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LA EXPROPIACIÓN DE BIENES INMUEBLES EN MÉXICO Implicaciones tributarias para el particular expropiado

Luis Gerardo González Parra

México D.F., 2014


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MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ (Coordinador)

LIC. VÍCTOR MANUEL ROCHA MERCADO (Secretario)

DR. HÉCTOR MERCADO LÓPEZ DR. JORGE CERDIO HERRÁN DRA. JOSEFINA CORTÉS CAMPOS LIC. FERNANDO GARCÍA SAIS MTRO. RODRIGO DIEZ GARGARI

DR. ROBERTO LARA CHAGOYÁN DR. PABLO HERNÁNDEZ-ROMO VALENCIA DRA. GABRIELA RODRÍGUEZ GONZÁLEZ DR. EDGAR CORZO SOSA MTRO. RODRIGO MONTES DE OCA ARBOLEYA

© Luis Gerardo González Parra

© TIRANT LO BLANCH MÉXICO EDITA: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Leibnitz 14 Colonia Nueva Anzures Delegación Miguel Hidalgo CP 11590 MÉXICO D.F. Telf.: (55) 65502317 infomex@tirant.com http://www.tirant.com/mex/ http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-908-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.


A mis padres, Lucia Parra y Luis Gonzรกlez. A mi hermana, Ana Karen Gonzรกlez. A mi esposa, Mayanin Bello. Con todo mi amor para ustedes.


AGRADECIMIENTOS A mi padre por enseñarme la materia fiscal e inculcarme que para salir adelante en la vida es necesario saber pagar el costo. A los licenciados Josefina Cortés, Alil Álvarez, Alejandro Barrera, Claudio González, Víctor Barajas, Christian Natera. Asimismo, un agradecimiento especial al Lic. José Pizarro por su apoyo en el estudio de la materia fiscal y en la discusión de esta obra. Alec Aranda, Luis Felipe Reyna y Karla Flores por todas sus enseñanzas, tanto en la aulas como en la práctica profesional. Un especial agradecimiento a la Dra. Josefina Cortés por su apoyo en la publicación de este libro.


ÍNDICE Introducción............................................................................................. 11 Abreviaturas............................................................................................. 13 I. LA PROPIEDAD 1. El concepto de la propiedad.................................................... 15 2. La propiedad desde la Constitución........................................ 16 A. Propiedad originaria........................................................ 16 a. Concepto de la propiedad originaria.......................... 17 b. Análisis de precedentes.............................................. 22 c. Conclusión respecto de la propiedad originaria......... 23 B. La propiedad privada...................................................... 23 II. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ELEMENTOS DE LA EXPROPIACIÓN 1. La expropiación...................................................................... 31 A. Concepto de la expropiación............................................ 31 B. Fundamentos jurídicos.................................................... 38 C. Análisis de precedentes.................................................... 40 D. Conclusiones respecto de la naturaleza jurídica del acto expropiatorio.................................................................. 46 2. La utilidad pública.................................................................. 46 A. Concepto de utilidad pública........................................... 46 B. Fundamentos jurídicos.................................................... 47 C. Análisis de precedentes.................................................... 49 D. Conclusiones respecto de la naturaleza jurídica de la utilidad pública................................................................... 51 3. La indemnización................................................................... 52 A. Concepto de la indemnización......................................... 52 B. Fundamentos jurídicos.................................................... 52 C. Análisis de precedentes.................................................... 56 D. Conclusiones respecto de la naturaleza jurídica de la indemnización.................................................................... 57 4. La reversión............................................................................ 58 A. Concepto de la reversión................................................. 58 B. Fundamentos jurídicos.................................................... 59 C. Análisis de precedentes.................................................... 63


