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LA PROTECCIÓN MULTINIVEL DEL ESTADO SOCIAL

Miguel J. Agudo Zamora

Valencia, 2013


Copyright ® 2013 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com).

© Miguel J. Agudo Zamora

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Índice Prólogo............................................................................................................... Introducción.......................................................................................................

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I. El Estado Social 1. ¿Qué supone el Estado social?....................................................................... 2. Objetivos del Estado del bienestar................................................................ 3. Factores que explican el nacimiento del Estado social y su crisis...................

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II. El Poder Judicial como garante de la consecución del Estado Social 1. 2. 3. 4.

La difícil justiciabilidad del Estado social...................................................... Técnicas de interpretación y Estado social.................................................... La aplicación analógica del Derecho en el Estado social............................... A modo de reflexión final..............................................................................

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III. La protección del modelo social en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea 1. Unión Europea y reconocimiento de derechos.............................................. 1.1. Introducción......................................................................................... 1.2. El reconocimiento de derechos en los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas............................................................................. 1.3. De la labor jurisprudencial al Tratado de Maastricht............................ 1.4. El reconocimiento de una ciudadanía europea...................................... 2. El contenido social de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea......................................................................................................... 2.1. La Carta de los Derechos Fundamentales............................................ 2.2. Los derechos sociales recogidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea..................................................................... 2.2.1. Derechos sociales derivados del valor LIBERTAD.................. a) Derecho a la educación...................................................... b) Libertad profesional y derecho a trabajar........................... 2.2.2. Derechos sociales derivados del valor IGUALDAD................ a) Igualdad ante la ley............................................................ b) No discriminación.............................................................. c) Diversidad cultural, religiosa y lingüística.......................... d) Igualdad entre hombres y mujeres...................................... e) Derechos del menor........................................................... f ) Derechos de las personas mayores......................................

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8 g) Integración de las personas discapacitadas......................... 2.2.3. Derechos sociales derivados del valor SOLIDARIDAD......... a) Derechos vinculados al ámbito laboral............................... b) Otros derechos vinculados al valor SOLIDARIDAD....... 2.2.4. Derechos sociales derivados del valor JUSTICIA.................... 3. Reflexión final...............................................................................................

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IV. El Título I del Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007 como paradigma de protección estatutaria del Estado Social 1. La regulación de derechos en los Estatutos de Autonomía........................... 1.1. Introducción......................................................................................... 1.2. Los Estatutos de Autonomía como instrumentos jurídicos capaces de regular derechos y deberes.................................................................... 1.3. El impacto de la STC 31/2010............................................................. 1.4. A modo de conclusión sobre la efectiva constitucionalidad de los derechos estatutarios................................................................................. 2. Derechos sociales en el Estatuto de Autonomía de Andalucía...................... 2.1. Estructura del Título I.......................................................................... 2.2. Titularidad, alcance e interpretación de los derechos y principios........ 2.2.1. Titularidad............................................................................... 2.2.2. Alcance e interpretación de los derechos y principios.............. 2.3. Principio de igualdad formal y discriminación positiva........................ 2.3.1. Principio de igualdad formal.................................................... 2.3.2. Discriminación positiva............................................................ 2.4. Los derechos de carácter universal........................................................ 2.4.1. Derecho a la educación............................................................. 2.4.2. Derecho a la salud.................................................................... 2.4.3. Derecho a la vivienda............................................................... 2.4.4. Derecho al trabajo.................................................................... 2.4.5. Derechos de los consumidores................................................. 2.4.6. Derecho al medio ambiente..................................................... 2.4.7. Derecho a la cultura................................................................. 2.4.8. Derecho a las nuevas tecnologías de la información................. 2.4.9. Acceso a la justicia.................................................................... 2.4.10. Derecho a una buena administración y a la protección de datos............................................................................................. a) Principios........................................................................... b) Participación y acceso de los ciudadanos............................ c) Aplicación del principio de representación equilibrada de hombres y mujeres en todos los ámbitos de toma de decisiones en las Administraciones públicas andaluzas............. d) Ordenación y funcionamiento............................................ e Calidad de la Administración............................................ 2.4.11. Derechos de participación política...........................................

