manuales
José Antonio Olmeda Salvador Parrado César Colino
Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es
LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA
José Antonio Olmeda Salvador Parrado César Colino
LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA 2ª EDICIÓN
Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía, Ciencia Política y Sociología.
2ª EDICIÓN
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COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Belén Campuzano Laguillo
Catedrática de Derecho Mercantil de la Universidad CEU San Pablo
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
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Angelika Nussberger
José Ramón Cossío Díaz
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Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Owen M. Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania) Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
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Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA 2ª edición
JOSÉ ANTONIO OLMEDA SALVADOR PARRADO CÉSAR COLINO
Valencia, 2017
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Tema 1
Las administraciones públicas y el sistema político César Colino SUMARIO: 1. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU ENTORNO SOCIOPOLÍTICO. 1.1. La Administración Pública como parte sustancial del Estado y del sistema político. 1.2. Los rasgos característicos del sector público: las diferencias entre las organizaciones públicas y las privadas. 1.3. El entorno sociopolítico y la evolución histórica especial de las administraciones españolas y sus retos. 1.4. El campo de fuerzas típico alrededor de las administraciones públicas. 2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO DEMOCRÁTICO. 2.1. El Estado actual y la democracia como marco de la acción pública y su legitimidad: democracia y administración pública. 2.2. El entorno constitucional de las administraciones públicas españolas. 2.3. El Estado de partidos y el papel de estos en las administraciones públicas. 2.4. Los valores culturales y principios predominantes sobre la actividad administrativa y la gestión pública: las tendencias en la buena administración, reformas y modas administrativas. 3. LAS RELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y OTRAS INSTITUCIONES Y ACTORES EN EL SISTEMA POLÍTICO. 3.1. Los jefes políticos: gobiernos, presidentes y ministros. 3.1.1. El papel de los asesores políticos y los gabinetes. 3.2. Los parlamentos y asambleas legislativas. 3.3. Otras unidades administrativas y departamentos: relaciones interorganizativas. Organismos de control y supervisión. 3.4. Otros niveles de gobierno. La política multinivel y las relaciones intergubernamentales. 3.5. Los tribunales. 4. LA INTERACCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CON LA SOCIEDAD CIVIL: GRUPOS DE INTERÉS, MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y OPINIÓN PÚBLICA. 4.1. Grupos de interés, clientelas, asociaciones profesionales. 4.2. Redes de política pública (policy networks). 4.3. Los medios de comunicación. 4.4. La opinión pública. 4.5. Ciudadanos individuales. 5. EL ENTORNO SOCIOECONÓMICO, TECNOLÓGICO E INTERNACIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. 5.1. La estructura social y el aumento de la inmigración. 5.2. La cultura y los valores: la diversidad. 5.3. El entorno económico. 5.4. El entorno tecnológico.
1. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU ENTORNO SOCIOPOLÍTICO La Administración Pública en singular o, en plural, las administraciones públicas, constituyen un objeto de conocimiento de especial complejidad. Cuando se habla de la Administración Pública podemos estar refiriéndonos, por ejemplo, a las tareas y los resultados de las organizaciones estatales o públicas, a las reglas formales o a la realidad práctica de los procedimientos administrativos. Podemos referirnos a las estructuras formales e informales dentro de las organizaciones, a las relaciones internas y externas de las organizaciones administrativas, al personal del Estado, a su reclutamiento, pautas de carrera, capacitación, actitudes, motivación, frustraciones, etc. El fenómeno administrativo se puede encontrar además en diferentes lugares, ya que puede distinguirse también entre las administraciones del Estado, las CCAA, los municipios, la Unión Europea, o las de los
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organismos autónomos o agencias, como por ejemplo, el Instituto Nacional de la Seguridad Social. Las administraciones públicas consumen hoy la mayor porción del presupuesto público, ocupan a un porcentaje muy importante de la población activa y son las responsables principales de gran parte del rendimiento del sistema político. Más relevante aún resulta su presencia en la vida de los ciudadanos. A través de su personal y sus políticas, los ciudadanos mantienen una relación constante y primaria con el sistema político (Del Pino 2004). La importancia de este complejo institucional político-administrativo parece pues evidente. En los últimos decenios ha existido un profundo debate académico y político sobre cuál debe ser el papel del Estado en las sociedades contemporáneas y sobre la necesidad de relegitimar las instituciones gubernamentales. Los Estados se han visto sometidos a distintas presiones externas o internas que les han obligado a emprender reformas que afectan a sus estructuras administrativas tradicionales. Entre estas presiones son de la mayor importancia los fenómenos asociados a la globalización, la internacionalización de los mercados, la incorporación a distintos bloques económicos y políticos supranacionales, el impacto del cambio tecnológico, el éxito de las ideas del llamado neoliberalismo económico respecto a la reducción del gasto y del tamaño del sector público, la entrada de nuevos problemas en la agenda de los gobiernos, tales como la inmigración o el medioambiente, e incluso el triunfo de ciertos paradigmas administrativos como la Nueva Gestión Pública, que crecientemente se ha visto sustituido por nuevos movimientos que tratan de corregir algunos de sus excesos y adaptarse a las nuevas tecnologías y la demanda de los ciudadanos de mayor transparencia y mayor participación.
