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EL FEDERALISMO CANADIENSE CONTEMPORÁNEO Fundamentos, tradiciones e instituciones

Director

ALAIN-G. GAGNON

Valencia, 2010


BIBLIOTECA DE CATALUNYA - DADES CIP El Federalismo canadiense contemporáneo : fundamentos, tradiciones e instituciones. – (Estudios autonómicos y federales ; 4) Referències bibliogràfiques ISBN 9788439381563 (Institut d’Estudis Autonòmics). - ISBN 9788498762679 (Tirant lo Blanch) I. Gagnon, Alain, dir. II. Catalán, María A. trad. III. Duato, Antonio (Duato Gómez-Novella), trad. IV. Institut d’Estudis Autonòmics (Catalunya). V. Catalunya. Generalitat. VI. Col•lecció: Estudios autonómicos y federales ; 4 1. Federalisme - Canadà 342.24(71)

Copyright ® 2010 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com). La traducción y edición de este libro ha recibido el apoyo económico del Gobierno de Quebec mediante una subvención en el marco de su programa de fomento de la investigación. Traductores MARÍA A. CATALÁN ANTONIO DUATO

© ALAIN G.-GAGNON © GENERALITAT DE CATALUNYA. INSTITUT D’ESTUDIS AUTONÒMICS © TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V I.S.B.N.: 978-84-9876-267-9 (Tirant lo Blanch) I.S.B.N.: 978-84-393-8156-3 (Institut d’Estudis Autonòmics) IMPRIME: GUADA IMPRESORES, S.L. MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.


ÍNDICE DE MATERIAS INTRODUCCIÓN Visiones contrastantes del federalismo canadiense ............................ ALAIN-G. GAGNON

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Primera parte FUNDAMENTOS Y TRADICIONES

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La génesis de la idea del federalismo entre los padres fundadores de Estados Unidos y Canadá ......................................................... MARC CHEVRIER

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Las múltiples voces de la tradición federal y la tormenta del federalismo canadiense ..................................................................... DIMITRIOS KARMIS

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Segunda parte EL FEDERALISMO CANADIENSE 3.

La dinámica Quebec-Canadá o la negación del ideal federal ...... FRANÇOIS ROCHER

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4.

El déficit federativo en Canadá ..................................................... JEAN-FRANÇOIS CARON, GUY LAFOREST y CATHERINE VALLIÈRESROLAND

161

5.

El federalismo en Canadá: provincias y minorías, el mismo combate.................................................................................................. ANDRÉE LAJOIE

199

A la caza de un sueño. Las ilusiones de una reforma de la federación canadiense............................................................................... MICHEL SEYMOUR

227

Globalización, identidades nacionales y federalismo. A propósito del cambio en curso del sistema político canadiense .................... JOSEPH FACAL

253

6.

7.


8 8.

ÍNDICE DE MATERIAS

Las consecuencias de la aplicación de la carta canadiense de derechos y libertades para la vida política y democrática y para el equilibrio del sistema federal ........................................................ JOSÉ WOEHRLING

267

Tercera parte LAS RELACIONES FEDERALES-PROVINCIALES E INTERGUBERNAMENTALES EN CANADÁ 9.

El federalismo asimétrico en Canadá ........................................... ALAIN-G. GAGNON

303

10. Equilibrios y desequilibrios en el reparto de los recursos financieros...................................................................................................... ALAIN NOËL

323

11. De la unión social canadiense a la unión social federal de Canadá (1990-2006) ..................................................................................... SARAH FORTIN

359

12. Economía social, políticas sociales y federalismo en Canadá ...... YVES VAILLANCOURT y LUC THÉRIAULT

393

13. Las ciudades en el sistema intergubernamental canadiense ..... LUC TURGEON

425

Parte cuarta FEDERALISMO Y GESTIÓN DE LA DIVERSIDAD

14. Ciudadanía y federalismo en Canadá: una relación difícil .......... LINDA CARDINAL y MARIE-JOIE BRADY

455

15. ¿Hacia un federalismo postcolonial? La difícil redefinición de las relaciones entre el estado canadiense y los pueblos indígenas .... MARTIN PAPILLON

483

16. Gestionar la diversidad en los estados federales: enfoques conceptuales y perspectivas comparadas ................................................. MICHAEL BURGESS

509

17. Los modelos asimétricos en Canadá y en España ........................ KENNETH MCROBERTS

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ÍNDICE DE MATERIAS

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ANEXO El futuro de Quebec en el seno de la federación canadiense .............. BENOÎT PELLETIER

561

LOS AUTORES ...................................................................................

