EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD Y SU IMPACTO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.
Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
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Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
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Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
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Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)
Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
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Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional
Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
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Históricas de la UNAM
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Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
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EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD Y SU IMPACTO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
tirant lo blanch
Valencia, 2023
JOSÉ LUIS LARA
IGNACIO M. DE LA RIVA
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Índice Presentación ............................................................................................. 17 JOSÉ LUIS LARA IGNACIO M. DE LA RIVA Palabras inaugurales ..................................................................... 19 Palabras inauguración del Seminario internacional PUC-UCA a cargo de los señores decanos ........................................................................................ 21 GABRIEL BOCKSANG HOLA PABLO MARIA GARAT I. Principio de subsidiariedad a la base del orden político y jurídico .. 29 El Principio de Subsidiariedad, Principio Fundamental del Orden Político .. 31 EDUARDO SOTO KLOSS 1. Introducción........................................................................................ 31 2. Qué es la subsidiariedad ...................................................................... 34 Reflexiones sobre el principio de subsidiariedad ....................................... 47 JUAN CARLOS CASSAGNE Bibliografía ............................................................................................. 51 Subsidiaridad y solidaridad ...................................................................... 53 PEDRO JOSÉ JORGE COVIELLO Bibliografía ............................................................................................. 63
8 Índice El deslinde entre derecho público y derecho privado como aplicación del principio de subsidiariedad................................................................................ 65 RODOLFO C. BARRA 1. Contrato social y contratos sociales .................................................... 65 2. Una visión contractualista del mercado ............................................... 73 3. El valor normativo de la relación jurídica. Las normas particulares autónomas......................................................................................... 78 4. Las normas generales heterónomas ..................................................... 81 5. Clases de normas heterónomas............................................................ 83 6. Quid de las relaciones jurídicas de derecho público ............................. 84 7. Ordenamiento jurídico y ordenamientos jurídicos. El “pluralismo ordinamental”.......................................................................................... 87 8. Caracteres de los ordenamientos menores. La subsidiariedad y la solidaridad .............................................................................................. 90 9. Conclusión. El deslinde subsidiario 94 Bibliografía ............................................................................................. 97 Principio de subsidiariedad, políticas públicas y bien moral a propósito de la sanción de la ley 27610 de aborto legal .................................................... 99 JUAN JOSÉ GALEANO 1. Introducción........................................................................................ 99 2. Planteo de la cuestión .......................................................................... 100 3. Desarrollo ........................................................................................... 102 4. El (mal) ejemplo de la ley 27610 de aborto legal ................................. 110 5. Conclusiones ....................................................................................... 115 Bibliografía ............................................................................................. 116 II. Principio de subsidiariedad e intervención pública en la economía... 119 Principio de Subsidiariedad, Estatuto Constitucional de los Bienes y Bienes Públicos ................................................................................................... 121 EDUARDO CORDERO 1. Introducción........................................................................................ 121 2. El Estatuto Constitucional de los Bienes y la Constitución Económica .. 122
9 Índice 3. Las Bases del Estatuto Constitucional de los Bienes en el Derecho Chileno ................................................................................................... 126 4. Los Antecedentes de la Norma Constitucional .................................... 129 5. La Posición de la Doctrina .................................................................. 133 6. La Jurisprudencia Constitucional ........................................................ 135 7. Conclusiones ....................................................................................... 137 Bibliografía 139 Principio de Subsidiariedad, principio de proporcionalidad y control judicial de regulaciones económicas .......................................................................... 141 OSCAR R. AGUILAR VALDEZ 1. Introducción........................................................................................ 141 2. La centralidad de la persona humana .................................................. 142 3. La sociabilidad natural del hombre, la comunidad política y el principio de primacía del Bien Común ....................................................... 144 4. El principio de subsidiariedad ............................................................. 150 5. Los principios de razonabilidad y proporcionalidad ............................ 164 6. El subprincipio de necesidad y el control judicial ................................ 172 7. Subprincipio de necesidad y principio de subsidiariedad. La procedencia del control judicial sobre la “necesidad” de la medida regulatoria 177 8. Colofón ............................................................................................... 