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Índice

D. Conclusiones respecto de la naturaleza jurídica de la reversión............................................................................ 64 III. ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO APLICADO A LA EXPROPIACIÓN Y A LA INDEMNIZACIÓN 1. Expropiación.......................................................................... 68 2. Indemnización........................................................................ 69 IV. IMPLICACIONES TRIBUTARIAS PARA EL PARTICULAR EXPROPIADO 1. Ley del Impuesto sobre la Renta............................................. 73 A. Generalidades.................................................................. 73 B. El concepto de expropiación en la LISR............................ 75 C. Efectos fiscales atendiendo al tipo de contribuyente........ 84 a. Por la expropiación y su consecuente indemnización. 84 b. A la reversión del bien expropiado............................ 124 2. Ley del Impuesto al Valor Agregado....................................... 125 A. Generalidades.................................................................. 125 B. Efectos fiscales................................................................. 126 a. Por la expropiación y su consecuente indemnización. 126 3. Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única............................ 134 A. Generalidades.................................................................. 134 B. Efectos fiscales................................................................. 134 a. Por la expropiación y su consecuente indemnización. 134 b. A la reversión del bien expropiado............................ 136 4. Impuesto sobre Adquisición de Bienes Inmuebles.................... 136 5. Propuesta de Reforma Hacendaria 2014................................ 137 Conclusiones............................................................................................ 145 Bibliografía.............................................................................................. 149 Iniciativas y legislación............................................................................. 151 Tesis......................................................................................................... 153 Anexo I.................................................................................................... 155


INTRODUCCIÓN En el contexto nacional, la referencia a la palabra expropiación suele asociarse, en general, con tres momentos de enorme conflicto social en la historia de México: (i) la expropiación petrolera llevada a cabo por el general Lázaro Cárdenas, (ii) la expropiación o nacionalización de la banca1 y, en la última década, a (iii) la expropiación de ingenios azucareros. No obstante lo anterior, dicha expresión no se agota o se asocia sólo con los momentos de la historia en cuestión, sino que es una expresión cotidiana del poder público en todo el país. Al respecto, cada vez más se lee en los periódicos o se escucha en las noticias que el gobierno federal o estatal, según sea el caso, expropió cierto bien por causa de utilidad pública. A manera de ejemplo, podemos mencionar la expropiación de predios en el Distrito Federal para la construcción de la carretera del proyecto Arco Sur, la cual permitirá conectar al sur de la Ciudad de México con Puebla a través del municipio de Atlixco, ayudando al tránsito entre los Estados de Morelos, Oaxaca y Guerrero (Sociedad de Alumnos: 2012: en línea), misma que implica la expropiación de diversos predios en la Ciudad de México, en específico, en las delegaciones Milpa Alta, Xochimilco y Tlalpan. También es de conocimiento público la gran cantidad de expropiaciones realizadas por el gobierno de la Ciudad de México a propósito de la construcción de la Línea 12 del Sistema de Transporte Colectivo Metro (Línea Dorada). Como se puede observar, el tema de la expropiación es un tema actual y cotidiano, de incidencia a nivel nacional. En este orden de ideas, es importante mencionar que el concepto de expropiación, así como sus consecuencias, han sido desarrollados en gran medida por la doctrina y los tribunales. Este desarrollo se ha hecho mayormente desde el punto de vista constitucional y administrativo en cuanto a la potestad del Estado de realizarla, por causa de utilidad pública, y el deber del particular de soportarla, mediante el pago de una indemnización

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El doctor Ernesto Gutiérrez y González señala que existen diferencias importantes entre la expropiación y la nacionalización (Gutiérrez y González: 1993: 910).


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Sin embargo, escaso desarrollo existe en materia fiscal en México, situación que estimamos no deseable derivado de que los particulares expropiados, en la mayoría de los casos, no saben qué consecuencias pueden derivar para ellos en caso de que el decreto expropiatorio surta todos sus efectos legales. Del mismo modo, no se identifican las implicaciones derivadas en virtud de que el decreto expropiatorio no surta todos sus efectos legales por no cumplirse los requisitos aplicables (pensemos, por ejemplo, en la reversión del bien expropiado). Aunado a lo anterior, consideramos que las normas fiscales no reconocen adecuadamente las consecuencias que derivan de un acto soberano de expropiación para el particular, situación del todo lamentable, toda vez que éste puede verse expuesto a una fuerte carga de inseguridad jurídica, máxime que será cuestión de argumentación el poder atribuir un determinado tratamiento fiscal a este tipo de acto jurídico que incide directamente en el patrimonio de la persona, misma que puede no ser compartida por las autoridades fiscales. No perdemos de vista que las normas no pueden llegar al extremo de regular todas y cada una de las situaciones de hecho y de derecho que acontecen en el día con día. No obstante, es dable que los particulares tengan certeza jurídica, por lo menos en cuestiones que inciden directamente sobre su patrimonio, como es el caso de las consecuencias fiscales que derivan del acto expropiatorio. Por lo anterior, el propósito de esta obra es analizar, en primer término, la naturaleza jurídica del acto administrativo expropiatorio y de sus consecuencias, a la luz de tres aspectos diferentes, a saber: (i) su concepto doctrinal, (ii) los fundamentos jurídicos del acto expropiatorio per se y de sus consecuencias y (iii) las principales resoluciones de los tribunales al respecto. Para tales efectos, como punto de partida analizaremos la institución jurídica de la propiedad privada, sobre la cual se construye todo el análisis en materia de expropiación para, posteriormente, analizar a la expropiación en particular. A partir del citado análisis, estaremos en posibilidad de determinar las implicaciones fiscales que se podrían derivar para el particular expropiado, atendiendo a que el derecho tributario es un derecho de consecuencia; es decir, los hechos y actos jurídicos dan lugar a la aplicación de consecuencias fiscales.


