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LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

UN ANÁLISIS PARTICULAR DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

Alberto D. Arrufat Cárdava

Valencia, 2014


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© Alberto D. Arrufat Cárdava

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A mi padre y a mi madre


“(...) Creo que la función de todos nosotros es participar en la creación del mundo, cada cual en función de su propia superficie vélica, de su calado, de su tonelaje, de su aptitud a remontar el viento, a capear, o a encajar el peso de las olas rompientes que arrastran el barco (…)” Bernard Moitessier, 1969 Mensaje lanzado a la cubierta de un petrolero mientras navegaba cerca del Cabo de Buena Esperanza.


Índice PARTE PRIMERA

MARCO JURÍDICO GENERAL DE LA PROYECCIÓN EXTERIOR DE LAS ENTIDADES SUBESTATALES I. LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LOS ENTES SUBESTATALES

Capítulo Primero

LA PRESENCIA DE LOS ENTES SUBESTATALES EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES 1. LA EVOLUCIÓN DEL CONTEXTO INTERNACIONAL................ 17 2. RELACIONES INTERNACIONALES VS PROYECCIÓN INTERNACIONAL SUBESTATAL................................................................ 23

Capítulo Segundo

LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL SUBESTATAL DESDE EL DERECHO COMPARADO 1. LA INFLUENCIA DEL MODELO DE ESTADO EN LA ACCIÓN EXTERIOR SUBESTATAL................................................................. 33 2. LAS MOTIVACIONES QUE IMPULSAN LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL................................................................................ 41 3. EL ALCANCE DE LA PROYECCIÓN EXTERIOR DE LAS ENTIDADES SUBESTATALES.................................................................... 50 II. LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Capítulo Tercero

LA REGULACIÓN JURÍDICA DE LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LAS CCAA EN EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD 1. EL TRATAMIENTO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES EN LA HISTORIA DEL CONSTITUCIONALISMO ESPAÑOL....... 61 2. LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LAS CCAA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978........................................... 65 2.1. La configuración de España como Estado de las Autonomías..... 66 2.2. La adhesión de España al proceso de integración europeo.......... 68 2.3. La internacionalización de los intereses españoles....................... 72


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2.4. Evolución jurídica de la proyección internacional de las CCAA.. 74 2.4.1. Primer periodo: La negación de la acción exterior autonómica (1978-1994)............................................................ 76 2.4.2. Segundo periodo: El desarrollo de la acción exterior propia y la participación europea (1994-2006)..................... 83 2.4.3. Tercer periodo: La consolidación legislativa de la proyección internacional autonómica (2006-2012).................... 91 3. ESQUEMAS....................................................................................... 105

Capítulo Cuarto

DIFICULTADES PERSISTENTES EN LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL AUTONÓMICA 1. DIFICULTADES SISTÉMICAS DE LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LAS AUTONOMÍAS.................................................... 109 1.1. La vis atractiva de la proyección internacional de las Autonomías............................................................................................ 109 1.2. Las dificultades para la regulación normativa concreta de la proyección internacional de las CCAA............................................. 114 1.3. Los problemas derivados de la falta de comunicación entre Administraciones............................................................................. 120 2. DIFICULTADES OPERATIVAS DE LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LAS CCAA................................................................... 122

PARTE SEGUNDA

LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA I. EL CONTENIDO DE LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

Capítulo Quinto

CONTEXTO Y CARÁCTER DE LA PROYECCIÓN VALENCIANA 1. LOS ESCENARIOS DE LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA.................................................... 127 1.1. El contexto europeo.................................................................... 129 1.2. El Mediterráneo.......................................................................... 133 1.3. Los valencianos en el exterior..................................................... 139 1.4. La política nacional.................................................................... 140 1.5. La Cooperación al desarrollo...................................................... 144 1.6. La conexión con áreas más desarrolladas................................... 145


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2. EL CONTENIDO DE LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA.................................................... 147

