nombramiento de los jueces. La profesora Elisenda Casañas se ocupa del poder judicial en Estados Unidos que, en contraste con el caso canadiense, se configura como un sistema dual, con poderes judiciales separados pertenecientes a la Federación y a los Estados. Tras identificar los rasgos principales de los sistemas jurisdiccionales existentes, analiza en detalle las principales cuestiones ligadas al gobierno del Poder Judicial, y especialmente los modos de selección de los jueces, los sistemas de promoción interna o los mecanismos de exigencia de responsabilidad. El análisis pone de manifiesto la amplísima autonomía de los Estados para organizar sus poderes judiciales, pero al mismo tiempo la previsión de vías de relación entre el plano federal y el estatal, así como la existencia de fenómenos de experimentación (y emulación) entre Estados al diseñar los sistemas de selección de jueces y de exigencia de responsabilidad a los mismos. La profesora Anna Pla analiza por último el caso suizo, ejemplo igualmente de sistema dual en el que coexiste el poder judicial federal con los poderes judiciales cantonales. En este caso, es de interés reseñar cómo en los últimos años se ha producido una tendencia de recentralización de la normativa procesal civil y penal, antes dictada por los cantones y ahora por la Federación, y al mismo tiempo se ha rediseñado la jurisdicción federal, dotándola de nuevos tribunales y ampliando su ámbito de actuación. Contra lo que esto pudiera sugerir, todo ello se ha hecho teniendo en cuenta el respeto a las tradiciones jurídicas de los cantones y a su competencia sobre organización de la respectiva jurisdicción, pero no deja de mostrar una evolución interesante de un modelo dual que, sin perder esa naturaleza, decide reforzar uno de sus pilares, el de la jurisdicción federal. 12

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Dentro ya de nuestro sistema, el profesor Miguel Ángel Aparicio analiza la problemática adecuación en él del Poder Judicial al modelo de Estado. Problemática o difícil, aunque no imposible, por varias razones. La propia Constitución, al prever varias vías de acceso a la autonomía, y la existencia de los TSJ solo en las Comunidades nacidas a través de una de ellas, ofrecía unas posibilidades que luego no fueron aprovechadas al generalizarse esta institución a todas ellas; asimismo, las referencias a la unidad e independencia del Poder Judicial no tienen por qué entenderse, señala el autor, como conceptos absolutos asentados en la propia Constitución, sino como normas de optimización y garantías institucionales que la legislación de desarrollo está llamada a concretar, y en esta concreción cabrían varias posibilidades, no solo la actualmente adoptada por la LOPJ. Con todo, el análisis de lo dicho por el TC en la STC 31/2010 le lleva a concluir que con ella se dificultan de modo sustancial las vías de acercamiento entre poder judicial y modelo de Estado. El estudio de los TSJ es realizado tanto por el profesor Vicente Gimeno como por el profesor José María Porras. Sin perjuicio de su condición de órganos judiciales del Poder Judicial único, los TSJ vienen a constituir un cierto reflejo del interés autonómico en el ámbito de la jurisdicción, y los Estatutos se refieren a ellos, naturalmente con constante remisión a la LOPJ en tanto que norma que deberá establecer la regulación correspondiente. El profesor Gimeno centra su análisis especialmente en la doble naturaleza de los TSJ, como órganos de apelación y casación, y en su relación con el TS. El profesor Porras, por su parte, hace girar su estudio más en torno a las normas estatutarias, las actuales y las anteriores, para determinar cuál es la finalidad de ambas al prever el órgano, y analizar cómo la regulación del Estatuto catalán ha sido dada por buena por el TC, en algún caso mediante declaraciones interpretativas. El profesor Miguel Ángel Cabellos aborda el tema de los consejos de justicia contenidos en los nuevos estatutos, si bien bajo dos modelos distintos, y que permitirían, en el modelo claramente fijado por los estatutos catalán y andaluz, dotar al CGPJ de un órgano propio desconcentrado que llevase a cabo una serie de funciones, esencialmente de carácter no decisorio, en el territorio de la Comunidad, siempre lógicamente bajo las instrucciones del Consejo General como órgano al que pertenece y al cual se somete. Sin embargo, la STC 31/2010 ha rechazado la mera posibilidad de que un Estatuto pueda plantear este escenario, ni siquiera sub conditione, es decir, defiriendo totalmente la eficacia de sus normas al momento y modo en que la LOPJ quiera hacerlas realidad. El análisis de la sentencia en este punto es, pues, uno de los objetos centrales de este capítulo. El estado actual del uso de las lenguas en el ámbito de la Administración de Justicia es abordado por el profesor Iñigo Urrutia, y su tesis principal es la de que las garantías lingüísticas del derecho fundamental a un proceso justo o a la tutela judicial efectiva, que incluye la prohibición de indefensión, han de actuar en un plano diferente a las garantías lingüísticas que proyecta el estatus de oficialidad compartida sobre la Administración de Justicia. Partiendo de esta base, analiza la jurisprudencia más relevante de modelos como el estadouni13

