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Notificaciones administrativas por edictos PatologĂ­as y deficiencias

LUIS ALFREDO DE DIEGO DĂ?EZ Magistrado-Doctor en Derecho Profesor de Derecho Procesal de la Universidad Pablo de Olavide (Sevilla)

tirant lo b anch Valencia, 2011


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A Yako, maestre que fue de la Gloriosa y Muy Andariega Tuna de Derecho de Valladolid. A su memoria (1954-2010).


No hay tinieblas sino en la ignorancia. William SHAKESPEARE


Índice ABREVIATURAS ....................................................................................... I.

II.

RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LAS NOTIFICACIONES ...................................................................................................... 1. Garantía instrumental del derecho de defensa ................................. 2. La tensión dialéctica entre la eficacia de la Administración y las garantías de los administrados......................................................... GARANTÍAS EN LAS NOTIFICACIONES ADMINISTRATIVAS ...................................................................................................... 1. Prioridad de la notificación personal ............................................... 2. Carácter residual de la notificación por edictos ............................... 3. Carga de la prueba sobre la realidad y regularidad de las notificaciones.................................................................................................... 4. Información sobre recursos .............................................................. A) No forma parte de la resolución administrativa .......................... B) Ha de ser completa: recursos procedentes, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos .................... C) Si la instrucción sobre el recurso procedente ha sido correcta, las consecuencias de interponer erróneamente otro distinto recaerán sobre el interesado .......................................................................

III. PRESUPUESTOS QUE HABILITAN LA UTILIZACIÓN DE LA NOTIFICACIÓN EDICTAL ............................................................ 1. Destinatario «desconocido en esas señas» ....................................... 2. Destinatario «ausente en horas de reparto» ..................................... 3. Doble intento de notificación en horas distintas .............................. A) Constancia de los días y horas en que se intentó la notificación. B) Exégesis de los términos «en una hora distinta»......................... a) Hora distinta es la que «guarde una diferencia de al menos sesenta minutos».................................................................... b) Horas distintas son las correspondientes a «distintas franjas horarias» ................................................................................ C) Constancia de que se ha dejado aviso al destinatario.................. IV.

REQUISITOS DE LA NOTIFICACIÓN EDICTAL...................... 1. Contenido ......................................................................................... 2. Lugar ................................................................................................ A) Tablón de edictos del Ayuntamiento ........................................... B) Tablón de anuncios del Consulado.............................................. C) Boletín Oficial ............................................................................. 3. Garantías complementarias ..............................................................

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12 V.

ÍNDICE

NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS ............................................ 1. Efectos ............................................................................................. A) Efectos desfavorables .................................................................. a) Efectos materiales .................................................................. b) Efectos procesales .................................................................. B) Efectos favorables ....................................................................... 2. Subsanación de las notificaciones defectuosas ................................ A) A partir de la fecha en que el interesado interponga el recurso procedente ................................................................................... B) A partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la notificación .......

BIBLIOGRAFÍA.........................................................................................

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Abreviaturas art(s). CE cfr. ed. fj LPA LRJPAC núm(s). op. cit. p. ej. pág(s). RSP SAN ss. (S)STC (S)STS STSJ TSJ

artículo(s). Constitución Española. confer, compárese, confróntese. edición. fundamento jurídico. Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958. Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992). número(s). opere citato, en la obra citada. por ejemplo. página(s). Reglamento por el que se regula la prestación de los Servicios Postales (RD 1829/1999). Sentencia de la Audiencia Nacional. siguientes. Sentencia(s) del Tribunal Constitucional. Sentencia(s) del Tribunal Supremo. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia. Tribunal Superior de Justicia.


