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POLÍTICA ECONÓMICA. ELABORACIÓN Y POLÍTICAS COYUNTURALES Coordinadores:

ISIDRO ANTUÑANO MARURI ANTONIO SÁNCHEZ ANDRÉS

tirant lo b anch Valencia, 2009

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Índice Prólogo ...............................................................................................................................

13

I PARTE: INTRODUCCIÓN Y FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA CAPÍTULO 1. ECONOMÍA Y POLÍTICA: LA INSTRUMENTACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA JOSEP MARIA JORDÁN GALDUF 1.

2.

INTRODUCCIÓN: EL CONCEPTO DE POLÍTICA ECONÓMICA ........................

RAZONES Y LIMITACIONES DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO EN LA ECONOMÍA.................................................................................................................

2.1. Los fallos del mercado ..........................................................................................

2.2. Los fallos del Gobierno .........................................................................................

3. FUNCIONES ECONÓMICAS DE LOS PODERES PÚBLICOS .............................

3.1. La política de ordenación .....................................................................................

3.2. La política de proceso ...........................................................................................

4. EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA ..................

4.1. La vertiente económica del proceso de decisión ..................................................

4.2. Los objetivos de política económica .....................................................................

4.3. Los medios o instrumentos ..................................................................................

4.4. La vertiente política del proceso de decisión .......................................................

5. EL MARCO DE LA POLÍTICA ECONÓMICA DE LA UNIÓN EUROPEA............

5.1. Fines y medios de la Unión Europea ...................................................................

5.2. Síntesis de la política económica comunitaria ....................................................

5.3 Competencias de la Unión Europea ....................................................................

5.4. Funciones centralizadas y descentralizadas .......................................................

CONCEPTOS CLAVE........................................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ..................................................................................

19 20 21 23 24 25 25 28 28 30 32 34 35 36 36 38 39 40 41

CAPÍTULO 2. LAS INSTITUCIONES Y LA FORMACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA AGUSTÍN GONZÁLEZ DÍAZ 1.

2.

3.

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................

CONCEPTO DE INSTITUCIÓN E INSTITUCIONES POLÍTICAS .......................

PAPEL ECONÓMICO DE LAS INSTITUCIONES. SECTOR PÚBLICO Y MERCADO ...........................................................................................................................

4. LA TOMA DE DECISIONES EN REGÍMENES DEMOCRÁTICOS .......................

4.1. Las preferencias de la sociedad y distorsiones en su conocimiento ...................

4.2. Niveles de gobierno en la toma de decisiones. Procesos de centralización y descentralización ..................................................................................................

5. RESTRICCIONES DE LA POLÍTICA ECONÓMICA ..............................................

5.1. Restricciones externas de la política económica: repercusiones del proceso de globalización .........................................................................................................

5.2. Restricciones internas: de la gobernabilidad a la gobernanza ...........................

CONCEPTOS CLAVE........................................................................................................

43 44 47 48 48 52 55 55 56 59

8

ÍNDICE

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ..................................................................................

59

CAPÍTULO 3. AGENTES SOCIALES Y POLÍTICA ECONÓMICA ANTONIO SÁNCHEZ ANDRÉS 1.

LOS GRUPOS DE INTERÉS .....................................................................................

1.1. Concepto y caracterización de los grupos de interés ..........................................

1.2. Interpretación de la acción de los grupos de interés ..........................................

2. LOS ASESORES Y LA «OBJETIVIZACIÓN» DE LOS PROBLEMAS ....................

3. LA BUROCRACIA Y LA EJECUCIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA .............

4. LA CORRUPCIÓN COMO CONDICIONANTE EN LA FORMACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA ................................................................................................

5. CONTINUISMO Y CAMBIO EN POLÍTICA ECONÓMICA: EL PAPEL DE LOS AGENTES ECONÓMICOS ........................................................................................

CONCEPTOS CLAVE........................................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ..................................................................................

61 61 67 70 72 75 77 82 82

CAPÍTULO 4. FLUCTUACIONES ECONÓMICAS EN EL CORTO PLAZO: EL CICLO POLÍTICO-ECONÓMICO MIGUEL PÉREZ SANCHO 1.

2.

3.

INTRODUCCIÓN: QUÉ, CÓMO, POR QUÉ .............................................................