1.1. La Administración Pública como parte sustancial del Estado y del sistema político Respecto a la posición que ocupa la administración pública, las burocracias y las organizaciones públicas, en el conjunto del sistema político, cabe destacar en primer lugar el hecho de que es a ellas a quienes corresponde la ejecución e implantación de todas las decisiones políticas adoptadas por los representantes de los ciudadanos democráticamente elegidos. Sin embargo, una vez superado el añejo debate sobre la dicotomía entre política y administración que asignaba a la política el noble arte de la decisión y a la administración la humilde tarea de la ejecución, hoy sabemos que los funcionarios y las organizaciones administrativas tienen un papel también preponderante en la iniciación de las políticas públicas. La política y la administración pública deberían considerarse como dos elementos diferentes del mismo proceso de elaboración y ejecución de la política pública. Su formulación y su ejecución constituyen procesos interrelacionados que no pueden ser separados en la realidad. Es decir, las burocracias públicas no son meras
Las administraciones públicas y el sistema político
ejecutoras de las decisiones recibidas. Su participación en el proceso decisorio es fundamental en la mayoría de los casos (Peters y Pierre 2003). (Véase la Tabla 1). Tabla 1 La participación de la administración pública en las políticas públicas FASE
DESCRIPCIÓN
PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Establecimiento Decisión sobre en qué asuntos se actuará o Observar la realidad de la agenda no Evaluar programas en marcha Vigilar a los guardianes de la agenda Mantener los problemas vivos Promover temas para que sean incluidos o no Filtrar ideas desde el público Depurar el problema de sus propios valores y de otros Imaginar posibles soluciones Formulación de Desarrollo de instrumentos específicos para Fuente de ideas y experiencia en el diseño de las alternativas lograr los resultados instrumentos y en el diseño de los proy opciones Proceso de elaboración de leyes o reglamengramas tos Contacto con los actores Introducción de los programas en el proceso Proceso administrativo de elaboración de la presupuestario, de personal ley Analizar su propio personal y presupuesto Implantación
Puesta en marcha de los programas a través Preocupación por la prestación del servicio de las organizaciones públicas o de otras
Evaluación
Valoración de los efectos de los programas en Autoevaluación de los programas función de su eficacia, eficiencia u otros valores
Realimentación Decisión sobre si un programa debe conti- Defensa de su propio programa, propuesta de nuar, modificarse o finalizar cambio después de conocer los resultados de la evaluación
Fuente: Elaboración propia con algunas ideas de Levine, Peters y Thompson 1990.
El cambio global más significativo en los últimos decenios ha sido el aumento de la presencia, el tamaño y el cometido de las organizaciones públicas en la sociedad. En el interior de los Estados, en las administraciones públicas también se han producido cambios, como las variaciones en el diseño institucional, la descentralización o la apertura de las estructuras político-administrativas a nuevas formas de cooperación antes minoritarias con otros actores u organizaciones no públicos. Existe incluso una renovada presión democratizadora que ha llegado a poner en tela de juicio el papel de las instituciones político-administrativas como garantes de las condiciones tradicionales de la ciudadanía democrática. Podría afirmarse que las administraciones públicas son probablemente las instituciones de las democracias occidentales que han sufrido más cambios en las últimas décadas.
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Esto se debe en parte a varios procesos externos e internos interrelacionados y originados por la internacionalización de la economía y la política que han afectado en los últimos años a nuestros países y que están en la base de las transformaciones de la gobernaciónde nuestro tiempo (Prats 2004, Benz 2010): • El fenómeno de la descentralización. Los gobiernos nacionales ya no pueden pretender asumir toda la responsabilidad por el desarrollo nacional. Hay también retos específicos de esta tendencia que se dan también hoy y preponderantemente en el espacio metropolitano y regional. • La globalización de las regulaciones de la economía mundial, es decir, de las normas, estándares, principios y reglas que gobiernan la producción y el comercio global así como los mecanismos de coerción previstos para garantizar su cumplimiento, los cuales enmarcan las regulaciones económicas de los parlamentos nacionales. • la revalorización de lo local y lo singular, a la vez que muchos Estado nacionales se han demostrado incapaces para crear un sentimiento de única comunidad nacional. Eso no significa que el Estado-nación haya perdido su importancia decisiva en la gobernación, ya que sigue siendo la arena política y el recurso indispensable para gobernar nuestras sociedades.