Capítulo Sexto

LA REGULACIÓN JURÍDICA DE LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA EN SU ESTATUTO DE AUTONOMÍA 1. LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE 1982........... 149 2. LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL VALENCIANA EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE 2006............................................... 156 II. EL DESARROLLO DE LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

Capítulo Séptimo

LA EJECUCIÓN DE LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA 1. LOS INSTRUMENTOS FORMALES PARA LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL................................................................................ 166 1.1. La estructura orgánica de la proyección internacional................ 166 1.1.1. Órganos internos............................................................. 166 1.1.2. Órganos en el exterior..................................................... 175 1.1.3. Órganos consultivos: el Comité de Asuntos Europeos..... 189 1.1.4. Órganos multinivel: la Casa Mediterráneo...................... 195 1.2. La suscripción de acuerdos......................................................... 199 1.2.1. La conclusión de acuerdos regulados por el Derecho Internacional...................................................................... 199 1.2.2. La suscripción de acuerdos externos................................ 202 1.3. Las cláusulas internacionales...................................................... 216 1.3.1. La facultad de instar al Gobierno la celebración de Tratados.................................................................................. 217 1.3.2. El derecho de información............................................... 218 1.4. La presencia autonómica en la negociación de Tratados............. 223 1.5. La presencia de la Comunidad Valenciana en foros internacionales............................................................................................... 226 1.5.1. La participación de la Comunidad Valenciana en Organizaciones Internacionales.................................................. 227 1.5.2. Las relaciones de la Comunidad Valenciana en el marco la Unión Europea................................................................ 232 1.5.3. El control del principio de subsidiariedad del artículo 61.3 a) del Estatuto......................................................... 257


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1.5.4. La aplicación del Derecho Comunitario.......................... 261 1.6. La cooperación al desarrollo....................................................... 264 2. LOS INSTRUMENTOS INFORMALES PARA LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL........................................................................... 276 2.1. Viajes y contactos institucionales................................................ 276 2.2. Los centros de los valencianos en el exterior............................... 284 2.3. Organismos semipúblicos........................................................... 290 2.3.1. IVEX............................................................................... 290 2.3.2. Fundación Comunidad Valenciana-Región Europea........ 293 2.4. El asociacionismo regional de la Comunidad Valenciana............ 298 3. ESQUEMAS....................................................................................... 304 3.1. Las relaciones de la Comunidad Valenciana en la UE................. 304 3.2. Estructura formal e informal de la proyección internacional valenciana...................................................................................... 305

Capítulo Octavo

EL CONTROL SOBRE LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA 1. EL CONTROL EN SEDE ADMINISTRATIVA: LA ASESORÍA JURÍDICA INTERNACIONAL DEL MAEC............................................. 308 2. EL CONTROL POLÍTICO DE LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS............................... 313 3. EL CONTROL JUDICIAL DE LA PROYECCIÓN INTERNACIONAL AUTONÓMICA........................................................................ 317 CONCLUSIONES.................................................................................... 319 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 323


