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Copyright© 2020 by Thiago Allisson Cardoso De Jesus Editor Responsável: Aline Gostinski Capa e Diagramação: Carla Botto de Barros

Thiago Allisson Cardoso De Jesus

CONSELHO EDITORIAL CIENTÍFICO: Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Investigador do Instituto de Investigações Jurídicas da UNAM - México I Juarez Tavares J56 Catedrático de Direito Penal Universidade do Estado Jesus, da Thiago Allisson Cardoso de do Rio de Janeiro - Brasil A (des) ordem do discurso em matéria de segurança Luis López Guerra pública no Brasil : uma análise da formulação do programa Magistrado do Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Catedrático de Direito Constitucional da nacional de segurança pública com cidadania no contexto pósUniversidade Carlos III de Madrid - Espanha 1988. – 1.ed. – São Paulo : Tirant lo Blanch, 2020. Owen M. Fiss 250 p. Catedrático Emérito de Teoria de Direito da Universidade de Yale - EUA ISBN 978-85-9477-470-5

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Direito Penal Universidade de-Valência Espanhade segurança. I. 1. da Segurança pública Brasil. 2.- Políticas

Título.

CDU: 351.75(81)

I

J56

A (DES)ORDEM DO DISCURSO EM MATÉRIA DE SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL: UMA ANÁLISE DA FORMULAÇÃO DO PROGRAMA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA COM CIDADANIA NO CONTEXTO PÓS-1988

Jesus, Thiago Allisson Cardoso de A (des) ordem do discurso em matéria de segurança pública no Brasil [livro eletrônico] : uma análise da formulação do programa nacional de segurança pública com cidadania no contexto pós-1988. – 1.ed. – São Paulo : Tirant lo Blanch, 2020. 1Mb ; e-book ISBN 978-85-9477-471-2 1. Segurança pública - Brasil. 2. Políticas de segurança. I. Título. CDU: 351.75(81)

É proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, inclusive quanto às características gráficas e/ ou editoriais. A violação de direitos autorais constitui crime (Código Penal, art.184 e §§, Lei n° 10.695, de 01/07/2003), sujeitando-se à busca e apreensão e indenizações diversas (Lei n°9.610/98). Todos os direitos desta edição reservados à Tirant Empório do Direito Editoral Ltda.

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Academia

São Paulo 2020


A Deus, que é Pai, Filho e Espírito Santo, sentido de tudo! À minha amada mãe e família. À minha esposa, Aline. À minha tia, Nhazinha; e a meus avôs, Vadeco e Zezico, in memorian, para sempre, entusiastas no meu caminho!


A porta da verdade estava aberta, mas só deixava passar meia pessoa de cada vez. Assim não era possível atingir toda a verdade, porque a meia pessoa que entrava só trazia o perfil de meia verdade. E sua segunda metade voltava igualmente com meio perfil. E os meios perfis não coincidiam. Arrebentaram a porta. Derrubaram a porta. Chegaram ao lugar luminoso onde a verdade esplendia seus fogos. Era dividida em metades diferentes uma da outra. Chegou-se a discutir qual a metade mais bela. Nenhuma das duas era totalmente bela. E carecia optar. Cada um optou conforme seu capricho, sua ilusão, sua miopia. Verdade, de Carlos Drummond de Andrade


AGRADECIMENTOS A conclusão de uma tese doutoral, ápice de um percurso de 04 anos de profundo crescimento e acúmulo de capital intelectual, é uma vitória esperada por mim, consagrada ao Deus da Vida e aos cuidados da Virgem Maria; zelada por minha mãe, minha esposa e por aqueles que acreditaram que, pela escolha da vida acadêmica, eu me realizaria vocacionalmente. Assim, o texto que ora apresento é, para além da ciência, um tributo de amor em forma de convite que faço, por meio de um dos mais belos discursos poéticos de Carlos Drummond de Andrade: “[...] Chega mais perto e contempla as palavras. Cada uma tem mil faces secretas sob a face neutra e te pergunta, sem interesse pela resposta, pobre ou terrível que lhe deres: Trouxeste a chave? [...]” A despeito desse meu desejo elucidativo, expresso minha gratidão nesse campo de meu trabalho, no qual adentrei por livre opção de afeto, e experimento da sensibilidade que reputo necessária para, afastando-me do eu pesquisador, manifestar o eu que também sou, de inúmeras relações, imperfeito, mas que deseja ser feliz em tudo que vive. Nesse sentido, entusiasmado e correndo os riscos e incertezas das omissões, registro aqui os meus agradecimentos: A Deus, o mais puro amor, por ter me sustentado nessa longa trajetória de estudos e ter me fortalecido em meus momentos de aflição e desânimo. À minha mãe, Sônia Maria Macedo Cardoso, primeira torcedora pela minha felicidade e vitória e que, em tudo, sempre e perante todos, cuida de mim: o meu amor integral. À minha esposa, Aline Martins Almeida Cardoso, pela paciência e carinho nesse trajeto, por vezes, silencioso e de inúmeras preocupações. Obrigado, meu amor! Ao meu avô Zezico (in memorian); à minha madrinha Sebastiana Martins;


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e às minhas tias Rosa e Concita; ao meu primo Rodrigo, pela companhia e amor dispensados na forma mais sublime. Aceitem minha Gratidão! À minha amada tia Nhazinha, para sempre na torcida por mim; aos meus tios, Guilherme, Socorro e Eliza; e ao meu avô Vadeco, todos eternizados no meu coração porque grandes entusiastas na minha vida! Saudades, muitas saudades... A todos os meus familiares, na simplicidade de meus sobrinhos e afilhados Ricardo Allisson, Yago Brenno, Gabriel Renan e João Guilherme, pela unidade necessária que me torna mais humano, permanentemente. Aos meus sogros, Vilma e Batista; aos meus irmãos de caminhada de fé do grupo de oração Mensageiros da Paz, da Renovação Carismática Católica e da Comunidade Canção Nova nas pessoas de Roseana Borralho, Thiago Cardoso, Luciane Cardoso, Laura Kzam, Samyr Kzam, Samuel Kzam, por tantas partilhas, experiências e pela certeza que as práticas da oração e da caridade nos tornam pessoas melhores para o mundo novo que desejamos construir. Aos professores que nessas décadas de Universidade Federal do Maranhão, da graduação ao doutorado, inspiraram a carreira acadêmica que desejei seguir e iluminam a nossa tradicional e centenária Faculdade de Direito, destacando entre os notáveis, Maria Teresa Cabral Costa Oliveira, Valéria Montenegro, Agostinho Ramalho, Ana Teresa Freitas, Mônica Teresa, Maria da Glória Aquino, Mário de Andrade Macieira, Antônio Nunes, Lucylea Gonçalves, Cássius Chai, Flávio Dino, Márcia Haydee, Cláudio Guimarães, Oriana Gomes, Maria Ozanira Silva e Silva, Salviana Sousa, Valdira Barros, Valéria Almada Lima, Ilse Gomes, Joana Coutinho, Maria do Socorro Araújo, Marly Dias, Franci Cardoso e José de Ribamar. Ao Programa de Educação Tutorial em Direito da Universidade Federal do Maranhão (PET/Direito/Ufma) do qual fui bolsista de iniciação científica (2006-2008), um marco em minha história, espaço relacional de minhas primeiras pesquisas, em meados de 2005, na pessoa da profa. Dra. Edith Maria Barbosa Ramos, então tutora e orientadora de minha monografia na graduação, também professora no elenco de notáveis do Direito/UFMA, a quem sou grato pelas primeiras oportunidades; e aos colegas petianos, que comigo participaram daquele ciclo fecundo de formação de pesquisadores em Direito, nas pessoas dE Victor Tadeu e Julyana Lopes. Ao prof. Dr. Paulo Roberto Barbosa Ramos, também professor do Direito/UFMA e orientador de minha dissertação de mestrado concluída em 2012, pela aprendizagem e discussões outrora realizadas, que fomentaram novas perspectivas a minha carreira e formação profissional. Aos integrantes, professores pesquisadores e estudantes, do Núcleo de