1.2. Los rasgos característicos del sector público: las diferencias entre las organizaciones públicas y las privadas Las administraciones públicas en los países desarrollados incluyen entre sus actuaciones principales tres categorías básicas: la regulación de comportamientos y actividades, la prestación de servicios y la transferencia de recursos financieros. Sus destinatarios son tanto los ciudadanos individuales, como los grupos y las organizaciones tanto privadas como públicas. Nuestras administraciones públicas, como las de los países de nuestro entorno, muestran de forma particularmente intensa algunas características fundamentales, como son (Peters y Pierre, 2003): a) Su gran tamaño, movilizando un volumen ingente de recursos, tanto humanos como materiales. b) Su multiplicidad de ámbitos de actuación, que ha experimentado un proceso de expansión prácticamente constante a lo largo de los últimos cien años, especialmente notable desde el final de la II Guerra Mundial, véase el tema 2). c) Su especialización funcional, la mayoría de ellas tienen terrenos de actuación cuidadosamente delimitados y se atienen a procedimientos que intentan adecuarse a sus características. A veces se mantienen áreas de solapa-
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miento en las que varias organizaciones pueden estar operando de manera simultánea. d) Su diversidad organizativa para buscar una mayor eficacia y producto de las peculiaridades de los diferentes sectores de política pública. e) Su profesionalización, con el predominio del tipo de personas para las que su trabajo en una administración determinada constituye el medio fundamental de vida. Adicionalmente, estos profesionales desarrollan sus funciones a través de la aplicación de un conjunto de conocimientos y habilidades técnicas específicas. Se ha discutido mucho sobre la peculiaridad de las administraciones públicas, de la gestión y las organizaciones públicas. Las concepciones, teóricas o ideológicas, que se tengan de esta especificidad son importantes, porque de ellas depende la posición que se tiene respecto a cómo deben funcionar y organizarse, sobre cuáles son sus posibilidades y qué se les puede exigir. Las posiciones principales se pueden dividir de forma simplificada en tres, cuya presencia es diferente en distintos países y en las distintas disciplinas académicas que tratan el tema de la administración pública (Allison 1979). La primera postura sostiene que la administración pública es radicalmente singular. Se señala que las organizaciones públicas tienen campos de actuación delimitados por las normas jurídicas. Se recuerda que, como señalaba la famosa definición de Max Weber sobre el Estado, lo característico de “lo público” es que tiene que ver con la capacidad para el ejercicio legítimo de la violencia. También se recuerda que el conjunto de organizaciones públicas hace frente a un contexto de máxima complejidad, muy superior al de la mayor empresa privada y cómo estas organizaciones hacen frente a presiones del medio, presiones que tienen un contenido “fundamentalmente político”, alejado de la conducta típica en la empresa. También se señalan otras diferencias con las organizaciones privadas como el contexto parlamentario y electoral, que dificulta la planificación a largo plazo o los obstáculos casi insalvables para evaluar “objetivamente” el rendimiento de las organizaciones públicas (al no poderse aplicar el concepto de “beneficio”). Por último se recuerda la obligación de actuar con transparencia, el llamado “efecto pecera”, de máxima visibilidad y la obligación de garantizar los derechos de los ciudadanos y de demostrar equidad, congruencia de la actuación en el tiempo y justicia en el tratamiento de los asuntos. Para una segunda posición, se da una convergencia progresiva entre los modos de gestión públicos y los privados. Se señala cómo en la sociedad post-industrial la diferenciación nítida entre administración pública y gestión de empresas se hace cada vez más difícil, existiendo una especie de continuo de organizaciones que iría desde la “empresa clásica” hasta el “negociado tradicional” como extremos. Se señala que la cultura está cambiando. Por ejemplo, en cuanto a los fines se da
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una creciente responsabilidad social de las empresas y a la vez una creciente preocupación por la eficacia y la eficiencia en las organizaciones públicas. De este modo, según esta perspectiva, las diferencias en cuanto a eficiencia, responsabilidad, visibilidad y demandas de transparencia y equidad tenderían a hacerse menores a medida que crece el tamaño de las organizaciones. Para una tercera postura, por último, identificada con el liberalismo neoclásico o neoliberalismo político, hablar de organizaciones públicas o de gestión pública sería hablar de una forma “degenerada” de gestión empresarial. Es decir, se sostiene que no hay gestión pública como tal sino sólo gestión eficaz, eficiente y económica (la buena gestión típica de las empresas), y gestión burocrática, ineficaz, cara, politizada (la gestión típica en organizaciones públicas). La consecuencia que se deriva de esta posición son fórmulas como que “el mejor sector público es el más pequeño posible”, “el mejor sector público es el más barato posible”, “el Estado no es más que la empresa más grande del país”. Por tanto, se arguye, las técnicas de gestión del sector privado pueden y deben ser trasladadas en toda su pureza y amplitud, y lo más rápidamente posible, al sector público. Frente a estas posiciones algo simplificadas, conviene pararse a examinar detalladamente varias dimensiones en que las organizaciones públicas son diferentes de las privadas. Siguiendo por ejemplo a autores como Allison (1979), o Rainey (2009) y a otros que han tratado el tema con detalle, podemos señalar algunos aspectos clave de las organizaciones para ver las semejanzas y diferencias. • En cuanto a los fines: tanto las organizaciones públicas como las privadas tienden a perseguir conjuntos complejos de objetivos. Sin embargo, en el caso de las privadas existe una finalidad principal y claramente cuantificable: la obtención de un beneficio económico. Las