185 Bibliografía ............................................................................................. 186 Delimitación del servicio público a la luz del principio de subsidiariedad . 195 JUAN ANTONIO STUPENENGO 1. Introducción........................................................................................ 195 2. Consagración constitucional del principio de subsidiariedad y su influencia en materia de servicios públicos............................................ 196 a) Principio de subsidiariedad y carácter excepcional y restrictivo de la declaración de una actividad como servicio público ............ 199 b) Principio de subsidiariedad y competencia. Delimitación de la noción de servicio público a las actividades económicas esenciales no pasibles de ser prestadas en condiciones de competencia ....................................................................................... 202 c) Principio de subsidiariedad y reserva privada del mercado de los servicios públicos ............................................................. 209
10 Índice d) Principio de subsidiariedad y marco regulatorio. Exigibilidad de marco regulatorio expreso y consiguiente improcedencia de caracteres implícitamente derivados de la calificación de servicio público ........................................................................ 212 3. Conclusión. Incidencia del principio de subsidiariedad en la reconfiguración del servicio público ................................................................. 217 Bibliografía 218 Principio de subsidiariedad y servicio público ¿Es constitucional la publificación de actividades económicas? ...................................................................... 221 LUCAS A. PIAGGIO 1. Introducción........................................................................................ 221 2. El principio de subsidiariedad ............................................................. 223 3. Las actividades económicas en el sistema constitucional argentino .... 225 4. Los modelos regulatorios del servicio público .................................... 227 5. La publicatio es incompatible con el principio de subsidiariedad y la Constitución Nacional ...................................................................... 231 6. ¿Cuál es el servicio público admisible constitucionalmente? .............. 233 7. Las últimas experiencias regulatorias ................................................. 236 8. Conclusión .......................................................................................... 238 Bibliografía ............................................................................................. 239 Potestad de policía: revisión histórica del concepto y su relación con el principio de subsidiariedad...................................................................................... 241 ROSA FERNANDA GÓMEZ GONZÁLEZ 1. Introducción........................................................................................ 241 2. Evolución del concepto policía ............................................................ 243 a) El origen histórico del concepto de policía ................................ 243 b) El concepto de policía en Chile ................................................. 245 c) La policía en el período posterior a la independencia ............... 249 3. La potestad de policía y el principio de subsidiariedad ........................ 255 4. Algunas manifestaciones actuales 257 a) Orden y seguridad públicos (estricta) ........................................ 257 b) Salubridad pública .................................................................... 258 5. Conclusiones ....................................................................................... 259 Bibliografía ............................................................................................ 260
11 Índice Poder de policía y principio de subsidiariedad .......................................... 263 JAVIER INDALECIO BARRAZA 1. Introducción........................................................................................ 263 2. Dos conceptos diferentes: poder de policía y policía ............................ 264 3. El poder de policía y su origen ............................................................ 264 a) La policía y el proceso de quita de funciones de su espectro ...... 265 b) La Revolución Francesa y un cambio de la concepción de la policía ................................................................................... 265 4. Concepción restringida........................................................................ 266 5. Criterio amplio.................................................................................... 267 a) Caso “Ercolano” ...................................................................... 268 b) El caso “Avico c. De la Pesa”..................................................... 274 c) El avance sobre materias económicas y sociales ........................ 275 d) Intervención en el aspecto social ............................................... 276 e) Imposición de cargas económicas al particular .......................... 276 f) El caso del Cine Callao 277 6. El avance hacia límites impensados ..................................................... 278 7. El Estado mínimo y el poder de policía ............................................... 279 a) El Estado modesto .................................................................... 279 b) Cassagne y el Estado subsidiario ............................................... 280 8. El poder de policía en el texto constitucional ...................................... 281 9. Algunas conclusiones .......................................................................... 282 Bibliografía ............................................................................................. 283 Límites a la intervención del Estado mediante ayudas públicas: Lecciones del principio de subsidiariedad....................................................................... 285 IGNACIO M. DE LA RIVA 1. Las ayudas públicas y el Derecho ........................................................ 285 2. Contenido del principio de subsidiariedad........................................... 286 3. Consecuencias del principio de subsidiariedad en materia de ayudas públicas ............................................................................................. 287 a) Primera lección: preferencia de las ayudas como técnica de intervención .......................................................................... 288 b) Segunda lección: prioridad de la autonomía privada ................. 289 c) Tercera lección: respeto de los derechos fundamentales ............. 290 d) Cuarta lección: limitación temporal de las ayudas .................... 292 e) Quinta lección: progresión decreciente de las ayudas ................ 294 f) Sexta lección: proporcionalidad de las ayudas ........................... 295