AGRADECIMENTOS 11

Estudos em Processo Penal e Contemporaneidade da Universidade Estadual do Maranhão (NEPPC/Uema/DGP-CAPES); do Núcleo de Estudos em Estado, Segurança Pública e Sociedade da Universidade Ceuma (Neess/Ceuma/DGPCAPES); e ao Núcleo de Estudos em Direitos Humanos e Biodiversidade (NEDH-Bio/Ufma/DGP-CAPES), os meus agradecimentos por tantas leituras, seminários, projetos e produção científica em uma intensa troca de saberes e tentativas de valorização da pesquisa nesse ambiente de (re)construção do ensino jurídico superior de excelência e humanizado. Aos meus orientandos de iniciação científica (PIBIC/UEMA, PIBIC/ CEUMA, FAPEMA e CNPQ), bolsistas e voluntários; e aos meus alunos na graduação e pós-graduação por renovarem em mim as expectativas na construção de novos seres sociais e por muito colaborarem para o aperfeiçoamento de meu ministério docente. À Universidade Estadual do Maranhão, Universidade Ceuma, Universidade Federal do Maranhão e Centro Universitário Estácio de São Luís, instituições nas quais exerço/ou exerci a arte de ensinar com o fito de emancipação e formação de indivíduos preocupados com o mundo social, nas pessoas de seus dirigentes e corpo técnico-administrativo. Aos meus colegas das diversas e animadas salas de professores que frequento e dos conflituosos corredores do Judiciário, pelo apoio na luta por dias melhores ao docente e aos militantes na pesquisa, nas atividades extensionistas e no Sistema de Justiça, em nome dos quais registro meu apreço por todos aqueles que torcem por mim no tenso mundo acadêmico: Hilza Paixão, Symone Pacheco, Rosélia Santos, Themis Buna, Renata Reis, Viviane Perdigão, Carla Dias, Kleber Moreira, Marcia Valéria, Joina Bomfim, Karla Lauletta, Milton Calado, Renata Barreto, Alexandre Soares, Denisson Chaves, Paulo Thiago, Roberto Veloso, Silvio Mesquita, Amanda Madureira, Gustavo Oliveira Vieira, Marjorie Evelyn, Juan Martens, Karina Biondi, Gustavo Noronha, Laís Locatelli, Maria Esther Martinez, Nereu Giacomolli, Renata Almeida Costa, Maurício Tim, Carina Adrielle, Gustavo Menon, Renata Claudino, Jaqueline Silva, Ludimila Porto, Jean Carlos, Yuri Costa, Jaqueline Demétrio, Juraci Guimarães, Adriano Campos, Carolina Pecegueiro, Nicodemos Costa, Marcelo Carvalho, Jaqueline Sena, Márcio Aleandro Thayara Castelo Branco, Rodrigo Almeida, Alessandra Moreira, Débora Oliveira, Cristiane Caldas, Lorena Saboia, Delmo Mattos, Ariston Apoliano, Ítalo Menezes, Adelmano Benigno e Hélder Mendes. Ao Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da UFMA, por alcançar, merecidamente, o conceito 6 perante a CAPES; confirmar sua relevância internacional; e pelas oportunidades de crescimento no contexto das diversas Jornadas Internacionais, dos Simpósios, Mesas, publicações, atividades dos diversos


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grupos de pesquisa e fomento à minha participação em diversos eventos nacionais e internacionais: uma marca indelével na minha formação. Registro meu irrestrito apoio e disponibilidade, bem como meus agradecimentos aos diversos convites para compor bancas de qualificação e defesas. Agradecido, ainda mais, pela indicação desse trabalho ao PRÊMIO CAPES DE TESE em 2018 representando nosso Programa, Universidade e Estado do Maranhão! Às examinadoras das Bancas de Qualificação do Projeto e da Tese, Profª Dra. Salviana de Maria Pastor Santos Sousa e Profª Dra. Valdira Barros pelas contribuições fundamentais para o enriquecimento desse texto. À solicitude dos membros que compuseram a banca examinadora da Defesa Pública dessa Tese, ocorrida em 31 de janeiro de 2017, pelas reflexões, proposições e contribuições no contínuo aperfeiçoamento de meu trabalho. Gratidão às diletas professoras Dra. Ana Teresa Silva de Freitas e Dra. Mônica Teresa Costa Sousa, sábias e profundas! Um agradecimento especial ao corpo técnico-administrativo do PGPP/ UFMA, por todo suporte: muito obrigado, Maria Izabel Silva, Edson Brito, Nara e Júlio por tamanha solicitude nesse longo período. A todos os bibliotecários, destacando os da Universidade Federal do Maranhão e os da Biblioteca do Ministério da Justiça, em Brasília, pela recepção e boa vontade em colaborar com esse pesquisador para realização da presente investigação. Aos servidores no Ministério da Justiça e na Secretaria Nacional de Segurança Pública, pela atenção e presteza no atendimento prestado. À minha orientadora, Prof. Dra. Claudia Maria da Costa Gonçalves, uma cientista por excelência, pela brilhante e instigante orientação acadêmica nos 04 anos de inúmeras reuniões, partilhas e atividades acadêmicas realizadas, que contribuíram para a bagagem intelectual que levo comigo e me aproprio; na certeza que levo dela o olhar crítico e sensível para a construção de novos rumos em tempos de desassossego. Uma admiração desde a graduação e que se consolidou como uma amizade fraterna para a vida e para o mundo da pesquisa social aplicada que tem nas dores da sociedade o seu principal laboratório. Por fim, a Deus, novamente, o Alfa e o Ômega, o princípio e o fim. Ele sabe dos tormentos, dos momentos de solidão enfrentados no percurso da elaboração e das inúmeras incompreensões experimentadas. Com o pé no chão e o coração ao Alto, Nele tenho depositado a minha fé! E Nele sigo. À Virgem Maria, que aponta para Jesus, meu amor! Avante! Pois “viver é lutar! A vida é combate, que aos fracos abate/Que os fortes, os bravos/ Só pode exaltar!” (Goncalves Dias).

LISTA DE ILUSTRAÇÕES Gráfico 1 – Evolução das taxas de homicídio: Brasil, 1980/2010 . . 32 Figura 1 – Participação dos homicídios por arma de fogo no total de homicídios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Figura 2 – A (in)segurança pública na pauta política brasileira . . . 133 Figura 3 – O histórico desgoverno e a visão hegemônica sobre segurança pública no Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Figura 4 – “Ou” pelo “E”: inovação? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Figura 5 – Modernização “cidadã” na sociedade punitiva brasileira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Figura 6 – A representação da paz no Pronasci . . . . . . . . . . . . . . . 149 Figura 7 – A infância (des)protegida em xeque . . . . . . . . . . . . . . . 151 Figura 8 – Focalização estigmatizante como escolha política . . . . . 153 Figura 9 – Homens em prontidão pela ordem e progresso do Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Figura 10 – Fora da pauta as demais expressões de família, lugar de afeto e olhares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Figura 11 – Percurso social formativo e o frágil sentimento de pertença . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159


LISTA DE SIGLAS AIE – Aparelhos Ideológicos do Estado ANC – Assembleia Nacional Constituinte CAPS – Centro de Atenção Psicossocial CEAVS – Centro de Apoio à Vítimas de Violências CGPLAN – Coordenação-Geral de Planejamento CIIIP – Centro Internacional de Investigação para a Paz CPDOC – Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil CRAS – Centro de Referência da Assistência Social CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social CSPCCO – Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado EAD – Educação a Distância ENAFRON – Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras ENEM – Exame Nacional do Ensino Médio FGV – Fundação Getúlio Vargas GGIM – Gabinete de Gestão Integrada Municipal GLBT – Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais IDH – Índice de Desenvolvimento Humano INFOSEG – Integração Nacional de Informações de Segurança Pública, Justiça e Fiscalização LAB-LD – Laboratório de Tecnologia contra Lavagem de Dinheiro


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MDGs – Objetivos de Desenvolvimento do Milênio MJ – Ministério da Justiça MP – Medida Provisória ONU – Organização das Nações Unidas

APRESENTAÇÃO

PDF – Portable Document Format PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PPCAM – Programa de Proteção ao Adolescente Ameaçado de Morte PROEJA – Programa de Educação Profissional para Jovens e Adultos PROJOVEM – Programa Nacional de Inclusão de Jovens PRONASCI – Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania PROUNI – Programa Universidade Para Todos PROVITA – Programa de Proteção a Vítimas e Testemunhas Ameaçadas PT – Partido dos Trabalhadores RENAESP – Rede Nacional de Altos Estudos em Segurança Pública SDESS – Subcomissão de Defesa do Estado, da Sociedade e da Segurança SENASP – Secretaria Nacional de Segurança Pública SINARM – Sistema Nacional de Registro de Armas SPDE – Serviço de Proteção ao Depoente Especial SUSP – Sistema Único de Segurança Pública