ANTECEDENTES TEÓRICOS ..................................................................................

UN MODELO DE CICLO POLÍTICO-ECONÓMICO ..............................................

3.1. Definición de ciclo político-económico ..................................................................

3.2. Estructura del modelo .........................................................................................

3.3. El juego de coordinación.......................................................................................

3.4. El juego político ....................................................................................................

3.4.1. Supuestos de comportamiento de los votantes..........................................

3.4.2. La lógica combinada de los dos juegos .......................................................

4. CONSIDERACIONES ADICIONALES Y LIMITACIONES DEL MODELO ..........

5. CONTRASTACIÓN: EL CICLO POLÍTICO-ECONÓMICO EN ESPAÑA ..............

6. RECAPITULACIÓN ...................................................................................................

CONCEPTOS CLAVE........................................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ..................................................................................

85 86 87 87 87 89 93 93 97 100 102 106 108 108

CAPÍTULO 5. CRECIMIENTO ECONÓMICO Y MEDIO AMBIENTE EMÈRIT BONO MARTÍNEZ Y ÁNGEL VILLALBA FONFRIA 1.

2.

3.

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................

LOS PROBLEMAS DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO .......................................

2.1. El significado convencional del crecimiento económico ......................................

2.2. Algunos datos sobre el crecimiento económico....................................................

2.3. Crecimiento, pobreza y desigualdad ....................................................................

CONSIDERACIONES SOBRE EL LÍMITE AL CRECIMIENTO ECONÓMICO...

3.1 Algunos indicadores del límite..............................................................................

A) Informe de las Naciones Unidas «Evaluación de los Ecosistema de Milenio» (2005) ..............................................................................................................

B) La Huella Ecológica .......................................................................................

C) Cambio climático ...........................................................................................

D) Los diversos Informes del Club de Roma .....................................................

E) Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. (PNUMA).

GEO-4 (año 2007) ..........................................................................................

109 110 110 112 114 116 117 117 118 118 118 120

9

ÍNDICE

3.2. El debate actual sobre el decrecimiento económico ............................................

EL DESARROLLO SOSTENIBLE.............................................................................

4.1. El Informe Brundtlandt .......................................................................................

4.2. Nuestro concepto de sostenibilidad .....................................................................

5. POLÍTICAS ECONÓMICAS MEDIOAMBIENTALES Y DE SOSTENIBILIDAD ....

5.1. Integración política ambiental-política económica .............................................

5.2. Instrumentos de la política ambiental ................................................................

5.2.1. Normas reguladoras ...................................................................................

5.2.2. Instrumentos económicos y fiscales ...........................................................

5.3. Consideraciones sobre el Sexto Programa de acción de la Unión Europea .......

CONCEPTOS CLAVE........................................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ..................................................................................

4.

122 124 124 125 126 126 128 129 129 132 135 135

CAPÍTULO 6. LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA Y LA RIQUEZA CARLOS CLARAMUNT OCHANDO Y ANTONIO SÁNCHEZ ANDRÉS 1.

2.

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................

LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA EN LA POLÍTICA DE REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA Y LA RIQUEZA .................................................................................

2.1. Las causas de la desigualdad económica.............................................................

2.2. Teorías sobre la desigualdad en la distribución de la renta y riqueza ..............

2.2.1. Enfoques individualistas sobre la desigualdad .........................................

2.2.2. Enfoques colectivistas sobre la desigualdad .............................................

2.3. Las consecuencias de la desigualdad en la renta y la riqueza ...........................

3. LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA REDISTRIBUTIVA .......................................

3.1. El pensamiento económico y las teorías sobre la justicia ...................................

3.1.1. Doctrinas utilitario-objetivistas .................................................................

3.1.2. Teorías basadas en el consenso ..................................................................

3.1.3. Teorías basadas en el derecho y en el proceso o procedimiento ...............

3.2. La justicia como igualdad y equidad, pero ¿de qué? ...........................................

3.3. La concreción de los objetivos de la política redistributiva ................................

3.4. Los indicadores y/o tipologías de la distribución de la renta .............................

4. LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA REDISTRIBUTIVA .............................

5. LOS LÍMITES EN LA EFICACIA DE LAS POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS ......

CONCEPTOS CLAVE........................................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ..................................................................................