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Introducción

dense y el canadiense, así como la normativa internacional, a fin de enmarcar el análisis de nuestra realidad normativa y jurisprudencial, en la que debiera reconocerse sin cortapisas el derecho a valerse de la lengua propia sin necesidad de traducción, pues como recuerda, son los ciudadanos los verdaderos centros de gravedad del sistema de doble oficialidad lingüística y también habrían de serlo en sus relaciones con la Administración de Justicia. Finalmente, abordando en concreto el estudio del caso de Cataluña, D. Francesc Xavier Fabregat, director general de modernización de la Administración de Justicia de la Generalitat de Cataluña, analiza el modo como esta Comunidad está poniendo en práctica sus competencias, cuáles son los problemas con los que se encuentra en dicha actuación, y cuáles serían las demandas que la Comunidad quiere plantear ante el Estado, en el marco de una futura reforma de la LOPJ y en especial de la necesaria implementación en ésta de las previsiones del nuevo Estatuto en materia de justicia que necesitan, para ser eficaces, ser asumidas por dicha ley orgánica. La reflexión, sumariamente descrita en los párrafos anteriores, que la presente obra quisiera acometer sobre la relación entre Poder Judicial y modelo de Estado se enmarca en una línea de investigación en equipo cuyo inicio se remonta a 2002, y que ha contado a lo largo de estos diez años con la financiación de tres proyectos de investigación del Ministerio de Ciencia e Innovación y actualmente del Ministerio de Economía y Competitividad, cuyo proyecto con referencia DER2010-15778 posibilita ahora la publicación de este libro.1 En concreto, esta obra surge esencialmente del seminario sobre «El Poder Judicial en los Estados compuestos» que se celebró en la Facultad de Derecho de la Universidad de Girona el 23 de noviembre de 2011, sin perjuicio de incorporar también algunas contribuciones realizadas con motivo de otras actividades de investigación del grupo, todo ello en el marco de la ejecución del citado proyecto. Creemos, pues, que con este análisis referido tanto a modelos relevantes del Derecho comparado como a la realidad de nuestro propio sistema, se muestra cuáles son los principales ámbitos en los que la adecuación del Poder Judicial al modelo de Estado en España es necesaria y mejorable; cuáles son, dentro de ellos, los problemas que deberán abordarse si se quiere llevar a cabo dicha adecuación y, finalmente, qué soluciones podrían adoptarse en cada uno de ellos. En un momento en el que, como se decía al principio de estas líneas, el legislador va a tener ante sí la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial y, por otro lado, los Estatutos de Autonomía reformados están, en lo que a su regulación en materia de administración de justicia se refiere, pendientes en buena parte de dicha reforma para poder cobrar eficacia y ser aplicados, re-

1.  Libro que viene a sumarse a los ya publicados durante este decenio: El federalismo judicial (Institut d’Estudis Autonòmics, 2004), La posición del Tribunal Supremo en el Estado autonómico (Institut d’Estudis Autonòmics, 2008) y Posición y funciones de los Tribunales Superiores de Justicia (Institut d’Estudis Autonòmics, 2008), y lógicamente a los artículos y capítulos surgidos igualmente de los indicados proyectos.