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2.5. Los derechos que afectan a individuos y grupos en situaciones de desigualdad................................................................................................ 2.5.1. Igualdad de género................................................................... 2.5.2. Menores................................................................................... 2.5.3. Mayores.................................................................................... 2.5.4. Prestaciones sociales, dependencia y discapacitados................. 2.5.5. Protección a la familia.............................................................. 2.5.6. Orientación sexual.................................................................... 2.6. Las garantías de los derechos sociales................................................... 2.7. Una última reflexión sobre las políticas públicas sociales......................

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V. Siete reflexiones finales reivindicatorias del Estado Social.......................

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Prólogo En modo alguno es fácil prologar el libro de un buen colega y mejor amigo. Tanto más cuando entre éste y quien tiene el honor de presentarlo median largos años de debate sobre el significado del Estado social y su fin, así como de concierto sobre los precisos contornos del mismo. Pertenece Miguel Agudo Zamora a ese puñado de intelectuales de quehacer honesto y defensa valiente de los derechos sociales, como categoría basilar de los derechos constitucionales. Algo puede que haya en dicha actitud de ideológico, pero menos de lo que parece.

En las ciencias sociales no hace falta preguntarse por la razón última de las cosas. Tampoco en el Derecho, en donde, además, deben quedar excluidas las consideraciones de orden religioso, moral, ético, filosófico, político, ideológico, en suma.

Por paradójico que parezca eso sucede también cuando de estudiar el Estado social y los derechos de esa naturaleza se trata. Inicialmente, a finales del siglo XVIII, en los albores del Estado era preciso alimentar con argumentos de naturaleza ideológica la conveniencia o necesidad de realizar políticas sociales. En el presente son muchas las Constituciones que le reservan a su correspondiente Estado la consideración de social y que, congruentemente con ello, enuncian entre sus disposiciones derechos sociales. Situación que revalidan los tratados internacionales de ese signo. Significa eso que, sin perjuicio de su impronta política y social, el Estado social y los derechos sociales se ha convertido en un asunto jurídico. De tal modo que cuando se defiende su existencia la necesidad de su desarrollo y de su mantenimiento no se hace sino defender el ordenamiento jurídico-constitucional. Acude Miguel Agudo Zamora a García Pelayo para negar, como él, la posibilidad de actualizar la libertad si su establecimiento y garantías formales no se acompañan de unas condiciones existenciales mínimas del individuo que permitan su ejercicio real. Entienden ambos que el Estado social debe responsabilizarse de la procura existencial, ocupándose de ese espacio vital, en que el ciudadano desarrolla su existencia,


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conformado por el conjunto de cosas y posibilidades de las cuales se sirve y que, sin embargo, escapan a su control.

Antes y a este mismo propósito, Anton Menger, representante alemán de la corriente iusocialista, decía en 1890 que tratando a todos de modo igual, “sin atender a sus cualidades personales y a su posición económica; permitiendo que entre ellos se estableciese una competencia sin freno, se ha logrado, sin duda, elevar la producción hasta lo infinito; pero al propio tiempo se ha conseguido que los pobres y los débiles, tomasen una parte escasísima en ese aumento de producción. A consecuencia de esto surgió la legislación social, que se endereza a proteger a los débiles contra los fuertes, y a asegurar a aquellos, cuando menos, una parte mínima de los bienes necesarios para vivir. Hoy se sabe que no existe una desigualdad mayor que aquella que consiste en tratar a los desiguales de un modo igual. Salvioli, representante italiano de la citada corriente iusocialista, no solamente se adhería a este planteamiento sino que, según añadía, no bastaba con que la ley protegiese el derecho del individuo, era preciso además que obligase a respetar su dignidad moral y que estableciese límites a la libertad contractual, “en el sentido que el egoísmo no oprima al que debe siempre sufrirlo”.