Sinto-me profundamente honrada com o convite para participar da apresentação da obra do Professor Doutor Thiago Allisson Cardoso de Jesus denominado A (DES)ORDEM DO DISCURSO EM MATÉRIA DE SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL: uma análise da formulação do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania no contexto pós-1988, fruto de uma tese que foi, a partir de decisão colegiada, indicada para concorrer ao Prêmio Capes de Tese no ano de 2018. De um lado pela importância de que se reveste o autor, jovem professor do quadro efetivo da Universidade Estadual do Maranhão (UEMA), doutorado pelo Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Maranhão (UFMA), onde se destacou pelo estudo e pela produção acadêmica de qualidade, tendo feito estágio pós-doutoral pelo Programa de Pós-Graduação em Ciências Criminais da Escola de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUC/RS) e pela Faculdade de Direito da Universidade de Brasília. De outro lado, pelo conteúdo de fundo do livro que é de extrema relevância no atual contexto histórico, nacional e internacional. Trata-se da questão da insegurança social que se alastra, ao redor do mundo, com o aumento exponencial de diferentes formas de violência e a criação, consequente, de estruturas de intervenção pelos Estados nacionais nesse campo particular. No amplo espectro em que se situa a temática da insegurança/segurança, o objeto tomado como referência nesse livro é o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci) formulado no Brasil, em 2007, sob a coordenação do, então Ministro da Justiça, Tarso Genro, no segundo Governo Lula. O Pronasci surgiu em uma conjuntura de crise das instituições brasileiras que se mostravam incapazes de administrar o colapso da segurança pública no país, cujos agentes, em face do aumento das distintas formas de violências visíveis ou subterrâneas, tendiam a privilegiar como solução para o problema, a busca de resultados imediatos e o uso predominante de ações coercitivas. O Programa se colocava, assim, como resposta qualificada às demandas


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da sociedade, partindo da perspectiva de que a insegurança social obstaculiza a efetivação de elementos que são fundamentais para consecução de ações necessárias à vida em sociedade, entre as quais se destacam: a formação de redes de participação comunitária, o exercício laboral e o processo educativo entendidos como movimentos que exigem liberdade de aprender a pensar, agir e posicionar-se sobre assuntos diversos de interesse coletivo. Para os formuladores do Pronasci, a ruptura com o paradigma que orientava as políticas de segurança pública, até então vigentes no país, implicava em reconhecer a participação, a educação e o trabalho, como direitos historicamente conquistados. Ao se expressarem em demandas específicas, esses direitos exigiriam a mediação do Estado, criado para manter a ordem social predominante, conservando estáveis as relações coerção-consenso, concessão-conquista. Para tal, as medidas construídas deveriam ter como suporte o estabelecimento de relações cooperativas entre os três níveis de governo, de modo a cumprir seu propósito de implementar medidas articuladas por meio de metodologias preventivas, reformas estruturais e valorização dos profissionais da área através de cursos de qualificação profissional. A ideia força que orientava a proposta, portanto, era que, mesmo em contextos em que as práticas repressivas ainda sejam dominantes, ao se tomar como fulcro o direito liberal, há que se supor a possibilidade de negociação. Nas páginas de sua obra, o autor toma como referência a engenharia, o referencial ético-político e as diretrizes do Pronasci, bem como os sujeitos, os interesses e as negociações políticas realizadas na fase inicial de construção dessa política pública, para recuperar as tensões que estão presentes no Programa, tanto a partir de discursos que defendem a proposta, como dos que a criticam. O fio condutor dessa ampla reflexão é a ideia de que a segurança pública é ação estatal que, tendo em vista os princípios básicos do pacto social que conformam o Estado Democrático de Direito, deve ser garantida à distância, mediante o cumprimento da lei, com a aplicação de medidas repressivas apenas excepcionalmente. Isso porque sendo o Brasil signatário da Declaração de Direitos Humanos de 1948, há que defender a vida e a liberdade e reprovar a prisão, a detenção e a expatriação arbitrárias, além da servidão, da escravidão, da tortura e de outros tratamentos cruéis. Ao mesmo tempo, fica claro no texto que o mesmo movimento que impele o aumento de demandas por segurança no Brasil, como no mundo, pautado pelo crescimento das violências, em suas diferentes manifestações, orienta a agenda governamental. Esta se consolida, assim, através da conjugação de interesses e da conciliação de conflitos advindos de diferentes campos

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que, dependendo das formas de combinação e da correlação de forças sociais em presença, podem até restar inconciliáveis com os preceitos definidos nos estatutos jurídicos específicos de cada Estado–Nação e, no caso brasileiro, com os da própria Constituição de 1988. Nesse quadro argumentativo, o autor distingue a relevância do Pronasci que materializou no país um modelo de segurança cidadã configurado com base nas diretrizes da Pnud/ONU para o enfrentamento das situações de violências e da criminalidade. Ao mesmo tempo, aponta elementos presentes na formulação do Programa que, nessa fase, já se mostravam potencialmente obstaculizadores para a efetivação do seu escopo original, particularmente, o caráter predominantemente político-partidário da proposta, a reduzida participação dos setores organizados da sociedade no seu processo de formulação e a predominância, no país, de uma cultura que valoriza a coerção ao invés da prevenção da criminalidade e da violência. O texto trata, portanto, das antinomias entre o discurso em matéria de segurança pública que alimenta o Pronasci e as condições edificadas no Brasil para a efetivação das medidas propostas. Trata-se de um trabalho de fôlego! Entendo, enfim, que o livro A (DES)ORDEM DO DISCURSO EM MATÉRIA DE SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL: uma análise da formulação do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania no contexto pós-1988 apresenta uma contribuição valiosa ao debate teórico-político que se desenvolve hoje no pais sobre a questão das violências, da (in)segurança pública e da ação governamental. Indico, portanto, o texto como material relevante para leitura, tanto para aqueles que buscam compreender melhor os fundamentos e a implicações da insegurança social para a sociedade brasileira, quanto para os que se debruçam em busca de soluções para esse dilema nas balizas do Estado Democrático de Direito. Professora Doutora Salviana de Maria Pastor Santos Sousa

Possui graduação em Serviço Social, mestrado e doutorado em Políticas Públicas pela Universidade Federal do Maranhão (UFMA). Fez doutorado sanduíche na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. É Professora Titular aposentada da UFMA. Integra o quadro permanente do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da UFMA. É pesquisadora, bolsista de Produtividade em Pesquisa do CNPq/Nível 2, membro do Grupo de Avaliação e Estudos da Pobreza e das Políticas Direcionadas à Pobreza (GAEPP). É Editora Chefe da Revista de Políticas Públicas (RPP) da UFMA e Editora Adjunta do Observatório Social e do Trabalho do GAEPP. Tem experiência em avaliação de políticas públicas, particularmente, nos campos da gestão pública, gestão da cidade, pobreza, assistência social, saúde e educação profissional.


PREFÁCIO “Aliás, verdadeiramente, escrever não é quase sempre pintar com as palavras?” Clarice Lispector, Temas que morrem Insisto em manter o frescor da emoção que envolve os muitos atos do magistério. Esse chamado que, tantas vezes, não somos capazes de aceitar em sua inteireza. Não é fácil ser professora ou professor no Brasil. Parece um desabafo contraditório em um solo que teve dentre seus filhos a coragem de Paulo Freire e a alegria cativante de Rubem Alves. Mas insisto em viver a alegria da minha vocação, o magistério. Bem por isso, quero me afastar dos ritos pesados que, dia a dia, ato por ato, transformam o ofício em penitência. Escrever o prefácio da obra de um querido colega que orientei no Doutorado de Políticas Públicas na Universidade Federal do Maranhão, no período de 2013 a 2017, pede, assim, que eu me reinvente; que eu faça de novo, sem ser novamente. Ensinava Aristóteles1,2, por tantos anos, incontestável pelos filósofos medievais3, que para principiar bem, deve-se iniciar pelo começo. Parece um truísmo, mas algumas – e não poucas – vezes, o óbvio ajuda. Assim, começo relembrando que, no dia 31 de janeiro de 2017, o Professor Thiago Allisson Cardoso de Jesus, recebia o título de doutor em Políticas Públicas, pelo prestigiado Programa de Pós-Graduação da Universidade Federal do Maranhão, defendendo a tese intitulada “Interesses, Sujeitos e Racionalidades em Matéria de Segurança Pública: uma avaliação política do processo de formulação do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania no Contexto Pós-1988”. 1 ARISTÓTELES. Ética a Nicômaco. Tradução Eudoro de Sousa. São Paulo: ABR, 1973. 2 Ib. A política. Tradução Roberto Leal Ferreira. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998. 3 FARIA, Maria do Carmo Bettencourt de. O realismo aristotélico. In: REZENDE, Antonio (Org.). Curso de filosofia. Rio de Janeiro: Zahar,1986. p. 83-84.