137 139 139 140 140 141 142 144 144 144 145 146 147 149 150 152 155 159 159

II PARTE: OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA MACROECONÓMICA CAPÍTULO 7. ESTABILIDAD DE PRECIOS Y POLÍTICA ANTIINFLACIONISTA ISIDRO ANTUÑANO MARURI 1.

2.

3.

4.

5.

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................

LA IMPORTANCIA DE LA ESTABILIDAD DE PRECIOS .....................................

CAUSAS Y TIPOS DE INFLACIÓN ..........................................................................

POLÍTICAS ANTIINFLACIONISTAS .......................................................................

PANORÁMICA ACTUAL COMPARADA...................................................................

5.1. Política antiinflacionista en la OCDE .................................................................

5.2. La política antiinflacionista en la UE .................................................................

5.3. La política antiinflacionista en España...............................................................

CONCEPTOS CLAVE........................................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ..................................................................................

163 163 170 174 178 178 179 182 185 185

10

ÍNDICE

CAPÍTULO 8. POLÍTICAS DE EMPLEO JOSEP BANYULS I LLOPIS Y JOSEP VICENT PITXER I CAMPOS 1.

2.

3.

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................

EL CONTEXTO DE LA POLÍTICA LABORAL Y DE EMPLEO .............................

PROBLEMAS LABORALES Y OBJETIVOS DE POLÍTICA ECONÓMICA FRENTE A LOS MISMOS ..........................................................................................................

3.1. Los problemas .......................................................................................................

3.2. Los objetivos .........................................................................................................

4. LA POLÍTICA ECONÓMICA Y SU INCIDENCIA SOBRE EL EMPLEO ..............

4.1. Medidas que inciden sobre la demanda de trabajo .............................................

4.2. Las políticas de mercado de trabajo ....................................................................

4.2.1. La regulación laboral como política de empleo .........................................

4.2.2. Políticas activas de empleo.........................................................................

4.3. Descentralización y territorialización de las políticas de empleo ......................

CONCEPTOS CLAVE........................................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ..................................................................................

187 188 191 191 194 197 198 202 203 207 209 210 210

CAPÍTULO 9. POLÍTICA PRESUPUESTARIA ISIDRO ANTUÑANO MARURI Y VÍCTOR FUENTES PRÓSPER 1.

2.

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................

CONFIGURACIÓN Y OPERACIONES ECONÓMICAS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ...................................................................................................

2.1. Delimitación institucional del sector público. .....................................................

2.2. Efectos económicos de la actividad presupuestaria pública ...............................

3. CLASIFICACIONES Y FASES PRESUPUESTARIAS.............................................

3.1. Principales clasificaciones presupuestarias ........................................................

A) Clasificaciones de los gastos públicos ...........................................................

B) Clasificación de los ingresos ..........................................................................

3.2. Las fases presupuestarias ....................................................................................

A) La fase de elaboración ...................................................................................

B) La fase de aprobación ....................................................................................

C) La fase de ejecución .......................................................................................

D) La fase de control ...........................................................................................

4. POLÍTICAS ALTERNATIVAS DE INGRESOS Y DE GASTOS PÚBLICOS ..........

4.1. Políticas de ingresos públicos...............................................................................

4.2. Políticas de gasto público .....................................................................................

5. POLÍTICAS DE DÉFICIT PÚBLICO Y DE DEUDA PÚBLICA ..............................

5.1. Reducción del déficit y equilibrio presupuestario a largo plazo .........................

5.2. Política de deuda pública .....................................................................................

CONCEPTOS CLAVE........................................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ..................................................................................

213 216 216 218 220 220 221 222 222 222 223 224 225 226 226 227 228 228 233 236 236

CAPÍTULO 10. POLÍTICA MONETARIA Y POLÍTICA DEL TIPO DE CAMBIO AGUSTÍN GONZÁLEZ DÍAZ 1.

2.

3.

4.

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................

OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA MONETARIA EN SU VERSIÓN TRADICIONAL .................................................................................................

LIMITACIONES DE LA POLÍTICA MONETARIA ..................................................

PLANTEAMIENTO ACTUAL DE LA POLÍTICA MONETARIA ............................

237 238 239 240

ÍNDICE

5.

