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LA AMNISTÍA FISCAL

JAVIER MARTÍN FERNÁNDEZ (Coordinador)

ISIDORO BLANCO CORDERO JOSÉ LUIS MONEDERO ARANDILLA JESÚS SALIDO GUSI

Valencia, 2012


Copyright ® 2012 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com).

Directores:

Juan López Martínez – José Manuel Pérez Lara Consejo científico:

Juan López Martínez Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

José Manuel Pérez Lara Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

Antonia Agulló Agüero Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Pompeu Fabra

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Javier Martín Fernández Isidoro Blanco Cordero José Luis Monedero Arandilla Jesús Salido Gusi

TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es I.S.B.N.: 978-84-9033-278-8 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.


Introducción y Capítulo III. Javier Martín Fernández (coordinador). Socio Director de F&J Martín Abogados. Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario (Catedrático acreditado). Universidad Complutense de Madrid. Capítulo IV. Isidoro Blanco Cordero. Profesor Titular de Derecho Penal (Catedrático acreditado) Universidad de Alicante Secretario General Adjunto de la Asociación Internacional de Derecho Penal (AIDP) Capítulo I. José Luis Monedero Arandilla. Abogado Senior de F&J Martín Abogados. Profesor Asociado de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid Capítulo II. Jesús Salido Gusi. Abogado Junior de F&J Martín Abogados.


Índice Introducción.........................................................................................................

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Capítulo I Experiencias similares: el caso español 1. 2. 3. 4.

Planteamiento.............................................................................................. La amnistía fiscal de 1976........................................................................... La regularización de 1985: La amnistía del Ministro Boyer...................... La amnistía de 1991: La amnistía del Ministro Solchaga..........................

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Capítulo II Experiencias similares en otros países europeos: su compatibilidad con el Derecho Comunitario 1. Planteamiento.............................................................................................. 2. Italia.............................................................................................................. 2.1. Imposición directa................................................................................. 2.2. Imposición indirecta............................................................................... 3. Portugal........................................................................................................ 4. Grecia............................................................................................................ 5. Alemania...................................................................................................... 6. Bélgica..........................................................................................................

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Capítulo III La amnistía fiscal del Real Decreto-ley 12/2012 1. Aspectos generales...................................................................................... 1.1. ¿Cuál es la naturaleza jurídica del gravamen a satisfacer a través de la “declaración tributaria especial?............................................................ 1.2. Un análisis constitucional....................................................................... 1.2.1. El vehículo normativo utilizado.................................................. 1.2.1. Amnistía fiscal y Comunidades Forales...................................... 1.3. Las cuotas satisfechas por la declaración tributaria especial y el modelo de financiación de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales..... 2. Tributos objeto de regularización.............................................................. 3. ¿Quiénes pueden acogerse a la regularización?.......................................

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Índice

4. Supuestos excluidos.................................................................................... 5. Bienes y derechos objeto de regularización.............................................. 5.1. ¿Qué bienes y derechos pueden ser objeto de regularización?............... 5.2. Transformación de bienes...................................................................... 5.2.1. Transformaciones sucesivas de un único bien............................ 5.2.2. Transformaciones de una pluralidad de bienes........................... 5.3. Bienes y derechos adquiridos en un ejercicio prescrito............................ 5.4. El caso especial del efectivo................................................................... 6. Importe a declarar....................................................................................... 6.1. Reglas generales.................................................................................... 6.2. Las deudas ocultas................................................................................. 7. Cuantía a ingresar....................................................................................... 8. La declaración tributaria especial............................................................... 8.1. Naturaleza............................................................................................. 8.2. ¿Puede ser objeto de comprobación esta declaración?........................... 8.3. Carácter reservado de los datos............................................................. 8.4. La documentación................................................................................. 8.5. Compatibilidad de la declaración tributaria especial con la regularización a través de autoliquidaciones complementarias...................................... 8.6. La prueba.............................................................................................. 9. Efectos de la declaración............................................................................. 9.1. La consideración de cuotas declaradas y la relevancia del pago.............. 9.2. Valor futuro de los bienes y derechos..................................................... 10. Consecuencias de la no presentación de la declaración........................... 11. Aspectos formales....................................................................................... 11.1. Modelos de autoliquidación y de relación de bienes............................... 11.2. Condiciones generales para su presentación.......................................... 11.3. Procedimiento....................................................................................... 11.4. Plazo de presentación e ingreso.............................................................