12 Índice g) Séptima regla: respeto de la dimensión competencial ................ 296 4. Carácter programático del principio de subsidiariedad ....................... 298 Bibliografía ............................................................................................. 299 Los principios de legalidad y subsidiariedad en el Estado Constitucional de Derecho argentino y su incidencia en el rol del Estado empresario ........... 301 TOMÁS M. MENDY 1. Introducción........................................................................................ 301 2. El Estado Constitucional de Derecho en la República Argentina y sus postulados principales 302 a) El principio de legalidad ........................................................... 304 b) El principio de subsidiariedad. Origen y significado. Recepción en la Constitución Nacional Argentina e implicancias en materia económica ........................................................... 306 c) Los alcances del control judicial en el Estado Constitucional de Derecho ................................................................................ 310 3. El rol del Estado empresario en la República Argentina ...................... 313 a) Fundamentos ............................................................................ 314 b) El escenario argentino actual. El déficit como regla ................... 316 c) Entre la expansión del sector público y la contracción del sector privado: ¿Hacia una profundización del modelo estatizador?........................................................................... 319 4. Conclusión .......................................................................................... 322 Bibliografía ............................................................................................. 324 III. Principio de subsidiariedad y función administrativa.............. 327 Subsidiariedad y Discrecionalidad Administrativa .................................... 329 SANDRA PONCE DE LEÓN SALUCCI 1. Sentido de la Subsidiariedad ................................................................ 329 2. No existe subsidiariedad sin solidaridad.............................................. 333 3. Relación entre principio de subsidiariedad y discrecionalidad administrativa................................................................................................ 336 4. Reflexiones finales ............................................................................... 343 Bibliografía ............................................................................................. 345
13 Índice Principio de subsidiariedad, calidad en la gestión pública y autorregulación regulada ................................................................................................... 347 JORGE I. MURATORIO 1. Introducción........................................................................................ 347 2. Calidad en la gestión pública............................................................... 348 3. Normas de calidad y sustentabilidad: Autorregulación regulada ......... 349 4. El caso de la adopción de normas de calidad y sustentabilidad en la contratación pública .......................................................................... 353 5. Conclusiones ....................................................................................... 362 Bibliografía ............................................................................................. 364 ¿Subsidiariedad en la carrera funcionaria? ............................................... 367 KATHERINE ZAMBRANO ROMÁN Bibliografía ............................................................................................. 386 La eficiencia sancionadora en los principios de subsidariedad y proporcionalidad ........................................................................................................... 387 NICOLÁS ENTEICHE ROSALES 1. Introducción........................................................................................ 387 2. Bases doctrinales del Derecho Administrativo Sancionador chileno ..... 388 3. El lenguaje de los principios: subsidariedad y proporcionalidad .......... 392 4. La responsividad y la eficiencia en el cumplimiento normativo en el contexto sancionador ........................................................................ 395 5. La eficiencia en el lenguaje de los principios: subsidariedad y proporcionalidad.......................................................................................... 398 a) Subsidariedad: ¿Siempre se debe sancionar? .............................. 399 b) Proporcionalidad: ¿Siempre se debe castigar con la sanción más gravosa? ........................................................................ 401 Conclusión .............................................................................................. 402 Bibliografía ............................................................................................. 403 El principio de subsidiariedad y las sanciones administrativas .................. 407 ANDRÉS ASCÁRATE 1. Introducción........................................................................................ 407 2. El principio de subsidiariedad y la Doctrina Social de la Iglesia........... 407
14 Índice 3. El principio de subsidiariedad en el derecho público ........................... 409 4. El principio de subsidiariedad en el Derecho Penal .............................. 411 5. El principio de subsidiariedad y las sanciones administrativas. ........... 413 a) El principio de subsidiariedad puede ser útil para distinguir delitos e infracciones ............................................................. 413 b) El principio de subsidiariedad permite delegar la conformación de tipos infraccionales a los sancionados ....................... 416 6. Recapitulación .................................................................................... 420 Bibliografía ............................................................................................. 422 Principio de subsidiariedad, ciencias del comportamiento y derecho administrativo ........................................................................................................... 425 IVÁN BUDASSI 1. Una tercera vía .................................................................................... 425 a) El enfoque “filosófico” .............................................................. 425 b) Subsidiariedad y falla de mercado ............................................. 427 2. Las fallas cognitivas ............................................................................ 