LA POLITICA MONETARIA DE LA UNION MONETARIA EUROPEA. ..............

5.1. Sistema institucional y estrategia de la política monetaria ..............................

5.2. Objetivos de la política monetaria europea .........................................................

5.3. La instrumentación de la política monetaria ......................................................

A) Operaciones de mercado abierto ...................................................................

B) Facilidades permanentes ...............................................................................

C) Reservas mínimas..........................................................................................

6. POLÍTICA DEL TIPO DE CAMBIO ..........................................................................

6.1. Determinación del tipo de cambio .......................................................................

6.2. Sistemas de tipo de cambio ..................................................................................

6.3. La política del tipo de cambio del euro ................................................................

CONCEPTOS CLAVE........................................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ..................................................................................

11 241 241 244 245 246 250 253 255 255 256 258 259 259

CAPÍTULO 11. POLÍTICA DE EQUILIBRIO EXTERIOR Y COMPETITIVIDAD EN UN CONTEXTO DE GLOBALIZACIÓN ISIDRO ANTUÑANO MARURI Y JUAN RAMÓN GALLEGO BONO 1.

2.

3.

INTRODUCCIÓN: LA IMPORTANCIA DEL EQUILIBRIO EXTERIOR ...............

CAUSAS Y EFECTOS DEL DESEQUILIBRIO EXTERIOR ...................................

POLÍTICAS DE REEQUILIBRIO EXTERIOR .........................................................

3.1. Políticas de ajuste y políticas de desviación del gasto ........................................

3.2. Política comercial exterior....................................................................................

3.3. Política del tipo de cambio y política financiera internacional ..........................

4. LA IMPORTANCIA DE LA COMPETITIVIDAD COMO OBJETIVO DE POLÍTICA ECONÓMICA ..............................................................................................................

4.1. El concepto de competitividad .............................................................................

5. POLÍTICA DE COMPETITIVIDAD ESTRUCTURAL .............................................

5.1. La innovación como un proceso complejo e interactivo ......................................

5.2. Sistemas de innovación. Actores, interrelaciones y mecanismos de interfaz ....

5.3. Actuaciones de fomento de la competitividad estructural .................................

6. POLÍTICAS DE REEQUILIBRIO EXTERNO Y DE COMPETITIVIDAD EN LA UE ................................................................................................................................

CONCEPTOS CLAVE........................................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ..................................................................................

261 263 265 265 266 270 273 274 278 278 279 283 284 287 287

CAPÍTULO 12. POLÍTICA DE RENTAS Y DE CONCERTACIÓN SOCIAL CARLOS OCHANDO CLARAMUNT 1.

2.

3.

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................

LA CONCERTACIÓN SOCIAL Y EL MODELO DE RELACIONES LABORALES CORPORATISTA ........................................................................................................

2.1. La participación del Estado en el modelo de relaciones laborales corporatista...

2.2. La distribución de los costes y beneficios en el modelo corporatista .................

LA POLÍTICA DE RENTAS: CONCEPTO, OBJETIVOS Y TIPOLOGÍAS .............

3.1. Los objetivos de la política de rentas ...................................................................

3.1.1. La política de rentas y el objetivo de la estabilidad de los precios...........

3.1.2. La política de rentas y el objetivo de la redistribución de la renta ..........

3.2. Tipología de política de rentas .............................................................................

3.2.1. La política de rentas indicativa .................................................................

3.2.2. Política de rentas obligatoria .....................................................................

3.2.3. La política de rentas cooperativa ...............................................................

289 289 291 292 293 294 294 295 295 296 297 298

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ÍNDICE

3.3. Las condiciones óptimas para la aplicación de las políticas de rentas .......

LA POLÍTICA DE RENTAS Y DE CONCERTACIÓN EN ESPAÑA.......................

4.1. Concertación social, política de rentas y control de la inflación en España ......

4.2. Concertación social y desarrollo del Estado del bienestar en España ...............

4.3. Relaciones laborales, huelgas generales y desarrollo del Estado del bienestar en España .............................................................................................................

5. EXPERIENCIAS RECIENTES DE CONCERTACIÓN SOCIAL: DE LA MACROCONCERTACIÓN A LA MESOCONCERTACIÓN...................................................