Otros muchos han especulado sobre el tema, de modo que ha concluido por convertirse en nuclear de la teoría de los derechos fundamentales del Estado social la idea de igualdad real como presupuesto de la libertad, y, con ello, la de asegurar las condiciones materiales de vida individuales. Mostrándose evidente que esta suerte de relación simbiótica para los derechos sociales y los de libertad, está presidida por las ideas de dignidad humana, y de justicia, como fundamento objetivo de la misma. Lamentablemente, no participa de este planteamiento el Tribunal Constitucional español, como lo evidencia, por ejemplo, el tenor de su Sentencia 91/2000, de 30 de marzo. Allí, luego de reproducir el enunciado del art. 53.1 de la Constitución y de extraer de él la conclusión de encontrarse, en su virtud, los poderes públicos incondicionalmente vinculados, ad intra, por los derechos fundamentales, en tanto en cuanto esté en juego el contenido esencial de los mismos, se detuvo a indagar


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por su contenido vinculante cuando se proyectan ad extra, esto es, por el que, según sus propias palabras, y como consecuencia de la validez universal que asignaba a tales derechos, podría denominarse, su “contenido absoluto”.

A tal efecto, comenzará por recordar que para la Constitución el fundamento del orden político y de la paz social reside en la dignidad de la persona y en los derechos inviolables que le son inherentes. Lo cual, según el Tribunal, expresa una pretensión de legitimidad y, al tiempo, un criterio de validez que, por su propia naturaleza, los convierte en universalmente aplicables. A renglón seguido el Tribunal traía a colación haber afirmado en varias ocasiones que, “proyectada sobre los derechos individuales, la regla del art. 10.1 implica que, en cuanto ‘valor espiritual y moral inherente a la persona’, la dignidad ha de permanecer inalterada cualquiera que sea la situación en que la persona se encuentre…constituyendo, en consecuencia un mínimum invulnerable que todo estatuto jurídico debe asegurar”. De modo que, para el Tribunal, la Constitución española salvaguarda absolutamente aquellos derechos y aquellos contenidos de los derechos “que pertenecen a la persona en cuanto tal y no como ciudadano o, dicho de otro modo…aquellos que son imprescindibles para la garantía de la dignidad humana”. Tal formulación jurisprudencial es predicable, en principio, tanto de los derechos de libertad como de los derechos sociales. Pues, ¿cómo negar la sustentación de estos últimos en la dignidad humana?

Sin embargo, el curso ulterior de la indagación jurisprudencial revela que el indicado aserto del Tribunal, pese a invocar los “derechos imprescindibles para la garantía de la dignidad humana”, no estaba referida a los derechos sociales. En efecto, para concretar qué derechos y qué contenidos de derechos proclama la Constitución de modo absoluto y, en consecuencia, proyecta universalmente, estimó oportuno el Tribunal conducirse con arreglo a la fórmula de identificar, primeramente, en cada caso, el tipo abstracto del derecho y de los intereses que básicamente protege, para precisar, a continuación, si y en qué medida “son inherentes a la dignidad de la persona humana concebida como un sujeto de derechos, es decir, como miembro


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libre y responsable de una comunidad jurídica que merezca ese nombre y no como mero objeto del ejercicio de los poderes públicos”.