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flexionar sobre estas cuestiones parece ciertamente necesario. Y más aún cuando el Tribunal Constitucional, en la ya citada sentencia 31/2010, cuyo estudio recorrerá buena parte de los capítulos de esta obra, ha hecho suya una comprensión de la relación entre Poder Judicial y Estado autonómico cuyos puntos de partida resultan sumamente discutibles. Manuel Gerpe Landín Catedrático de Derecho Constitucional. UAB Miguel Ángel Cabellos Espiérrez Profesor Titular de Derecho Constitucional. UdG

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El poder judicial y el federalismo canadiense Xavier Arbós Marín Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Barcelona

1. INTRODUCCIÓN 1.1. El poder judicial y el federalismo El federalismo propone criterios de organización política, que pueden variar según la definición que consultemos. Lo más probable, sin embargo, es que en todas ellas aparezca la división territorial del poder como una de las notas definitorias del federalismo genuino. De acuerdo con ella, en cada una de las entidades federadas deberíamos encontrar poderes legislativo, ejecutivo y judicial propios, que se correspondieran con sus homólogos federales.1 Y no siempre es el caso en uno de ellos: el poder judicial. En efecto, en Estados a los que nadie niega el calificativo de «federales» el poder judicial no refleja la distribución territorial del poder, como ocurre en Canadá. Se suscita así una re-

1.  Wenceslas J. Wagner, The federal states and their judiciary: a comparative study in constitutional law and organization of courts in federal states (The Hague: Mouton, 1959), p. 33: «A basic problem of the federal states is that of the distribution of powers between the central and the regional governments. Each complete legal system should possess the three branches of government, Therefore, in federal states we find besides the legislative, executive, and judiciary, those of the member states. If one of these three powers is lacking in the central government, the federation is a loose one, and it does not answer to the description of a federal state. If one of the powers is denied to the member states, their federal autonomy is not full and the balance between the central and regional governments is impaired.» En la misma línea Maxwell A. Cameron y Tulia G. Falleti, «Federalism and the Subnational Separation of Powers», Publius, 35, 2 (2005): 245-271, 248: «A subnational government that could not interpret and enforce its own legislation would be legally and politically reliant on the independence of the central judiciary»

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flexión inicial, que puede justificar de modo general la indagación que seguirá en concreto sobre el caso canadiense. Tras esta consideración, en este apartado introductorio presentaremos las líneas generales del federalismo canadiense. El segundo apartado se referirá a la dimensión federal del poder judicial canadiense, y trataremos de ver el grado de participación que pueden tener las provincias canadienses en la composición y funcionamiento del poder judicial. Se prestará especial atención al Tribunal Supremo. Al final, en el tercer apartado, describiremos los elementos de tensión que pueden afectar el desarrollo futuro del sistema judicial en Canadá. El federalismo se presenta hoy como una solución útil para algunos problemas contemporáneos. Principalmente, para gestionar las tensiones nacidas de la diversidad. El federalismo ofrece autogobierno a las minorías, evitando tanto su disolución indiferenciada en la mayoría como la salida secesionista. Ese autogobierno debe derivar de la constitución, y su supremacía como norma sobre todos los poderes públicos,2 garantizada por un tribunal, otorga seguridad a las minorías. Sus facultades normativas, que pueden incluir las referidas a materias sobre las que se asienta su identidad, no quedan al albur de la mayoría en el poder legislativo federal. Para sustraer la distribución de competencias al juego de mayorías y minorías, resulta indispensable que los conflictos sean resueltos mediante una decisión fundada en derecho y dictada por un tribunal. Así, al final, la distribución de competencias depende de la jurisprudencia del tribunal que resuelve en último término los conflictos que se plantean acerca de ellas. Lo anticipó James Madison en el número 39 de la serie de El Federalista, como rasgo genuinamente «federal» destinado a caracterizar la nueva república.3 De ese modo un órgano jurisdiccional se convierte en el carril por el que transcurre la evolución de las federaciones. La jurisdicción retira a los actores políticos la capacidad de decidir sobre controversias constitucionales relativas a la distribución territorial del poder. Si la jurisprudencia es coherente y sostenida, y la autoridad de los magistrados es digna de respeto y respetada, su función estabiliza el sistema político y reduce la incertidumbre de su evolución.4 Si, en cambio, la independencia de los tribunales es