428 a) El pensamiento lineal: causa y efecto ........................................ 428 b) La Economía y su imperio ........................................................ 429 c) A veces, no pensamos. Muchas veces, nos equivocamos ............ 431 d) Los mil y un sesgos ................................................................... 434 e) Behavioral analysis of law 436 f) Sesgos y derecho ........................................................................ 438 g) Subsidiariedad, sesgos y nudges ................................................ 439 Bibliografía ............................................................................................. 440 IV. Principio de subsidiariedad y función judicial ......................... 443 La acción constitucional de subsidiariedad ............................................... 445 GUSTAVO FIAMMA OLIVARES Presentación ............................................................................................ 445 Palabras iniciales: el valor, trascendencia y permanencia del precepto contenido en el artículo primero de la Constitución Política de la República de Chile................................................................................. 446 PRIMERA PARTE .................................................................................. 447 1.-El principio de subsidiariedad en la constitución chilena (artículo 1°, inciso tercero) .................................................. 447
15 Índice 2.-El principio de subsidiariedad, aún cuando no se menciona, está normado en el artículo 1°, inciso tercero, de la constitución ................................................................................... 448 3.-Su origen doctrinal: cultura occidental cristiana ....................... 449 4.-Su verdadero sentido y alcance ................................................. 450 5.-Caracteres 451 SEGUNDA PARTE: LA ACCIÓN CONSTITUCIONAL DE SUBSIDIARIEDAD ............................................................................................ 452 1.-La subsidiariedad como derecho fundamental de los grupos intermedios ........................................................................... 452 2.-El derecho a la acción: Artículo 19 N° 3, inciso primero, de la Constitución 452 3.-El acoplamiento del derecho con la acción ................................ 453 4.-El objeto de la acción ................................................................ 453 5.-La competencia de los tribunales .............................................. 453 Palabras finales: ...................................................................................... 453 1.-El principio de subsidiariedad como poder social ..................... 454 2.-El principio de subsidiariedad y su proyección internacional .... 454 Anexo: .................................................................................................... 455 I.-Metas u objetivos fundamentales para la nueva Constitución Política de la República (26-11-1973) ................................... 455 II.-Declaración de Principios del Gobierno de Chile (1974) .......... 456 III.-Informe del señor Presidente de la Comisión de Reforma Constitucional, don Enrique Ortúzar Escobar, al cumplir dicho organismo un año de trabajo (8-11-1974) ................... 458 IV.-Objetivo Nacional de Chile (23-12-1975) ............................... 458 V.-Acta Constitucional Nº 2 (13-9-1976) ...................................... 459 VI.-Actas de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución Política de la República (14-7-1978) ..................................... 459 Subsidiariedad y rol del juez administrativo: breves reflexiones ................ 461 PABLO ANDRÉS ALARCÓN JAÑA 1. Una mirada histórica a la figura del juez administrativo en Chile ........ 462 2. Los tribunales administrativos especiales creados en el siglo XXI en Chile 466 3. ¿Aplicar la ley o administrar justicia? Un dilema o una oportunidad ... 469 4. Conclusiones ....................................................................................... 473
16 Índice V. Principio de subsidiariedad en su dimensión competencial ....... 477 El sistema interamericano de derechos humanos y el principio de subsidiariedad .................................................................................. 479 ALFREDO M. VÍTOLO 1. Introducción........................................................................................ 479 2. La “moda” del internacionalismo. La soberanía nacional y los Derechos Humanos................................................................................... 480 3. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos como derecho subsidiario ......................................................................................... 481 a) El previo agotamiento de la instancia interna ............................ 482 b) El proceso internacional no es una “cuarta instancia”. ¿Una fórmula vacía? ...................................................................... 483 4. El sistema interamericano como creador de estándares de Derechos Humanos........................................................................................... 487 5. Los Comunicados de Prensa de la CIDH ............................................. 490 6. Conclusiones ....................................................................................... 490 Bibliografía ............................................................................................. 491 El principio de subsidiariedad con particular referencia al status constitucional de los municipios de la Provincia de Buenos Aires .................................... 493 LUCIANO ENRICI 1. Introducción........................................................................................ 493 2. El sistema federal, poderes y límites de las provincias .......................... 497 3. Antecedentes y lineamientos del régimen constitucional bonaerense y la condición de los municipios ........................................................... 499 4. El déficit constitucional en materia de autonomía de los municipios en la Provincia de Buenos Aires y su tratamiento en la jurisprudencia .... 506 5. Conclusiones ....................................................................................... 520 Bibliografía ............................................................................................. 523
PRESENTACIÓN
Este volumen es un resultado tangible del camino que, hacia mediados del año 2020, en plena situación de pandemia, comenzaron a recorrer a la par las Facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile y de la Universidad Católica Argentina, a instancias de sus respectivos Decanos, Gabriel Bocksang Hola y Pablo Garat.