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Capítulo IV Efectos penales de la regularización fiscal extraordinaria del Real Decreto-ley 12/2012 1. Introducción................................................................................................. 2. Efectos penales de la declaración tributaria especial: exención de responsabilidad criminal.................................................................................. 3. Naturaleza jurídica de la causa de exención de responsabilidad criminal del art. 180.2 de la Ley General Tributaria cuando se presenta la declaración tributaria especial............................................................................ 3.1. Causa de exclusión de la responsabilidad criminal distinta de la excusa absolutoria del art. 305.4 del Código Penal...........................................

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Índice

4.

5. 6.

7.

8.

3.1.1. Causa de levantamiento de pena: diferencias con la excusa absolutoria del art. 305.4 del Código Penal................................... 3.1.2. El Real Decreto-ley 12/2012 como auténtica amnistía fiscal....... 3.2. El Real Decreto-ley Ley 12/2012 como excusa absolutoria que completa lo dispuesto en el art. 305.4 del Código Penal....................................... 3.3. Opinión personal sobre la naturaleza jurídica: el concepto de regularización....................................................................................................... Requisitos para la exención de responsabilidad criminal: que la regularización sea completa y se haya procedido al pago de la deuda tributaria.................................................................................................................. 4.1. El requisito del pago de la deuda tributaria............................................ 4.2. Completo reconocimiento de la deuda tributaria................................... 4.3. La Administración tributaria no está obligada a denunciar los delitos contra la Hacienda Pública de los que tenga conocimiento.................... La regularización del quinto año y el párrafo segundo del art. 180.2 de la Ley General Tributaria............................................................................. La modificación del artículo 221.1.c) de la LGT......................................... 6.1. Regularización ordinaria........................................................................ 6.2. Regularización basada en la presentación de una declaración tributaria especial................................................................................................. Delito fiscal y blanqueo de capitales. La eficacia de la declaración tributaria especial................................................................................................ 7.1. Responsabilidad penal por el blanqueo de capitales cometido por quien regulariza su situación tributaria............................................................ 7.1.1. Auténtica amnistía fiscal. Descontaminación de los bienes........ 7.1.2. La nueva medida como causa de levantamiento de pena: los bienes siguen contaminados..................................................... 7.1.2.1. Responsabilidad criminal por el blanqueo posterior a la presentación de la declaración tributaria especial.... 7.1.2.2. Responsabilidad criminal por el blanqueo previo a la regularización............................................................ 7.2 La declaración tributaria especial y la prevención del blanqueo de capitales: especial referencia a la regularización del dinero en efectivo......... 7.2.1. Las dos notas de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera.................................................................................... 7.2.2. El blanqueo del dinero en efectivo............................................ 7.2.3. La declaración tributaria especial ¿va a atraer a blanqueadores extranjeros?.............................................................................. Perspectivas de futuro: el Anteproyecto de Ley por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal................ 8.1. Introducción.......................................................................................... 8.2. La regularización tributaria como elemento del tipo............................... 8.3. Fundamento de la reforma.................................................................... 8.4. Momento de la consumación del delito.................................................

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12 8.5. La prescripciรณn del delito fiscal............................................................... 8.6. Efectos sobre la exenciรณn de la obligaciรณn de denunciar el delito fiscal... 8.7. Efectos sobre el delito de blanqueo de capitales: descontaminaciรณn de los bienes.............................................................................................. 9. Conclusiones................................................................................................