organizaciones públicas tienden a tener objetivos de naturaleza cualitativa que son difíciles de medir. Además, las organizaciones públicas deben prestar mayor atención que las privadas a la actuación de acuerdo con el procedimiento establecido en la norma jurídica. • En cuanto al diseño organizativo todas las organizaciones disponen de una dimensión formal, recogida en distintos documentos, y una organización informal. Pero entre las públicas y privadas hay una clara diferencia en la naturaleza del “jefe”: en las organizaciones públicas el “jefe” tiene un carácter inequívocamente político, el “pueblo”, o el “gobierno”. En las organizaciones privadas: “los propietarios”, aquellos que tienen un interés personal. Las organizaciones públicas persiguen el “interés general”, las privadas persiguen “intereses privados”. El grupo de actores encargados de la adopción de decisiones es fiel reflejo de los intereses del consejo de administración de la empresa en las organizaciones privadas. En las organizaciones públicas, se intenta reflejar los intereses generales (composición según criterios políti-
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cos que reflejen las preferencias del electorado y/o adopción del criterio de mérito). En cuanto a las estructuras de implantación de las decisiones son más formales y rígidas en el caso de las organizaciones públicas, y menos en el caso de las organizaciones privadas. • En lo que respecta a la publicidad de las actuaciones, en las organizaciones públicas las actuaciones tienen carácter público y están sujetas a distintos mecanismos formales e informales de control. En las organizaciones privadas, sus actuaciones no tienen este carácter intrínsecamente público y no están sujetas a controles de la misma naturaleza pero sí están sometidas al escrutinio de la opinión pública. • En cuanto a su sujeción al derecho, en las organizaciones públicas se regulan mediante normas escritas sujetas a instancias judiciales o ejecutivas de control específicas y abiertas al debate público, tanto los aspectos fundamentales relacionados con la estructura organizativa, como la gestión de los recursos humanos, financieros y materiales, y los procedimientos de actuación. En las organizaciones privadas el papel de las normas escritas es menos relevante en el funcionamiento diario de la organización. • En cuanto a su contexto organizativo, la gestión pública es también gestión interorganizativa e intergubernamental. Por eso en ella se dan mayores problemas de coordinación y control. Dentro de las organizaciones, las estructuras suelen ser más jerárquicas y centralizadas en el caso de las públicas. • En cuanto a sus clientes, en las organizaciones privadas las demandas de los clientes tienen una mayor influencia inmediata sobre la conducta de la organización. Ello se debe a que no suele haber situación de monopolio en la provisión del bien o servicio. No hay elementos de autoridad involucrados en la relación. • En cuanto a los estilos de liderazgo, los líderes de organizaciones privadas suelen estar más orientados al cambio en la medida en que la adaptabilidad es condición necesaria para la supervivencia organizativa. El liderazgo privado se fundamenta en el espíritu de empresa, o sea, maximizar objetivos mediante la utilización de los medios más eficaces, bajo determinadas normas éticas. El liderazgo público se fundamenta en el principio de la administración: consecución de los resultados esperados de acuerdo con criterios de decisión previamente definidos. • Por último, la tecnología de la gestión pública y de la privada se diferencian. Aunque en ambas se depende de la tecnología (conocimientos aplicados al proceso de transformación de recursos en productos), el problema es que en materia de gestión pública nuestros conocimientos acerca de la relación entre medios y fines es escasa. Los procesos sociales son muy complicados, los programas públicos se desarrollan en un contexto extremadamente
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complejo, la obtención de información fiable es difícil, la interpretación de los datos también.
1.3. El entorno sociopolítico y la evolución histórica especial de las administraciones españolas y sus retos Como ha señalado Prats (2004), antes de considerar a las administraciones públicas en nuestro país deben tenerse en cuenta su contexto histórico y los diferentes rasgos peculiares que hacen que hayan vivido grandes transformaciones que han sido diferentes de otros países al menos en los últimos años. Según este autor, estas transiciones son: • De un régimen político autoritario a un sistema democrático. • De un régimen de mera legalidad administrativa que desconocía las libertades políticas y gran parte de los derechos civiles y sociales, a un Estado de derecho. • Desde un sistema centralista y uniformista a un Estado de las autonomías que garantiza formalmente el derecho al autogobierno de las nacionalidades y regiones e institucionaliza la autonomía local. • Desde un Estado fuertemente interventor de un mercado predominantemente interno a un Estado en línea con la constitución económica europea y a un mercado cada vez más y mejor integrado internacionalmente. • De un Estado con protección acción social muy limitada a un Estado de bienestar. • De un Estado aislado y subordinado internacionalmente a un Estado con presencia internacional política, económica, cultural, de cooperación al desarrollo y de ayuda humanitaria. • Desde una sociedad cerrada y autoritaria a una sociedad abierta, valoradora y respetuosa de la diversidad, tolerante y plural, emprendedora, responsable y solidaria, políticamente exigente y activa, crecientemente respetuosa del orden constitucional y jurídico. • De una sociedad desigualmente industrializada a una sociedad globalizada y del conocimiento que exige un replanteamiento acorde de los marcos institucionales. Según Prats, las administraciones públicas no fueron un obstáculo para el despliegue de estos procesos iniciados con la transición democrática, y aunque tampoco fueron un dinamizador decisivo de los mismos, los acompañaron siempre, se fueron adaptando a ellos y en algunas ocasiones importantes hasta los facilitaron.