Parte Primera

MARCO JURÍDICO GENERAL DE LA PROYECCIÓN EXTERIOR DE LAS ENTIDADES SUBESTATALES


I. La proyección internacional de los entes subestatales

Capítulo Primero

La presencia de los entes subestatales en las Relaciones Internacionales 1. LA EVOLUCIÓN DEL CONTEXTO INTERNACIONAL Tradicionalmente el ámbito internacional ha sido un espacio ocupado por las relaciones interestatales, sin embargo, desde la segunda mitad del siglo XX está siendo objeto de profundas transformaciones. Se ha incrementado el número de Estados y ello conlleva un aumento notable de las relaciones interestatales, beneficiadas también por el crecimiento de las partidas presupuestarias destinadas a contactos y por la ampliación del ámbito material de las Relaciones Internacionales. Se observa una progresiva homogeneización de los Estados tanto a nivel económico como a nivel territorial resultado de la descentralización y federalización de los modelos políticos. Asistimos a una paulatina institucionalización de la Comunidad Internacional cuyos resultados son la incorporación masiva de Estados a Organizaciones Internacionales de integración y un cuestionamiento creciente de la soberanía estatal1 y del papel del Estado como único prestador eficaz de servicios. Finalmente, se siguen produciendo amplios procesos de regionalización que cuestionan, dentro de los Estados, el reparto de riqueza entre territorios y el equilibrio de poder. El Derecho Internacional Público actual ya no es aquel confeccionado para una Sociedad Internacional homogénea y esencialmente interestatal, donde los ámbitos de cooperación estaban limitados a las cuestiones de alta política y a decisiones poco participadas. Al contra-

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Sostiene Dupuy que los rasgos esenciales definitorios del Estado han dejado de ser incuestionables (Dupuy, R.J., Droit International Public, Paris: Dalloz, 1998, pp. 3-4).


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rio, desde el final de la Guerra Fría, la sociedad globalizada necesita la cooperación para afrontar los riesgos globales2. En este contexto de cambio, la Sociedad Internacional otorga mayor reconocimiento a aquellos nuevos actores no estatales que, de una forma u otra, intervienen en sus decisiones: Las Organizaciones Internacionales han visto como el aumento de sus competencias no venía acompañado de una mayor legitimación de sus procesos de decisión, hasta el punto de poder cuestionarse la soberanía estatal en aspectos esenciales3; Las ONG´s han ocupado los espacios vacantes de la actuación estatal en cuestiones de interés colectivo (cooperación al desarrollo, protección medioambiental, DDHH, etc.), disfrutando en la actualidad de un lugar propio, dentro del sistema internacional, en la creación y control de la aplicación del Derecho Internacional4 como observadores en Organizaciones Internacionales5; Las empresas trasnacionales son reconocidas como uno de los actores más influyentes en la estructuración de la sociedad, de la política internacional y en la confor-

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Carrillo Salcedo, J. A., “El Derecho Internacional ante un nuevo siglo”, vol. 48, núm. 6, Studia Iuridica (2000), pp. 255-274, p. 256. Como afirmó Rodríguez Carrión, “la trascendencia de las decisiones adoptadas en las Organizaciones Internacionales permite afirmar que pocos son los Estados que aún pueden sostener enarbolado con orgullo el pabellón de la soberanía por cuanto la mayor parte de las actuaciones de sus mandatarios vienen determinadas desde el exterior”. Vid. Rodríguez Carrión, A.: “Democracia y Política Exterior”, núm. 16, Cursos Euromediterráneos Bancaja de Derecho Internacional (2006). Jordi Bonet Pérez y Victoria Abellán Honrubia sostienen la importancia de las ONG´s en la codificación y aplicación del Derecho Internacional en el papel que jugaron a raíz de la firma de la Convención de minas anti-personas y en el Tratado por el que se establece el Estatuto del Tribunal Penal Internacional (Vid. Bonet Pérez, J. y Abellán Honrubia, V.: La incidencia de la mundialización en la formación y aplicación del derecho internacional público, Madrid: Bosch, (2009). Vid. Krut, R.; Globalization and Civil Society: NGO Influence in International Decision-Making, Discussion Paper No. 83: UN Research Institute for Social Development, 1997; Lagos, E.: “Algunas tendencias del Derecho Internacional a principios del S. XXI”, vol. V, Anuario mexicano de Derecho Internacional, pp. 309-335, p. 322.