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Com algumas alterações, o livro agora prefaciado é fruto do trabalho doutoral de Thiago Allisson. O ano de 2017, também, marcou os quarenta anos da morte da escritora Clarice Lispector, ocorrida, precocemente, em 9 de dezembro de 1977. Em um dos seus escritos, “Prazer no trabalho”, Clarice Lispector constatou: “Não gosto das pessoas que se gabam de trabalhar penosamente. [...] A satisfação que nosso trabalho nos proporciona é sinal de que soubemos escolhê-lo.”4 Eu, tal qual o Professor Gofredo Carlos da Silva Telles Junior, na metáfora da folha dobrada,5 soube escolher meu ofício de professora, por isso, reitero o prazer em escrever este prefácio. Para mim, ele não é apenas inserção de dados no Currículo; não é número, é emoção! “Intelectual? Não”, título de uma crônica de Clarice Lispector, que, assim, termina: “Sou uma pessoa que tem um coração que por vezes percebe, sou uma pessoa que pretendeu pôr em palavras um mundo ininteligível e um mundo impalpável. Sobretudo uma pessoa cujo coração bate de alegria levíssima quando consegue em uma frase dizer alguma coisa sobre a vida humana ou animal.”6 Essa literatura, no recorte destacado, é quase uma herdeira da filosofia de São Francisco, o santo dos seres simples e das palavras alegres. Francisco só não figura entre os filósofos ocidentais pela estranheza com a qual as ciências lidam com o singelo, como aliás, já denunciava Friedrich Nietzsche: É preciso de vez em quando descansarmos de nós próprios, olhando-nos do alto com uma distância artística, para rir, para chorar sobre nós: é preciso descobrirmos o herói e também o louco que se esconde em nossa paixão pelo conhecimento; é preciso aqui e acolá sermos felizes com nossa loucura, para podermos continuar felizes com nossa sabedoria.7

O agora Professor Doutor Thiago Allisson Cardoso de Jesus não teve medo de se aproximar, conviver, viver e discutir um dos mais árduos temas do Brasil: as políticas de segurança pública. Não temeu, assim, a proximidade da vida, suas contradições e desafios. Quando julgou necessário, escreveu, inclusive, de modo mais lúdico, desvendando, nos traços dos desenhos, a arquitetura das palavras. 4 5 6 7

LISPECTOR, Clarice. Prazer no trabalho. In: ______. Aprendendo a viver. Rio de Janeiro: Rocco, 2004. p. 79. TELLES JUNIOR, Goffredo. A folha dobrada. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999. LISPECTOR, Clarice. Intelectual? Não. In: ______. Aprendendo a viver. Rio de Janeiro: Rocco, 2004. p. 47. NIETZSCHE, Friedrich. A gaia ciência. Tradução Antonio Carlos Braga. São Paulo: Escala, 2006. p. 115.

PREFÁCIO 23

Quero lembrar, ainda, a seguinte passagem da crônica de Clarice, intitulada “Pertencer”: “Com o tempo, sobretudo os últimos anos, perdi o jeito de ser gente.”8 Ora, o gigantesco déficit de direitos fundamentais no cotidiano silencioso das vidas implica em desenraizamento para aqueles que se veem despojados dos seus direitos. Por outro lado, a falta de alteridade diante da violência é, a um só tempo, parteira e filha do despertencimento. A própria fundação teórica da sociedade liberal burguesa do século XIX, é regida, dentre outras, pelas teses inteiramente meritocráticas de Locke que, a partir da instituição de um hipotético contrato de proprietários – do qual, também, estavam excluídas a natureza e as mulheres, a exemplo do que ensina Boaventura de Sousa Santos9–contempla a centralidade da acumulação de bens imperecíveis e não a dignidade da vida. O próprio Rousseau já denunciava: “O maior mal já está feito numa sociedade quando é preciso defender os pobres e refrear os ricos”.10 É justamente a centralidade da vida que deve nortear qualquer política pública de Estado. Digo, de Estado e não de governos, pois a segurança pública, como, aliás, o nome categoricamente indica, deve pertencer à sociedade, a cada uma e a todas as pessoas. Por empréstimos, tomo as palavras de Étienne de La Boétie: “Qual dos lados se diria lutará mais galhardamente–aqueles que esperam como recompensa por seus esforços, a manutenção de sua liberdade, ou aqueles que lograrão, como resultado de seus golpes recebidos e desferidos, tão somente a servidão de outrem?”11 Assim, não se pode falar eticamente de qualquer política pública de segurança cujo resultado termine por estabelecer a guerra de todos contra todos12 e o império do poder. Nesse cenário, todos continuarão exilados em si mesmos. É extremamente difícil, como dito acima, analisar políticas públicas de segurança, mas a tese do Professor Thiago Allisson Cardoso de Jesus não teve medo de enfrentar os mitos e as verdades dessa política, tendo como suporte a Constituição de 1988, cujas palavras do então Deputado Ulysses 8 9 10 11 12

LISPECTOR, Clarice. Pertencer. In: ______. Aprendendo a viver. Rio de Janeiro: Rocco, 2004. p. 53. SANTOS, Boaventura de Sousa. Reinventar a democracia: entre o pré-contratualismo e o pós-contratualismo. In: HELLER, Ágnes et al. A crise de paradigmas em ciências sociais e os desafios para o século XXI. Rio de Janeiro: Contraponto, 1999. p. 34. ROUSSEAU, Jean Jacques. Discurso sobre economia política e do contrato social. Petrópolis: Vozes, 1995. p. 38. LA BOÉTIE, Étienne. Discurso sobre a servidão voluntária. Tradução de Evelyn Tesche. São Paulo: Edipro, 2017. p. 37-38. Sobre estado de guerra conferir, por todos: HOBBES, Thomas. Leviatã. Tradução João Paulo Monteiro e Maria Beatriz Nizza da Silva. São Paulo: Abril, 1974.


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A (DES)ORDEM DO DISCURSO EM MATÉRIA DE SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL

Guimarães já anteviam: Termino com as palavras com que comecei esta fala: A Nação quer mudar. A Nação deve mudar. A Nação vai mudar. A Constituição pretende ser a voz, a letra, a vontade política da sociedade rumo à mudança. Que a promulgação seja nosso grito: Muda para vencer! Muda Brasil!13

Daquele entardecer de 5 de outubro de 1988, em solo brasileiro, caminhamos, conquistamos alguns direitos, participamos... Mas tudo isso ainda está muito aquém da norma constitucional que, assim, pode ser resumida: Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; […].14 (grifei).

Daqui de onde escrevo, quase como um mantra, repito as palavras do Doutor Ulysses Guimarães: “Muda Brasil!”15 E ouso acrescentar: Muda para valer! Muda com justiça social! Muda, mas nunca te esqueças que o solo das tuas mudanças não pode ser outro senão aquele germinado pela democracia. Só nesse solo, encontraremos pertencimento. Mais uma vez, Clarice Lispector: “Tenho certeza de que no berço a minha primeira vontade foi pertencer.”16 O Professor Thiago Allisson Cardoso de Jesus, com extrema sensibilidade e competência, soube analisar um programa de segurança pública com cidadania em suas minúcias, detalhes, desnudando os interesses e as racionalidades dos sujeitos que a compõe, mas, sobretudo, Thiago Allisson soube atrelar segurança pública, direitos fundamentais e democracia. Sigo, folheando as páginas dos livros de Clarice Lispector, o que, aliás, muitas vezes faço. De crônica em crônica, paro naquela intitulada “O que eu queria ter sido”. Nela, os sonhos da menina Clarice juntaram-se com a sensibilidade da mulher Clarice, para quem o cotidiano e os seres não eram indiferentes: “E eu sentia o drama social com tanta intensidade que vivia de coração perplexo diante das grandes injustiças a que são submetidas as 13

GUIMARÃES, Ulysses. Discurso do Presidente da Constituinte na data da promulgação da Constituição de 1988. In: BONAVIDES, Paulo; PAES DE ANDRADE. História constitucional do Brasil. 2. ed. Brasília: Paz e Terra, 1990. p. 925. 14 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 5 de out. de 1988. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 22 abr. 2018. Grifo nosso. 15 GUIMARÃES, Ulysses. Op. cit. p. 925. 16 LISPECTOR, Clarice. Pertencer. In: ______. Aprendendo a viver. Rio de Janeiro: Rocco, 2004. p. 52.