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1.4. El campo de fuerzas típico alrededor de las administraciones públicas Tanto en España como en otros sistemas políticos resulta útil conceptuar las organizaciones públicas como sistemas sociales abiertos que se mantienen en permanente interrelación con su entorno. Desde este punto de vista, las administraciones captan de su entorno los recursos que precisan y los devuelven a la sociedad transformados en programas de actuación, normas reguladoras de conductas o actividades, subvenciones, etcétera. El llamado enfoque o teoría de sistemas, por ejemplo, subraya la importancia del análisis de las características y la dinámica del entorno para entender la lógica que rige la configuración y el comportamiento de las organizaciones. La organización sobrevive en la medida en que logra mantener un equilibrio dinámico satisfactorio con su entorno. Subsiste si consigue asegurarse un flujo adecuado de recursos, lo que a su vez depende de su capacidad para generar “productos” que motiven al entorno a proporcionárselos. Para comprender los cambios en la organización es preciso comprender cómo le afectan las variaciones en las condiciones externas. En el caso de las administraciones públicas es preciso matizar sustancialmente esta imagen de la interacción entre organizaciones y entornos. Como acaba de señalarse un poco más arriba, las administraciones son complejos organizativos muy peculiares, tanto por sus fines, diseño, o por los medios que están en condiciones de utilizar. Sus fines tienen que ver con la consecución del “interés general”, lo cual implica procurar “gobernar” el entorno en favor del mencionado interés. Por su parte, la vinculación de las organizaciones públicas con el poder político les permite utilizar unos mecanismos de actuación que están fuera del alcance de las organizaciones privadas. En su actuación cotidiana, las administraciones públicas se relacionan con innumerables actores e instituciones. Entre ellos y la administración pública existe siempre una relación bidireccional, de modo que la administración pública influye en ellos y al mismo tiempo estos influyen en esta. En este capítulo se pretende hacer un repaso de algunas variables del medio institucional, político, social, económico y tecnológico que afectan de manera significativa a las administraciones públicas de nuestro país y de otros, con la intención de conseguir una mejor comprensión de las características de las organizaciones del sector público en España. Autores como Starling (2010) han utilizado la idea del “campo de fuerzas” para tratar de superar la idea tradicional que veía a la administración pública a) en el vértice de una pirámide jerárquica, cosa que en la realidad no sucede; b) como subordinada a una sola institución, cosa que tampoco es así (la administración está sujeta al Parlamento, subordinada al Ejecutivo, etc.). Esta es una forma de ilustrar las relaciones complejas que las administraciones públicas de hoy tienen con otros actores e instituciones públicas y privadas y que forman parte de las
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relaciones de cualquier directivo público en su actividad cotidiana. El Gráfico 1 muestra algunos ejemplos de estas fuerzas: Gráfico 1 El campo de fuerzas de la administración Políticos
Tribunales
Legislativo
Instrucciones Afines
Activista
Niveles de Gobierno
Administración
Ciudadanos
Grupos de interés
ONG’s
Empresas
Estudiantes Trabajadores
Fuente: Adaptado de Starling 2010.
En el resto de este capítulo se va a hacer hincapié en alguna de estas fuerzas como el marco constitucional y democrático, el sistema de partidos, las relaciones con otras instituciones del ejecutivo, el legislativo y el poder judicial; la interacción con la sociedad civil y, por último, el entorno socioeconómico y tecnológico de las administraciones públicas.