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mación de un sistema económico global6. Su influencia es tal7 que, pese a su responsabilidad en la vulneración de normas medioambientales y de los Derechos Humanos8, hoy son vistas más como una solución al problema del desarrollo que como un problema en sí mismas9, siendo invitadas a las negociaciones en organismos y conferencias. Finalmente, la Sociedad Civil Internacional10, —el más reciente actor no estatal11—, pretende una participación cada vez más activa y profunda en los procesos decisorios de la Comunidad Internacional a través de democracia líquida. Su repercu

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Vid. Strange, S.: “Political Economy and International Relations” en Booth K. y Smith S., (eds.), International Relations Theory Today, The Pennsylvania State University Press, International Relations Theory Today, Londres: Polity Press, 1996. Afirma Olga Martín-Ortega que estas empresas disponen de una capacidad superior a la de muchos Estados y Organizaciones para dictar la evolución de las políticas económicas y las tensiones internacionales. Martín-Ortega, O.: Empresas multinacionales y derechos humanos en Derecho Internacional, Madrid: Bosch, Universidad de East London, 2008, p. 31. Su consideración como actores globales lleva a tratar de convertir esa responsabilidad social en responsabilidad legal. La ONU lleva años trabajando en este asunto (Vid. Informe ONU Doc. E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev.2 (2003), aprobado el 13 de agosto de 2003 en la Resolución 2003/16; Vid. Informe ONU Protect, Respect and Remedy, Report of the Special Representative of the Secretary General on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, Naciones Unidas Doc. A/HRC/8/5, 7 Abril 2008); Vid. Martín Ortega, O.: “Deadly ventures? multinational corporations and paramilitaries in Colombia”, núm. 16, REEI (2008), pp. 7-9. Vid. García Segura, C.: (1999), “La globalización en la sociedad internacional contemporánea: dimensiones y problemas desde la perspectiva de las relaciones internacionales”, Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz 1998, Madrid, Servicio Editorialde la Universidad del País Vasco/Tecnos. Definida por Walzer como un espacio de asociación humana sin coerción construido a partir de una trabazón de redes y relaciones entre los grupos que la conforman y que trascienden sus fronteras (Walzer, M., “The Idea of Civil Society: A path to social reconstruction”, núm. 39, Dissent (1991), pp. 293-304, p. 293.); Vid. Pérez Díaz, V., The Return of Civil Society: The Emergence of Democratic Spain, Cambridge: Harvard University Press, 1993; Vid. Memoria del Secretario General sobre la labor de la Organización de las Naciones Unidas de 2002 (A/57/1); Vallespín, F., “Sociedad civil y ‘crisis de la política’”, núm. 13, Isegoría (1996), pp., 39-58. Vid. Pérez Díaz, V., The Return of Civil Society: The Emergence of Democratic Spain, Cambridge: Harvard University Press, 1993; Vid. Memoria del Secretario General sobre la labor de la Organización de las Naciones Unidas de 2002 (A/57/1); Vallespín, F., “Sociedad civil y ‘crisis de la política’”, núm. 13, Isegoría (1996), pp. 39-58.


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sión, determinante en algunos procesos electorales nacionales, es todavía escasa a nivel internacional. Mientras los actores no estatales ganaban su espacio en el marco de las relaciones internacionales, se iba acuñando el término “paradiplomacia”12 para describir, genéricamente, la actuación que en el medio internacional desarrollaban las entidades federativas de los Estados compuestos. Su acepción más habitual se asocia a la consideración de las entidades subestatales como actores exteriores y su participación directa o indirecta en las cuestiones internacionales13. Otros términos han sido también utilizados para describir las actividades exteriores de estos entes: “microdiplomacia”14, “relaciones inter-

