Issuu on Google+

595


RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES Y DESARROLLO LOCAL BASES JURÍDICAS PARA LA COOPERACIÓN IBEROAMERICANA ENTRE ENTES TERRITORIALES

JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES GLORIA TROCELLO (Coordinadores)

Proyecto AECI A/5805/06

Valencia, 2008


Copyright ® 2008 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES GLORIA TROCELLO

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 978 - 84 - 9876 - 095 - 8


ÍNDICE PRESENTACIÓN................................................................................

9

LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL CONTEXTO DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN: UNA VISIÓN COMPARADA ESPAÑA-ARGENTINA ...................... José Joaquín Fernández Alles Universidad de Cádiz

17

CULTURA POLÍTICA Y ESPACIO PÚBLICO LOCAL. EL ESTUDIO DE LA CULTURA POLÍTICA A PARTIR DE LA DISTANCIA ENTRE PRÁCTICAS Y DISCURSOS POLÍTICOS María Gloria Trocello Universidad Nacional de San Luis

77

LA INICIATIVA PRIVADA EN EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES DE ASISTENCIA SOCIAL EN EL DERECHO ESPAÑOL: LA SOCIEDAD COOPERATIVA DE INICIATIVA SOCIAL .. María Teresa Gómez Prieto Universidad de Cádiz

103

LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL ........................................ María Evelyn Becerra Universidad Nacional de San Luis LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE LOS MUNICIPIOS. LOS CASOS DE ARGENTINA Y CHILE .................................. Miriam Bilbao de Terk Universidad Nacional de Cuyo

161

179

GOBERNABILIDAD, CULTURA POLÍTICA Y PRÁCTICA DEMOCRÁTICA EN LOS GOBIERNOS LOCALES. LOS CAMBIOS EN LA SOCIEDAD CIVIL ........................................................... Juan Antonio González Universidad Nacional de Cuyo

211

LOS CONVENIOS DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES EN MATERIA DE URBANISMO. PERSPECTIVA DE LA LEGISLACIÓN DE ESPAÑA Y DE LA COMUNIDAD DE ANDALUCÍA Alejandro Javier Criado Sánchez Universidad de Cádiz

243


8

ÍNDICE

LOS GOBIERNOS LOCALES Y LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL: DESAFÍOS PARA LA GESTIÓN CONCERTADA .............................................................................. Javier Marsiglia Universidad Católica del Uruguay

269

RELACIÓN POLÍTICA-ADMINISTRACIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES: HACIA UNA CARACTERIZACION DE LA GESTIÓN LOCAL ......................................................................... Inés Rouquaud y Alicia Pacheco Universidad Nacional de San Luis

299

LA INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN EUROPEA EN EL MARCO DEL DESARROLLO LOCAL ...................................... José Manuel Algarbani Rodríguez Universidad de Cádiz LA GESTION DEL ALCALDE JOAQUÍN LAVIN EN SANTIAGO DE CHILE (2000-2004). LA EVALUACION DE SU PROGRAMA SEGÚN LOS DIRIGENTES DE JUNTAS DE VECINOS....... Bernardo Navarrete Yánez Universidad de Chile

323

339


PRESENTACIÓN Este libro es el resultado del trabajo desarrollado por el equipo de profesores integrantes del Proyecto de Investigación A/5805/06, de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), con el título “Las relaciones intergubernamentales y las reformas de la organización territorial ante los procesos de integración. Especial referencia a los gobiernos locales”, cuyo subtítulo hace referencia al obligado marco de cooperación académica que exigen las ciencias jurídicas y políticas al conmemorarse los doscientos años de la que ha sido la primera Constitución Iberoamericana: “Un proyecto en el contexto del bicentenario constitucional Cádiz 2012”. De de este modo, la Universidad de Cádiz (España) y la Universidad de San Luis (Argentina) participan de las actividades de cooperación académica que la AECI patrocina y que, en esta ocasión, tienen como motivación añadida la preparación del II Centenario de la Constitución de 1812, texto fundamental que lo fue asimismo de los territorios de la América Hispana. La cooperación iberoamericana entre Estados soberanos, que fue gestionada a finales del siglo XX por gobiernos nacionales y organizaciones internacionales, se ha extendido durante este siglo XXI al ámbito de la creciente participación de entes territoriales con autonomía política, como las Comunidades Autónomas, las provincias argentinas o los Estados federados, pero también de entes territoriales con autonomía meramente administrativa, como los Ayuntamientos. De forma que importantes sectores de la actuación administrativa, por ejemplo, las obras públicas, la cultura, el desarrollo local o la colaboración universitaria y científica, son frecuente objeto de proyectos autonómicos y locales. Se trata de un ámbito de estudio e investigación que no ha encontrado aún un suficiente análisis jurídico-político integrador de los diferentes regímenes jurídicos y espacios de gestión pública existentes en los Estados iberoamericanos. Ciertamente, en la ejecución de estas políticas públicas, los entes gubernamentales se hallan sometidos, en sus distintos niveles competenciales, a un régimen jurídico desigual. Por una parte, no se plantean problemas relevantes cuando