Acaso no se considere esta última distinción jurisprudencial suficientemente expresiva de perseguir con ella el Tribunal el deslinde, entre otras posibles categorías de derechos, de los usualmente reconocidos como de libertad y los sociales. Quizá tampoco se advierta en ella el propósito de abrigar el Tribunal, la idea de excluir a los últimos de su indagación sobre los derechos inherentes a la dignidad de la persona. Por si fuera así conviene añadir que para culminar su empresa con éxito, todavía en ciernes, a la que denominaba “proceso de determinación”, estimaba el Tribunal de especial relevancia acudir, con fines hermenéuticos, a la Declaración Universal de los Derechos Humanos y a los demás tratados y acuerdos internacionales sobre los mismas materias ratificados por España, como tratándose de derechos fundamentales, requiere el art. 10.2 de la Constitución. Coincidente en esto con los valores e intereses que dichos instrumentos protegen, como no podía ser de otra forma dada la proclividad constitucional española hacia la incorporación en un orden jurídico internacional que propugna la defensa y protección de los derechos como base fundamental de la organización del Estado. De ahí el protagonismo que, en la hermenéutica tendente a determinar el contenido de los derechos fundamentales, decía el Tribunal haberle asignado a tales tratados internacionales ratificados por España “y, muy singularmente, al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas, firmado en Roma en 1950, dado que su cumplimiento está sometido al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, a quien corresponde concretar el contenido de los derechos declarados en el Convenio”.

Ni una sola referencia añadía el Tribunal a la Carta Social Europea, el Comité Europeo de Derechos Sociales o éstos mismos. Claro que con toda lógica, cabe añadir, considerando que en la Sentencia el Tribunal se impuso la tarea de acudir al contenido esencial de los derechos fundamentales para construir desde allí el contenido absoluto de ellos, entendido como núcleo irrenunciable del derecho, inherente a la persona, susceptible de alcanzar proyección universal y, en tanto que tal, de


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vincular a los poderes públicos españoles, en concreto, a los jueces a la hora de homologar resoluciones judiciales foráneas.

Nada tiene de particular que la sentencia indicada omita toda referencia a los derechos sociales. Al fin y al cabo se asienta sobre la base del contenido esencial de los derechos fundamentales y no se olvide que, con arreglo a la Constitución española vigente —obligado parámetro de éste y de cualquier otro pronunciamiento del Tribunal Constitucional—, los derechos sociales carecen de él, por más que, como los de libertad, se sustenten también en la dignidad humana. De esta idea es tributario el presente libro, muchas veces se cita en él la dignidad. Una de ellas para, con su apoyo, efectuar una encendida defensa del reconocimiento y protección de los derechos sociales. Sostiene entonces su autor que gracias a los mismos seremos más libres, más iguales, más justos. No adelantemos más, tiempo es de dejar la palabra a Miguel Agudo. Tenía razón Quevedo: “Dios te libre, lector de prólogos largos y de malos epítetos”. Manuel José Terol Becerra Catedrático de Derecho Constitucional Universidad Pablo de Olavide


Introducción Este libro nace de una convicción: la necesidad de proteger el modelo de convivencia que denominamos Estado social. Vivimos una época muy difícil, la más difícil que probablemente muchos de nosotros hayamos conocido. Sucesivamente la crisis financiera se ha transformado en económica y ésta puede dar lugar a convulsiones sociales y políticas impensables hace apenas unos años.

La gran víctima, desde el punto de vista institucional, de esta crisis global puede ser el Estado social. Un Estado prestacional que difícilmente se puede sostener, con la actuales reglas de juego, sin una situación económica equilibrada. Ante la penuria que se avecina, el Estado social ha de acorazarse y, para ello, debe tener como cómplice al Derecho. No se nos escapa lo complejo de esta tarea ni tampoco el entendimiento de que si quiebra la estructura, ésta difícilmente podrá ser salvada por la cobertura legal que la regula y ampara. Pero cualquier incertidumbre se despeja, o al menos es noble quehacer humano el intento, cuando se argumenta en búsqueda de soluciones. Las Ciencias Sociales son, por su propia esencia, especulativas; y están dotadas de un poderoso componente axiológico. El Derecho es una muestra palpable de ello. Repleto de valores, tanto en la legislación, comenzando por la constitucional, como en su interpretación, ha de convertirse en eficaz instrumento de protección del modelo de Estado social. De esa convicción, reiteramos, nace este libro, que recoge aportaciones diversas del autor ya publicadas, de modo fragmentario o parcial, en algunos casos o sometidas a revisión en otros, pero que, vistas en conjunto, aportan un enfoque complementario que ponen en evidencia los diferentes niveles de protección del Estado del bienestar.