I. Relevancia constitucional de las notificaciones La notificación es un «instrumento capital» del derecho de defensa (STC 176/2009). Solo si el interesado tiene cabal conocimiento del acto administrativo, podrá definir qué es lo que más le conviene: conformarse aceptando sus consecuencias, o reaccionar contra el mismo impugnándolo. Así pues, es a partir de la notificación del acto administrativo cuando el afectado puede establecer la correspondiente estrategia defensiva. Por ello, la Administración tiene la responsabilidad de realizar las notificaciones con una especial dosis de escrupulosidad, celo y respeto de las normas que regulan los actos de comunicación; y tiene también la carga de acreditar la realidad y regularidad de las notificaciones. La eficacia del acto administrativo dependerá de que se comunique al interesado con arreglo a Derecho. Va de suyo, pues, la vital importancia que, tanto para la Administración como para los administrados, tiene el conocimiento y manejo de las claves que regulan todo lo relativo a esta materia. En lo que ahora interesa, es frecuente que la Administración acuda, sin demasiados escrúpulos, a la fácil y cómoda notificación edictal como vía de comunicación alternativa, llegándose a publicar en boletines oficiales y en tablones de anuncios —que nadie, o casi nadie, lee—, actuaciones y resoluciones que afectan a los derechos de los administrados sin que éstos tengan el más mínimo conocimiento real de lo que, a sus espaldas, está fraguando alguna Administración Pública. Y todo esto se lleva a cabo, las más de las veces, sin haberse cuidado de hacer todo lo posible para que el conocimiento del acto o resolución administrativa le llegase personalmente al ciudadano y sin cumplir, en la inmensa mayoría de las ocasiones, ni los requisitos previos que habilitan para el uso de esa ficticia notificación ni tampoco los requisitos de contenido que han de guardarse en las notificaciones edictales para que éstas sean eficaces. A esta modalidad de notificación residual y ficticia se dedica el presente trabajo, haciendo hincapié singularmente en el haz de garantías que protegen al ciudadano frente a la arrolladora maquinaria administrativa, cuando ésta desconoce u olvida interesadamente que, en el tema de las notificaciones, está en juego un derecho fundamental, protegido por la Constitución: el derecho de defensa de los ciudadanos frente a la arbitrariedad de los poderes públicos.


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1. GARANTÍA INSTRUMENTAL DEL DERECHO DE DEFENSA La finalidad de la notificación es lograr que el acto administrativo sea conocido por el interesado1 para que, en definitiva, pueda aquietarse o reaccionar ante el mismo con todas las garantías de defensa. Bien claro dice la STS (Sala 3.ª, Sección 4.ª) de 30 de abril de 1998 (fj 3)2 que «lo importante y trascendente de toda notificación es que llegue a conocimiento del interesado la actuación de la Administración y ello en condiciones tales que le permita conocer el contenido de la diligencia a fin de que pueda utilizar los medios de defensa oportunos». Lo mismo viene a decir la STC 55/2003, al señalar que las notificaciones «tienen la finalidad material de llevar al conocimiento de los afectados las resoluciones judiciales [o administrativas] con objeto de que puedan adoptar la postura que estimen pertinente para la defensa de sus intereses, evitando que se produzcan situaciones de indefensión». La notificación es, así, concebida como un «instrumento capital» del derecho de defensa (SSTC 55/2003, 186/2007, 104/2008, 176/2009, entre otras muchas), de manera que la irregular práctica de aquélla puede tener trascendencia constitucional si propicia la indefensión del interesado. No cabe duda de que, entre las garantías procesales constitucionalizadas, trasladables al procedimiento administrativo, se encuentra el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión (p. ej., SSTC 4/1982, 125/1983, 181/1990, 93/1992, 229/1993, 293/1993, 95/1995 y 143/1995); cabe, por tanto, reclamar de la Administración lo que podríamos llamar el derecho a la «tutela administrativa efectiva», sin indefensión, al modo de como se reconoce el derecho a la «tutela judicial efectiva» en el artículo 24.1 de la Constitución, lo cual requiere que no se menoscabe por la Administración ningún elemento instrumental de la defensa. En suma, la notificación no es una mera formalidad rituaria, sino un acto administrativo que encierra un contenido sustancial: posibilitar el ejercicio del derecho de defensa del interesado. La STC 221/2003, aunque con referencia a las resoluciones judiciales, es bien expresiva; sobre todo porque, mutatis mutandis, su doctrina es plenamente aplicable a las resoluciones administrativas. Dice así:

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Etimológicamente, el vocablo «notificar» proviene de los términos latinos notum facere, es decir, «dar a conocer algo». Ponente: Excmo. Sr. Martí García.