10

PRESENTACIÓN

estas relaciones vinculan a Estados soberanos, las cuales se sujetan en el plano normativo, sin grandes lagunas dogmáticas o normativas, al Derecho Internacional Público, cuyas categorías clásicas regulan correctamente sus contenidos. Sin embargo, cuando en estas relaciones intervienen las Administraciones públicas territoriales, advertimos que los convenios y los acuerdos ni han encontrado un régimen jurídico común en las respectivas legislaciones nacionales ni aún menos unas categorías doctrinales que sean homologables en los distintos ordenamientos de los Estados implicados. Por esta razón, la imprescindible necesidad de un Derecho comparado sobre relaciones intergubernamentales deriva de una realidad política y jurídica nueva y creciente que vincula a los distintos niveles de gobiernos nacionales, regionales, provinciales y municipales que han de cooperar. Y surge en un contexto que, como han puesto de manifiesto los nuevos Estatutos de Autonomía de Andalucía y Cataluña o el régimen constitucional argentino sobre las provincias, suscita relevantes cuestiones al Derecho Constitucional y a la Ciencia de la Administración Pública. Asimismo, al sistematizar categorías jurídicas de diferentes Estados iberomericanos sobre la base de categorías comunes, la necesidad de este Derecho comparado iberoamericano sobre relaciones intergubernamentales anticipa un contenido propio del Derecho de la cooperación y la integración, ya experimentado en el Derecho de la Unión Europea, contribuyendo al debate sobre un futuro Derecho Constitucional Iberoamericano. Planteado con carácter general este objeto de investigación y análisis, centrado en la experiencia hispano-argentina, y ampliado a realidades de Chile y Uruguay, este libro comienza abordando las principales cuestiones que la teoría constitucional sobre relaciones intergubernamentales ha suscitado en el ámbito del poder local, para continuar sus consideraciones en capítulos sucesivos en torno a su fundamentación en materia de desarrollo local y a su aplicación práctica, tanto en el espacio hispano-argentino como en relación con diversos estudios comparados. Como contenido propio de la fundamentación teórica del desarrollo local, la profesora Gloria Trocello analiza las características de la cultura política la argentina, tomando como premisa la contradicción que supone la existencia de una institucionalidad formal republicana conviviendo con prácticas particularistas socialmente aceptadas, e incluyendo una propuesta de análisis de la cultura política de los regímenes políticos latinoamericanos.