ABREVIATURAS CCF

Código Civil Federal

CFF

Código Fiscal de la Federación

Constitución

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

DOF

Diario Oficial de la Federación

INDAABIN

Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales

IETU

Impuesto Empresarial a Tasa Única

ISR

Impuesto sobre la Renta

IVA

Impuesto al Valor Agregado

LE

Ley de Expropiación

LIETU

Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única

LISR

Ley del Impuesto sobre la Renta

LIVA

Ley del Impuesto al Valor Agregado

LFPA

Ley Federal de Procedimiento Administrativo

LGBN

Ley General de Bienes Nacionales

México

Estados Unidos Mexicanos

Modelo Convenio

Convenio Fiscal sobre la Renta y el Patrimonio

SCJN

Suprema Corte de Justicia de la Nación

TEDT

Tratados para Evitar la Doble Imposición


I. LA PROPIEDAD 1. EL CONCEPTO DE LA PROPIEDAD Para determinar la naturaleza jurídica de la expropiación, en primer término, es necesario abundar en relación al concepto de propiedad. Al respecto, a decir de Fernández Ruiz: El vocablo propiedad proviene de la voz latina propietas que a su vez deriva de proprium —lo que es propio de una persona o le pertenece— y ésta de propi cuyo significado es “cerca de” o “adherido a”, así etimológicamente la idea de propiedad denuncia la relación en que se hallan las personas con las cosas, en razón de la cual las segundas se adhieren o ponen al servicio de las primeras para que éstas las utilicen en la consecución de sus fines (Fernández Ruiz: 1995: 225).

Por otra parte, Elías Azar señala que “la propiedad privada es uno de los pilares más importante e imprescindibles de nuestra economía, y está protegida por normas de rango constitucional” (Elías Azar: 1977: 488). En relación con lo anterior, dicho autor señala lo siguiente: El valor del término propiedad es de suma importancia y desempeña un papel fundamental en nuestra sociedad: a) La propiedad autoriza la posesión, uso, goce y disfrute de la cosa, sin más limitaciones que las impuestas por la ley y los derechos de terceros. b) La propiedad autoriza la libre disposición del bien en los términos y las condiciones que el mismo Código Civil otorga a través de: a. Contratos onerosos b. Contratos gratuitos b. Por actos inter vivos o mortis causa c) El propietario, por ser tal, goza de protección por las leyes vigentes (puede promover acciones reivindicatorias, oponerse e interrumpir la prescripción, demandar daños y perjuicios, etc.) d) La propiedad es generadora de créditos por su calidad de garantía. e) Es generadora de riqueza fiscal. f) Impone obligaciones y deberes al propietario g) La propiedad le permite imponer límites a su propiedad sin más limitaciones que la propia ley. Se señalan algunas de forma enunciativa: a. Uso b. Usufructo c. Habitación d. Hipoteca c. Servidumbres, etc.


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h) En ejercicio del ius abutendi puede cambiar la forma de la cosa sin violar derechos de terceros (Elías Azar: 1977: 488, 499).

De lo anterior, se desprende que la institución de la propiedad es una pieza fundamental en el orden jurídico mexicano, de la cual se debe rastrear su origen a efecto de determinar la manera en que los hechos y actos jurídicos inciden sobre ella. Así, procederemos a analizar el concepto jurídico de la propiedad, partiendo de reconocer que la misma es el elemento clave de la expropiación, máxime que no puede haber expropiación sin la presencia de una propiedad privada.