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4. […] En la medida en que los actos de comunicación procesal tienen la finalidad material de llevar al conocimiento de los afectados las resoluciones judiciales [y administrativas] con objeto de que éstos puedan adoptar la postura que estimen pertinente para la defensa de sus intereses, a la jurisdicción [y a la administración] le viene impuesto un deber específico de adoptar, más allá del cumplimiento rituario de las formalidades legales, todas las cautelas y garantías que resulten razonablemente adecuadas para asegurar que esa finalidad no se frustre por causas ajenas a la voluntad de aquellos a quienes afecte (entre otras, STC 64/1996, de 16 de abril, fj 2).

Precisamente la finalidad instrumental de la notificación, como vehículo de información para permitir al interesado la impugnación de los actos administrativos, ha llevado a exigir, con mayor rigor, el cumplimiento de sus específicas formalidades legales3. Por ello, el órgano administrativo tiene la responsabilidad de realizar las notificaciones con una especial dosis de escrupulosidad, celo y respeto de las normas que regulan dichos actos de comunicación, dado que no son un formalismo, sino una garantía para las partes en el procedimiento y una carga que corresponde llevar a cabo al órgano administrativo (cfr. SSTC 113/2001 y 19/2004). La STS (Sala 3.ª, Sección 2.ª) de 25 de febrero de 19984, recordando una reiterada doctrina de la propia Sala5, dijo al respecto: 1.º […] Ciertamente, todos los mecanismos y garantías con que las leyes procesales o procedimentales rodean los actos de comunicación entre el ór-

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«Tal rigor procedimental —indica la STS (Sala 3.ª, Sección 2.ª) de 25 de febrero de 1998— no tiene su razón de ser en un exagerado formulismo, sino en constituir una pieza clave para la proscripción de la indefensión y la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24 de la Constitución. En efecto, la viciosa práctica de notificaciones, citaciones o emplazamientos que la Administración dirija al ciudadano puede situar a éste en una posición limitativa de su derecho a la defensa, en la medida que se sustrae a su pleno conocimiento el acto que incide en sus derechos subjetivos; y, seguidamente, esa indefensión en la esfera administrativa, comporta la natural limitación en el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, al impedir el acceso del acto a la revisión por los Tribunales». Ponente: Excmo. Sr. Pujalte Clariana. Ponente: Excmo. Sr. Pujalte Clariana. SSTS de 30 de abril de 1987, 23 de enero de 1988, 14 de noviembre de 1988, 30 de enero de 1989, 19 de febrero de 1992, 25 de junio de 1993, 9 de julio de 1993, 27 de octubre de 1993, 17 de diciembre de 1993, 18 de diciembre de 1993, 25 de abril de 1994, 13 de junio de 1994, 11 de octubre de 1996, 14 de octubre de 1996, 18 de octubre de 1996, 28 de diciembre de 1996 y 11 de febrero de 1998.


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gano … y las partes … (sean notificaciones, citaciones, emplazamientos, etc.) no tienen otra finalidad o razón de ser que la de asegurar que, en la realidad, se ha producido aquella participación de conocimiento, o que, en la ficción jurídica, se ha producido en determinadas circunstancias o no se ha producido. La entrega de una copia o traslado, la firma del receptor, su identidad, etc., no son más que signos materiales externos que, de alguna manera, revelan o presuponen una toma de conocimiento que, al ser consustancial al derecho de defensa, ha de verse rodeada de las máximas garantías. De ahí que en los modernos ordenamientos rituarios tales exigencias se lleven hasta el límite de lo que la eficacia y los intereses de terceros permiten; y en la jurisprudencia de los Tribunales se extreme el formalismo de estos actos, en contra de las corrientes informalistas que dominan las nuevas concepciones del procedimiento.