PREFÁCIO 25

chamadas classes menos privilegiadas.”17 Thiago Allisson, com a generosidade que lhe é característica, soube compreender que segurança pública é, certamente, tema que tem suas especificidades, mas não se resolve ou se explica em si mesmo. Para se aproximar dele não bastam os aparatos de força, é preciso, também, coragem para enfrentar os graves problemas sociais, a exemplo da concentração de renda e do déficit na fruição dos direitos fundamentais sociais. Tudo isso reclama, ainda, a participação corajosa da população, pois como lembra Hannah Arendt, “[...] a nossa única esperança a saber: que nós não somos do deserto, embora vivamos nele, podemos transformá-lo num mundo humano”.18 “E vivi o que era para ser vivido.”19 Para enfrentar, verdadeiramente as complexas questões concernentes ao tema da segurança pública, é preciso, assim, não galvanizá-lo, não interditar os discursos que, também, denunciam o duro cotidiano social no Brasil, muito especialmente para os mais pobres. A análise da segurança pública, também, a partir das muitas e profundas contradições sociais não pode ser silenciada ou interditada, como dizia Foucault, através do “tabu do objeto, ritual da circunstância, direito privilegiado ou exclusivo do sujeito que fala”20. O livro do Professor Thiago Allisson Cardoso de Jesus soube, com rigor, elaborar uma avaliação política da política que deu origem ao Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania, discutindo o estreito viés entre a pronúncia e a interdição das falas. De um lado, Clarice Lispector: “[...] só se aproximando com humildade da coisa é que ela não nos escapa totalmente.”21; do mesmo lado, Bourdieu: “[...] Uma das inúmeras razões da particular dificuldade das ciências sociais está no facto de exigirem união de uma grande ambição com uma extrema humildade [..]”22. Thiago Allisson, olhando com alteridade a vida e a sociedade brasileira, foi humilde e ambicioso, por isso sua tese é leitura essencial para todos aqueles que querem discutir políticas públicas de segurança a partir do movimento dos sujeitos e das suas racionalidades. 17 18 19 20 21 22

LISPECTOR, Clarice. O que eu queria ter sido. In: ______. Aprendendo a viver. Rio de Janeiro: Rocco, 2004. p. 46. ARENDT, Hannah. A promessa da política. Tradução Pedro Jogensen Junior. 3. ed. Rio de Janeiro: DIFEL, 2010. p. 266. LISPECTOR, Clarice. Lição de filho. In: ______. Aprendendo a viver. Rio de Janeiro: Rocco, 2004. p. 57. FOUCAULT, Michel. A ordem do discurso: aula inaugural no Collège de France, pronunciada em 2 de dezembro de 1970. Tradução Laura Fraga de Almeida Sampaio. 24. ed. São Paulo: Edições Loyola, 2014. (Leituras Filosóficas). p. 9. LISPECTOR, Clarice. Humildade e técnica. In: ______. Aprendendo a viver. Rio de Janeiro: Rocco, 2004. p. 62. BOURDIEU, Pierre. O poder simbólico. 4. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2001. p. 64.


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A escritora que libertou as palavras e as devolveu para a vida, Clarice Lispector, não poderia ter deixado de se assustar com a secura que a indiferença provoca nos cotidianos... Em uma de suas crônicas, “Conversa puxa conversa à toa”, acenou com suas palavras fortes, que, com o tempo, deixaram de ser só livros para serem, também, parceiras: “Mas, por enquanto estamos secos como um figo seco onde ainda há um pouco de umidade.” 23 Para mim é uma espécie de narrativa socrática, pois não foi o filósofo das ruas quem falava de esperança aos jovens, mesmo em um solo que viria a condená-lo a mais inusitada de todas as penas, ao suicídio? O método de Sócrates não foi denominado maiêutica, fazendo referência a algumas mulheres que mesmo sem poderem se reproduzir biológica e geneticamente, ajudavam as mais jovens a trazer vida à terra? Como a doçura e a esperança do ofício das parteiras, não se pode deixar a violência secar a vida.... O Professor Thiago Allisson soube manter bem acesa a chama da esperança quando analisou a política de segurança a partir da dicção constitucional. Hoje, eu já lhe perguntei o que você precisava? Será que essas palavras estavam na mente de Clarice Lispector, quando ela escreveu “Desencontro”?: “Eu te dou pão preferes ouro. Eu te dou ouro mas tua fome legítima é de pão.”24 Por outro lado, nos escritos acadêmicos, ressaltou Enrique Dussel:

PREFÁCIO 27

seus entraves e possíveis obstáculos. “Um grito! de cansaço. Estou cansada!”26 O Grito de Clarice ecoa em nós... Estamos cansados e com medo, mas nenhuma dessas sensações pode aprofundar, ainda mais, o deserto que nos separa entre eles e eu. Esse medo é estéril diante da lógica da vida, como lembram Bauman27 e Zaffaroni28. Embora cansados, há uma imensa estrada a percorrer quando se trata de segurança pública no Brasil. O caminho, contudo, há de ser corajosamente trilhado com as cercanias dos direitos fundamentais e em um solo sempre banhado pela democracia. O Professor Thiago Allisson não se apequenou diante dos desafios e incompreensões que o tema da segurança pública provoca, tampouco deixou se intimidar e, muito diferente do homem hobbesiano29 – cujo temor fez da liberdade humana a prisioneira do rei – o livro agora lançado liberta os tabus do conflito, para analisá-los nas ambiências da vida real. Em países com altos índices de violência, todos morrem. Em tais cenários, não só as portas são fechadas, mas a esperança das praças apequena-se... Não seria isso que Clarice Lispector resumiu na crônica Mineirinho? Esta é a lei. Mas há alguma coisa que, se me fez ouvir o primeiro e o segundo tiro com um alívio de segurança, no terceiro me deixa alerta, no quarto desassossegada, o quinto e o sexto me cobrem de vergonha, o sétimo e o oitavo eu ouço com o coração batendo de horror, no nono e no décimo minha boca está tremendo, no décimo primeiro digo em espanto o nome de Deus, no décimo segundo chamo meu irmão. O décimo terceiro tiro me assassina – porque eu sou o outro. Porque eu quero ser o outro.30

Libertar não é só quebrar cadeias [...], mas ‘desenvolver’. [...] a vida humana ao exigir que as instituições transcendam à mera reprodução como repetição do ‘Mesmo’ – e, simultaneamente, expressão e exclusão de vítimas. [...] Construir a casa do sem teto é dever ético exigido pelo princípio da libertação, mas uma casa na qual a vítima possa participar simetricamente do bosquejo de sua arquitetura, colaborando em sua edificação real.25

O livro agora prefaciado, fruto de uma importante tese de doutorado, não se intimidou, também, com as dificuldades de pesquisar as racionalidades dos muitos sujeitos que compuseram o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania. O Professor Thiago Allisson Cardoso de Jesus entrou corajosamente nos desencontros daquela política pública, desvendando seus caminhos e seus traçados, através das falas e dos silêncios dos sujeitos. A análise política de uma política pública já antevê, assim, suas possibilidades, 23 24 25

LISPECTOR, Clarice. Conversa puxa conversa à toa. In: ______. Aprendendo a viver. Rio de Janeiro: Rocco, 2004. p. 70. LISPECTOR, Clarice. Desencontro. In: ______. Aprendendo a viver. Rio de Janeiro: Rocco, 2004. p. 75. DUSSEL, Enrique. Ética da libertação: na idade da globalização e da exclusão. Tradução Ephraim Ferreira Alves et al. 3. ed. Petrópolis: Vozes, 2007. p. 566.

A obra do Professor Thiago Allisson Cardoso de Jesus, identificando e analisando os interesses, sujeitos e racionalidades do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania, oferece um relevante contributo para novas discussões sobre o tema, pois qualquer política pública que não olhar o 26 27 28

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LISPECTOR, Clarice. O grito. In: ______. Aprendendo a viver. Rio de Janeiro: Rocco, 2004. p. 195. “Sempre há um número demasiado ‘deles’. Eles são os sujeitos dos quais deveria haver menos [...] E nunca há um número suficiente de nós. ‘Nós’ são as pessoas das quais deveria haver mais.” BAUMAN, Zygmunt. Medo líquido. Tradução Carlos Alberto Medeiro. Rio de Janeiro: Zahar, 2008. p. 47. “Los estados de derecho nada más son que la contención de los estados de policía, contención trabajosamente conseguida como resultado de la experiencia acumulada a lo largo de luchas seculares en contra del poder absoluto.” ZAFFARONI, Eugenio Raúl. El enemigo en el derecho penal. Buenos Aires: EDIAR, 2009. p. 117. “É nele que consiste a essência do Estado, a qual pode ser assim definida: Uma pessoa de cujos atos uma grande multidão, mediante pactos recíprocos uns com os outros, foi instituída por cada um como autora, de modo a ela poder usar a força e os recursos de todas, da maneira que considerar conveniente, para assegurar a paz e a defesa comum.” HOBBES, Thomas. Leviatã. Tradução João Paulo Monteiro e Maria Beatriz Nizza da Silva. São Paulo: Abril, 1974. p. 110. LISPECTOR, Clarice. Mineirinho. In: ______. Para não esquecer. Rio de Janeiro: Rocco, 1999. p. 124.