5.1. Mesoconcertación «versus» macroconcertación ...................................................

5.2. Los pactos sociales regionales en España ...........................................................

5.3. Los pactos territoriales a favor del empleo y la competitividad en la Unión Europea .................................................................................................................

6. EFECTOS, EFICACIA Y VALORACIÓN DE LA POLÍTICA DE RENTAS.............

CONCEPTOS CLAVE........................................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA ..................................................................................

4.

298 301 303 304 305 306 306 309 309 311 316 317

Prólogo Es para mi una verdadera satisfacción prologar este manual de Política Económica, coordinado por Isidro Antuñano y Antonio Sánchez, en el que han participado un buen grupo de profesores del Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Valencia. Uno de ellos es el profesor Víctor Fuentes Prósper, que se jubila este año y a quien dedicamos este texto, con todo nuestro afecto y gratitud, por su gran compañerismo y su excelente actividad docente desde el curso 1971-1972.

La materia de Política Económica trata sobre el estudio de la función económica de los poderes públicos en un sistema económico mixto donde el Estado y el mercado actúan como mecanismos complementarios, no rivales. El objeto de la materia es comprender cómo la acción económica de los poderes públicos puede contribuir a mejorar el funcionamiento de los mercados, y cómo éstos pueden, a la vez, ayudar a los poderes públicos a alcanzar con mayor eficacia sus objetivos.

Sin duda, la relación entre el Estado y el mercado no se ha concebido siempre de la misma forma. Así, durante las dos últimas décadas dominó una confianza excesiva en el funcionamiento exclusivo del mercado que condujo a una notable desregulación, especialmente en los Estados Unidos. Sin embargo, la crisis económica actual ha vuelto a reclamar la intervención de los poderes públicos en la economía, con el fin de lograr un mejor funcionamiento de ésta en los ámbitos de la eficiencia, la estabilidad y la equidad.

En palabras de Amartya Sen, Premio Nobel de Economía de 1998: «necesitamos una buena alianza entre el Estado y el mercado. No podemos depender exclusivamente de la economía de mercado; el Estado también tiene un papel que desempeñar. El origen de esta crisis está en el desmantelamiento de la regulación en EEUU bajo la presidencia de Bush y, hasta cierto punto, de las presidencias de Clinton y de Reagan. Durante esos años se eliminaron mecanismos de control que hubieran limitado la creación de activos tóxicos como los que han arruinado el sistema bancario. Ha habido una enorme falta de responsabilidad y necesitamos que el Estado establezca la regulación necesaria. El mercado puede ser un instrumento dinámico de progreso económico, pero hay que regular su funcionamiento» (El País, 8 de febrero de 2009).

El año 2008, en que se manifestó con todo su vigor la crisis económica, se celebraba curiosamente el 125 aniversario de la muerte de Karl Marx y del nacimiento de John M. Keynes y Joseph A. Schumpeter. Tres grandes economistas, con gran influencia en la acción pública, cuyo recuerdo resulta muy pertinente ahora para remontar la difícil situación en que nos encontramos.

El derrumbamiento del sistema comunista de la antigua URSS, a finales de los años ochenta del siglo XX, arrastró en gran medida al pensamiento marxis-

14

JOSEP MARIA JORDÁN GALDUF

ta. Sin duda, algunas características esenciales del capitalismo denunciadas en su día por Marx todavía se mantienen, pero este sistema ha evolucionado de forma significativa a lo largo del tiempo. Quizás la mejor lección que cabe extraer de todo ello sea ésta: para que el sistema capitalista funcione de forma efectiva es preciso que se compartan ciertos valores, que se establezcan unas reglas que aseguren el correcto funcionamiento de los mercados y que las instituciones sean capaces de fomentar la solidaridad. En ese sentido, conviene realizar reformas tendentes a mejorar la distribución y el uso racional de los recursos, e impulsar un modelo social que subraye los aspectos éticos y los valores humanos.

En cuanto a Keynes, una época de crisis como la presente ha hecho resurgir con más fuerzas sus ideas. Sobre todo porque, como se decía antes, en los últimos años ha imperado una fe demasiado ciega en los mercados, bajo la influencia de un pensamiento ultraliberal y neoconservador en los Estados Unidos. La crisis, en efecto, ha hecho considerar la necesidad de una vuelta a la intervención de los poderes públicos en la actividad económica para corregir los fallos del mercado. En ese sentido, la actual presidencia de Barack Obama en EEUU ha abierto una nueva etapa, tanto en su propio país como en la cooperación establecida con Europa y el conjunto de la comunidad internacional para hacer frente a los problemas del presente.