รndice

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Introducción El Gobierno nos sorprendió con un paquete de medidas tributarias de calado en el Real Decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo (en adelante, RDL 12/2012). Entre las mismas destaca la llamada “declaración tributaria especial”, contenida en su disposición adicional primera (en adelante, DARDL 12/2012)1, que introduce un nuevo gravamen tributario y constituye una auténtica amnistía fiscal. La DARDL ha sido desarrollada por la Orden HAP/1182/2012, de 31 de mayo (en adelante, Orden HAP/1182/2012) y que ha sido objeto de Dictamen favorable por parte de Consejo de Estado (en adelante, DCE). También es preciso tener presente la interpretación de ambas normas contenida en el Informe de la Dirección General de Tributos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 27 de junio de 2012 (en adelante, IDGT), así como el Proyecto de Ley de modificación de la normativa tributaria y presupuestaria y de adecuación de la normativa financiera para la intensificación de las actuaciones en la prevención y lucha contra el fraude (en adelante, PLLF)2. Pueden acogerse a la misma los titulares de bienes o derechos —personas físicas o jurídicas, sean o no residentes en España— que no se correspondan con las rentas declaradas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (en adelante, IRPF), Impuesto sobre Sociedades (en adelante, IS) e Impuesto sobre la Renta de no Residentes (en adelante, IRNR). Además, se exige dicha titularidad a 31 de diciembre de 2010, con carácter general, ya que, en las situaciones normales, éste es el último día del período impositivo cuyo plazo de declaración se encuentra finalizado a la fecha de entrada en vigor del RDL 12/2012. Los que quieran acogerse a la amnistía han de presentar una declaración e ingresar el 10 por 100 del valor de adquisición de los bienes y derechos, sin que resulten exigibles sanciones, intereses ni recargos. El plazo de presentación e ingreso finaliza el 30 de noviembre de 2012. 1

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Sus apartados 6 y 7 han sido añadidos, con efectos desde el 31 de marzo de 2012, por el Real Decreto-ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. Publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales del Congreso de los Diputados, núm. 15-1, de 13 de julio de 2012.


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Javier Martín Fernández

Se excluyen de esta regla aquellos contribuyentes que hubieran sido requeridos por la Administración tributaria. Por último, se faculta al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas para aprobar el modelo de declaración, lugar de presentación e ingreso de la misma, así como para adoptar cuantas medidas sean necesarias para el cumplimiento de esta medida y que se ha plasmado en la citada Orden HAP/1182/2012. La regularización debería ser bien acogida por los titulares de estos bienes o derechos por dos razones. La primera, el tipo de tributación —10 por 100— es infinitamente menor que el aplicable con la legalidad actual en los tributos de su ámbito de actuación. La segunda, por la trascendencia que puede tener mantenerlos opacos en el futuro. En este sentido el apartado III de la Exposición de motivos del PLLF nos dice que, en “conexión con lo apuntado más arriba en relación con la globalización de la actividad económica y la necesidad de obtener información sobre bienes y derechos situados en el extranjero, y como complemento necesario de la misma, se introduce una modificación de las normas del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del Impuesto sobre Sociedades, para regular la incidencia que en el ámbito de las ganancias de patrimonio no justificadas y de la presunción de obtención de rentas, respectivamente, pueda tener la no presentación en plazo de tal obligación de información, introduciéndose, además, un agravamiento de las sanciones por falta de ingreso de deudas tributarias en esos mismos supuestos”. La DARDL 12/2012 omite cualquier referencia al dinero en efectivo, lo cual se echaba en falta, ya que son bien conocidas las estadísticas que centran en España el mayor volumen de billetes de 500 euros de la Unión Europea. En la actualidad, con una falta de liquidez sin precedentes en el mercado financiero, su incorporación al circuito bancario podría paliar en algo esa precaria situación. Pues bien, la Orden HAP/1182/2012 permite, como veremos y extralimitándose frente a la DARDL 12/2012, su regularización. El presente libro se estructura en cuatro capítulos y para cuya redacción se ha seguido la información de que disponemos en el momento del cierre de la edición. Los dos primeros se ocupan de la experiencia con medidas similares, tanto en otros países de nuestro entorno como en España. El tercero, de la regulación contenida en la DARDL 12/2012 y su normativa de desarrollo, mientras que el último está dedicado