575


INTRODUCCIÓN


VISIONES CONTRASTANTES DEL FEDERALISMO CANADIENSE ALAIN-G. GAGNON Tal y como se practica en Canadá, el federalismo nunca ha sido popular en Québec. No es que los quebequenses se opongan al federalismo en sí mismo sino que se niegan a aceptar la manera como es aplicado desde Ottawa. Hay dos nociones clave en el corazón de la interpretación quebequense: la autonomía de los Estados miembros y la no-subordinación de poderes entre los dos niveles de gobierno. El concepto de federalismo que prevalece actualmente en Canadá, según el cual el gobierno central domina sobre las otras instancias, plantea un problema para todas las formaciones políticas de Québec. En efecto, estas últimas cuestionan el principio del federalismo territorial según el cual todos los acuerdos se aplican de la misma forma en todo el país sin ninguna consideración a las comunidades nacionales que están en la base misma del Estado canadiense. En Québec, el concepto preferido es el del federalismo comunitario o federalismo multinacional, que reconoce que las comunidades nacionales juegan un papel clave, por una parte como función de identificación y, por otra, como pilares del estado canadiense. Se han publicado varios trabajos sobre este tema desde los años cincuenta, pero la mayoría ha restringido sus investigaciones a cuestiones sobre la distribución de poderes, y a asuntos constitucionales y legales. Estos trabajos incluyen los dos volúmenes por Gil Rémillard: Le fédéralisme canadien: éléments constitutionnels de formation et d´evolution, publicado en 1980; y le fédéralisme canadien: éléments constitutionnels de réalisations, publicado en 19851. En 1980, Gérald Beaudoin experto constitucional publicó un libro

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Gil Rémillard, Le fédéralisme canadien: éléments constitutionnels de formation et d’évolution, Montréal, Québec Amérique, 1980; Gil Rémillard, Le fédéralisme canadien: éléments constitutionnels de réalisations, Montréal, Québec Amérique, 1985; Gérald A. Beaudoin, Le partage des pouvoirs, Ottawa, Presses de l’Université d’Ottawa, 1980. Para su más reciente version, véase Gérald A. Beaudoin et Pierre Thibault, La Constitution du


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Le partage des pouvoirs, sobre la distribución del poder en Canadá; en él analizó el federalismo canadiense y el funcionamiento de las instituciones federales2. Desde entonces, el libro ha sido revisado y actualizado varias veces. La versión más reciente incluye un análisis de la Constitución canadiense; de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial y de las conferencias constitucionales. Otros autores también han hecho avances en este campo, como Richard Simeon e Ian Robinson en el contexto de la Comisión de Macdonald3. Sin embargo, la participación de los analistas políticos de Québec4 en este campo parece haber sido bastante baja, lo que ha ocasionado que estos programas de investigación pasaran desapercibidos a los encargados de planificar la investigación. Esto ha mantenido en la sombra todo el trabajo hecho por investigadores de Québec. En 1994, fueron publicados dos trabajos importantes por JacquesYvan Morin y José Woehrling: Les Constitutions du Canada et du Québec, du régime français à nos jours5, y Demain Québec. Choix politiques et constitutionnels d’un pays en devenir. Estos libros han arrojado bastante luz sobre la posibilidad de que Québec se dote de su propia constitución, teniendo cuidado de plantear las relaciones de fuerza a largo plazo.

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Canada. Institutions, partage des pouvoirs, Charte canadienne des droits et libertés, 3ª édición, Montréal, Wilson & Lafleur, 2004. Gérald A. Beaudoin, Le partage des pouvoirs, Ottawa, Presses de l’Université d’Ottawa, 1980. Para su más reciente version, véase Gérald A. Beaudoin et Pierre Thibault, La Constitution du Canada. Institutions, partage des pouvoirs, Charte canadienne des droits et libertés, 3ª édición, Montréal, Wilson & Lafleur, 2004. Richard Simeon et Jan Robinson, L’État, la société et l’évolutíon du fédéralisme canadien, Conunission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada, Ottawa, Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1990. Entre los rarísimos estudios se encuentra éste del politólogo Daniel Latouche, Le Canada et le Québec. Un essai rétrospectif et prospectif, Conmission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada, Ottawa, Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1986. Jacques-Yvan Morin et José Woehrling, Les Constitutions du Canada et du Québec, du Régime français à nos jours, Montréal, Éditions Thémis, 1992; Demain le Québec. Choix politiques et constitutionnels d’un pays en devenir, Québec, Septentrion, 1994.