Por su parte, de Schumpeter hemos aprendido a considerar el desarrollo económico como un proceso de destrucción creadora. Es decir, como una dinámica de cambio donde van pereciendo algunos aspectos de la vida económica y social, mientras emergen otros nuevos. De ahí se deriva la necesidad de reducir los costes sociales del crecimiento, y de potenciar sus aspectos novedosos y positivos.

En ese sentido, una figura crucial para superar la crisis económica y afrontar los nuevos retos sociales es la del empresario innovador. Y otros elementos fundamentales al respecto son la potenciación de la educación, la formación y la creación de capital humano, que son la base del desarrollo económico de cualquier sociedad.

Todo lo dicho destaca una serie de políticas que son esenciales en la intervención de los poderes públicos en la economía. Entre ellas, la política de regulación, las actuaciones dirigidas a la provisión de determinados bienes y servicios públicos, y las políticas orientadas a la estabilidad macroeconómica, la cohesión social y el desarrollo sostenible. Todo ese conjunto de políticas son analizadas en este libro, el cual da cuenta también de la forma en que se desarrolla el proceso de adopción de decisiones en el ámbito público, incluyendo los factores (políticos y económicos) que lo condicionan a escala nacional e internacional.

Animo a los estudiantes a trabajar con atención este manual, que es una buena herramienta para abordar las cuestiones y los problemas relevantes de la política económica. A partir del mismo, podréis aumentar vuestra capacidad para comprender las recomendaciones de política económica, relacionándolas con los problemas reales, el análisis teórico y el marco institucional. Al mismo tiempo, adquiriréis un mayor conocimiento de las fuentes de información dispo-

PRÓLOGO

15

nibles y los datos necesarios para poder analizar las políticas gubernamentales, informar y debatir sobre las mismas. El deseo de los autores es ayudaros en este cometido. Buena lectura.

JOSEP MARIA JORDÁN GALDUF Catedrático de Economía Aplicada Universidad de Valencia

I PARTE INTRODUCCIÓN Y FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

Capítulo 1

Economía y Política: La instrumentación de la política económica Josep Mª Jordán Galduf

1. INTRODUCCIÓN: EL CONCEPTO DE POLÍTICA ECONÓMICA Las economías de los países desarrollados constituyen unos sistemas mixtos donde los poderes públicos desempeñan una importante función junto a los mecanismos del mercado. Por política económica se entiende esa parte importante de la política pública cuyo contenido es esencialmente económico. En el mundo de hoy los problemas económicos preocupan notablemente a los ciudadanos, y la resolución de los mismos y la buena marcha en general de la economía alcanzan un alto nivel de consideración en los programas de actuación de los distintos gobiernos. Al fin y al cabo, el éxito del conjunto de su acción política dependerá, en buena medida, del éxito de su gestión en materia económica.

La política económica es, así, la intervención deliberada del Gobierno en la actividad económica con el objeto de conseguir ciertos fines u objetivos mediante la utilización de determinados medios o instrumentos. Se trata de un proceso de elaboración de decisiones en el ámbito económico, cuyas categorías o elementos fundamentales son los siguientes: unos sujetos de actuación (los poderes públicos o policy-makers), unos fines u objetivos, y unos medios o instrumentos (que incluyen también cambios institucionales).

El objeto de este capítulo es exponer los aspectos más relevantes que influyen en el proceso de elaboración de las políticas económicas: los objetivos generalmente perseguidos por los poderes públicos (y las dificultades que entraña su alcance), los instrumentos que se hallan a su disposición, y las posibilidades (y limitaciones) de su uso. En realidad, la intervención del Gobierno en la economía es susceptible de ser estudiada desde distintos enfoques: económico, político, jurídico, sociológico, etc. Nuestro planteamiento será fundamentalmente de carácter económico, aunque resultará inevitable la utilización de la perspectiva política en determinadas ocasiones. Téngase en cuenta que el término política económica contiene un sustantivo («política») y un adjetivo («económica»). El adjetivo sugiere el necesario apoyo que ha de tener la acción gubernamental en la ciencia económica. La política económica representa, en ese sentido, una aplicación del análisis económico a la resolución de los problemas económicos de la sociedad.