2. LA PROPIEDAD DESDE LA CONSTITUCIÓN La propiedad privada tiene su fundamento en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (la “Constitución”) el cual establece lo siguiente: La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

De lo anterior, podemos identificar que el artículo 27 de la Constitución establece dos tipos de propiedades: (i) la propiedad originaria y (ii) la propiedad privada. Así, procedemos a analizar la institución de la propiedad originaria y la propiedad privada de la siguiente manera:

A. Propiedad originaria Antes de dilucidar qué se debe de entender por propiedad originaria, es necesario abundar respecto a los elementos constitutivos del Estado, cómo es el caso de los Estados Unidos Mexicanos. Al respecto, todo Estado para considerarse como tal requiere de tres elementos: (i) territorio, (ii) población y (iii) gobierno. En este sentido, Burgoa señala a propósito de los elementos constitutivos del Estado lo siguiente: [...] en el Estado convergen elementos formativos, o sea, anteriores a su creación como persona moral o jurídica, y elementos posteriores a su


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formación, que son indispensables para que cumpla con sus necesidades esenciales. Dentro de los primeros se encuentra la población, el territorio, el poder soberano y el orden jurídico fundamental, manifestándose los segundos en el poder público y en el gobierno (Burgoa Orihuela: 2010: 94).

Dicho autor continúa señalando que “el territorio es el espacio dentro del cual se ejerce el poder estatal o imperium” (Ibidem: 161). Más aún, señala que el territorio es “el suelo dentro del que los gobernantes ejercen sus funciones, es el ambiente físico de vigencia de las leyes y de demarcación de su aplicatividad —territorialidad— fuera del cual carecen de eficacia normativa —extraterritorialidad—” (Ibidem: 162). Por su parte, Tena Ramírez indica que “el concepto de Estado se integra por la existencia de un poder público ejercido sobre la población comprendida dentro de un espacio territorial determinado” (Tena Ramírez: 2011: 185). Más aún, dicho autor señala que “el poder público (por antonomasia el Estado), al hacer uso de su imperio sobre la población dentro del territorio, excluye de la órbita internacional a todo poder extraño e incluye en la zona del derecho interno a todos aquellos que viven dentro del territorio” (Idem). Así, el Estado, para constituirse, requiere necesariamente de un espacio geográfico sobre el cual pueda ejercer jurisdicción2 sobre la población, mismo que es el límite respecto de la jurisdicción de cualquier otro Estado. Dicho lo anterior, procederemos a analizar a la propiedad originaria como sigue:

a. Concepto de la propiedad originaria El constituyente de 1917 señala a propósito de la propiedad originaria del Estado sobre las tierras y aguas en territorio nacional lo siguiente:

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Para Ovalle Favela “la jurisdicción, en tanto función pública de impartir justicia conforme al derecho no es susceptible de ser dividida ni clasificada”, no obstante, señala que “en el lenguaje jurídico actual [...] la palabra jurisdicción suele ser empleada con muy diversos significados [...] cuando menos [...] como ámbito territorial dentro del cual se puede ejercer dicha función” (Ovalle Favela: 2005: 110, 127).


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El artículo 27 tendrá que ser el más importante de todos cuantos contenga la Constitución que el H. Congreso viene elaborando. En este artículo tienen por fuerza sentarse los fundamentos sobre los cuales deberá descansar todo el sistema de los derechos que pueden tenerse a la propiedad raíz dentro del territorio nacional. [...] La propiedad, tal cual ha llegado hasta nosotros, se formó durante la época colonial, y es extremadamente compleja. El principio absoluto de la autoridad del rey, dueño de las personas y de los bienes de sus súbditos, dio a la propiedad, sobre todos esos bienes, el carácter de precaria; todo podía ser de dichos súbditos, en tanto que la voluntad del rey no dispusiera lo contrario. [...] Por virtud precisamente de existir en dicha legislación colonial el derecho de propiedad absoluta del rey, bien podemos decir que ese derecho ha pasado con el mismo carácter a la nación. En tal concepto, la nación viene a tener el derecho pleno sobre las tierras y aguas de su territorio, y sólo reconoce u otorga a los particulares, el dominio directo, en las mismas condiciones en que se tuvo por los mismos particulares durante la época colonial y en las mismas condiciones en la República después lo ha reconocido u otorgado [...]. En efecto, la nación reservándose sobre todas las propiedades del dominio supremo, podrá, en todo tiempo, disponer de las que necesite regular el estado de la propiedad total, pagando las indemnizaciones correspondientes (Pérez de Acha: 2011: 4, 5) [énfasis añadido]

Ese dominio a que hace referencia el artículo 27 de la Constitución se puede entender de manera más sencilla como sigue: Luego entonces, esa facultad de transmisión del dominio a los particulares, es correlativa para que en su caso, cuando la utilidad pública así lo requiera, recupere o reivindique esas tierras o aguas, mediante la facultad de expropiación que la misma ley está reservando. En otras palabras, yo Estado, representante de la Nación, te otorgo estas tierras y aguas para que constituyas tu propiedad privada; pero si la utilidad pública así lo exige, estás obligado a devolvérmelas, para lo cual mediará indemnización (Magallón Ibarra: 1990: 350).