2. LA TENSIÓN DIALÉCTICA ENTRE LA EFICACIA DE LA ADMINISTRACIÓN Y LAS GARANTÍAS DE LOS ADMINISTRADOS El detalle y rigor del sistema de notificaciones administrativas está configurado por la ley como una garantía especialmente para el administrado, porque le permite conocer exactamente el acto y le permite, en su caso, impugnarlo6; y debe ser, en consecuencia, interpretado y aplicado desde esta perspectiva7. Así, la falta de notificación o de publicación en forma del acto administrativo, demora su eficacia cuando sea susceptible de producir algún perjuicio a su destinatario (véanse los arts. 57.2 y 93 de la LRJPAC), pero no en caso contrario8. De ahí que, por ejemplo, las notificaciones defectuosas no interrumpan la pres-

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STS (Sala 3.ª, Sección 4.ª) de 6 de febrero de 2007. Tomás Ramón FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, tomo I (con Eduardo García de Enterría), 13.ª ed., Thomson-Civitas (Aranzadi), Navarra, 2006, pág. 589. En palabras de Tomás Ramón FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, op. cit., tomo I, pág. 587, «el carácter estrictamente formal de la notificación comporta una consecuencia capital: una notificación que no haya sido hecha en debida forma no produce efectos, de lo cual se sigue que la propia resolución notificada tampoco podrá producirlos en contra del interesado, ya que la notificación demora el comienzo de la eficacia del acto. Esta regla general no admite hoy otra excepción que la contenida en el artículo 58.3 de la LRJPAC».


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cripción9. Además, la falta de notificación o la notificación defectuosa congela los tiempos para el ejercicio de los recursos, cuyo dies a quo no comenzará hasta que se haga una notificación correcta10. En consecuencia, puesto que los actos administrativos no devienen firmes cuando son recurridos en plazo, puede afirmarse que de la validez de la notificación depende también la firmeza del acto11. Desde esta última perspectiva, «la notificación constituye no sólo una garantía para los administrados, sino también para la Administración, pues si aquéllos tienen que conocer exactamente, a fin de no sufrir indefensión, el acto que les afecta y poder reaccionar, en su caso, contra él, la Administración también debe saber a qué atenerse, ya que de la notificación depende la eficacia y la firmeza del acto si no es recurrido en plazo»12. Bien puede afirmarse que el procedimiento administrativo se desarrolla en función de un principio de garantía de los administrados y otro de eficacia de la Administración en una tensión dialéctica que, en materia de notificaciones, se manifiesta con especial intensidad. La STS (Sala 3.ª, Sección 5.ª) de 28 de octubre de 200413 lo confirma, y añade:

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La STS (Sala 3.ª, Sección 2.ª) de 28 de diciembre de 1996, lo dijo muy claro (fj 4): «no cabe atribuir efectos interruptivos de la prescripción a notificaciones o publicaciones que adolezcan de cualesquiera defectos formales o carezcan de eficacia» Lo mismo habían dicho las SSTS de la misma Sala y Sección de 11 de octubre de 1996, 14 de octubre de 1996 y 18 de octubre de 1996. Más ampliamente, puede verse L. Alfredo DE DIEGO DÍEZ, Prescripción y caducidad en el procedimiento administrativo sancionador, 2.ª ed., Bosch, Barcelona, 2009. Una máxima de nuestro ordenamiento jurídico afirma que nadie puede beneficiarse de las irregularidades que él mismo ha cometido (allegans turpitudinem non auditur). De ahí que los errores, deficiencias o incumplimientos de la Administración a la hora de notificar sus resoluciones y actos a los interesados no puedan, a la postre, beneficiarla en modo alguno. Lo contrario sería premiar su torpeza y negligencia. Una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor o igual situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales, ha de calificarse de irrazonable (SSTC 158/2000, 179/2003). Ramón PARADA VÁZQUEZ, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, 2.ª ed., Marcial Pons, Madrid, 1999, pág. 259. Voto particular a la STS (Sala 3.ª, Sección 6.ª) de 27 de marzo de 2002. Excmo. Sr. Lecumberri Martí. Ponente: Excmo. Sr. Enríquez Sancho.