PRESENTACIÓN

11

También en lo relativo a su fundamentación desde la teoría de la democracia, el profesor Juan Antonio González analiza los problemas de gobernabilidad, cultura política y práctica democrática en los gobiernos locales, donde surge un modelo de democracia de proximidad que institucionaliza prácticas y formas organizativas, con el objeto de lograr determinados fines, considerados socialmente valiosos. En este sentido, el concepto de gobernabilidad expresa la capacidad de realizar esos fines en la práctica cotidiana, haciendo uso de los recursos técnicos, económicos y políticos que esa misma comunidad reputa como legítimos. Esta capacidad incluye la de articular demandas y resolver conflictos entre los actores con el uso de los procedimientos y recursos institucionales asignados al poder público. Al estudiar el concepto de este nuevo espacio local y los distintos actores que juegan sus intereses en este espacio, su concreción no se reduce a una especie de diálogo más o menos armónico y pacífico con las autoridades locales, antes bien, poseen una carga que proviene de su propia cultura organizacional y de la que aporta la cultura local, favorable o no para las prácticas participativas, pero que constituyen un ingrediente insoslayable a la hora de su concreción efectiva. En lo que respecta a la inclusión de los nuevos actores y sus culturas, puede considerarse que el modelo de democracia local vigente resulta insuficiente a los efectos de la inclusión, en la medida en que sus prácticas de participación cuestionan el sentido de pautas y supuestos que conformaron las instituciones de la democracia local. Sentado el marco teórico, las relaciones internacionales de los municipios, en los casos de Argentina y Chile, son tratadas por la profesora Miriam Bilbao de Terk, a partir de unas consideraciones generales acerca de los procesos de globalización, descentralización y las políticas de integración, incluyendo, entre otros aspectos, la tendencia a la integración internacional de los gobiernos locales, como proceso que se encuentra en pleno desarrollo, y que han de insertarse en un sistema de relaciones intergubernamentales internacionales. El desarrollo local y su incardinación en un sistema de relaciones intergubernamentales constituye el objeto del capítulo de la profesora María Evelyn Becerra, quien analiza las relaciones intergubernamentales en estrategias de desarrollo local, en particular, la sustentabilidad de las estrategias de desarrollo local en territorios que se encuentran institucionalmente enmarcados en regímenes supramunicipales y su articulación institucional global-local.


12

PRESENTACIÓN

En este contexto de las relaciones intergubernamentales en el nivel local, el profesor Javier Marsiglia aborda las relaciones entre los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil y las principales restricciones y potencialidades para avanzar en mecanismos de gestión concertada en el escenario territorial. Se trata de un recorrido que parte de un somero análisis de los principales cambios territoriales y de la importancia de la configuración de una matriz de actores locales que opere en ese escenario. Estos actores dibujan un tipo de relaciones determinadas en función de sus diferentes intereses y lógicas de acción y aportan un capital social comunitario que, en función de su densidad o debilidad, incide de una determinada manera en pautar el modo de desarrollo predominante en el territorio. Asimismo, se plantea cómo han ido evolucionando en los últimos tiempos los roles y funciones de los gobiernos locales, los conceptos de gestión pública local y gestión asociada y la nueva institucionalidad en juego en los territorios y los límites y desafíos. De igual forma, se describen los desafíos para el fortalecimiento de sus capacidades de concertación de actores y de articulación con los niveles subnacionales y nacionales, así como las nuevas demandas que esto genera a los técnicos e instituciones de formación para el apoyo a estos procesos de gestión y desarrollo local. El nivel de gestión local en el marco de unas relaciones intergubernamentales sujetas a mecanismos de control es tratado por las profesoras Inés Rouquaud y Alicia Pacheco, para quienes la clásica dicotomía política-administración continúa siendo tema de estudio toda vez que se pretende analizar la efectividad de una política pública o cuando un gobernante requiere poner en práctica su proyecto de gobierno y se enfrenta al desafío de lograr cierto control político sobre un aparato burocrático extraño y a veces hostil. La necesidad de dar respuestas a una ciudadanía cada vez más exigente, en términos de resultados, pone de relieve nuevamente la interacción entre políticos y burócratas, a la hora de implementar políticas. En este sentido, se analizan las percepciones que de esta relación poseen los intendentes, dado que la misma tendría un impacto —que no se debería descartar— sobre la capacidad de los gobiernos locales para desarrollar sus funciones e implementar decisiones políticas. En cuanto a la aplicación práctica de las relaciones intergubernamentales en materia de desarrollo local, la profesora Teresa Gómez Prieto analiza la ampliación de la red de servicios sociales, incluido el denominado cuarto pilar del Estado de Bienestar, que no sólo puede abordarse desde el Sector Público, sino también desde la actividad de