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Vid. Duchacek, I. D., “Perforated Sovereignties: Towards a Typology of New Actors in International Relations” en Michelmann, H. J. y Soldatos, P., Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units; Oxford: Clarendon Press, 1990, pp. 1-33; Corgano Priego, N., “Diplomacia, paradiplomacia y redefinicición de la seguridad mundial: dimensiones de conflicto y cooperación” en Aldecoa Luzárraga, F. y Keating, M.: Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Madrid: Marcial Pons, 2000, pp. 55-77; Dyment, D., “Substate Paradiplomacy: the case of Ontario government” en Hocking, B., Foreign relation of federal states, Leicester: Leicester University Press, 1993, pp. 153-169; Keating M., “Regiones y asuntos internacionales: motivos, oportunidades y estrategias” en Aldecoa Luzárraga, F. y Keating, M.: Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Madrid: Marcial Pons, 2000, pp. 11-28; Soldatos, P., “An explanatory framework for the study of federal states as foreign-policy actors” en Michelmann, H. J. y Soldatos, P., Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units, Oxford: Clarendon Press, 1990, pp. 34-53). Para algunos autores el término paradiplomacia ha evolucionado hasta rodearse de cierta polisemia, ambigüedad e indefinición interesadas reduciendo su utilización por parte de politólogos e internacionalistas (Vid. Aguirre Zabala, I.: “¿Qué sentido tiene hablar de paradiplomacia? Una encuesta intertextual en torno a un neologismo polisémico” en Aldecoa Luzárraga, F. y Keating, M.: Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Madrid: Marcial Pons, Ediciones jurídicas y sociales, 2000, pp. 203-235). Vid. Nossal, K.., “Micro-diplomacy: the case of Ontario and economic sanctions against South-Africa” en Chandler W. Y Zöllner, W., Challenges to federalism: policy-making in Canada and the Federal Republic of Germany, Kingston, Ontario: Institute of Intergovernmental Relations Queen´s University, 1986, pp. 235-250.


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nacionales de los Gobiernos no centrales”15, “intermestic”16, “multilayered diplomacy”17 y “constituent diplomacy”18. El uso de uno u otros términos ha dependido de los factores, de los actores involucrados, de la percepción favorable o no hacia la misma y de si su contenido resulta conforme o conflictual19 con el Estado donde dichos entes están políticamente integrados. Entidades federativas, entes infraestatales, Gobiernos no centrales, regiones y municipios presentan diferencias notables tanto en términos jurídicos como económicos, no obstante, su actividad exterior ha sido tradicionalmente analizada de forma homogénea20. Si bien es cierto que, en algunos momentos, los trabajos sobre la proyección internacional de estos entes han trasladado una idea autónoma de su naturaleza, no pueden ser incluidos en el grupo de actores no gubernamentales. Esta negativa se fundamenta en que las entidades subestatales son un subproducto de los Estados; al fin y cabo, sólo en un marco estatal institucionalizado es posible encontrar entidades subes-

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Vid.Hocking, B., “Vigilando la frontera: globalización., ocalización y capacidad de actuación de los Gobiernos no centrales” en Aldecoa Luzárraga, F. y Keating, M.: Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Madrid: Marcial Pons, 2000, pp. 11-28; Vid. Aldecoa Luzárraga, F. y Keating, M.: Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Madrid: Marcial Pons, 2000; Ugalde Zubiri, A., “La acción exterior de los Actores Gubernamentales No Centrales: un fenómeno creciente y de alcance mundial”, núm. 2, Politika. Revista de Ciencias Sociales (2006), pp. 115-128, p. 116. Vid. Manning, B., “The Congress, the Executive and intermestic affairs: three proposals”, vol. 55, núm. 2, Foreign Affairs (1977), pp. 306-324. Vid. Kincaid, J., “Constituent diplomacy in federal polities and the nations-state: conflict and co-operation” en Michelmann, H. J. y Soldatos, P., Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units, Oxford: Clarendon Press, 1990, pp. 55-75. Vid. Hocking, B., Foreign relation of federal states, Leicester: Leicester University Press, 1993. Se utiliza el término “protodiplomacia” para referirse a la paradiplomacia sustitutiva, conflictiva con la posición estatal y favorable a la disgregación territorial (Vid. Dyment, D., “Substate Paradiplomacy: the case of Ontario government” en Hocking, B., Foreign relation of federal states, Leicester: Leicester University Press, 1993, pp. 153-169). Vid. Hocking, B., Foreign relation of federal states, Leicester: Leicester University Press, 1993.