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4. […] La primordial garantía de los interesados es tener conocimiento directo de las resoluciones que les afecten pero, a su vez, constituyendo la notificación de los actos administrativos que afectan a los interesados presupuesto para su eficacia, el legislador ha adoptado los mecanismos que en cada caso considera adecuados para vencer las situaciones derivadas de la imposibilidad de proporcionar a los interesados ese conocimiento.

Es verdad que la actuación administrativa está presidida por el principio de eficacia (art. 103.1 de la CE), pero sobre dicha eficacia ha de prevalecer el derecho de los particulares a ser notificados correctamente para poder reaccionar contra las eventuales ilegalidades de la Administración, impetrando la tutela judicial efectiva proclamada por el artículo 24.1 de la Constitución. En suma, la eficacia tiene que ser procurada con un escrupuloso respeto de los valores superiores del ordenamiento jurídico como es la «justicia» (art. 1.1 de la CE). También importa traer a colación el principio de buena fe en las relaciones entre Administración y administrados (art. 3.1.II de la LRJPAC), entendido en un sentido ético, esto es, valorándose la diligencia de la Administración en tratar de conseguir que la resolución o el acto administrativo quede efectivamente notificado, de manera que el particular interesado pueda defenderse eficazmente14. Con todo, ha de retenerse que la única indefensión que tiene relevancia constitucional es la material y no la mera indefensión formal, de suerte que es exigible la existencia de un perjuicio efectivo en las posibilidades de defensa del administrado (SSTC 101/1990, 126/1996, 34/2001). La STS (Sala 3.ª, Sección 6.ª) de 28 de marzo de 200615 lo expone en estos términos: 2.º […] Como señala la sentencia de 16 de julio de 2002, «la finalidad básica de toda notificación va enderezada a lograr que el contenido del acto llegue realmente al conocimiento de su destinatario, en cuanto a su integridad sustancial y formal y los posibles defectos de la notificación no afectan a la validez del acto, como ha declarado la jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 8 de julio de 1983, 19 de octubre de 1989, 14 de octubre de 1992)». En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional tiene declarado en sentencia 64/1996, que la finalidad de la notificación es llevar al conocimiento de los afectados

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Véase el informe elaborado por Carlos SUAN RODRÍGUEZ sobre «Notificación de los actos administrativos», en Anales de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado 1994, Secretaría General Técnica, Ministerio de Justicia, Madrid, 1996, págs. 459-461. Ponente: Excmo. Sr. Herrero Pina.


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las decisiones con objeto de que los mismos puedan adoptar la postura que estimen pertinente. En congruencia con ello, los defectos formales en que pueda incurrir la notificación solo adquieren relevancia cuando impiden que la misma llegue a cumplir con dicha finalidad, afectando al conocimiento del acto por el interesado y al ejercicio de las posibilidades de reacción contra el mismo que el ordenamiento jurídico le ofrece. Como dice la sentencia de 10 de diciembre de 1998, solo puede estimarse la notificación como defectuosa cuando sus imperfecciones redundan en perjuicio del notificado, le producen indefensión, limitan las posibilidades del ejercicio de sus derechos, pero no en el caso en que no concurran estas circunstancias anómalas. En tal sentido el auto del Tribunal Constitucional 89/2004, de 22 de marzo, señala que «en relación con las notificaciones defectuosas se ha afirmado, en particular, que no toda deficiencia en esta materia “implica necesariamente una vulneración del artículo 24.1 de la Constitución Española o, de otro modo, que los conceptos constitucional y procesal de indefensión no son equivalentes”, siendo preciso “acreditar la efectiva concurrencia de un estado de indefensión material o real (SSTC 126/1991, 290/1993)” (STC 78/1999, 159/1989)».