Introducción

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a la problemática penal que plantea la amnistía fiscal. Las opiniones vertidas por los autores pueden o no coincidir en cuestiones concretas, pero ello enriquece, sin duda, su contenido. En el capítulo de agradecimientos estos deben de ir dirigidos, en primer lugar, a nuestros compañeros de los Departamentos de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid y de Derecho Penal de la Universidad de Alicante, así como de F&J Martín Abogados, lugares donde se ha gestado este trabajo. En segundo lugar, a la Editorial Tirant Lo Blanch por permitir que llegue a los lectores. Madrid, 20 de julio de 2012.


Capítulo I

Experiencias similares: el caso español

1. Planteamiento En el presente Capítulo se analizan las experiencias de anteriores regularizaciones fiscales desarrolladas en España y que puedan ser similares a la prevista en la DARDL 12/2012. En primer lugar, hay que poner de manifiesto que todas ellas se enmarcan dentro de un contexto histórico completamente diferente al actual. En algunos casos no pertenecíamos a la Unión Europea o no estaban en vigor importantes Tratados comunitarios, como el de Maastricht, firmado en febrero de 1992 y que entró en vigor el año siguiente. Además, es importante recalcar que la primera ley integral de blanqueo de Capitales se remonta al año 1993 (Ley 19/1993, de 28 de diciembre, sobre determinadas medidas de Prevención del Blanqueo de Capitales). Es decir, de fecha posterior a la última regularización fiscal llevada a cabo en nuestro país.

2. La amnistía fiscal de 1976 Nuestro estudio parte, como no podía ser de otro modo, de la Ley 50/1977, de 14 de noviembre, sobre medidas urgentes de reforma fiscal (en adelante, Ley 50/1977) y que contiene una verdadera amnistía fiscal en sentido estricto. En efecto, esta norma, promulgada un año antes que la Constitución, buscaba llevar a cabo “un borrón y cuenta nueva” de la situación tributaria prexistente, dado que la entrada en vigor del texto constitucional conllevaría un cambio profundo en todo el marco legislativo. Pues bien, la Ley 50/1977 establece dos tipos de regularizaciones tributarias. De un lado, la destinada a los contribuyentes del antiguo Impuesto General sobre la Renta de las Personas Físicas (en adelante, IGRPF) y, de otro, a los del Impuesto sobre Sociedades e IndustrialCuota de Beneficios.