De lo anterior, se desprende que los razonamientos detrás del artículo 27 de la Constitución se inspiraron en la regulación que sobre la misma se construyó en la época colonial. En este sentido, Fraga señala que “el principio base de toda la construcción jurídica de la propiedad colonial fue el de que la conquista no constituye el origen de la propiedad, pues ella no es más que un medio para tomar posesión de las


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tierras descubiertas, ya que desde antes de serlo tenían como titular a los reyes de España” (Fraga: 2000: 354). Asimismo, señala que los reyes de España: [...] habían adquirido su derecho a todas las tierras descubiertas y por descubrir, entre otros títulos, por la Bula de Alejandro VI de 4 de mayo de 1493. Así es que, como una consecuencia de que la propiedad de las tierras descubiertas correspondía a los Monarcas Españoles, ningún particular pudo tener derecho alguno sobre ellas sin un título que emanara de la Corona (Idem).

En relación con lo anterior, Magallón señala que un elemento central del reparto de tierras que hacía el monarca a los nobles era el derecho de “retención”. En este sentido señala lo siguiente: [...] era razonable, pues, el mantener ciertas ataduras agregadas a la tierra. Una de ellas, conceptual por naturaleza pero de enorme significación práctica era la retención que hiciera el monarca, como el legítimo propietario final de la tierra que él concedía. Al beneficiario le sería permitido el disfrutar mucho de los privilegios, normalmente asociados hoy en día con la propiedad plena; pero en muchos importantes aspectos, ellos más parecían detentadores que dueños. Como “detentatarios” del rey, su obligación era rendirle devotos y leales servicios (Magallón Ibarra: 1990: 266, 267).

Contrario a lo señalado por la exposición de motivos, Burgoa señala que “el concepto de propiedad originaria no debe interpretarse como equivalente al de propiedad en su connotación común, pues el Estado o la nación no usan, disfrutan o disponen de las tierras y aguas existentes dentro de su territorio como lo hace un propietario corriente” (Burgoa Orihuela: 2010: 175). Para él “en un correcto sentido conceptual, la propiedad originaria implica lo que suele llamarse el dominio eminente que tiene el Estado sobre su propio territorio, dominio que, siendo distinto de la propiedad bajo este calificativo, equivale al poder público de imperio” (Idem). Para estos efectos, dicho autor entiende al “imperio” de la siguiente manera: [...] es la facultad de ejercitar actos de soberanía sobre todo el territorio nacional, con exclusión de cualquier otra potencia extranjera, uno de los actuales actos es transmitir a los particulares el dominio de las tierras


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y aguas que no están sujetas a propiedad individual, pues respecto a las que ya están constituidas en esta última forma, la nación tiene el deber de respetarlas conforme a otros preceptos también de carácter constitucional (Ibidem: 176).

Más aún, siguiendo a Oscar Morineau, Burgoa señala lo siguiente a propósito del dominio eminente: El dominio eminente que tiene el Estado no es el derecho de propiedad ni derecho real alguno, es su imperio, su facultad de legislar, de atribuir actividades potestativas, ordenadas y prohibidas a los hombres —y de hacer que se cumplan—: es el poder legislativo, judicial y ejecutivo. Por este motivo, cuando la Constitución, en el párrafo cuarto del artículo 27, habla de dominio directo del subsuelo, necesariamente está tratando de algo completamente distinto del imperio: está atribuyendo al Estado la propiedad del subsuelo (Ibidem: 182).