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testemunho das vítimas31 do passado não logrará sucesso. Uma advertência, porém: diante de graves e profundas crises na área de segurança, vítima é toda a sociedade; vítimas somos todos nós. Receba este prefácio, Professor Thiago Allisson, como um ato de esperança que sei, também, habita em seu coração! Professora Doutora Cláudia Maria da Costa Gonçalves Pós-Doutorado em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Mestre e Doutora em Políticas Públicas pela Universidade Federal do Maranhão. Doutora em Direito Universidade Federal UNLZ–Argentina. Graduada em Direito e em História Licenciatura–UFMA. Professora de Direito Constitucional e Filosofia do Direito do Curso de Direito da Universidade Federal do Maranhão; e das disciplinas de Direitos Humanos e de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente no Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas (Mestrado e Doutorado) da mesma Universidade. Procuradora do Estado do Maranhão.

SUMÁRIO CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 CAPÍTULO 2 - A (DIS)FUNCIONALIDADE DO CONFLITO, A CULTURA DO CONTROLE E A FINALIDADE PROTETIVA ESTATAL NA PARADOXA AMBIENCIA DE GUERRA E PAZ . . . . . . . . . . 49 2.1. EM SUSPENSE, AS TEORIAS SOBRE O CONFLITO E AS FINALIDADES PROTETIVAS ESTATAIS EM SOCIEDADES CONTEMPORÂNEAS DO RISCO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2.2. A VIOLÊNCIA COMO FENÔMENO COMPLEXO E RELACIONAL, A CULTURA DO CONTROLE E A MULTIDIMENSIONALIDADE DO DIREITO À PAZ . . . . . . . . . . . . . . . . 62

CAPÍTULO 3 - OS INTERESSES E RACIONALIDADES NA FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS DE SEGURANÇA CIDADÃ NO BRASIL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.1. AS CONCEPÇÕES DE INTERESSES E RACIONALIDADES NA FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM ESTADOS DEMOCRÁTICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.2. OS PARADIGMAS CONFLITANTES NA ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURANÇA NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO BRASILEIRO: A CONSTRUÇÃO DE UM MODELO DE SEGURANÇA CIDADÃ PARA O BRASIL . . . . . . 104 3.3. UM MODELO DE SEGURANÇA CIDADÃ PARA A AMÉRICA LATINA: FUNDAMENTOS E DEMARCAÇÕES RELACIONAIS . . . . . . 119

CAPÍTULO 4 - O PROCESSO DE FORMULAÇÃO DO PROGRAMA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA COM CIDADANIA: SUJEITOS, INTERESSES E ARRANJOS POLÍTICOS NO BRASIL PÓS-1988. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 4.1. O PRONASCI: A ENGENHARIA, O REFERENCIAL ÉTICOPOLÍTICO E AS DIRETRIZES DO PROGRAMA EM DEBATE . . . . . . . 131 4.2.

OS SUJEITOS E OS INTERESSES EM COALIZÃO NO PROCESSO DE FORMULAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

4.3. OS ARRANJOS POLÍTICOS E INSTITUCIONAIS: A INTERSETORIALIDADE PRONASCIANA EM ANÁLISE . . . . . . . . . . . . 169

CAPÍTULO 5 - CONSIDERAÇÕES FINAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 REFERÊNCIAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 31

Cf. SELIGMANN-SILVA, Márcio. História, memória, literatura: o testemunho na era das catástrofes. Campinas: UNICAMP, 2003.

APÊNDICES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201


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APÊNDICE A - VIOLÊNCIA NO BRASIL DE 2000 A 2006: DADOS, ÍNDICES E NÚMEROS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 APÊNDICE B - TERMO DE CONFIDENCIALIDADE E SIGILO. . . . . . 209

Capítulo 1

ANEXO A–MATERIAL ORIGINÁRIO PRODUZIDO NOS MOMENTOS INICIAIS DA FORMULAÇÃO E UTILIZADO PARA APRESENTAÇÃO DO PROGRAMA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA COM CIDADANIA AO PRESIDENTE LUÍS INÁCIO LULA DA SILVA EM 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

INTRODUÇÃO

POSFÁCIO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Professora Doutora Ana Teresa Silva de Freitas

SOBRE O AUTOR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

Nós vos pedimos com insistência: Nunca digam – isso é natural. Diante dos acontecimentos de cada dia, numa época em que reina a confusão, Em que corre o sangue, Em que se ordena a desordem, Em que o arbítrio tem força de lei, Em que a humanidade se desumaniza. Não digam nunca: isso é natural, A fim de que nada passe por imutável. (BRECHT, 2019, grifo nosso).

O anseio pela paz marca a humanidade e ratifica a problemática milenar de lidar com o gerenciamento de crises, com as violências e com o fenômeno multifacetado da criminalidade nos diversos estados nacionais. Historicamente, as violências manifestaram-se como um fenômeno complexo, multidimensional e relacional: afetaram diversos sujeitos e instituições; foram entraves para a governabilidade democrática; geraram negativos impactos para a economia, para a diversidade cultural e para a saúde pública; denotaram a fragilização do processo civilizatório; afastaram investimentos; e permanecem, como uma profícua expressão da questão social contemporânea, mitigando, sobremaneira, a dignidade, o bem estar e a paz, acervos multidimensionais apregoados no plano internacional garantista e humanitário, verdadeiras condições para o desenvolvimento humano, concebido pela Organização das Nações Unidas (ONU) como um dos objetivos para o Milênio. No contexto brasileiro pós-1988 - de redemocratização tardia e fragilizada do país, o tema da (in)segurança tornou-se pauta recorrente na agenda pública e política da nação, ante os incrementos da violência e da criminalidade no mundo real e, também, a partir das percepções sociais sobre proteção, nitidamente influenciadas pela cultura do medo, do controle e da


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punição. Fortaleceu-se, assim, a necessidade de intervenção do Estado, bem como redimensionou-se a expectativa de enfrentamento à histórica situação de desgoverno da segurança.

Capítulo 1 33

Figura 1–Participação dos homicídios por arma de fogo no total de homicídios

A primeira década do século vigente foi marcada por índices alarmantes de violência criminal, notadamente a a) homicida, b) com emprego de arma de fogo, c) contra jovens e d) em áreas consideradas de vulnerabilidade social, delineando um perfil para intervenção político-criminal do Estado Brasileiro. Concretamente, o issue da insegurança, das violências e da criminalidade justificariam, por diversas razões de estado, uma intervenção. Segundo o Mapa da Violência, as taxas de homicídios a cada 100 mil habitantes, no Brasil dos anos 2000 oscilavam de 26,7 a 28,9 – quase o triplo do início da década de 80 – como média nacional e já em 2005 afiguravam alguns grandes centros urbanos como local de intensa vitimização homicida, a exemplo de Vitória (ES), Recife (PE) e Belo Horizonte (MG), respectivamente, com taxas de 78,3, 70 e 56,7 homicídios na amostra aqui referenciada. Destaca-se, ainda, que as taxas de homicídios consumados com emprego de arma de fogo, entre os anos de 2000 a 2010, oscilaram entre 68% (no ano de 2000) e 71,6% (no ano de 2007) da totalidade dos crimes contra a vida perpetrados, conforme demonstrados no gráfico 1 e figura 1 (APÊNDICE A) (WAISELFISZ, 2016). Gráfico 1 – Evolução das taxas de homicídio: Brasil, 1980/2010

Fonte: Waiselfisz (2012)

Ademais, dos índices analisados, também eram altíssimas as taxas que se referiam à faixa etária entre 15 e 29 anos como população vitimizada em pesquisa analítica dos dados do ano de 2004, bem como constatou-se que em 10% dos municípios analisados, que, por sua vez, abarcavam mais da metade da população brasileira (WAISELFISZ, 2016). Vale frisar que os índices não remetiam à realidade criminal que, alcançados pela subnotificação, não retratavam o real perfil criminal desse Brasil de históricas desigualdades, tantas invisíveis e veladas. Problemático cenário, locus apropriado para o sensacionalismo e para a exasperação do medo voltados para a busca de soluções imediatas e para o agigantamento do Estado Policial e para a exploração da questão pela lógica de mercado: a segurança pública tornou-se uma permanente reinvindicação legítima da complexa tessitura social ao Estado Brasileiro contemporâneo.