PRESENTACIÓN

13

otros agentes en la provisión de aquellos servicios en estrecha colaboración y coordinación con las Administraciones Públicas. La iniciativa social cooperativa, como un instrumento para colaborar en la gestión de ciertos servicios públicos con la garantía de la ausencia de ánimo de lucro, es tratada en esta obra por la profesora Gómez Prieto desde los principios formulados por la Alianza Cooperativa Internacional: autoayuda, autorresponsabilidad, participación económica de los socios, democracia, equidad, solidaridad, no discriminación por razones sociales, políticas, religiosas, raciales o de sexo en la admisión de nuevos socios, autonomía e independencia (a través de la expresión de la voluntad de los socios), la educación, la formación y la información a los socios, a los trabajadores y a la opinión pública, etc. En el caso de la legislación española, como en Derecho argentino, se hace necesario un régimen jurídico específico para la sociedad cooperativa de iniciativa social, en el que se aborden con precisión cuestiones tales como quiénes son los sujetos destinatarios, sus obligaciones y derechos, enumeración de qué colectivos integran el concepto de personas desfavorecidas a efectos de la aplicación de la misma, así como el porcentaje mínimo —y cuantificable— necesario para obtener la calificación de empresa de iniciativa social, así como que regule con precisión las peculiaridades de las distintas figuras que hoy se integran y confunden —en la ley estatal y alguna de las autonómica— bajo una misma figura societaria de cooperativa de iniciativa social. En este apartado relativo a la aplicación práctica de las relaciones intergubernamentales en materia de local, especialmente en ordenación urbanística, el profesor Alejandro Criado analiza la relevante importancia de los convenios urbanísticos como instrumento de concreción del artículo 47 de la Constitución Española de 1978, sobre el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. En este sentido, los convenios administrativos en materia del urbanismo han sido una de las aportaciones más relevantes de la legislación de las Comunidades Autónomas al Derecho Urbanístico de España en la década de los años noventa y principios del siglo XXI. Otro aspecto práctico determinante de la gestión del desarrollo local viene dado por la importancia de la red europea de información, instrumento de indudable interés en el contexto de integración y de la sociedad del conocimiento. En este sentido, según el profesor José Manuel Algarbani, la información en línea está sustituyendo paulatinamente a las tradicionales vías de comunicación entre la Administración y el ciudadano. Internet ha simplificado el proceso de obtención de


14

PRESENTACIÓN

información, se han multiplicado los canales de difusión, mientras que se ha reducido el tiempo que transcurre entre la generación de un dato y la difusión del mismo. La Unión Europea comprendió rápidamente la importancia de estar presentes en este proceso de comunicación y han desarrollado con celeridad iniciativas para llegar al ciudadano, ya sea de manera desinteresada o con cualquier otro fin menos altruista. Manejar información, es la consigna de la sociedad del fin de siglo. Desde una perspectiva comparada, se incluye un capítulo sobre la gestión del alcalde Joaquín Lavín en Santiago de Chile (2000-2004) y la evaluación de su programa en el nivel gubernamental local según los dirigentes de juntas de vecinos, una materia que analiza el profesor Bernardo Navarrete Yánez por la incidencia en materia de desarrollo local. La publicación así articulada pretende ofrecer, en el contexto iberoamericano, unas bases teóricas del que derive un régimen jurídico comparado y sistemático de las relaciones intergubernamentales entre entes territoriales de distintos Estados. Se trata de un sector de cooperación e integración de creciente atención política y prometedor futuro en el ámbito del desarrollo local por sus menores exigencias financieras, sus casi inexistentes implicaciones de soberanía y su mayor operatividad y sencillez en la gestión de los proyectos. Sin duda, ante la complejidad de las relaciones internacionales soberanas aplicadas a grandes espacios territoriales, nada mejor para avanzar en la cooperación iberoamericana que vertebrar un buen sistema de relaciones entre gobiernos territoriales como las Comunidades Autónomas españolas o las provincias argentinas. Este es el propósito último de este trabajo investigador. Sintetizado y justificado de esta forma el contenido del libro, hemos de finalizar esta presentación con unas obligadas y merecidas líneas de agradecimiento a quienes han patrocinado el proyecto de investigación del que deriva esta obra y a quienes han colaborado en las fructíferas actividades investigadoras que, en forma de debates, conferencias y seminarios, se celebraron en las ciudades de Algeciras, Cádiz y San Luis durante el año 2007. Fundamentalmente, a la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), por la aprobación de este proyecto, y a las dos Universidades participantes —San Luis y Cádiz— por su respaldo institucional y financiero. Por la acogida entusiasta de nuestras actividades, nuestra gratitud también a la Escuela Universitaria Francisco Tomás y Valiente (Algeciras), a la Facultad de Ingeniería y Ciencias Económicas y Sociales (San Luis) y la Facultad de Ciencias del