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Hay todavía una importante excepción en el cariz jurídico que domina la literatura existente, que merece nuestra atención: En 1954 el trabajo de Maurice Lamontagne, Le fédéralisme canadien6 permitió promover el federalismo canadiense, el autor innovó proponiendo una lectura inspirada en la economía política. Esta interpretación fue diferente de otros trabajos en la materia y, en algunos aspectos, Lamontagne abrió una vía de investigación muy productiva para investigadores en las ciencias sociales en Canadá y Québec. Otros analistas del federalismo investigaron más profundamente en esta línea, por ejemplo, Christopher Armstrong, que escribió The Politics of Federalism: Ontario’s Relations with the Federal Government 186719427 y Garth Stevenson, el autor de la Unfufilled Union: Canadian Federalism and National Unity. En Québec, pocos investigadores han explorado el enfoque de Lamontagne en economía política, aún menos que los que han tomado el enfoque jurídico. Los investigadores de Québec se han centrado principalmente en reformas constitucionales para encontrar una respuesta a las reivindicaciones de Québec dentro de la federación canadiense. Una prueba de esto es el trabajo colectivo redactado por François Rocher y publicado en 1992, Le bilan québécois du fédéralisme canadien8. En este trabajo, los autores se centran en disputas jurisdiccionales. El mismo año, el filósofo Charles Taylor publicó el ensayo, Rapprocher les solitudes. Écrits sur le fédéralisme et le nationalisme au Canada9, en el que se arroja mucha luz sobre las identidades presentes en Canadá y también sobre las posibles maneras de plantear el pluralismo nacional.

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Maurice Lamontagne, Le fédéralisme canadien. Évolution et problèmes, Québec, Presses de l’Université Laval, 1954. Christopher Armstrong, The Politics of Federalism: Ontario’s Relations with the Federal Government 1867-1942, Toronto, University of Toronto Press, 1981; Garth Stevenson [1979], Unfuffilled Union: Canadian Federalism and National Unity, 4ª edición, Montréal/Kingston, McGill-Queens University Press, 2004. François Rocher, Le bilan québécois du fédéralisme canadien, Montréal, VLB éditeur, 1992. Charles Taylor, Rapprocher les solitudes. Écrits sur le fédéralisme et le nationalisme au Canada (textos recogidos y presentados por Guy Laforest), Sainte-Foy, Presses de l’Université Laval, 1992


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Cabe señalar también el trabajo editado en 1993 por los comparativistas Michael Burguess y Alain-G. Gagnon, en su obra, Comparative Federalism and Federation. Competing traditions and Future Directions, en la que los autores revisaron el modelo de federalismo y varias tradiciones fundamentales en los debates políticos en Canadá y otras federaciones destacadas10. En 1998, Sortir de l’impasse. Vers la réconciliation11 fue publicado por Guy Laforest y Roger Gibbins, inmediatamente después del fracasado referéndum de octubre de 1995. Contiene varios estudios excelentes sobre la reconciliación entre Québec-Canadá y otros asuntos constitucionales, aunque los colaboradores nunca tomaron la secesión de Québec seriamente en cuenta. También existen trabajos hechos por líderes políticos. En 1995, Claude Ryan aireó sus puntos de vista en su obra: Regards sur le fédéralisme canadien; en 1999, Stéphane Dion compartió sus pensamientos en: Le pari de la franchise. Discours et écrits sur l’unité canadienne; y en 2001, Joseph Facal publicó: Le décline du fédéralisme canadien12. Ha habido iniciativas en áreas específicas desde el principio de los años noventa. Por ejemplo, existe el importante trabajo de Guy Laforest, Trudeau et la fin d´un rêve canadien13 en el que discutió cómo La Carta Canadiense de Derechos y Libertades ha debilitado las prácticas federales en Canadá. En 1996, toman el relevo Gilles Bourque y Jules Duchastel al publicar L´identité fragmentée. Nation et citoyenneté dans les débats constitutionnels canadiens 1941199214, donde mostraron que la Carta canadiense contribuye a pri-