La gobernanza multinivel ha de entenderse como el hecho real de la inexistencia de actores únicos que lideren todos y cada uno de las fases de los procesos decisorios. La idea de gobernabilidad centrada en un actor privilegiado, el Estado, se ha visto sustituida por otra en el que ésta


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se ejerce a través de una gobernanza multinivel, en la que su ejercicio depende de actores supranacionales, estatales, regionales y locales y, por tanto, su articulación política, institucional, jurídica y social es mucho más compleja. A la hora de encontrar mecanismos de protección del Estado social nos encontramos también con esta realidad. Y este libro pretende analizar algunos de estos niveles de protección.

Tras un capítulo recordatorio de la noción y objetivos del Estado social, analizamos el papel que el Poder Judicial ha de jugar como garante de la consecución de este modelo de Estado, a la hora de interpretar las normas y de usar la analogía jurídica.

A continuación nos referimos al contenido social de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y del Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007. Analogías y diferencias que se evidencian de la lectura de estos dos capítulos y que plasman la esencia del espíritu del Proyecto de Investigación de Excelencia denominado “La Protección del Estado social en el ámbito autonómico y europeo”, que dirigido por el Profesor Terol Becerra en estos últimos años nos ha brindado a un numeroso grupo de investigadores la posibilidad de analizar y reflexionar sobre la protección multinivel del Estado social.

Concluye el libro con siete reflexiones claramente reivindicatorias del contenido axiológico de este modelo de Estado en el que hemos conocido las mayores cotas de libertad e igualdad, y, por lo tanto de justicia, de todo nuestro periplo como seres morales.

Concluyo esta introducción reconociendo mi profundo agradecimiento al Profesor Terol por estos años de trabajo compartido y dedicando este trabajo a mi familia, a María, compañera y cómplice en tantos frentes, y especialmente a nuestros hijos: Miguel, Lucía y Pablo, con el deseo de que vivan en un mundo aún mejor en el que pensar en el porvenir sea sinónimo de creer en el progreso y la felicidad.


I. El Estado Social 1. ¿Qué supone el Estado social? Tras la Segunda Guerra Mundial se hace realidad, fundamentalmente en Europa Occidental, un modelo de Estado de derecho al que se conoce como Estado social o Estado del bienestar.

Tal como hemos tenido oportunidad de desarrollar en el libro Estado social y felicidad1, cuyas ideas fundamentales concretamos en este apartado, al Estado del bienestar se le puede definir como una modalidad de organización del poder político en la comunidad que comporta una responsabilidad de los poderes públicos en orden a asegurar una protección social y un bienestar básico para los ciudadanos y que se caracteriza por incluir los derechos sociales dentro de la categoría de los derechos de ciudadanía, perseguir la igualdad efectiva entre los ciudadanos y proveerles de seguridad económica y servicios sociales.

Supone, pues, la provisión pública de una serie de servicios sociales, incluyendo transferencias para cubrir las necesidades humanas básicas de los ciudadanos en una sociedad compleja y cambiante y la responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mínimo de vida a todos los ciudadanos pertenecientes a la comunidad política2. Así, Heller considera que “el sentido del Estado sólo puede ser su función social, es decir, la misión que tiene que cumplir como factor, como unidad de acción en la conexión de la actividad social”3. Utilizando la clásica definición de Briggs, podemos definir, pues, el Estado de bienestar como “el poder organizado y usado deliberadamente a través de la política y la administración en un esfuerzo para modi-