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tatales. Su existencia más básica se funda en el derecho interno y es, en el ámbito estatal, donde desarrollan la mayor parte de su actividad. Las entidades subestatales han adoptado fórmulas y medios de proyección internacional similares a los utilizados por los actores no gubernamentales; mantienen con éstos una intensa interacción además de complementarse estratégicamente21 y han sabido superar el segundo plano al que los Estados han intentado relegarles en las cuestiones internacionales. En el marco español, la doctrina acuñó22 la expresión “acción exterior” para explicar la diversidad de actividades y procedimientos con implicaciones exteriores en los que intervienen las Comunidades Autónomas. Han sido muy pocos los juristas que han aportado definiciones concretas del término: Parejo entiende que “la acción exterior es un soporte internacional de la propia competencia interna cuando ésta adquiere una dimensión internacional”23; Pere Vilanova considera la acción exterior como la proyección que el sistema ejerce hacia su entorno externo: el sistema internacional, a través de instituciones políticas formalmente adscritas a él24. La acción exterior subestatal es aquel proceso fruto de una decisión política, no siempre voluntaria ni autorizada expresamente desde el Estado, por el que los órganos de una entidad subestatal defienden sus intereses y competencias atribui-

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Afirma Díaz Abraham que la relación estratégica entre las ONGD y los Gobiernos no centrales ha contribuido a la internacionalización de ambas entidades. (Díaz Abraham, L.: La cooperación oficial descentralizada, Madrid: Instituto Universitario de Cooperación Descentralizada, 2008, p. 83). Fernández de Casadevate Romaní, C., “La acción exterior de las Comunidades Autónomas: Desarrollos recientes”, Cursos de Derecho Internacional de Vitoria, Universidad del País Vasco, Vitoria, 1996; García Pérez, R., “La acción exterior de las Comunidades Autónomas en las reformas estatutarias”. Tecnos, 2009; Arrufat Cárdava, A.D. “Asambleas Autonómicas y Acción Exterior”. Cortes Valencianas; Conde Martinez, C., La acción exterior de las comunidades autónomas: la institucionalización de los gobiernos territoriales y la integración internacional, Tecnos, 2000. Parejo Alfonso, L., “La acción exterior de las Comunidades Autónomas y su participación en el proceso de adopción de decisiones de la Unión Europea” en Pérez González, M., La acción exterior y comunitaria de los Länder, regiones cantones y comunidades autónomas, Bilbao: Instituto Vasco de Administración Pública, 1994, pp. 65-106, pp. 80-82. Vilanova, P., “La acción…, ob. cit., p. 437.


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das legalmente o asumidos de facto fuera de su ámbito territorial y cuyo resultado es su inserción en el grupo de actores internacionales a través de unas prácticas trasnacionales que sólo si resultan complementarias podrán ser subsumidas dentro de las relaciones internacionales del Estado. Otros términos utilizados son “proyección exterior”, asociada al interés autonómico por promover fuera de su ámbito territorial aquellas facetas culturales que los identifican25; y el vocablo “proyección internacional”, similar al anterior pero que permite englobar mejor los diferentes niveles de intensidad en que las entidades subestatales se prodigan en el medio internacional. Más limitada en su contenido resulta la expresión “actividades de relieve internacional”26 mientras que la más genérica “presencia internacional” es, en términos jurídicos al menos, poco ajustada a la realidad de las autonomías españolas. Los Estatutos de Autonomía, tras su reforma a partir de 2005, han adoptado la expresión “Acción exterior”27 para referirse a aquellas actividades e instrumentos que las Comunidades pueden utilizar en el ámbito exterior sin necesidad de contar con la participación del Estado, distinguiéndola de sus “relaciones con la Unión Europea”, donde disponen de representatividad limitada, y de la “participación en la Política Exterior del Estado”.