2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO DEMOCRÁTICO 2.1. El Estado actual y la democracia como marco de la acción pública y su legitimidad: democracia y administración pública La naturaleza del sistema político, sus instituciones y los valores por los que se rige actúan como marco dentro del que se mueven las organizaciones públicas. El marco más significativo que determina su actuación es el del Estado constitucional y democrático en los países desarrollados, propio de nuestra época. En él, la actuación pública se rige por los principios de inclusión en la definición de la ciudadanía, igualdad política, participación, representatividad y garantía de derechos, que modulan el ejercicio del poder político, limitan la gama de opciones
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legítimas en manos de los gobernantes y les obligan a respetar determinados procedimientos en sus relaciones con la sociedad. En el Estado democrático las acciones de la autoridad gubernamental requieren legitimación. Esta puede ser una legitimación institucional o en términos de proceso decisorio, que se refiere al carácter más o menos democrático de la participación de los gobernados, o ser una legitimación en términos de rendimiento o resultados, que tiene en cuenta los efectos más o menos democráticos de las decisiones, en el sentido de que estos sean más o menos acordes con los intereses y deseos de los gobernados. Ambos tipos de argumentos de legitimación se complementan y se refuerzan mutuamente en el Estado democrático (Scharpf 2000). Si anteriormente la legitimidad de la administración se basaba en su carácter público y de legalidad, cada vez más parece que la legitimidad depende de la capacidad de las diferentes administraciones de proveer servicios adecuados a los diferentes usuarios de la administración de manera rápida y especializada. Como ha señalado Peters (2006) algunos cambios políticos como la menor participación electoral, el descenso de la afiliación a los partidos políticos y la mayor información acerca de programas concretos y su rendimiento han desplazado en gran medida la atención pública al campo de los resultados del gobierno y a la “legitimación por los resultados”, o dicho de otro modo, del legislativo y las instituciones representativas y electorales al ejecutivo y sus órganos administrativos y servicios. Aunque nadie ponía en duda el carácter de institución democrática de las administraciones públicas anteriormente, estas procuran cada vez más, mediante nuevas estructuras y valores, incorporar más activamente a los ciudadanos, son más receptivas a la influencia del público y de sus propios empleados. Sin duda estos cambios proporcionan a los ciudadanos nuevas vías para la participación política y tal vez mayores oportunidades para influir en los programas gubernamentales que más les interesan. Sin embargo, esto también plantea problemas de tipo democrático ya que esta forma de democracia y participación puede no ser siempre la más apropiada para prestar atención al bien colectivo y a los servicios públicos y para mantener un sistema democrático vital y eficaz, al abandonar las instituciones representativas y centrarse sobre todo en los intereses individuales y de consumo de los ciudadanos como clientes y no garantizar la participación de todos los ciudadanos sino sobre todo de los grupos más organizados. Pese a estos problemas, algunos ven en esta nueva participación también una manera de revitalizar las formas más convencionales de la democracia, puesto que los ciudadanos se encuentran con que no pueden hacer gran cosa por su escuela local sin abordar primero el sistema educativo en general o tal vez el gobierno que controla dicho sistema educativo. Si los ciudadanos creen que pueden ser eficaces en un nivel de participación mediante las administraciones públicas, es posible que sientan la necesidad, y tengan
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la capacidad, de hacerse más eficaces en otros niveles de gobierno del sistema democrático (Peters 2006). Asimismo, la materialización de una acción pública acorde con los principios democráticos no está exenta de dificultades para las administraciones, ya que éstas se ven obligadas a conjugarlos en situaciones concretas en las que se pueden plantear conflictos entre ellos. Por ejemplo, no es infrecuente que se planteen tensiones entre distintos principios, conveniencia de una actuación transparente y participativa frente a su deseable eficacia o rapidez; la búsqueda de la eficacia o la flexibilidad organizativa frente a la garantía de derechos; la defensa del interés general frente a intereses particulares legítimos presentes en un caso concreto, etc. La existencia de una tradición sólida de gobierno democrático, en la medida en que suele ir acompañada de una cultura política y unos usos congruentes con los requisitos de funcionamiento de la democracia, ayuda a resolver las tensiones antes señaladas.
2.2. El entorno constitucional de las administraciones públicas españolas La Constitución de 1978 contiene la articulación básica del sistema políticoadministrativo y establece una tipología de formas de organización administrativa además de ciertos criterios organizativos referidos a la configuración de las organizaciones públicas, la distribución de competencias y la forma de cumplimiento de su actividad. La regulación constitucional referida a la administración pública se contiene en la parte organizativa de la Constitución y aparece repartida en ésta entre la determinación de la estructura tanto del nivel central (Título IV, arts. 97 a 107) como de los territoriales (Título VIII caps. 2º y 3º) y la distribución de competencias entre éstos y aquel. El artículo 103 establece que la “Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. Asimismo, la Constitución incorpora varios principios al modo de acceso a la función pública: 1) La igualdad; 2) El mérito y la capacidad 3) Publicidad (Oferta de Empleo Pública). Estos principios son coincidentes con los de la mayor parte de las democracias de los países de nuestro entorno. La Constitución española define la Administración, por tanto, positivamente (art. 103) y negativamente (desde el punto de vista del control judicial) y distingue también dentro de la función constitucional ejecutiva una doble dimensión, la gubernativo-directiva y la administrativo-dirigida cada una con una lógica propia aunque compatibles y que se expresan en dos organizaciones: el Gobierno y la Administración (Parejo 2003).