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JOSEP Mº JORDÁN GALDUF

A la postre, la Economía es una ciencia social y empírica orientada a la práctica. Es precisamente su preocupación por los problemas reales lo que la hace necesaria e importante, tratando de explicar las causas de dichos problemas y sugerir políticas que mejoren la evolución de la actividad económica. Las actuaciones de política económica reflejarán en cada momento, hasta cierto punto, el estado de conocimientos sobre la realidad económica o, al menos, el predominio de una determinada visión sobre la misma.

Pero, por otro lado, el sustantivo («política») nos recuerda que la política económica forma parte del conjunto de la política pública, por lo que su estudio requiere el concurso de otras ciencias sociales, y particularmente de la ciencia política. Como ha indicado Bruno Frey, «la política económica no es una simple aplicación de la teoría económica, mas bien precisa que sobrepasemos los estrechos confines de la economía para abarcar también la esfera de lo político».

En efecto, son numerosos los factores cuyo análisis corresponde a la ciencia política y que pueden influir sobre la acción económica gubernamental. Entre otros, la estructura y el modo de funcionamiento de las instituciones, el juego de las fuerzas que pesan sobre los centros de decisión, las actitudes y conductas de los funcionarios y políticos, etc. Resulta imprescindible, por tanto, considerar también la política económica desde la lógica política, viéndola como un espacio de conflicto de intereses en el que participan múltiples actores (agentes económicos y grupos sociales) junto a los responsables públicos.

Por último, es preciso considerar dos fenómenos actuales de gran trascendencia que están condicionando sensiblemente las políticas económicas de los diferentes países. Por un lado, el proceso de globalización económica (esto es, la internacionalización y mayor interdependencia de las distintas economías) que limita la capacidad de maniobra autónoma de los diferentes gobiernos nacionales. Por otro lado, el proceso de integración económica de algunos países (siendo el mejor exponente el caso de la Unión Europea) que incorpora un nuevo ámbito de decisión supranacional en materia de política económica (junto al nacional y el regional de cada país).

2. RAZONES Y LIMITACIONES DE LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO EN LA ECONOMÍA ¿Qué razones justifican la intervención de los poderes públicos en la economía? ¿Qué limitaciones tiene también dicha intervención gubernamental? Pensemos que, desde una perspectiva neoliberal, se propugna una intervención de las autoridades que sea limitada, transparente, coherente y la menor posible.

Sin embargo, desde otra perspectiva se apunta que el mercado no es más que una entelequia, una abstracción de los innumerables mercados reales y concretos que funcionan con mayor o menor libertad en nuestro mundo. Dichos mer-

INTRODUCCIÓN Y FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

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cados a menudo son imperfectos y, como ha destacado Joseph E. Stiglitz, Premio Nobel de Economía de 2001, los Gobiernos pueden y deben adoptar políticas económicas que contribuyan al crecimiento de los países y a su distribución de modo equitativo.

En los países desarrollados, una primera misión fundamental que cumple el Estado es la de ser creador y garante del marco institucional dentro del cual operan los agentes económicos privados, definiendo y salvaguardando unas reglas de juego que hagan posible el funcionamiento mismo del mercado. Se trata ésta, sin duda, de una tarea imprescindible que establece las bases de la organización económica de toda sociedad, a la vez que encauza y trata de reducir los niveles de conflicto entre los distintos agentes económicos y sociales. Dicha tarea, como ha subrayado el Banco Mundial, resulta a su vez esencial para los países en desarrollo, que necesitan unas instituciones apropiadas para respaldar y completar los mercados.

Ahora bien, en segundo lugar, el Gobierno interviene también en el propio proceso económico con el fin de corregir y superar ciertos «fallos» o imperfecciones que observa el mecanismo del mercado. Se admite que, en términos generales, el desarrollo sin interferencias de dicho mecanismo es la vía más adecuada para alcanzar soluciones económicas eficientes. Pero, al mismo tiempo, se pueden identificar algunas situaciones en que el mercado no funciona adecuadamente y cabe intervenir para mejorar sus resultados, atendiendo a unos objetivos que responden a unas demandas sociales generalizadas.