2. RELACIONES INTERNACIONALES VS PROYECCIÓN INTERNACIONAL SUBESTATAL Enmarcados ambos en el contexto internacional, relaciones internacionales y proyección internacional son conceptos que pretenden reflejar dos órdenes de relación paralelos entre actores internaciona-

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Brunet i Nuñez, L., Grau i Seguí, M. y Stavridis, S., “Los Parlamentos regionales…, ob. cit., p. 136. Soriano, E., Comunidades Autónomas y Comunidad Europea, Madrid: Tecnos, 1990, p. 176. Estatuto de Autonomía de Cataluña, 18 de junio de 2006, Tít. V Cap. 3; Andalucía, 19 de marzo de 2007, art. 6, 189, 220, 240, 241, 247; Aragón, 19 de julio de 2011, art. 8, arts. 88 a 95, arts. 96 a 98; Navarra, 28 de octubre de 2010, Arts. 68, 68 bis; Extremadura, 29 de enero de 2011, arts. 68 a 72; Islas Baleares, 17 de Julio de 2010, arts. 30, 101 a 113.


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les. Mientras el primero disfruta del reconocimiento atribuido por su antigüedad y categoría, la proyección internacional es una construcción doctrinal relativamente reciente28. Al margen de consideraciones jurídicas posteriores, una sucinta comparación entre ambos permite identificar diferencias en tres niveles: a) Según los sujetos intervinientes. Las relaciones internacionales constituyen la forma relacional básica de los sujetos de Derecho Internacional: Estados y Organizaciones Internacionales —sin olvidar una creciente participación de actores no gubernamentales— regidos por el Derecho Internacional Público. Representados a través de plenipotenciarios y autoridades admitidos por el Derecho nacional según establece la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 196329 y la Convención de Viena sobre derecho de los Tratados de 196930. Las entidades que participan de la proyección internacional son entes territoriales subestatales como Länder o regiones que no ostentan categoría de soberanas pero que, ocasionalmente, son autónomas en sus relaciones internacionales. La propia naturaleza jurídica deja a estas entidades sometidas al Derecho interno de los Estados y, puesto que sus competencias son limitadas, su actuación trasnacional debe determinarse por cauces jurídicos distintos a los utilizados en las Relaciones Internacionales. No obstante, su presencia en el ámbito exterior ha fomentado el establecimiento de estructuras especializadas en el marco de la cooperación interregional y organismos con vocación exterior. Provocando un elevadísimo grado de dispersión en los sujetos que participación de la proyección internacional subestatal. b) Según el ámbito material de las actuaciones. El carácter soberano de los sujetos que intervienen en las relaciones internacionales y la progresiva tendencia a la gestión colectiva de intereses ha favorecido el establecimiento de foros estables de discusión

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Vid. Morviducci, C., “Raporti fra Statu e Región con riferimento alla attivita di rilievo internazionale”, Le regioni (1992), p. 353-376. BOE núm. 187, 6 de marzo de 1970. BOE núm. 142, 13 de junio de 1980.


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en Organizaciones especializadas o de fines generales31. Simultáneamente, un intenso proceso descentralizador en los Estados ha propiciado que las entidades subestatales, con el fin de poder alcanzar sus objetivos en un sistema internacional esencialmente interestatal, persigan la prolonga­ción exterior de sus competencias internas. No se pretende, normalmente, una suplantación del Estado en su vertiente internacional sino posibilitar los instrumentos necesarios para poder ser funcional en aquellas materias que, estando descentralizadas, requieran una actuación exterior32. Atendiendo a la distinción establecida por Duchacek33 entre competencias de elevada trascendencia —high politics— de aquellas otras con menor alcance —low politics— para referirse en el primer caso a las cuestiones de defensa y diplomacia y, en el segundo, a los intercambios sociales, culturales y comerciales, las Relaciones Internacionales quedarían englobadas en el primer grupo. La cercanía de las entidades subestatales a la ciudadanía convirtieron a la proyección internacional en un vehículo idóneo para la parte más cotidiana de esas grandes cuestiones. En este sentido, la acción cultural, la promoción comercial, el contacto con la población emigrada, incluso la cooperación al desarrollo serían algunos de los campos propios de la proyección internacional subestatal; sin embargo, en la actualidad, el crite 33 31 32