Cabe destacar que el contraste de opiniones se intensifica puesto que la doctrina reconoce, al menos, cinco distintas tendencias interpretativas del concepto de propiedad originaria, a saber: Teoría Patrimonialista del Estado: La nación mexicana al independizarse de España, se subrogó en los derechos de la propiedad absoluta que tuvo la corona española sobre las tierras, aguas y accesiones de la Colonia, derechos que, se dice, le fueron conferidos por la bula Inter Coetera que el Papa Alejandro VI dictó en 1943, estableciendo las líneas de demarcación entre España y Portugal en el nuevo mundo. Teoría de la integración del elemento físico al Estado: Significa que la pertenencia del territorio nacional a la entidad estatal como elemento consustancial e inseparable de la naturaleza de ésta. Teoría que asimila el dominio eminente a la propiedad originaria: Se reconoce la soberanía del Estado para legislar sobre tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional y que, en todo caso, la propiedad originaria no corresponde a la noción tradicional o común de la propiedad. Teoría de la propiedad como función social y de los fines del Estado: Combinación de la moderna teoría de la propiedad como función social y de la teoría de los fines del Estado. De esta combinación resulta que la propiedad privada es la manera más eficaz de utilizar la tierra, porque al explotarla el individuo no sólo colma sus necesidades, sino también las de la sociedad. Teniendo la propiedad una función social es indudable que corresponde al Estado vigilar e intervenir en su reparto como medio para lograr el bienestar social. Teoría que en la propiedad originaria reconoce un derecho nuevo y singular: No recoge el concepto clásico de dominio eminente del Estado


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sino que consagra en favor de éste un dominio más concreto y real, que puede desplazar a la propiedad privada, convirtiendo en domaniales los bienes de los particulares no por vía de expropiación sino en vía de regreso al propietario originario que es la nación (Instituto de Investigaciones Jurídicas: 866, 867).

Para Fraga, la teoría más cercana al régimen de propiedad mexicano es la Teoría Patrimonialista del Estado, puesto que el régimen de propiedad concebido por el artículo 27 de la Constitución es similar al existente en el derecho colonial, máxime que así lo indica la exposición de motivos de la Constitución. En palabras de Fraga: “Sobre el dominio individual flotó siempre el dominio del Monarca” (Fraga: 2000: 356). Al respecto, Burgoa disiente al señalar, siguiendo a M. G. Villers, lo siguiente: La nación mexicana, al constituirse en forma independiente de España, reasumió su soberanía propia y surgieron sus derechos sobre el territorio nacional, prescindiendo de lo que dispusiera el Sumo Pontífice al resolver el conflicto de límites entre España y Portugal. El concepto de la soberanía no permite reconocer validez a aquella disposición primitiva de Su Santidad; por el contrario, exige desconocer toda autoridad extraña que menoscabe la soberanía del país y desvirtúe todos los derechos que originariamente y en forma fundamental ha tenido la nación mexicana para constituirse y para dictar toda clase de leyes. [...] Si los derechos de la nación mexicana no están derivados de la voluntad papal, ni derivados tampoco de los soberanos de España, debemos reconocer que el origen de todos los derechos de la nación mexicana sobre las tierras y aguas provienen del derecho de soberanía desde el momento en que se constituyó políticamente o aun desde que se declaró independiente de España (Burgoa Orihuela: 2010: 176).

Es importante señalar que, para Burgoa, la génesis del primer párrafo del artículo 27 de la Constitución buscó resolver el problema agrario. En sus palabras: [...] urgía establecer una base hipotética que legitimase principalmente el fraccionamiento de los latifundios de acuerdo con un principio teórico primario, el cual se tradujo en considerar que la nación es la “propietaria originaria” de todas las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional, a fin de excluir todo derecho preferente que sobre ellas alegases los particulares [...]


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Fuera de los casos de nulidad contemplados por el artículo 27 constitucional en las disposiciones señaladas, nuestra Ley Suprema en realidad reconoció la propiedad privada existente con antelación a su vigencia sobre tierras y aguas no consideradas por dicho precepto de propiedad nacional (Ibidem: 176). Del mismo modo opina Mendieta y Núñez al señalar lo siguiente a propósito del problema agrario: [...] era preciso, también, establecer la facultad al Estado para imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, para evitar que, como en el pasado, vuelva a concentrarse la propiedad de la tierra en una cuantas manos o se haga de ella un instrumento de opresión y de explotación (Mendieta y Núñez: 1937: 191).