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En lo referente a la primera y según el apartado primero del art. 30, los ”sujetos pasivos del Impuesto General sobre la Renta de las Personas Físicas podrán, dentro del primer trimestre de mil novecientos setenta y ocho regularizar voluntariamente su situación tributaria por las rentas percibidas en el año mil novecientos setenta y seis, mediante la presentación de la oportuna declaración”. Como vemos, la norma simplemente contempla la posibilidad de regularizar y de forma extemporánea la situación de las rentas percibidas en el año 1976. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en nuestra legislación actual donde el contribuyente que presenta una declaración extemporánea sin requerimiento previo de la Administración tiene que hacer frente a ciertos recargos, los apartados 2 y 3 del art. 30 prevén que “las cuotas resultantes de esta regularización por el expresado impuesto no serán objeto de sanción ni recargo alguno” y que, además, “tampoco serán objeto de sanción ni recargo las cuotas que, en su caso, proceda liquidar por los impuestos a cuenta del general sobre la renta”. Como vemos, los efectos de la regularización eran neutros para el defraudador, por cuanto debía ingresar el mismo importe que hubiese satisfecho de cumplir con sus obligaciones tributarias en tiempo y forma. Además de ello, la Ley formula una auténtica amnistía al establecer que la veracidad de las declaraciones del año 1976, llevadas cabo por los contribuyentes del IGRPF y una vez comprobadas mediante la correspondiente actuación administrativa, determinaba la anulación de los antecedentes que aquellos tuvieran a efectos de reincidencia y que, además, no procedía la imposición de sanciones de ejercicios no prescritos pendientes de liquidación definitiva por el citado tributo y sus impuestos a cuenta, en el momento de entrada en vigor de la Ley. Como podemos ver, la simple declaración correcta de los rendimientos del año 1976 imposibilitaba sancionar en el resto de ejercicios, así como el “borrado de antecedentes” y a efectos de considerar reincidente al contribuyente. También se establecía la imposibilidad, por parte de la Administración, de utilizar la información relativa a nuevas fuentes de ingresos, bienes patrimoniales y circunstancias familiares, que se hubiesen puesto de manifiesto con motivo de la declaración complementaria, para modificar las bases imponibles del IGRPF y en los ejercicios finalizados con anterioridad al 1 de enero de 1976.


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En lo que se refiere al procedimiento aplicable a las sociedades, la Ley 50/1977 dispone un sistema de regularización de balances sin tributación alguna para aquéllas. Así el art. 31 establece la posibilidad de que los contribuyentes del Impuesto sobre Sociedades e Industrial-Cuota de Beneficios llevasen a cabo, con determinado límites3, cambios en los balances con exención total de cualesquiera impuestos, gravámenes y responsabilidades de todo orden frente a la Administración. Esta exención no solo era aplicable a la tributación directa, sino que también era predicable a la indirecta cuyo ingreso en Hacienda fuese debido por la empresas, hasta la fecha del primer balance que se cerrase con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley (17 de noviembre de 1977). En definitiva, se buscaba que en el siguiente balance que se presentase, se pudiese reflejar en el mismo la situación real. En concreto la norma permitía llevar a cabo los siguientes cambios: – Hacer lucir en contabilidad, siempre que no constase en ella debiendo haber figurado, los bienes y derechos representativos de activos reales, tanto de carácter fijo como circulante, así como las obligaciones para terceros. – Incorporar en contabilidad la parte del coste de bienes de activo real ocultada en el momento de su adquisición. – Eliminar las cuentas de activo que, no obstante carecer de contenido real, figurasen en contabilidad como consecuencia de irregularidades contables, así como las cuentas de pasivo ficticio que correspondan a deudas inexistentes. Evidentemente, la norma establecía la obligación de que los bienes, derechos y obligaciones que se hacían aflorar en el balance, existiesen al tiempo de entrada en vigor de la Ley. La consecuencia lógica de este precepto es que los bienes y derechos afectados por la regularización podían ser enajenados en cualquier momento, sin que se estableciese un mayor aumento de valor que el resultado de la diferencia entre el precio de venta y el de adquisición declarado en la regularización.

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El límite estaba establecido por el art. 13 del Texto refundido de la Ley de Regularización de Balances, de 2 de julio de 1974.


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En definitiva, la norma buscaba que las empresas pudiesen llevar a cabo una regularización de sus situaciones tributarias y que las mismas partiesen con unos balances que reflejasen la realidad, eliminando falsos pasivos y aumentando los activos en el valor por el que realmente se hubiese adquirido. Como hemos podido observar, la Ley 50/1977 supuso una verdadera amnistía fiscal, dado que, en el caso de las sociedades, no solo se eximía del pago de los posibles recargos, intereses y sanciones, sino que este perdón se extendía, incluso, a la cuota tributaria que hubiese resultado de la correcta liquidación del Impuesto sobre Sociedades e Industrial-Cuota de Beneficios. Este tipo de regularización, en la actualidad, chocaría con el art. 31 de nuestra Carta Magna. Sin embargo, puede ser comprensible si lo ponemos en relación con el contexto histórico en el que se produjo, incardinado en plena transición democrática.