2.1. Los fallos del mercado Los llamados «fallos» del mercado pueden ponerse de manifiesto, al menos, en tres ámbitos de problemas: a) el propio ámbito de la eficiencia; b) el ámbito de la distribución de la renta y la riqueza; y c) el ámbito macroeconómico (relativo a la evolución cíclica de la economía). a) Respecto al primer grupo de problemas, se produce un fallo de eficiencia en la asignación de recursos por parte del mercado en presencia de fenómenos tales como los bienes públicos, los efectos externos en la producción y las prácticas restrictivas de la competencia. Además, puede haber unos fallos de información, de mercados incompletos y de costes de transacción, que sugieran también la intervención de los poderes públicos en pro de la eficiencia.

Como es sabido, los bienes públicos se caracterizan por el hecho de que su consumo por parte de una persona no restringe su consumo por parte del resto de la sociedad, no existiendo un precio individualizado a pagar por su disfrute.

Es el caso, por ejemplo, de los servicios públicos de justicia, seguridad o defensa, de los parques públicos, de la red viaria sin peaje, etc., bienes todos ellos que reportan un gran beneficio al conjunto de la sociedad, pero cuya producción no se determina adecuadamente a través del mercado.

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JOSEP Mº JORDÁN GALDUF

La existencia de externalidades o efectos externos (cuando la producción o el consumo de un bien incide directamente sobre otras actividades económicas o sobre el bienestar de otros individuos) también puede implicar que se produzca una cantidad excesiva de unos bienes e insuficiente de otros si los costes y beneficios sociales no se reflejan en el sistema de precios. Entre los efectos externos de carácter negativo aparecen, por ejemplo, la contaminación y la inseguridad ciudadana; y entre las externalidades de carácter positivo, cabe mencionar la educación, la investigación tecnológica y la protección sanitaria. Del mismo modo, cabe distinguir entre unos bienes (y necesidades) preferentes y unos bienes (y necesidades) no deseables.

Por último, en presencia de prácticas restrictivas de la competencia (monopolios, oligopolios, etc.), el mercado pierde casi siempre también sus propiedades de eficiencia (ya que las empresas pueden fijar unos precios por encima de los costes, provocando que los consumidores consigan una cantidad de bienes y servicios inferior a la alcanzable mediante la competencia), por lo que el Gobierno habrá de intervenir regulando las condiciones de mercado (bien controlando las tarifas o bien estableciendo leyes antimonopolio). b) El segundo ámbito de problemas en que puede producirse un fallo de mercado es el relativo a la distribución de la renta y la riqueza. La mayoría de los economistas acepta que el mercado fomenta en general la eficiencia (con las limitaciones expuestas), pero su funcionamiento no asegura la consecución de una distribución de la renta que se considere justa o deseable por parte de la sociedad (por razones éticas o políticas). Se abre así la posibilidad de una intervención pública en la economía ante este fallo de distribución, como consecuencia de incorporar también criterios de justicia distributiva.

En efecto, el mercado da lugar a una distribución de la renta de acuerdo a la productividad de los recursos aportados al proceso productivo, pero ello comporta generalmente grandes desigualdades (ocasionadas, en parte, por las diferentes dotaciones de recursos de los distintos individuos). Además, la sociedad puede no aceptar determinadas situaciones de privación. Todo lo cual justifica la intervención de los poderes públicos con el fin de modificar la distribución de la renta entre los distintos grupos sociales o individuos (realizando determinados ajustes para alcanzar una distribución distinta de la que se produciría de una forma espontánea a través del mercado) y tratar de conciliar mejor los objetivos de eficiencia y equidad (garantizando un mínimo nivel de bienestar para todos los ciudadanos, promoviendo la igualdad de oportunidades, etc.). c) El tercer grupo de problemas ante los cuales puede producirse un fallo de mercado tiene que ver con la existencia de comportamientos cíclicos y de crisis en la economía. Desde el punto de vista keynesiano, la aparición de recesiones y desocupación, o alternativamente de un sobrecalentamiento de la economía, constituyen auténticos «fallos macroeconómicos» que reclaman la intervención de los poderes públicos en pro de la estabilidad económica. Un punto de vista