Estado social y felicidad. Madrid. Ed. El Laberinto, 2006. MONEREO PÉREZ, José Luis. Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamiento laboral. Madrid, Consejo Económico y Social, 1996. 3 HELLER, Herman: Teoría del Estado. México, Fondo de Cultura Económica, 1974. 1 2


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ficar el juego de las fuerzas del mercado al menos en tres direcciones: primera para garantizar a los individuos y familias una renta mínima independientemente del valor de mercado de su trabajo o su propiedad; segundo, reducir la amplitud de la inseguridad para facilitar a individuos y familias satisfacer ciertas contingencias sociales (por ejemplo, enfermedad, vejez y desempleo) que de lo contrario conducen a crisis individuales y familiares; y, tercero, para asegurar que a todos los ciudadanos sin distinción de status o clase les sean ofrecidos los mejores estándares disponibles en relación a cierta gama acordada de servicios sociales”.

El Estado social se responsabiliza, por lo tanto, de la procura existencial, concepto acuñado por Forsthoff y que supone, como señala García Pelayo, la responsabilidad por parte del Estado “de llevar a cabo las medidas que aseguren al hombre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por sí mismo”4. Esta procura existencial se extiende directa o indirectamente a la generalidad de los ciudadanos, materializándose en una serie de prestaciones y medidas al hilo siempre de la concreta coyuntura económica y social. Este nuevo campo de acción lleva a que el Estado abandone su actitud pasiva —típicamente liberal— con el objetivo de regular y orientar el proceso económico. Así nace el Estado prestacional. La acción estatal pasa a ser intensa, encuadrándose en una dinámica de protección a la sociedad. Además, el Estado debe cumplir una función reguladora y de definición de los objetivos económico-sociales. Su actuación no debe entenderse como un conjunto de medidas aisladas, sino más bien como una continua intervención y regulación insertas en un programa no sólo de resultados inmediatos, sino más bien de perspectivas a largo plazo. En este sentido, la cláusula del Estado Social ha de interpretarse como una norma definidora de fines del Estado, que obliga al legislador a actuar en términos de configuración social. La idea fundamental de la cláusula del Estado Social propone, pues, que el bien común no resulte automáticamente de la libre concurrencia de las fuerzas sociales y de los individuos, sino que el mismo requiere que el Estado, con su

4 GARCÍA PELAYO, Manuel: Las transformaciones del Estado contemporáneo. Madrid, Alianza Editorial, 1982.


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autoridad, arbitre una compensación de intereses. En este sentido, el Estado social ha de perseguir una justicia diferenciadora en función de criterios, objetivos y necesidades sociales. La más evidente consecuencia de estas nuevas dimensiones estatales es, sin duda, la interrelación que se establece entre el Estado y la sociedad5, en la cual el Estado adopta una posición de constante regulador de la misma, en la búsqueda de la consecución de determinados objetivos tales como la necesidad de proveer seguridad económica y social, la reducción de la desigualdad de oportunidades o, incluso, la garantía de un mínimo vital que elimine o reduzca la pobreza. Estos objetivos se pretenden alcanzar a través de mecanismos normativos, tales como la extensión y justiciabilidad de los derechos sociales, la inclusión, en los textos jurídico-políticos estructuradores de la convivencia social, de cláusulas que propugnan la igualdad sustancial o la regulación de mecanismos de participación del Estado en la vida económica.

Esta procura existencial se extiende directa o indirectamente a la generalidad de los ciudadanos, materializándose en una serie de prestaciones y medidas al hilo siempre de la concreta coyuntura económica y social. Este nuevo campo de acción lleva a que el Estado abandone su actitud pasiva —típicamente liberal— con el objetivo de regular y orientar el proceso económico.

Así nace el Estado prestacional. La acción estatal pasa a ser intensa, encuadrándose en una dinámica de protección a la sociedad. Además, el Estado debe cumplir una función reguladora y de definición de los objetivos económico-sociales. Su actuación no debe entenderse como un conjunto de medidas aisladas, sino más bien como una continua intervención y regulación insertas en un programa no sólo de resultados inmediatos, sino más bien de perspectivas a largo plazo.