Las administraciones públicas y el sistema político
2.3. El Estado de partidos y el papel de estos en las administraciones públicas Los partidos se han consolidado como una pieza fundamental de la estructura estatal. Aunque parece claro que una democracia parlamentaria no puede funcionar sin partidos políticos, dadas sus funciones fundamentales como la movilización electoral de la población, la agregación de intereses y su elevación al Estado de las orientaciones políticas y las demandas sociales debidamente sistematizadas, hasta el punto de instaurarse lo que se ha llamado un Estado de partidos (García Pelayo 1986). En algunos casos se ha criticado la medida en que estos han ocupado o “colonizado” todas las instituciones y órganos del aparato del Estado, en especial los altos cargos y los niveles intermedios de la administración, politizándola. Al ganar las elecciones los partidos políticos ocupan los cargos ejecutivos de los ministerios, las consejerías autonómicas o las concejalías municipales, repartiendo entre sus candidatos, burócratas o militantes los puestos de confianza política. Aunque en teoría el marco constitucional establece que la administración está al servicio de los intereses generales al poder y debe actuar de forma neutra para evitar que los partidos una vez llegados puedan actuar de forma partidista, se produce una tensión entre la objetividad y neutralidad administrativas y la subjetividad y los intereses partidistas en la que suelen prevalecer estos últimos (Nieto 2008). El partido, o la coalición de partidos, que ha vencido en las elecciones ocupa todos los niveles superiores de las administraciones que la ley le permite y condiciona muchos más. Los funcionarios directivos son conscientes de la tensión existente entre estar subordinados a los políticos de partidos que han ocupado los altos cargos y representar los intereses generales frente a intereses particulares o meramente electorales de sus jefes.
2.4. Los valores culturales y principios predominantes sobre la actividad administrativa y la gestión pública: las tendencias en la buena administración, reformas y modas administrativas En la mayoría de los países como el nuestro la actividad de las administraciones públicas ha estado determinada en parte por la cultura política y las concepciones ideológicas, por diversos valores e ideas normativas sobre lo que constituye la buena administración. Estos valores han tenido que ver con la legalidad, la seguridad jurídica, el respeto escrupuloso a los derechos humanos, la eficacia, la eficiencia, la receptividad, la consecución de resultados, la equidad, el rendimiento, la rendición de cuentas, la flexibilidad, la probidad, la transparencia y
César Colino
la responsabilidad en el uso de la autoridad y los fondos públicos, la eficacia en la promoción económica, la suficiencia en la protección social, la seguridad ante las emergencias etc., en diferentes momentos o solapadamente. Algunos de estos valores aparecen en las constituciones o en las leyes de procedimiento administrativo y otros suponen principios de actuación que no siempre son factibles e incluso a veces se demuestran como contradictorios entre sí. Según el predominio de unos u otros en diferentes momentos, los países tienden a emprender pequeñas o grandes reformas dirigidas a alcanzarlos. Estos valores o ideas y su predominio han ido cambiando con el tiempo y con ciertas modas difundidas internacionalmente. Por ejemplo, frente a la llamada burocracia tradicional, más pendiente de los valores de la legalidad, el cumplimiento de las normas y la seguridad jurídica, la llamada Nueva Gestión Pública ha resaltado más los valores de eficacia y eficiencia y el control y la responsabilidad por resultados. Sin embargo, sus críticos le acusan de haber fragmentado en exceso la gestión pública, haberla subordinado al sector privado, haber reducido el ciudadano a mero cliente y haber deteriorado el espacio público (Peters 2004; Ramió 2005; Prats 2008). Más recientemente, el paradigma centrado en la llamada por algunos gobernanza o gobernación en red (en inglés governance) resalta sobre todo la participación y la interacción necesaria entre las Administraciones públicas, la sociedad civil organizada y las empresas, aunque también plantea algunos problemas de legitimación democrática derivados de la asimetría de las posiciones de los actores en las redes de gobernación pública (Peters 2004). En función del predominio de estas modas o ideas sobre la buena administración, las administraciones han estado sujetas en los últimos veinte años a procesos continuos de reforma o “modernización”. Podrían identificarse así varias tendencias generales en la gestión pública y la gobernanza en Europa y otros países occidentales (Colino, del Pino 2015): 1. La liberalización, privatización y desregulación: los principales sectores de la economía y los servicios públicos de interés general que una vez fueron prestados por empresas estatales, hoy han sido vendidos al sector privado. Es el caso de los servicios postales, la electricidad, el transporte público y las compañías aéreas y de telecomunicaciones, la minería y el acero. Las regulaciones que limitan la competencia y la inversión internacional o protegen el empleo también han sido eliminadas. 2. Un cambio desde el intervencionismo keynesiano al Estado regulador: como consecuencia de la tendencia anterior, el Estado ya no debía estar involucrado en la producción de bienes y servicios. Como resultado, desde la década de los años 80, la inversión pública cayó un 25 por ciento en los países de la OCDE; el Estado dejaba de ser un actor económico directo, para pasar a ser un regulador o “facilitador”, que garantizase el buen funcionamiento de