3. La regularización de 1985: La amnistía del Ministro Boyer La segunda de las amnistías fiscales se produjo en 1985, con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución y con carácter previo a nuestro ingreso en la Unión Europea. La misma fue promovida por el entonces ministro de Economía, D. Miguel Boyer, no sin una fuerte polémica que llevó, incluso, al cese del, por entonces, Secretario de Estado de Hacienda, D. José Víctor Sevilla. Anécdotas aparte, existe una diferencia importante entre esta amnistía y la que acabamos de analizar, mientras que la primera se llevó a cabo de manera explícita, declarando expresamente la posibilidad de regularizar la situación tributaria, la segunda, por el contrario, fue implícita, dado que de la lectura de la norma no se desprendía que nos encontrásemos ante una amnistía fiscal estrictu sensu. En efecto, en aquella época estaban empezando a proliferar determinados productos financieros que vivían al margen de la fiscalidad. Se trataba de letras o pagarés que estaban siendo utilizados por entidades financieras y grandes compañías para captar financiación. Pues bien, en este contexto hay que entender la promulgación de la Ley 14/1985,


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de 29 de mayo, de régimen fiscal de determinados activos financieros (en adelante, Ley 14/1985), la cual vino a regular la fiscalidad de una amplia gama de productos, cuya ausencia de control aseguraba una maximización del beneficio fiscal, de forma que se declaraban en caso de minusvalías y no en caso de plusvalías. Ello provocaba una discriminación de estos productos financieros lo que, a su vez, llevaba a graves distorsiones del mercado financiero. Así las cosas, la Ley 14/1985 llevó a cabo una regulación completa de la tributación de este tipo de activos financieros, implementando una retención en origen del 45 por 100 en aquellos productos que tenían un rendimiento implícito, calculado por diferencia entre el importe satisfecho en la emisión, primera colocación o endoso y el comprometido a reembolsar a su vencimiento. Esta retención en origen se establecía motivada por la elevada liquidez y rápida negociabilidad de este tipo de activos, unidas a la circunstancia de percibirse siempre los rendimientos de antemano por parte del inversor. Además, la Ley establecía que las personas y entidades obligadas a efectuar retenciones o ingresos a cuenta sobre toda clase de rentas de capital mobiliario presentarían, un modelo oficial, conteniendo el nombre y apellidos, razón o denominación social del preceptor; número del Documento Nacional de Identidad o Código de Identificación; domicilio fiscal, así como el importe de la retención practicada. Sin embargo, tal obligación se exceptuaba en relación con los productos financieros con rendimientos implícitos. Es decir, se exceptuaba de identificar al perceptor de las rentas aunque la entidad pagadora estuviese obligada a llevar a cabo la retención. Como vemos, esta forma de proceder ofrecía una gran vía de escape para aquellos capitales y rentas no declarados, puesto que, pese a que los rendimientos derivados del producto financiero eran gravados mediante retención, los perceptores seguían estando en el anonimato. Hasta aquí más que una amnistía fiscal podríamos estar hablando de evasión fiscal. No obstante, el art. 8 de la Ley 14/1985 dejaba sin retención los rendimientos de los títulos emitidos por el Tesoro o por el Banco de España que constituyesen instrumento regulador de intervención en el mercado monetario, así como los rendimientos de los pagarés del Tesoro.