2.  Paloma Biglino Campos, «La Constitución fue norma por ser pacto federal», Teoría y realidad constitucional, n.º 28 (2011): 179-204. 3.  James Madison: «It is true, that in controversies relating to the boundary between the two jurisdictions [general and local or municipal], the tribunal which is ultimately to decide, is to be established under the general government. But this does not change the principle of the case. The decision is to be impartially made, according to the rules of the constitution: and all the usual and most effectual precautions are taken to secure this impartiality. Some such tribunal is clearly essential to prevent an appeal to the sword, and a dissolution of the compact; and that it ought to be established under the general, rather than under the local governments; or, to speak more properly, that it could be safely established under the first alone, is a position not likely to be combated.» The Federalist Papers, núm. 39. Cito por la edición de la Online Library of Liberty, http://bit.ly/wZ7oCt, consulta 23/01/2012. 4.  Jenna Bednar, «������������������������������������������������������������������������������� Judicial Predictability and Federal Stability: Strategic Consequences of Institutional Imprefection», Journal of Theoretical Politics 16, n.o 4 (2004): 423-446, 426.

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vista con escepticismo, será muy difícil que sean vistos como los garantes de la distribución de competencias.5 Hay una gran coincidencia sobre la importancia de la jurisdicción en los Estados federales; sin embargo, no siempre se otorga la misma consideración a la institución del poder judicial. En una tarea delicada como es el control de constitucionalidad, cuando los conflictos se producen entre gobiernos resulta imprescindible ponderar la trascendencia que tiene la correspondencia entre la estructura del poder judicial y la de los otros poderes en las federaciones. Se da una circunstancia curiosa, que destaca con razón Mario Comba:6 en el modelo federal se supone que los estados miembros participan en la reforma de la Constitución; sin embargo, sus normas se ven alteradas con más frecuencia por resoluciones jurisdiccionales que mediante el procedimiento formal de reforma de sus preceptos. Y a pesar de ello, no se suele prestar atención a la posibilidad de que los órganos jurisdiccionales de los estados miembros intervengan también en la interpretación de la constitución federal. Tal vez la indiferencia se explique por la convicción de que, bajo un régimen de separación de poderes, el judicial se limita a ser la «boca que pronuncia las palabras de la ley», y sus miembros «seres inanimados»7 en palabras de Montesquieu. Para los inspiradores del federalismo de los Estados Unidos, el poder judicial era, según Alexander Hamilton, la «rama menos peligrosa» del gobierno.8 Por una vez, parece que los clásicos no son capaces de intuir el futuro: dando por supuesta la independencia judicial, es evidente que quienes desempeñan funciones jurisdiccionales son personas de carne y hueso, cuya tarea consiste en establecer la norma aplicable al caso en el marco de los preceptos que conforman el ordenamiento jurídico. Y para las federaciones, el poder judicial tiene un papel que está muy lejos de ser irrelevante.9 Contrariamente a lo que parecía insinuar Hamilton, las sentencias del Tribunal Supremo de los Estados Unidos definieron la propia esencia del federalismo. No solo con Marbury v. Madison (1803) aseguraron la normatividad de la Constitución federal; también la impusieron a los estados federados con Fletcher v. Peck (1810). Vale la pena recordar que desde entonces en el canon del federalismo el garante jurisdiccional de la distribución 5.  Jenna Bednar, William Eskridge Jr., y John Ferejohn, «A Political Theory of Federalism», en Constitutional Culture and Democratic Rule, John Ferejohn, Jack N. Rakove, y Jonathan Riley eds. (New York: Cambridge University Press, 2001): 236-267, 229. 6.  Mario Comba, Esperienze federaliste tra garantismo e democrazia: il «judicial federalism» negli Stati Uniti (Napoli: Jovene, 1996), 50. 7.  Montesquieu: De l’esprit des lois, Libro XI, Cap. 6: «[L]es juges de la nation ne sont, comme nous avons dit, que la bouche qui prononce les paroles de la loi; des êtres inanimés qui n’en peuvent modérer ni la force ni la rigueur.» Cito por la edición de París: Garnier-Flammarion, 1979, vol. I, 301. 8.  Alexander Hamilton: «Whoever attentively considers the different departments of power must perceive, that, in a government in which they are separated from each other, the judiciary, from the nature of its functions, will always be the least dangerous to the political rights of the Constitution; because it will be least in a capacity to annoy or injure them.», The Federalist Papers, núm. 78. Cito por la edición de la Online Library of Liberty, http://bit.ly/AA1YJj, consulta 23/01/2012. 9.  Gerald Baier, Courts and Federalism: Judicial Doctrine in the United States, Australia, and Canada (Vancouver: UBC Press, 2006).