PRESENTACIÓN

15

Trabajo (Cádiz). Agradecimiento que hacemos asimismo extensivo, por la ayuda recibida en distintos momentos, a los profesores D. José Luis García Ruiz y D. Miguel Revenga Sánchez, Catedráticos de Derecho Constitucional de la Universidad de Cádiz, a D. Severiano Fernández, Decano de la Facultad de Ciencias del Trabajo, y a los profesores Dª Hilda Monje, Dª. Mónica Páez y D. Jorge Giuliani, activos miembros del Proyecto cuyas contribuciones doctrinales se incluirán en una posterior publicación. Finalmente, a Dª Maite Castaño Guerrero y D. Salvador Delgado Merino, estudiantes de “Gestión y Administración Pública” en el Campus Bahía de Algeciras, por su eficaz colaboración.


LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN LA ERA DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN: UNA VISIÓN COMPARADA ESPAÑA-ARGENTINA José Joaquín Fernández Alles Universidad de Cádiz Sumario: I. EL ESTADO DESCENTRALIZADO Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: UNA VISIÓN COMPARADAARGENTINA-ESPAÑA II. LOS NIVELES DE GOBIERNO Y SUS RELACIONES EN EL PRIMER CONSTITUCIONALISMO HISPANO: LA CONSTITUCIÓN DE 1812. III. SIGNIFICADO DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN ESPAÑA. IV. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ARGENTINA Y LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: ORÍGENES Y NATURALEZA V. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL O INTERPROVINCIAL DE ARGENTINA. VI. EL ESTATO DE LAS AUTONOMÍAS Y LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: LA INTEGRACIÓN Y LA COOPERACIÓN EN EL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE ANDALUCÍA VII. CONCLUSIONES.

I. EL ESTADO DESCENTRALIZADO Y RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: UNA VISIÓN COMPARADA ARGENTINA-ESPAÑA La cooperación iberoamericana entre Estados soberanos, gestionada a finales del siglo XX con la intervención de gobiernos nacionales y de organizaciones internacionales, se ha extendido durante finales del siglo XX y los comienzos de este siglo XXI al ámbito de la creciente participación de entes territoriales con autonomía política como las Comunidades Autónomas en España o las provincias en Argentina, y también al de los entes territoriales con autonomía meramente administrativa como los municipios.


18

JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES

Sectores materiales tan relevantes como las obras públicas, la cultura, el desarrollo local o la colaboración universitaria y científica son frecuente objeto de proyectos dirigidos por entes gubernamentales sometidos, en sus distintos niveles competenciales, a un régimen jurídico desigual. Cuando estas relaciones vinculan a Estados soberanos, en el plano normativo se sujetan, sin grandes lagunas dogmáticas o normativas, al Derecho Internacional Público, cuyas categorías clásicas regulan correctamente sus contenidos. Sin embargo, cuando en estas relaciones intervienen las Administraciones públicas territoriales, advertimos que los convenios y acuerdos que articulan estas relaciones ni han encontrado un régimen jurídico común en las respectivas legislaciones nacionales ni aún menos unas categorías doctrinales que sean homologables en los distintos ordenamientos de los Estados implicados. En este sentido, la imprescindible necesidad de un Derecho comparado iberoamericano sobre relaciones intergubernamentales deriva de una realidad política y jurídica nueva que vincula a los distintos niveles de gobiernos regionales, provinciales y municipales, en un espacio donde, frente a la complejidad de las relaciones internacionales, los entes territoriales pueden cooperar con menores exigencias financieras y mayor sencillez en la gestión de los proyectos. Se trata, además, de una realidad que, como han puesto de manifiesto los nuevos Estatutos de Autonomía de Andalucía y Cataluña o el régimen constitucional sobre las veintitrés provincias argentinas, suscita relevantes cuestiones al Derecho Constitucional y a la Ciencia Política, disciplinas que, ante la necesidad de este Derecho comparado iberoamericano sobre relaciones intergubernamentales, anticipa un contenido propio de un futuro Derecho Constitucional Iberoamericano. El concepto de relaciones entre poderes o, más particularmente, de relaciones intergubernamentales, se refiere al conjunto de actividades o interacciones que se dan entre entidades de gobierno de todo tipo y nivel dentro de un sistema descentralizado, tanto en un plano horizontal (relaciones entre iguales) como en un plano vertical, lo que implica un sistema de relaciones entre el poder nacional y los Estados, y, más ampliamente, de relaciones entre las estructuras de integración, los Estados soberanos, las entidades territoriales no soberanas y los entes locales. En el caso de España, se trataría de las relaciones entre los gobiernos del Estado y de la Comunidad Autónoma, de los gobiernos de ésta con los gobiernos de los entes locales y de consideración local, y asimismo de los gobiernos de todos


LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES…

19

ellos, principalmente del Gobierno de la Nación, con las instituciones europeas. En el caso argentino, se trata de las relaciones entre el Gobierno Federal, las provincias y los municipios, sin perjuicio de las relaciones derivadas de la realidad regional constitucionalizada en 1994, de escaso desarrollo, y de la potestad normativa concedida a las provincias para concertar tratados internacionales (artículo 124). Con carácter general, la descentralización política y administrativa de los Estados descentralizados, como España o Argentina, implica que los entes territoriales autónomos tienen reconocida personalidad jurídica propia y capacidad para tomar las decisiones en un nivel de competencias previamente establecido por el denominado bloque de la constitucionalidad sin que puedan ser revocadas por una disposición reglamentaria del Gobierno central. En muchos Estados de Iberoamérica, este contenido fundamental sirve para diferenciar la descentralización de la desconcentración, ámbito donde se deben ubicar muchas de las políticas regionales y provinciales inicialmente calificadas como descentralizadas pero que, en realidad, sólo permiten el ejercicio de funciones de gestión, técnicas o de servicio (encomienda de gestión, delegación…), y no la atribución de competencias. En este orden de cosas, las más actualizadas aportaciones de la teoría del federalismo y de la historia de los sistemas políticos nos han legado dos enseñanzas que siempre conviene recordar. En primer lugar, que más allá de las calificaciones de la forma de Estado y sus principios legitimadores, el modelo efectivo de distribución de competencias y los niveles de gasto público se han convertido en los elementos definidores de la organización territorial de los Estados descentralizados, de manera que, al abandonarse toda visión formalista, la doctrina jurídica comparada ha demostrado, con mayor realismo que la literatura iuspublicista clásica, la mayor descentralización que Estados no federales, como España, presentan respecto a Estado nominalmente federales pero fácticamente adheridos a técnicas de mayor impronta centralizadora. Por ejemplo, en Argentina, la denominada “cláusula del progreso o del progreso social” atribuye al Congreso nacional una serie de facultades de tipo programático y finalista entre las cuales se encuentra la de velar por el “crecimiento armónico de la Nación” a través de una serie de acciones que “tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones” (art. 124 y el inc. 19 del art. 75