RASCÓN ORTEGA, Juan Luis, SALAZAR BENÍTEZ, Octavio y AGUDO ZAMORA, Miguel. Lecciones de Teoría General y de Derecho Constitucional. Madrid, Ediciones del Laberinto, 2003. Pág. 44. 5


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En este sentido, la cláusula del Estado Social ha de interpretarse como una norma definidora de fines del Estado, que obliga al legislador a actuar en términos de configuración social.

Pero, además, la voz social tiene un sentido ético. Como apunta Benda, esta cláusula contiene una apelación ética a todos los ciudadanos, a comportarse de tal forma que sea posible una dichosa convivencia. Obviamente, el respeto a los otros y la conciencia de formar parte integrante de una comunidad no se pueden imponer mediante ley. El Estado sólo puede influir indirectamente en el comportamiento y en el sentimiento de cada individuo. Por lo tanto, cobra una especial importancia el principio de solidaridad, moderna traslación de la fraternité revolucionaria, el cual legitima una normativa sociopolítica a través de la que se distribuyen conjuntamente las cargas y se suavizan los perjuicios de determinados grupos sociales con la consiguiente carga para los otros grupos que parten de posiciones más favorecidas.

La idea fundamental de la cláusula del Estado Social propone que el bien común no resulte automáticamente de la libre concurrencia de las fuerzas sociales y de los individuos, sino que el mismo requiere que el Estado, con su autoridad, arbitre una compensación de intereses. En este sentido, el Estado social ha de perseguir una justicia diferenciadora en función de criterios, objetivos y necesidades sociales. La más evidente consecuencia de estas nuevas dimensiones estatales es, sin duda, la interrelación que se establece entre el Estado y la sociedad, en la cual el Estado adopta una posición de constante regulador de la misma.

El Estado asume el objetivo de asegurar la estabilidad de una sociedad cada vez más compleja, transformándose el papel clásico de la legislación, en el sentido de que ésta se convierte en un instrumento de intervención. De esa manera asistimos a una transformación de los instrumentos estatales así como de las estructuras de la sociedad, tomando como referencia la idea clave de que la sociedad y el Estado ya no pueden definirse como dos sistemas o, más bien, subsistemas completamente interdependientes.


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Se pierde, por tanto, la primacía de la libertad individual en los ámbitos social y económico, atendiendo el Estado en su actividad a la satisfacción de unos intereses colectivos que condicionarán, en determinados casos, los derechos y libertades individuales de los ciudadanos.

La reducción de esta primacía conduce inexorablemente a la agrupación de los ciudadanos en cuerpos intermedios (partidos políticos, sindicatos, asociaciones…) que defenderán de forma eficaz los intereses de la colectividad. La asunción de este pluralismo social lleva, sin duda, a un Estado intervencionista, cuya función ha de ser ordenar la sociedad en su pluralidad, procurando evitar los desequilibrios sociales y las crisis económicas que particularmente gravan a las clases peor dotadas.

La participación se convierte así en el valor que da pleno sentido al Estado Social de Derecho. Pero, además, junto a su capacidad para distribuir o garantizar bienes materiales, el Estado ha de dar lugar a una vinculación emocional disociada de planteamientos reivindicativos materiales, idea que entronca con la filosofía que ilumina el republicanismo cívico y la democracia militante.

2. Objetivos del Estado del bienestar Son muchos los autores que coinciden en la idea de que lo que caracteriza al Estado social es la institucionalización de determinados valores sociales: necesidad de seguridad económica y social, reducción de la desigualdad de oportunidades, garantía de un mínimo vital que elimine o reduzca la pobreza. Estos objetivos se pretenden alcanzar a través de mecanismos normativos, tales como la extensión y justiciabilidad de los derechos sociales, la inclusión, en los textos jurídico-políticos estructuradores de la convivencia social, de cláusulas que propugnan la igualdad sustancial o la regulación de mecanismos de participación del Estado en la vida económica.