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de competencias tiene el carácter de órgano de la federación.10 En términos que podrán verse en el correspondiente apartado de esta obra, el Tribunal Supremo convirtió en eficaz la supremacía de la Constitución federal. Menos énfasis puso en la garantía de la distribución de competencias en lo que beneficiara a los estados federados; baste aquí recordar la reflexión de Oliver Wendell Holmes: «I do not think the United States would come to an end if we lost our power to declare an Act of Congress void. I do think the Union would be imperiled if we could not make that declaration as to the law of the several states».11 Desde la perspectiva del derecho constitucional, la garantía jurisdiccional de la distribución de competencias se convierte en uno de los rasgos definitorios del Estado federal.12 Sin embargo, como antes apuntábamos, no siempre parece relevante la participación de todos los interesados en mantener la división territorial del poder tal como se estableció en el momento constituyente. El guardián de la Constitución federal es un órgano federal, y esta misma circunstancia, unida a su función arbitral en los conflictos de competencia, puede hacer que se desconfíe de su imparcialidad. Un sector importante de los estudiosos está de acuerdo en que la jurisprudencia de esos tribunales supremos federales —o tribunales constitucionales, en la fórmula kelseniana— tiende a favorecer las competencias de la federación.13 Ahora bien, si en el modelo clásico de federación el poder legislativo federal incluye la representación propia de los estados miembros en la segunda cámara, como sostenía el número 62 de la serie de El Federalista,14 no se suele atribuir ningún papel para los estados federados en relación con el poder judicial federal. Podrían repetirse aquí las referencias clásicas a la neutralidad del poder judicial, y a la irrelevancia práctica de su organización y composición para la salvaguarda de la división territorial del poder. Sin embargo, sabemos sobradamente que la actividad jurisdiccional termina por configurar la estructura y funcionamiento de la práctica del federalismo. Por ello parece oportuno que, con la óptica del federalismo, se analice el poder judicial. El carácter único o dual del poder judicial, su régimen jurídico y la designación de sus miembros son parámetros para determinar si en un Estado federal se manifiesta algún grado de «federalismo judicial».15 10.  Louis Le Fur, État fédéral et confédération d’états (Paris: Imprimerie et Librairie Générale de Jurisprudence Marchal et Billard, 1896), 594—595. 11.  Oliver Wendell Holmes, «��������������������������������������������������������������� Speech at a Dinner of the Harvard Law Association of New York, February 15, 1913», en The essential Holmes: selections from the letters, speeches, judicial opinions, and other writings of Oliver Wendell Holmes Jr., Richard Posner ed. (Chicago: University of Chicago Press, 1992), 147. 12.  Roberto L. Blanco Valdés, Los rostros del federalismo (Madrid: Alianza Editorial, 2012), 160. 13.  André Bzdera, «���������������������������������������������������������������������������� Comparative Analysis of Federal High Courts: A Political Theory of Judicial Review», Canadian Journal of Political Science / Revue canadienne de science politique 26, n.o 1 (marzo 1, 1993): 3-29. 14.  Renaud Dehosse, «������������������������������������������������������������������� Le paradoxe de Madison: réflexions sur le rôle des chambres hautes dans les systèmes fédéraux», Revue du droit public et de la science politique, 3 (1990): 643-676, relativiza este criterio. 15.  Manuel Gerpe Landín, «Presentación», en El federalismo judicial: aproximación a los sistemas judiciales de Estados Unidos, Suiza, Canadá y Alemania, Manuel Gerpe Landín y Mercè