Fonte: Waiselfisz (2012)

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, marco normativo inaugural da contemporânea experiência de Estado Democrático de Direito no país, tratou a segurança pública em seu Preâmbulo; no capítulo I (direitos e deveres individuais e coletivos); no capítulo II (direitos sociais) e no artigo


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144, em campo próprio à Ordem Social pelo qual estruturou, expressamente, as instituições policiais no país e as forças de segurança pública (BRASIL, 1988). Com efeito, a Constituição de 1988 inovou, inclusive em relação ao plano internacional, ao sistematizar em capítulo próprio, a segurança pública, considerada pelo Poder Constituinte como um dever do Estado, direito e responsabilidade de todos. A constitucionalização da segurança no Brasil, por seu turno, referendou os movimentos estatais na formulação das estratégias de enfrentamento; vinculou o arcabouço jurídico e institucional sobre a temática ao núcleo axiológico da Constituição, que protege a pessoa humana; imprimiu (i)legitimidade às diversas práticas dos agentes estatais, ao reconhecer o povo como titular e destinatário das regras de poder1; e fomentou uma concepção de tratamento às violências e à criminalidade que fosse adequada às estruturas dialéticas do fragilizado processo de democratização do país.

Capítulo 1 35

crime, com ênfase à missão institucional das polícias constitucionalmente estruturadas para fins bélicos e repressivo; e a natureza de intervenção social como serviço público que é, para além do combate, com o fito de servir aos indivíduos, ao interesse público e promover o bem-estar. Nessa perspectiva, ao se falar em políticas públicas como instrumentais para a concretização de direitos, sobretudo às formuladas em estados democráticos, destacaram-se as contradições e (des)continuidades que nortearam o processo pelo qual essa desenvolveu-se, considerando que não há um percurso linear, tampouco consensual nessa seara (SILVA, 2013). Referindo-se à segurança pública, especificamente, o Caderno de Gestão de Políticas Públicas Cidadãs, elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento da América Latina e Caribe, parametrizou uma política pública de segurança como um conjunto de intervenções públicas levadas a cabo por diferentes atores estatais e sociais (públicos e privados) com o fim específico de abordar e resolver aqueles riscos e conflitos (concretos ou previsíveis) de caráter violento e/ou delitivo que provoquem lesões aos direitos e liberdades das pessoas em um determinado âmbito espacial e temporal. Trata-se, pois, de uma política de controle de violência e do delito, mediante prevenção, repressão e investigação administrativa dos mesmos e/ou persecução penal dos responsáveis pelos delitos (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2006, p. 2, grifo nosso).

Inferindo que a segurança pública2 constituía, já em Montesquieu (2007) na obra O Espírito das Leis, um direito complexo e de todos; além de possuir conteúdo multidimensional (FILOCRE, 2010) porque presente nas quatro ondas de direitos – individuais, sociais, difusos e em perspectiva planetária – e titularizado pela comunidade política como um desmembramento direto do direito à paz3, passou -se a discutir seu conteúdo essencial e as políticas públicas para sua concretização. A complexidade desse direito foi, por certo, compreendida a partir das duas concepções de segurança pública que coexistiram no Estado Democrático de Direito Brasileiro, com historicidade à época da reabertura democrática (SOUSA NETO, 2010): a de enfrentamento e trato reativo ao 1

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Para Canotilho (2010, p. 75, grifo nosso), “o povo, nas democracias atuais, concebe-se como uma grandeza pluralística, ou seja, como uma pluralidade de forças culturais, sociais e políticas tais como partidos, grupos, igrejas, associações, personalidades, decisivamente influenciadoras da formação de opiniões, vontades, correntes ou sensibilidades políticas nos momentos preconstituintes e nos procedimentos constituintes [...] O povo concebe-se como povo em sentido político, isto é, grupos de pessoas que agem segundo ideias, interesses e representações de natureza política. Afasta-se, assim, um conceito naturalista, étnico ou rácico de povo, caracterizado por origem, língua e/ou cultura comum”. Etimologicamente, a palavra segurança vem do latim securus, significando ocupar de si mesmo, estado de não preocupação. Polissêmica, a segurança no âmbito jurídico, classicamente, remete-se ao conjunto de medidas destinadas à garantia e proteção da integridade das pessoas, comunidades, bens e instituições. Por seu turno, segundo Kasznar (2010, p. 141), “a insegurança abrange uma definição ampla, de incerteza geral em relação aos elementos que a compõem e é alimentada por inúmeros fatores, tais como a inadequação e não cumprimento das leis; a lentidão do Judiciário e os artifícios que podem ser usados para não julgar criminosos; a corrupção e a incompetência em saber lidar com recursos públicos; o crescimento do submundo que vê como viável nele viver e evoluir”. A respeito da multidimensionalidade da paz, deve-se atentar para as contribuições da literatura especializada representada por José Carlos Vieira de Andrade, Karel Vasak, Johan Galtung e Paulo Bonavides, assim como as publicações oficiais do Programa Nacional das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e seus cadernos de trabalho sobre a gestão das políticas públicas de segurança, amparadas nas Resoluções nº 33 e 39 da Organização das Nações Unidas.

Comporta-se, de fato, a política pública, seja qual for o locus para a intervenção, como “uma resposta decorrente de pressões sociais a partir de ações de diferentes sujeitos que sustentam interesses diversificados. Portanto, serve a interesses também contraditórios” (SILVA, 2008, p. 90). Assim, norteadas por distintos paradigmas teóricos, as políticas de segurança pública no Brasil caracterizaram-se historicamente por uma atuação predominantemente repressiva4, regulamentada por marcos normativos que revestiram de legalidade, inclusive, as diversas práticas violentas e autoritárias em confronto direto com valores humanitários, criando um ambiente de oscilações, impasses e paradoxos sustentados por distintas ideologias no contexto de um país marcado por profundas desigualdades sociais, por violações às diferentes manifestações da 4

O enfrentamento à criminalidade foi marcado nitidamente pela lógica de repressão, da contenção criminal seletiva e das práticas etiológicas arbitrárias em prol de um dito bem comum e ambiente de insegurança. Já no início do século XX, a célebre frase da “polícia sem política” proferida por Jorge Tibiriçá, presidente do Jornal O Estado em 1906 traduzia essa concepção. Entendendo que essa questão se encontra na formação da sociedade brasileira, ressalta-se, com Sousa Neto (2010), uma pesquisa que afirmou que já em 1850, 36,8% das pessoas detidas eram escravos, ex-escravos ou negros livres e que em 1875, apenas 37,9% das pessoas detidas pela polícia eram encaminhadas para a Casa de Correção. Desse número, 60,6% eram compostos por escravos. Segundo o autor, ratifica-se que naquele momento histórico os escravos e desordeiros (leia-se desempregados) foram colocados no centro da repressão policial.


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A (DES)ORDEM DO DISCURSO EM MATÉRIA DE SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL

vida e exclusão, por completo, de diversas vozes e formas de participação. Foi no contexto do Plano Nacional de Segurança Pública, concebido no Brasil na metade da primeira década dos anos 2000, ante a necessidade de um novo modelo e considerando as diversas ações já realizadas pelo Estado Brasileiro para tratar a criminalidade crescente e organizada – sem êxito e que apenas reforçaram a ambiência de desconfiança –, que o Governo Federal, sob a presidência de Luís Inácio Lula da Silva, lançou em agosto de 2007 o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), com a regência de Tarso Genro, então Ministro da Justiça. Originariamente regulamentado pela Medida Provisória nº 384/2007 convertida na Lei 11.530 de 24 de outubro de 2007, posteriormente alterada pela Lei 11.707, de 19 de junho de 20085; o Pronasci foi, para o Brasil, uma tentativa de projeção interna de um modelo de segurança cidadã já gestado em âmbito internacional e que, conforme as diretrizes do Pnud/ONU, superaria a transitoriedade dos governos, além de pretender articular com as demais políticas públicas desenvolvidas pelos diversos setores governamentais, o enfrentamento das situações de violências e da criminalidade. Com o Pronasci, a pena privativa de liberdade tornou-se uma questão também de segurança pública; a modernização, a formação e a remuneração do policial entraram na pauta de discussão; as políticas públicas de segurança passaram a ser gestadas a partir de demandas específicas das comunidades; as ações de repressão deveriam ser aplicadas simultaneamente às ações para prevenção como forma de enfrentamento integral à criminalidade; e, por fim, defendeu-se a criação de uma rede de cooperação social, com fomento às ações que previnam os delitos e ampliam a solução não-violenta de conflitos, a partir da identificação das áreas mais violentas. Assim, o Estado Punitivo e o Estado Providência entrelaçariam-se para suprir a defasagem secular relacionadas à segurança pública como manifestação e urgência de uma complexa questão social. Com intuitos tão grandiosos, o Pronasci foi formulado com base em duas grandes frentes: a) a partir das denominadas Ações Estruturais, com objetivo de modernização do sistema prisional e das instituições de segurança pública; a valorização do profissional da segurança pública e agentes 5

Atualmente, há um projeto de lei de nº 3734/2012 que, além de pretender regulamentar o Sistema Único de Segurança Pública, a exemplo da arquitetura institucional do Sistema Único de Saúde, dispõe sobre o paradigma da segurança cidadã, indicando que “Art. 30- [...] consiste na situação política e social de segurança integral e cultura da paz em que as pessoas tem, legal e efetivamente, garantido o gozo pleno de seus direitos fundamentais, por meio de mecanismos institucionais eficientes e eficazes, capazes de prever, prevenir, planejar, solucionar pacificamente os conflitos e controlar as ameaças, as violências e coerções legítimas” (BRASIL, 2012, não paginado). O projeto, em outubro de 2016, ainda aguardava parecer do relator da Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado (CSPCCO).