Además, no siempre las resoluciones recaídas en un procedimiento seguido tras defectuosas notificaciones suponen una denegación, por indefensión, de la que hemos llamado «tutela administrativa efectiva». Piénsese, por ejemplo, en aquellos casos en los que la omisión o frustración de los actos de comunicación tienen su causa en la falta de diligencia del afectado en la defensa de sus derechos e intereses, bien porque se ha colocado al margen del procedimiento mediante una actitud pasiva con el fin de obtener una ventaja de esa marginación, bien cuando resulte probado que poseía un conocimiento extraprocedimental de la existencia del expediente en el que no fue personalmente citado o emplazado (cfr. STC 55/2003). En consecuencia, la falta o deficiente realización de la notificación a quien ha de ser o puede ser parte interesada en el procedimiento administrativo, le coloca en una situación de indefensión proscrita por el artículo 24.1 de la CE, salvo que la situación de incomunicación sea imputable a la propia conducta del afectado por haberse situado voluntaria o negligentemente al margen del procedimiento, pese a tener conocimiento de su existencia por otros medios distintos (STC 268/2000 y las allí citadas). Si bien, es necesario precisar que la posible negligencia, descuido o impericia imputables al interesado, o el conocimiento extraprocedimental del expediente tramitado inaudita parte, que excluiría la relevancia de su indefensión, «no puede fundarse sin más en una presunción cimentada en simples conjeturas, sino que debe


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acreditarse fehacientemente para que surta su efecto invalidante de la tacha de indefensión, pues lo presumido es, justamente, el desconocimiento del proceso [o procedimiento administrativo] si así se alega» (STC 219/1999, fj 2)16.

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Lo mismo puede leerse en las SSTC 268/2000 (fj 4), 245/2006 (fj 2), 186/2007 (fj 2), 212/2007 (fj 2), 231/2007 (fj 2), 104/2008 (fj 3), 176/2009 (fj 3).


II. Garantías en las notificaciones administrativas 1. PRIORIDAD DE LA NOTIFICACIÓN PERSONAL Nuestro ordenamiento prevé dos modalidades de notificación: la notificación personal y la notificación edictal. La primera, a su vez, puede llevarse a cabo entregando la notificación al propio interesado o a su representante (notificación inmediata o directa) (arts. 58.1 y 59.1 de la LRJPAC), o bien haciéndose cargo de la misma otras personas que se encuentren en el domicilio (notificación mediata, por cédula o indirecta) (art. 59.2.II de la LRJPAC). Esta diversidad no lleva aparejada facultad alguna de la Administración para utilizar indiscriminadamente cualquiera de ellas. Ha de acudir a una u otra en razón a lo dispuesto en la ley, de manera que si altera el orden de preferencia legalmente establecido, la notificación y las actuaciones posteriores serán nulas. Singularmente se ha aplicado el principio de prioridad de la notificación personal cuando, sin haberse intentado con arreglo a derecho esta notificación, se ha acudido a la cómoda vía de la notificación edictal. La notificación personal es prioritaria y, dentro de ella, ha de procurarse en primer lugar la notificación al propio interesado o a su representante (arts. 58 y 32.1, respectivamente, de la LRJPAC) y, de no ser posible, la notificación se entregará a aquellos que se encuentren en el domicilio (art. 59.2.II de la LRJPAC). La prioridad de la notificación personal sobre la edictal obedece a razones obvias: tiene mayores garantías de que el contenido del acto o resolución administrativa llegue al conocimiento del interesado y pueda reaccionar impugnándola. La STSJ de Andalucía (sede en Sevilla, Sección 4.ª) de 16 de junio de 200617 lo expresa en estos términos: 5. […] La prioridad de la notificación personal sobre la edictal no es un capricho del legislador ni estamos ante una simple formalidad burocrática; si la ley manda que la notificación se entienda en primer lugar en el domicilio del interesado —o lo que es lo mismo, en el lugar designado como equivalente— es porque considera que esta es la práctica que con más alto grado de probabilidad garantiza el efectivo conocimiento de la resolución notificada por su destinatario natural.

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Ponente: Ilmo. Sr. Rodríguez Moral.

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