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Michael Burgess et Alain-G. Gagnon (dir.), Comparative Federalism and Federation. Competing Traditions and Future Directions, Londres y Toronto, Harvester and Wheatsheaf y University of Toronto Press, 1993. Guy Laforest y Roger Gibbins, (dir.), Sortir de l’impasse. Vers la réconciliation, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques, 1998. Claude Ryan, Regards sur le fédéralisme canadien, Montréal, Boréal, 1995; Stéphane Dion, Le pari de la franchise. Discours et écrits sur l’unité canadienne, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 1999; Joseph Facal, Le déclin du fédéralisme canadien, Montréal, Boréál, 2001. Guy Laforest, Trudeau et la fin d’un réve canadien, Québec, Septentrion, 1992. Gilles Bourque y Jules Duchastel con la colaboración de Victor Armony, L’identité fragmentée. Nation et citoyenneté dans les débats constitutionnels canadiens 1941-1992, Montréal, Fides, 1996.


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mar el carácter étnico a las relaciones sociales del país. Su trabajo interpretativo fue continuado y desarrollado aún más en 2005 por Eugénie Brouillet en La négation de la nation. L´identité culturelle québécoise et le fédéralisme canadien15, en el que el autor vuelve al hecho fundacional desde un punto de vista legal, uniendo así dos gran tradiciones federales. Otra línea importante de pensamiento con respecto a la unión social canadiense fue desarrollada al final de la década de los noventa. En 1999, siguiendo una invitación lanzada por el Ministerio quebequense de Asuntos intergubernamentales canadienses, varios especialistas analizaron las probables repercusiones iban a representar para Quebec las propuestas del gobierno central canadiense sobre la unión social canadiense. El estudio identificó nuevas violaciones en las competencias exclusivas de las provincias16. Se está llevando a cabo otra investigación sobre la noción del federalismo multinacional como una posible salida de las crisis constitucionales en países con un alto grado de diversidad nacional. En el contexto del trabajo de Alain-G. Gagnon y James Tully Groupe de recherche sur les sociétés plurinationales, publicado por Multinational Democracies17, los autores destacan en este trabajo colectivo, nuevas formas de asociaciones políticas para países federales que buscan legitimidad y estabilidad, como Canadá y Bélgica, y para países en vías de federalización, como España y el Reino Unido.

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Eugénie Brouillet, La négation de la nation. L’identité culturelle québécoise et le fédéralisme canadien, Québec, Septentrion, 2005. Alain-G. Gagnon (dir.), L’Union sociale canadienne sans le Québec. Huit études sur l’entente cadre, Montréal, Les Éditions Saint-Martin, 2000. Esta obra ha sido reeditada en inglés bajo la dirección conjunta de d’Alain-G. Gagnon y de Hugh Segal, véase The Canadian Social Union Without Quebec. 8 Critical Analyses, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques, 2000. Alain-G. Gagnon y James Tully (dir.), Multinational Democracies, Cambridge, Cambridge University Press, 2001. Lo mismo que Alain-G. Gagnon, Montserrat Guibernau y François Rocher (dir.), The Conditions of Diversity in Multinational Democracies, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques/McGill-Queen’s University Press, 2003; Alain-G. Gagnon y Raffaele Iacovino, Fédéralisme, Citizenship, and Québec. Debating Multinationalism, Toronto, University of Toronto Press, 2006. Para los trabajos del GRSP, se puede consultar el sitio del equipo: <www. creqc.uquam. ca>.