20

JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES

de la Constitución de 1994). Por su parte, en España, según los Presupuestos Generales de 2007, el Gobierno de la Nación dispone de una capacidad de gasto público del 18% frente al 54% del gasto medio de los gobiernos federales; una de las variables más elocuentes de cómo ha de calificarse la mayor o menor descentralización de los Estados1. Si para España el proceso autonómico posibilitado por la Constitución de 1978 ha coincidido con un mayor crecimiento económico, en parte motivado por el carácter reformador y modernizador de la integración europea (Tratado de Adhesión de 12 de junio de 1985), en Iberomérica, la crisis de los años ochenta del pasado siglo XX y la reestructuración de socioeconómica impuso un proceso de reformas estatales de carácter descentralizador inspirado en la división vertical de poderes, el debate sobre el mayor o menor protagonismo del Estado y el acercamiento de los gobiernos a los ciudadanos. En términos generales, la descentralización ha supuesto, como elemento común comparado para España y Argentina, la posibilidad de implantar una gestión pública más eficiente y transparente, mejorando a nivel local el diagnóstico de las necesidades de los administrados, objetivos que no siempre se han logrado, bien por el establecimiento de un sistema competencial complejo, bien por la insuficiencia financiero de la organización territorial. En Argentina, la política social y económica de las décadas de los ochenta y noventa del siglo XX fue reformada y sustituida por políticas menos intervencionistas y reguladoras, de manera que la reducción del papel del Estado y de su peso económico en el Producto Interior Bruto, condujo a un desmantelamiento parcial de las estructuras administrativas prestadoras de servicios sociales y a la creación de un sistema descentralizado de programas sociales que motivó la necesidad de establecer crecientes relaciones intergubernamentales. Como ocurriera en España con los Pactos de la Moncloa de 25 de octubre de 1977, el Acuerdo Federal para la reforma del Sistema Político Argentino de 6 de febrero de 2002, derivado del Análisis de

1

Cfr. J.J. Fernández Alles, Las relaciones intergubernamentales en el Derecho Constitucional Español. Cádiz. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz. Fundación Centro de Estudios Constitucionales 1812. 2007. 338 pp.


LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES…

21

la Mesa de Diálogo Argentino, invocó la necesidad de los consensos necesarios para adoptar medidas urgentes que lleven alivio a los sacrificios que enfrenta la sociedad Argentina y para la construcción social de un Proyecto de Nación con un Estado transparente y eficiente en su funcionamiento y equitativo en la distribución de sus recursos. Y si tomamos como referencia el texto de la reforma de la Constitución de Argentina de 22 de agosto de 1994, podemos leer, en su artículo 1, que la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, “según la establece la presente Constitución”. En virtud de su artículo 3, las autoridades que ejercen el Gobierno federal, residen en la ciudad que se declare Capital de la República por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse. Por tanto, se asume una calificación recurrentemente federal que, no sin debates relevantes, luego ha sido complementada e incluso renombrada por la doctrina argentina con la denominación “regionalismo concertado”, aún por desarrollar. No en vano, la Constitución nacional, tras las innovaciones de 1994 y con la incorporación del artículo 124, faculta a las provincias a crear regiones, como posibilidad de establecer una serie de relaciones intergubernamentales con el fin de promover las economías regionales y el desarrollo local. Se trata, sin embargo, de un pretendido fortalecimiento de la organización territorial aunque no del Gobierno federal puesto que la región, que ha tenido poco predicamento hasta 2008, sólo puede ser creada por acuerdos de las provincias y porque los límites de las competencias de las regiones no pueden superar a los de las provincias mismas2. Otras posibilidades de la reforma de 1994 se refieren a la tesis de los poderes compartidos en materia de establecimientos de utilidad nacional (art. 75, inc. 30, in fine), la autonomía municipal (art. 123), la introducción de la noción de región (arts. 124 y 75 inc. 19), la ampliación del ámbito de actuación de los acuerdos parciales (arts. 124 y 125), la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires (art. 129), la concesión de potestades a las provincias en materia internacional (art. 124), la propiedad de los recursos naturales (art. 124), o

2

Cfr. N.P. Sagües, “Grupos de presión y factores de poder como expresión extra-constitucional en el Estado Contemporáneo”, Revista de la Facultad de Derecho de México. Enero-junio 1986. México. UNAM, pp. 12 ss.