Vid. Diez de Velasco, M., Las Organizaciones…, ob. cit., p. 47. García Segura, C., “La actividad exterior de las…, ob. cit., p. 241. Vid. Duchacek, I. D., “Perforated Sovereignties: Towards a…, ob. cit., p. 12 y ss.; En el mismo sentido se manifiesta S. Mattew “The distinction is that state-centric relations are the highest level international relations between two countries, generally involving diplomatic relations and political relations; transgovernmental relations occur at lower levels within the bureaucracies of each nation, including subnational units of government and transnational relations are nongovernmental, often involving corporate interests, professional organizations that cross the border, and non-profit organizations that are active in each nation” en (Matthew, S., “Transnationalism and Subnational Paradiplomacy: Are Governance Networks Perforating Sovereignty?”, núm. 29, International Journal of Public Administration (2006), pp. 577-594, pp. 581-582); igualmente, Hendrik, V. “Of course, the days of the traditional inter-member state diplomacy are not over, but that does not prevent the need for new concepts, such as paradiplomacy” (Vos, H., Boucké, T., y Devos, C., “The conditio sine qua non of the added value of regions in the eu: upper-level representation as the fundamental precondition” núm 3, Vol. 24, European Integration (2002), pp. 201-218, p. 208).


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Alberto D. Arrufat Cárdava

rio material como elemento para distinguir las Relaciones Internacionales de la proyección internacional, parece parcialmente superado. Al fin y al cabo, pocas competencias resultan en la práctica tan exclusivísimas como formulan los preceptos que las asignan34 y la distribución competencial difiere mucho de unos Estados a otros. La expansión de sus intereses y la interrelación de los problemas globales llevan a las entidades subestatales a abordar cuestiones tradicionalmente insertas en el nivel superior como el control migratorio, la construcción de infraestructuras, la negociación de acuerdos comerciales, etc. Esto impide concebir la proyección internacional como una versión marginal de las Relaciones Internacionales. c) Según la capacidad para contraer obligaciones. Dentro del marco las Relaciones Internacionales, la capacidad para concluir acuerdos de los sujetos resulta incuestionable; su cumplimiento depende —salvando las normas de ius cogens— de la voluntad de las partes, sin perjuicio de incurrir en responsabilidad internacional35. Por el contrario, la proyección internacional discurre por cauces bien distintos: en primer lugar, porque la presencia exterior subestatal queda subordinada al consentimiento o aceptación por parte del Estado; en segundo lugar, porque su capacidad de relación con los sujetos de Derecho Internacional se limita, generalmente, a labores de comunicación, traslado de información, o a la intervención en programas internacionales de ayuda a través de procedimientos de participación; en tercer lugar, porque carecen de ius ad tractatum autónomo y su ius contrahendi se materializa únicamente en manifestaciones de voluntad, declaraciones de principios de carácter no-normativo, memorandums de entendimiento o bien en forma de convenios o acuerdos soft obligation; finalmente, las entidades subestata34

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En el mismo sentido, Díaz Abraham cuando afirma que la jerarquía entre la política exterior y la interior depende de las interacciones y del margen de acción política que en un momento determinado pueda tener un Estado (Díaz Abraham, L.: La cooperación oficial descentralizada, Madrid: Instituto Universitario de Cooperación Descentralizada, 2008, p. 85). La consideración soberana del Estado infiere un principio de responsabilidad internacional frente a sus iguales en la Comunidad Internacional, Asunto estrecho de Corfú, Recueil CIJ, 1949.

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