En el marco de ese itinerario, el 18 de junio de 2021 nos reunimos los profesores de Derecho administrativo de ambas casas para reflexionar juntos sobre un tema de indudable centralidad para la disciplina que cultivamos: el principio de subsidiariedad. No se trató, ciertamente, de un discurrir teórico, sino anclado en la preocupación por echar luz sobre los problemas concretos de esta rama del Derecho, sin desconocer la amplia gama de matices que la cuestión presenta en función de las singularidades de nuestras respectivas idiosincrasias jurídicas e institucionales.
El encuentro fue planificado con esmero gracias al invalorable aporte de un dedicado equipo, integrado por los profesores Oscar Aguilar Valdéz, Lucas Piaggio, Florencia Ratti Mendaña y Macarena Alurralde (de Argentina) y Carolina Helfmann, Nicolás Enteiche e Igor Roco (de Chile), y fue precedido del trabajo en solitario de los docentes de ambas Facultades, que fueron convocados a anticipar sus ponencias. La respuesta a esta invitación fue muy promisoria, pues logró cosechar nada menos que diecinueve trabajos, provenientes de las dos vertientes de los Andes. De entre ellos, nos vimos obligados a escoger tan solo seis para su discusión entre los profesores de las dos Facultades durante el seminario celebrado -a puertas cerradas- ese viernes de junio por la mañana.
Las ponencias sometidas al análisis de los presentes en esa jornada matutina fueron presentadas por los profesores Eduardo Cordero, Juan Antonio Stupenengo, Jorge Muratorio, Sandra Ponce de León, Nicolás Enteiche Rosales y Juan José Galeano. En torno a ellas se suscitó un vivo intercambio, de notable profundidad, a partir de una dinámica que fomentó la confrontación de pareceres sobre cada una de las cuestiones propuestas. Los restantes trabajos, que por razones de tiempo no llegaron a debatirse, estuvieron a cargo de los profesores Pedro Coviello, Rodolfo Barra, Lucas Piaggio, Rosa Fernández Gómez, Javier Barraza,
José Luis Lara, Ignacio M. de la Riva
Tomás Mendy, Katherine Zambrano, Andrés Ascárate, Iván Budassi, Gustavo Spacarotel, Pablo Alarcón, Luciano Enrici e Ignacio de la Riva.
Por la tarde de ese mismo día la cita se extendió al público en general, en el marco del “Seminario Internacional sobre el principio de subsidiariedad y su impacto en el derecho administrativo” que se organizó con el propósito de dar amplia difusión a los frutos del trabajo realizado. El encuentro contó con la destacada participación de los Profesores Eduardo Soto Kloss y Juan Carlos Cassagne como conferencistas principales, y con la intervención de otros notables juristas de ambos países como Rodolfo Barra, Gustavo Fiamma, Alberto Bianchi, Rosa Fernández Gómez, Katherine Zambrano, Pedro Coviello, Pablo Alarcón y Alfredo Vítolo.
Los artículos que siguen son reflejo de una reflexión que siguió desarrollándose durante los meses que sucedieron al encuentro. Ellos ponen en evidencia la auténtica vocación universitaria de ambas Facultades, comprometidas con la búsqueda de la verdad a través del estudio y el diálogo fecundos, inspirados por la cosmovisión cristiana que comparten.
Agradecemos a los Decanos Bocksang Hola y Garat por la confianza depositada en esta feliz iniciativa y por haber escogido al Derecho administrativo para dar este primer paso en este camino conjunto que han propuesto transitar a las dos Facultades que presiden.
Ojalá que, con la ayuda de Dios, sepamos recorrerlo con perseverancia y sabiduría a lo largo de muchos años.
JOSÉ LUIS LARA
18
M. DE LA
IGNACIO
RIVA
PALABRAS INAUGURALES