Las administraciones públicas y el sistema político
los mercados libres. Eso implicaba un cambio cualitativo importante en la gestión pública, tanto a nivel nacional como supranacional. 3. Un desplazamiento general hacia el gerencialismo, la gestión del rendimiento y la orientación al cliente en la administración pública, respondiendo principalmente al paradigma de la Nueva Gestión Pública (NGP) que ha implicado en gran parte la introducción de nuevas técnicas de gestión y de instrumentos de política pública tales como la gobernanza y la rendición de cuentas basada en resultados de mercado, con el objetivo de “dejar a los gestores gestionar”. Paradójicamente, en algunos casos, este énfasis en los gestores ha aumentado el control político de la burocracia, ya que los políticos han tratado de contrarrestarlo a través de la politización de los nombramientos de los directivos públicos mediante la proliferación de “asesores especiales”, tanto en las burocracias ministeriales como en las emergentes agencias ejecutivas autónomas. 4. El énfasis en la elección por los usuarios y la tecnología de la comunicación (TIC) a través del e-gobierno o la e-administración, con el fin de lograr una mayor eficiencia en los servicios públicos y promover la información desde y hacia los ciudadanos ha sido también un componente de la mayoría de los paquetes de reformas. En relación con esto, en los últimos años también se han impulsado la transparencia y el gobierno abierto en todas las administraciones públicas. 5. Hacia la despolitización, el gobierno delegado y la agencificación en el nivel nacional y de la UE: lo que ha significado un cambio desde un sector público centralizado y consolidado hacia un sector público estructuralmente descentralizado y constituido por diferentes y numerosos tipos de organizaciones semiautónomas formalmente independientes de la tradicional estructura ministerial, separándose el diseño de las políticas, de su implementación y evaluación. Esta tendencia también se observa en la gobernanza regulatoria como un subproducto de la liberalización, la privatización y la desregulación y del escepticismo mencionado hacia los políticos electos, que ha tratado de “despolitizar” o eliminar determinadas materias del ámbito de la política partidaria proscribiendo ciertas opciones de política pública y transfiriendo autoridad a tecnócratas —guardianes o expertos—, tales como los Bancos Centrales u otras agencias reguladoras, supuestamente con mayor credibilidad. Esta noción de adaptación de las instituciones a fin de imponer restricciones a los funcionarios elegidos y los votantes se ha denominado “lógica de la disciplina” (Roberts, 2010). 6. Un cambio desde el gobierno jerárquico a las redes de gobierno: a veces también denominada gobernanza colaborativa, incluyendo ocasionalmente componentes deliberativos y participativos, tales como la adopción de de-
César Colino
cisiones interactiva, las asociaciones o los partenariados público-privados o varias formas de implicación de los actores críticos o de los ciudadanos. Este cambio se caracteriza por diversos elementos definitorios como una pluralidad de centros de decisión sin clara jerarquía entre ellos. Los actores de estas redes incluyen expertos, actores públicos y representantes de los intereses privados. En ellas, los actores colectivos dominan y prevalecen la negociación y el modo informal de adopción de decisiones. No está claro aún si y hasta qué punto el gobierno tradicional ha sido sustituido o solo complementado por la gobernanza y las redes. 7. La europeización de las administraciones y las políticas públicas nacionales y la formación de un espacio administrativo europeo: para las administraciones nacionales esto ha significado presiones de ajuste y convergencia en algunos instrumentos de política y formas organizativas. Esta tendencia ha supuesto también el surgimiento de un nuevo orden ejecutivo multinevel, con características únicas y con un centro de crecimiento ubicado en la Comisión Europea, que se especializa en la gobernanza regulatoria multinivel. En los últimos años, sin embargo, la mayoría de estas tendencias han sido cuestionadas en diverso grado por algunas de las respuestas gubernamentales a los fallos de gobernanza puestos de manifiesto con la reciente crisis financiera y fiscal en los países europeos. Esta crisis fiscal, generada por el plan de rescate del sector financiero y la posterior conversión de la deuda privada en deuda pública, dio lugar a un fuerte aumento de la deuda a niveles récord y a una crisis de deuda soberana en la zona euro. Esto ha sembrado dudas sobre que si las reformas orientadas según principios de mercado son capaces de mantener las tasas de crecimiento y ha demostrado el fracaso de todos los esfuerzos de consolidación de la deuda y la reducción del gasto público. Los gobiernos de los últimos treinta años han sido incapaces de cerrar la brecha entre las obligaciones de gasto y los ingresos públicos. La consolidación presupuestaria lograda en los años 1990 y 2000 se ha visto compensada con rapidez en pocos años por la crisis. Esto a su vez ha dado lugar a las políticas de austeridad, para frenar el gasto y promover privatizaciones adicionales, lo que podrá tener como consecuencia reducir aún más el margen de maniobra de los gobiernos, conducirá a recortes drásticos y al incremento del descontento ciudadano con el funcionamiento real de las democracias en Europa.