22

JOSÉ JOAQUÍN FERNÁNDEZ ALLES

la determinación del órgano en la intervención federal (art. 75, inc. 31). En síntesis, y en la perspectiva futura de la realidad regional, la organización de los poderes federales y territoriales y el sistema de financiación territorial han llevado a calificar la organización federal argentina como de un posible regionalismo concertado en el que, junto al gobierno provincial, puede cobrar mayor protagonismo la región y la relación entre región y desarrollo, con una distinción entre la región como instrumento de promoción y desarrollo, que hace compatible la fórmula federal, y la región como presupuesto del Estado regional, que constituye una forma de Estado diferente del federalismo3. La segunda enseñanza de la teoría del federalismo a la que nos referíamos, útil para esta reflexión de Derecho comparado, es que, sea como fuere la calificación territorial y el modelo efectivo que posteriormente se aplique, todo Estado descentralizado debe contar con un sistema de relaciones intergubernamentales salvo que quiera abandonar el funcionamiento del sector público al dominio de la descoordinación y la ineficacia. La experiencia comparada estadounidense, alemana o canadiense así lo acredita y a la misma se ha sumado España y Argentina. Si en España el Tribunal Constitucional ha promovido los principios de coordinación y cooperación como fundamentales en el Estado de las Autonomías, por su parte, en Argentina, la reforma de la Constitución de 1994 afrontó una actualización del sistema federal a través de lo preceptuado en el artículo 124, que, como hemos analizado, faculta a las provincias a crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines, con el fin de fortalecer la promoción del desarrollo económico y social y el progreso

3

Debemos citar los distintos documentos con incidencia en las cuestiones federales de Argentina, entre ellos el realizado por Consejo para la Consolidación de la Democracia (Decreto 2446/1985), organismo de asesoramiento del Poder Ejecutivo, al que entre otros cometidos se le confió el estudio de una reforma constitucional, con dos dictámenes que fueron editados con anexos, entre ellos “Atribuciones de las Provincias y Federalismo”. El 25 de mayo de 1990 se celebró un pacto con las provincias que se denominó “Acuerdo de Reafirmación Federal”, compromiso de unidad federal, a través de un federalismo de concertación. Por otra parte, la denominada Segunda Reforma del Estado, acordó por Decreto 660/1996 una relevante simplificación administrativa, que afectó a un total de 125 Secretarías y Subsecretarías.


LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES…

23

y desarrollo humano previsto, y también en virtud del artículo 125, como atribución concurrente de las provincias y de la Nación. En esta experiencia argentina, aunque con resultados poco ambiciosos, la regionalización posibilita el reconocimiento y creación de unidades territoriales regionales, aunque sin llegar a ser niveles de gobierno dotados de órganos con atribuciones y competencias que permitan la autogestión de los distintos sectores del desarrollo local. En tal sentido, la Comisión Asesora para el estudio de la reforma constitucional del año 1994 afirmó “que la realidad socioeconómica determinada por la naturaleza había desbordado las delimitaciones políticas fijadas, dando origen a la figura extrajurídica de la Región, comprensiva de varias provincias ligadas entre sí por una comunidad de vida y acaso de destino” (…) íntimamente ligada a alcanzar una mejor y mayor posibilidad de desarrollo económico y social. De esta manera, a las regiones anteriores a la reforma constitucional de 1994 (NOA-1986, NEA-1984, Norte Grande NOA-NEA-1987 y Nuevo Cuyo-1988), se unieron las regiones creadas con posterioridad a la reforma de 1994, como son la Región Patagónica-1996, y la Región Centro-1998, habiendo asimismo regiones binacionales como son CRECENEA-CODESUL (Argentina-Brasil), CODEFRO (ArgentinaUruguay) y ATACALAR (Argentina-Chile). Así, actualmente existen cuatro regiones formalmente constituidas por los respectivos tratados interprovinciales: a) La Región del Norte Grande Argentino, formada por las provincias de Catamarca, Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy, Misiones, Tucumán, Salta y Santiago del Estero, y creada por el Tratado Parcial Interprovincial de Creación de la Región del Norte Grande Argentino, del 9 de abril del año 1999; b) La Región del Nuevo Cuyo, formada por las provincias de La Rioja, Mendoza, San Juan y San Luis, y creada por el Tratado de Integración Económica del Nuevo Cuyo, del 22 de enero del año 1988; c) La Región Patagónica, formada por las provincias de Chubut, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, y creada por el Tratado Fundacional de la Región de la Patagonia, del 26 de junio de 1996; y d) La Región Centro, formada por las provincias de Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe y creada por el Tratado de Integración Regional del 15 de agosto del año 1998, incorporándose la provincia de Entre Ríos el 6 de abril de 1999. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, en su concepción teóricoconstitucional y en el contexto de un sistema de relaciones intergubernamentales, la región no ha representado una nueva alternativa


1_9788498760958