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1.2. Las bases del federalismo canadiense El caso canadiense presenta muchos matices, que hacen necesaria una reflexión previa. Desde la perspectiva del derecho constitucional hay que tomar en cuenta el texto fundador: la Ley de la América del Norte Británica de 1867, que desde la entrada en vigor de la Ley Constitucional de 1982 (en adelante LC 1982) tiene la denominación de «Ley Constitucional de 1867» (en adelante LC 1867). Sus primeras palabras, en el preámbulo, expresan la voluntad de las provincias existentes en aquel momento de «unirse de modo federal… con una Constitución similar en principio a la del Reino Unido».16 En realidad, la distribución territorial del poder no sigue el modelo británico aunque sí lo hace el régimen parlamentario. Los redactores de la Ley de 1867 se fijaron en el sistema de los vecinos del sur. Dicey, el gran referente del constitucionalismo británico, dijo en las primeras ediciones de su manual que la similitud con el Reino Unido era un caso de «mendacidad oficial»,17 dado que el parecido había que buscarlo en los Estados Unidos. Al margen de los calificativos, parece claro que la impresión de la guerra civil de sus vecinos pesó en la redacción canadiense de la Ley de 1867. Juzgando que un exceso de autogobierno de los estados federados podía ser pernicioso, buscaron una fórmula de reparto de competencias que diera un resultado inverso al de la Constitución de los Estados Unidos. John A. MacDonald, uno de los padres de la Confederación, lo sostuvo en los debates de la ciudad de Quebec en su discurso de 6 de febrero de 1865. Tras expresar su preferencia personal por un Estado unitario, se refirió a los Estados Unidos afirmando que la doctrina de los derechos de los estados federados tenía mucho que ver con la guerra civil que se desarrollaba en aquellos momentos.18

Barceló i Serramalera eds. (Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, 2006): 15-23, 19 para una definición de federalismo judicial. 16.  «Whereas the Provinces of Canada, Nova Scotia, and New Brunswick have expressed their Desire to be federally united into One Dominion under the Crown of the United Kingdom of Great Britain and Ireland, with a Constitution similar in Principle to that of the United Kingdom.» 17. ������������������� Albert Venn Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 3ª ed. (London: Macmillan, 1889), 150. 18.  «��������������������������������������������������������������������������������������������� Ever since the union was formed the difficulty of what is called «State Rights» has existed, and this had much to do in bringing on the present unhappy war in the United States. They commenced, in fact, at the wrong end. They declared by their Constitution that each state was a sovereignty in itself, and that all the powers incident to a sovereignty belonged to each state, except those powers which, by the Constitution, were conferred upon the General Government and Congress. Here we have adopted a different system. We have strengthened the General Government. We have given the General Legislature all the great subjects of legislation. We have conferred on them, not only specifically and in detail, all the powers which are incident to sovereignty, but we have expressly declared that all subjects of general interest not distinctly and exclusively conferred upon the local governments and local legislatures, shall be conferred upon the General Government and Legislature.», en Canada, Parliamentary debates on the subject of the confederation of the British North American provinces (Quebec: Hunter, Rose & Co., Parliamentary Printers�������������������� , 1865), 33. La preferencia por el modelo unitario, y la explicación de su inviabilidad en razón de la existencia de minorías distintas por «language, nationality and religion» en la página 29.

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