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Dese hace tiempo se espera un análisis exhaustivo sobre el federalismo canadiense realizado por investigadores de Quebec. De hecho, ningún trabajo de tal envergadura se ha publicado en francés en la última década. Para llenar este vacío, la Cátedra de Investigación sobre Estudios Quebec y Canadá (CREQC) de la Universidad de Quebec en Montreal ha convocado varios simposios desde el 2004 al 2006 para reunir los trabajos más destacados sobre federalismo en Canadá. También esta obra de referencia abre sus páginas a prestigiosos especialistas sobre el federalismo de Canadá, a la vez que ofrece una lectura plural y actualizada de las apuestas políticas que están en la base de las relaciones Québec-Canadá. El libro esta estructurado en cuatro grandes ejes principales. En la primera parte, los autores muestran los fundamentos y las tradiciones del federalismo. En la segunda parte, los autores analizan la dinámica federal-provincial en Canadá, colocando el acento en las relaciones de Québec-Canadá, el déficit federativo, las relaciones entre minorías y el gobierno central, la globalización y las repercusiones para el federalismo canadiense de La Carta Canadiense de Derechos y Libertades. En la tercera parte, los autores investigan las relaciones federalprovinciales e intergubernamentales en Canadá. En el corazón de las discusiones, hay varias claves para interpretar las relaciones de poder entre los dos niveles de gobierno. Esto nos lleva al terreno del federalismo asimétrico, desde el que las relaciones federal-provinciales en Canadá se han ido complicando aún más por el desequilibrio fiscal, la unión social canadiense, la economía y la puesta en escena de un nuevo actor, las ciudades. La última parte contiene estudios muy útiles para gestionar la diversidad en estados federales. Las tensiones entre ciudadanía y federalismo, y entre las Primeras Naciones y el gobierno central son exploradas en profundidad. Los autores discuten enfoques conceptuales y perspectivas comparativas en los Estados federales y estados que federalizan o en vía de federalismo, como Alemania, Estados Unidos, España y Canadá. Los investigadores a menudo tienden a ignorar a los actores políticos implicados. Dado los temas que se recogen aquí, hemos considerado útil publicar el discurso del Ministro de Québec responsable de las relaciones entre el gobierno de Québec y otros gobiernos en Canadá. También, en el apéndice, mostramos el discurso de investi-


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dura pronunciado por el ministro Benoît Pelletier a la Universidad de Québec en Montréal (UQAM) el 1 de octubre de 2004 en el contexto de la Cátedra de Investigación de Canadá sobre Estudios de Quebec y Canadá. En su discurso, el ministro Pelletier proporcionó una perspectiva política en sintonía con las principales reivindicaciones quebequenses en materia de reparto y respeto de las competencias entre el gobierno de Québec y el gobierno federal. De aquí su interés en poner broche final a esta obra. Creemos que este libro muestra avances cruciales en el trabajo sobre el federalismo en Canadá y que sibresale tanto por el carácter exhaustivo como por la minuciosidad analítica y la riqueza teórica de las diversas contribuciones.


PRIMERA PARTE

FUNDAMENTOS Y TRADICIONES


FUNDAMENTOS Y TRADICIONES

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Para comprender el federalismo canadiense, uno tiene que identificar los fundamentos y las tradiciones que están en el origen del pacto federativo de Canadá. En agosto de 1998, en un recurso ya histórico sobre el derecho de Quebec a separarse, el Tribunal Supremo de Canadá estableció cuatro principios básicos para ser respetados por todos miembros en el seno de la federación: la democracia, el federalismo, el imperio de la ley y de la constitución, y, por último, el respeto por los derechos de las minorías. Estos cuatro principios establecen las bases de la estructura constitucional canadiense en la cual las tradiciones federales están construidas, desarrolladas y crecen con el tiempo. En el capítulo primero, Marc Chevrier explora la génesis de la idea de federación entre los padres fundadores estadounidenses y canadienses. Mientras los estadounidenses siempre han visto su Constitución de 1787 como una verdadera fundación política y han ido perfeccionando su comprensión con una larga tradición de la exégesis, los canadienses no han dado a su Constitución ni el mismo esfuerzo de estudio, ni el mismo prestigio. Sin embargo, Chevrier sitúa los dos momentos fundacionales uno al lado del otro, y considera que ambos constituyen dos empresas conmensurables en cuanto a valor e ideas. Para mostrar cómo los padres fundadores estadounidenses y canadienses conceptualizaron el federalismo, Chevrier destaca el contexto en el que las dos comunidades surgieron, los procesos por los que fueron creadas y sus horizontes ideológicos. Él somete a discusión la idea de que tanto en 1787 como en 1867, la naturaleza del nuevo Estado creado fue más allá de las intenciones iniciales de los que lo crearon para llegar a una nueva forma de régimen. En el capítulo segundo, Dimitrios Karmis propone una vuelta a las principales nociones éticas del federalismo, que marcan la historia del pensamiento político moderno. Su propósito es el de acortar la distancia y arrojar algo de luz necesaria en la raíz de la crisis federal en Canadá. Su ensayo se divide en tres partes, cada una describe una de las tres principales corrientes en la tradición federal moderna: la universalista, la comunitaria y la pluralista. Mientras la historia del pensamiento político moderno está dominada por la discusión y la defensa de los estados unitarios, Karmis nos recuerda, sin embargo, que contiene muchas voces ilustres comprometidas en la defensa de las concepciones éticas del federalismo. Refiriéndose a las discusiones que acompañaron los acuerdos del lago Meech (1987-


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