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Analicemos, pues, brevemente, esos objetivos.

1. El mantenimiento de un nivel de vida suficiente es el primer objetivo del Estado del bienestar. Así se entiende desde los primeros textos posteriores a la segunda Guerra Mundial. Nos basta recordar, a título de ejemplo el artículo 2 del Tratado de Roma, por el que se instituye la Comunidad Económica Europea, de 25 de marzo de 1957 que prevé la «elevación acelerada del nivel de vida» de los Estados miembros como uno de los objetivos de la Comunidad Económica Europea. Con esta finalidad, el artículo 3 de este mismo tratado establece la creación de un Fondo Social Europeo «con objeto de mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores y contribuir a la elevación de su nivel de vida».

Igualmente, el artículo 39, refiriéndose a los objetivos de la política agrícola común establece que uno de ellos será el de garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura. También el artículo 117, refiriéndose particularmente a los trabajadores, reconoce «la necesidad de promover la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso». De todas estas disposiciones que tienen por finalidad la elevación del nivel de vida se puede sostener, tal como afirma Marcoux6, que el Tratado reconoce implícitamente el derecho a un nivel de vida suficiente.

Este derecho, como mínimo, incluiría, tal como sostiene el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 19 de diciembre de 1966, el derecho a alimentación, ropa y vivienda suficiente; contenido mínimo que aun respetando el espíritu y los objetivos del Tratado de Roma, que procuran la búsqueda de un nivel de vida conveniente para los ciudadanos de los Estados miembros, resulta, una vez comenzado el Siglo XXI, claramente superado, pues habría que añadir otros muchos derechos, tales como educación, sanidad, prestaciones por desempleo, etc. MARCOUX, L., “Le concept de droits fondamentaux dans le droit de la Communauté Economique Européenne”, Revue Internationale de Droit Comparé, 1983, pp. 696. 6


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Se trata, como ha puesto de manifiesto Ochando, de mantener un nivel adecuado de seguridad económica y social para proteger a los ciudadanos ante ciertos riesgos y contingencias, a través, fundamentalmente de las prestaciones económicas de la Seguridad Social, que garantizan recursos económicos (desempleo, pensiones, ayudas familiares, incapacitaciones…) y de la prestación pública de los llamados bienes preferentes (educación, sanidad, vivienda, bienestar comunitario, cultura…) que contribuye a socializar un consumo que sin la intervención pública dependería exclusivamente de la provisión privada del mercado. 2. El segundo objetivo que persigue el Estado social es la reducción de la desigualdad. En relación a este objetivo, el Estado juega un papel fundamental, pues dispone de dos vías complementarias para modificar la estructura de la distribución de la renta: a través de la provisión pública de determinados bienes y servicios que cubren necesidades básicas (educación, sanidad, servicios sociales, vivienda…) y sobre los que los ciudadanos han de disponer de derechos (recordemos, que ésta es nuestra tesis fundamental); y por medio del sistema impositivo.

3. Un objetivo decisivo de los Estados del bienestar ha sido permitir la integración social de los excluidos, reduciendo las bolsas de pobreza a través de programas de lucha contra la misma, tales como el salario mínimo de inserción, los subsidios de desempleo, las ayudas a la familia, los servicios sociales comunitarios, la atención social de los marginados, el derecho a un mínimo vital, etc.

3. Factores que explican el nacimiento del Estado social y su crisis Para entender plenamente el alcance del Estado social hay que detenerse, aunque sea muy brevemente, a analizar los factores que facilitaron su aparición.

Desde el punto de vista político, hay que destacar el pacto social y político que, tras la Segunda Guerra Mundial, se produce entre partidos políticos (socialdemócratas, liberales y conservadores), sindicatos, organizaciones empresariales y gobiernos en torno a los objetivos políticos


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