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Este especial estatus de estos últimos ya se insinuaba en su Exposición de Motivos donde se disponía sin ambages (refiriéndose a la retención del 45 por 100) que del “régimen fiscal genérico que acaba de expresarse tan sólo se exceptúa aquella serie de rendimientos que derivan directa o mediatamente de la financiación extraordinaria del gasto publico o de las operaciones atinentes a la permanencia en España de capitales en divisas o procedentes del mercado exterior, y la propia especificidad los hace diferentes de los activos que de ordinario fluctúan entre los sujetos financieros”. Como puede verse se abría la puerta a que el Tesoro Público se financiase —en una época, como la actual, en la que era difícil la financiación exterior— mediante la entrega de capitales pertenecientes a sujetos que, ni siquiera, se encontraban identificados, los cuales, además, podían transmitir los títulos con posterioridad. El hecho de que este tipo de productos no llevaran retención suponía, además, que los inversores encontrasen más atractiva la adquisición de pagarés del Tesoro, en perjuicio del resto de los emitidos por entidades privadas —que, sin embargo, siguieron proliferando— lo que, prácticamente, aseguraba una financiación extra del Sector público por la recepción de estos préstamos de oscura procedencia. Pese a que se trata de una amnistía fiscal encubierta, su existencia no era desconocida, tal y como se puede ver en el Diario de Sesiones del Congreso durante su tramitación parlamentaria4. Así, se pueden citar las palabras del Sr Olarte Lasa, del Grupo Parlamentario Vasco, en una de sus intervenciones. A su tenor, “Nuestro Grupo, partiendo de su rechazo a la concesión de una amnistía fiscal, considerando la importancia real del volumen de los recursos que integran los mercados financieros opacos y guiado por razones de pragmatismo en cuanto al funcionamiento próximo de los mercados financieros, se posiciona favorablemente en relación con esta primera cuestión. Es decir, consideramos que hay razones que explican y justifican transitoriamente la regulación de un regulación fiscal e informativa desigual en el tratamiento legal de los activos financieros”. En definitiva se optó por hacer la vista gorda sobre determinadas situaciones que vivían al margen de la fiscalidad a cambio de que el Estado

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Http://www.congreso.es.


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recibiera financiación en un momento en el que la misma no era precisamente abundante, mediante la emisión de lo que se llegó a llamar “pagarés opacos”, “pagarés negros” o “afros”. Este tipo de regularizaciones pueden producir, tal y como veremos al hablar de las amnistías fiscales llevadas a cabo en países de nuestro entorno, infracciones de la normativa comunitaria en materia de libre circulación de capitales y grandes problemas con la legislación de blanqueo de capitales. No obstante, como adelantábamos al principio del presente epígrafe, en el momento de promulgarse la Ley 14/1985, España no pertenecía a la Unión Europea ni existía una regulación integral en materia de blanqueo de capitales.

4. La amnistía de 1991: La amnistía del Ministro Solchaga La siguiente amnistía fiscal acaecida en nuestro país, se llevó a cabo con motivo de la aprobación de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del IRPF (en adelante, LIRPF/1991) y que introdujo la prevalencia de la tributación individual sobre la tributación familiar, a raíz de la STC 45/1989, de 20 de febrero. Además la norma modificaba la Ley 14/1985, dotando de mayor transparencia a los productos financieros que antes hemos calificado como opacos. Pues bien, en la citada Ley se introdujeron dos disposiciones adicionales —la decimotercera y la decimocuarta— en las que se contemplaban dos sistemas de regulación tributaria totalmente diferentes. En lo que se refiere al primero de ellos, la norma establecía un sistema de canje de los antiguos pagarés del Tesoro. Como vemos, solo podemos entender la amnistía fiscal de 1991 si la ponemos en relación con la de 1984 ya comentada y que, como vimos, primó la adquisición de pagarés de Tesoro a cambio de una exención en la regla general de retención del 45 por 100 de los instrumentos financieros con rendimientos implícitos y de la obligación general de identificación de los titulares, dispensa esta que también era aplicable a los instrumentos financieros del sector privado con este tipo de rendimientos. Fruto de todo ello, el dinero negro se había canalizado en este tipo de activos no nominativos que implicaban la confidencialidad de su tenedor tan-


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