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penitenciários; e o enfrentamento à corrupção nas instituições; b) e dos Programas Locais, cujo fito era o desenvolvimento de ações específicas para promoção da integração do jovem e da família; para a difusão da cultura de paz nas práticas rotineiras; ainda, para o envolvimento e engajamento das comunidades com o fortalecimento de intervenções sociais que promovessem a afirmação da cidadania em locais previamente eleitos. O Pronasci foi, então, uma proposta diferenciada, apresentada como plataforma política comprometida com o desenvolvimento humano e com as diretrizes de uma concepção de justiça social, latente e urgente no contexto de desigualdades socioeconômicas e no estágio do processo civilizatório que o Brasil, ainda hoje, se encontra. Pelo marco normativo, a intersetorialidade, o olhar interdisciplinar e o atrelamento de ações preventivas com as repressivas desenvolveriam capacidades estatais em grau máximo de realização para um efetivo tratamento dado à questão, inovando, sem precedentes, na seara. Todavia, para as limitações do processo de formulação o olhar e a crítica da presente investigação: analisaram-se os discursos, declarados e velados, que influenciaram a partidária e descompassada elaboração do Programa em comento. Investigaram-se os diversos movimentos da formulação - da eleição do problema como locus para intervenção estatal brasileira até ulterior aprovação do marco normativo – como notas de uma atuação que, consequentemente, resultou na fragilização do Programa6, paulatinamente e em decorrência da centralização ministerial; do não alcance da meta atecnicamente estabelecida; e das vicissitudes da intervenção em si. Assim, em perspectiva relacional e reflexiva, o objeto de estudo delimitado para a essa tese de doutoramento trata dos interesses e das racionalidades, explícitos e implícitos, que influenciaram o complexo processo de formulação do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania no contexto do Estado Democrático de Direito Brasileiro. Com efeito, a delimitação aqui feita afigura-se um avanço no trato dado a esse Programa, também objeto de investigação por esse autor para elaboração de sua dissertação de mestrado na qual 6

Em que pese a não-extinção oficial do Pronasci – pois existente ainda a linha orçamentária no âmbito da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp)–a fragmentação do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania já nos primeiros dois anos do governo petista de Dilma Rousseff em quatro projetos diferentes e que não mantinham uma relação de complementariedade demonstraram a descontinuidade da intervenção em comento para além da gestão da época da formulação. Tratam-se dos projetos Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras (Enafron), o Sistema Nacional de Informações em Segurança Pública (Sinesp); o Brasil Mais Seguro e o Crack: é possível vencer!, formulados, notadamente, a partir das críticas feitas após a implementação do Pronasci e os impactos gerados pelo Programa no que toca a) à contínua insegurança e as violências perpetradas nas zonas de fronteiras; b) a constante defasagem dos dados em matéria de segurança pública no Brasil; c) a necessidade concreta de redução das taxas de violência homicida, meta do Pronasci também não cumprida; d) e o histórico problema da drogadição e suas repercussões para a contemporaneidade, como política de saúde pública marcada pelas notas cruéis de controle punitivo estigmatizante.


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realizou uma análise jurídico do Pronasci à luz da cidadania multidimensional, critério com raiz científica em T.H. Marshall7 Diante dessa delimitação do objeto de estudo e considerando, com Bourdieu (2002, p. 3), que “a noção de campo está aí para recordar que esse sistema de normas autônomas [...] não caiu do céu nem surgiu inteiramente armado de uma razão universal” e que “tampouco é o produto direto de uma demanda social, um instrumento dócil nas mãos dos que dominam” (BOURDIEU, 2003, p.4), a pesquisa buscou respostas para os seguintes problemas: a. Quais foram as racionalidades e os interesses, explícitos e implícitos, que influenciaram a formulação do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania, intervenção desenvolvida pelo Estado Brasileiro? b. Quais foram os sujeitos envolvidos no processo de formulação do Pronasci e quais foram as suas influências, em maior ou menor grau, na construção dessas? c. Quais foram as racionalidades informativas dos diversos discursos dos sujeitos no processo de elaboração do Pronasci e em que medida foram reproduzidos os paradigmas da contenção e do garantismo no bojo da política elaborada? d. Houve compromisso com o ambiente constitucional impregnado pelos valores e princípios constitucionais do Estado Democrático de Direito Brasileiro na formulação do Pronasci? Há compatibilidade entre esses valores e princípios e os mecanismos previstos no Programa em análise? e. Qual foi a concepção de justiça observada quando da elaboração do marco normativo dessa política?

Elegeu-se como objetivo geral analisar os interesses e racionalidades, explícitos e implícitos, na atuação dos distintos sujeitos no processo de formulação do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania no contexto do Estado Democrático de Direito Brasileiro; e objetivos específicos a) analisar as concepções sobre os interesses e racionalidades na formulação das políticas públicas em estados democráticos; b) compreender os interesses e racionalidades, declarados e os implícitos, no processo de formulação das políticas de segurança pública no contexto do Estado Democrático de Direito, considerando as lógicas e os diversos arranjos do sistema de justiça criminal brasileiro; c) investigar o processo de formulação do Pronasci à luz dos sujeitos, interesses e arranjos políticos que lhe deram sustentação. No desenvolvimento, o segundo capítulo analisou as teorias sobre a conflituosidade em ambiência de riscos e incertezas e as justificativas para 7

As categorias usadas na elaboração da Tese, embora resguardem similitudes com o desenvolvimento da dissertação de mestrado, foram redimensionadas, considerando o objetivo de agora avaliar politicamente a fase de formulação do Programa, a partir de variáveis e critérios eleitos para esse fim.

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as capacidades estatais assecuratórias, considerando a cultura do controle, a violência como fenômeno complexo, multifacetado e os movimentos estatais para a efetivação da multidimensionalidade do direito à paz, assim como historiografou as violências no processo de formação da sociedade brasileira, demarcando as (des)continuidades nos tempos atuais do trato político e militarizado, concreta base material para o Programa em debate. Já no terceiro capítulo, que foi subdividido em 03 partes, na primeira seção investigaram-se as concepções sobre interesses e racionalidades na formulação de políticas públicas, notadamente em estados democráticos, a partir de marcos da teoria política contemporânea em diálogo com os referenciais teóricos e metodológicos de Foucault e Bourdieu, configurando o campo de luta do Estado Democrático de Direito Brasileiro, espaço relacional de formulação do Programa. Em continuidade, no bojo da segunda seção foram analisados, teórica e criticamente, os paradigmas de matrizes criminológicas diversas que, por meio de lógicas conflitantes em tempos de desassossego, influenciaram o processo de formulação de políticas públicas de segurança como expressão de uma política criminal encampada contextualmente pelo Estado Brasileiro, repercutindo, por vezes, em recrudescimento e contenção e, por outras, em (re)afirmação da multidimensionalidade dos direitos comprometidos com a pessoa. Na última seção, teorizou-se sobre o modelo de segurança construído no plano internacional humanitário que, em alguma medida, parametrizou a elaboração do Programa Nacional de Segurança com Cidadania nos moldes brasileiros, discorrendo sobre seus fundamentos e demarcações relacionais, investigando experiências na América Latina que inspirariam, no Brasil, a construção de intervenções na seara. Por fim, o quarto capítulo analisou a engenharia, o referencial ético e político e as diretrizes do Pronasci, assim como os sujeitos, os interesses e os arranjos políticos em coalizão no complexo – e instigante – processo de formulação do referido programa, marco empírico da presente tese, investigando discursos, explícitos e implícitos, a partir de um rigor arqueológico metodológico, considerando as informações oficiais, os relatos colhidos e o trato dado aos enunciados discursivos dos materiais da formulação e das pesquisas referentes àquele momento. Para concretizar os objetivos eleitos, dois pressupostos fundamentais: a) as políticas públicas de segurança foram formuladas no contexto de diversos interesses e expectativas de distintos sujeitos e racionalidades; b) as políticas públicas de segurança no contexto do sistema de justiça criminal brasileiro contemporâneo reforçaram e reproduziram, em maior e menor grau, lógicas

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