De todo lo anteriormente expuesto, se desprende que la propiedad originaria —también conocida como dominio eminente— a que hace referencia el artículo 27 de la Constitución no puede entenderse como la propiedad del Estado, sino como la potestad del mismo, en su carácter de imperio o de autoridad, para ejercer la función ejecutiva de expropiación sobre la propiedad privada que forma parte del patrimonio de los particulares. Asimismo, podemos derivar que el Estado ejerce un derecho de propiedad sobre aquellos bienes sobre los cuales tienen un dominio directo, diferente del eminente, de conformidad con el artículo 27 de la Constitución y lo que dispongan las leyes secundarias.

b. Análisis de precedentes La Suprema Corte de Justicia de la Nación (“SCJN”) se ha pronunciado recientemente respecto de la propiedad originaria de la siguiente manera: [...] la Nación, quien ejerce un poder máximo sobre aquéllas —propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional— y, con base en él, puede cederlas a los particulares para constituir la propiedad privada, o bien, una vez transmitido su dominio, si es necesario, disponer de aquéllas por medio de las vías previstas en la propia Ley Suprema, siendo que tanto el Congreso Constituyente de 1916, como la doctrina han denominado a dicha propiedad como “propiedad absoluta”, “dominio supremo”, “dominio pleno” o “dominio eminente”, similar al existente en el derecho colonial o virreinal, delimitado actualmente por el derecho internacional (Tesis Aislada, 2a. LXXVIII/2010,


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Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, XXXII, agosto de 2010, p. 468) [énfasis añadido]

Lo anterior, consideramos, no presenta una contradicción con lo que señala la doctrina, sino que es congruente con la misma, máxime que se reconoce el desarrollo que se ha elaborado respecto de la propiedad originaria. Así las cosas, por propiedad originaria debemos entender al imperio o autoridad del Estado respecto de los bienes dentro de su territorio.

c. Conclusión respecto de la propiedad originaria Podemos concluir que la propiedad originaria —dominio eminente— del Estado, implica la facultad expropiatoria que el Estado, en su carácter de autoridad, puede ejercer para colmar el interés público. En consecuencia, la propiedad originaria no guarda relación con la posibilidad de que el Estado sea titular de derechos de propiedad respecto de ciertos bienes, puesto que la misma descansa en lo que la doctrina ha desarrollado como dominio directo.

B. La propiedad privada Como se apuntó con anterioridad, de conformidad con el artículo 27 de la Constitución, el Estado puede transmitir el dominio de las tierras —entendiendo dicha transmisión de conformidad con el apartado anterior, es decir sobre lo que el Estado mantiene un derecho de propiedad— a los particulares, constituyéndose y reconociéndose de esa manera la propiedad privada. No se debe perder de vista que la propiedad guarda una relación estrecha con la facultad del Estado de expropiar la misma por causa de utilidad pública. Al respecto, Magallón Ibarra señala lo siguiente: La incorporación al texto constitucional de la expropiación y de la utilidad pública, le fijaron a la propiedad su verdadero concepto de propiedad derivada, o como los constituyentes quisieron llamarla: “dominio directo”, pues la propiedad privada del individuo deja de serlo cuando el interés de los demás, de la sociedad o la utilidad pública, así lo exige (Magallón Ibarra: 1990: 333).


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Por su parte, Fraga considera que “el individuo no deviene propietario para sí mismo, sino también en relación directa con la sociedad (Fraga: 2000: 334). De lo anterior, se desprende que por virtud de la Constitución, la propiedad adquiere una función social, pues el Estado está obligado a respetar la misma, salvo que, por causas de utilidad de pública, sea necesario el privar de la misma su dueño. En este sentido, Mendieta y Núñez señala lo siguiente: Una teoría llamada de la utilidad social es la que domina el momento actual de la ciencia: la propiedad individual es la mejor manera, hasta ahora, de utilizar las riquezas naturales, y tal utilización no solamente redunda en beneficio del propietario, sino en beneficio de toda la colectividad, porque ésta necesita de ella para subsistir. [...] La propiedad se convierte, en el sentido más augusto y más literal a la vez de esta palabra, en una función pública. Dejará, pues, de ser absoluta en el antiguo sentido romano de la palabra pero sólo en la medida en que la soberanía sobre las cosas y el derecho de libre disposición sean indispensables para sacar el mejor partido de esas cosas (Mendieta y Núñez: 1937: 193).

Más aún, dicho constitucionalista señala lo siguiente: [el] carácter absoluto [de la propiedad] debe doblegarse cuando se trate de la propiedad sobre una fábrica, una mina o un ferrocarril. Esto encaminará a admitir más fácilmente la expropiación por causa de utilidad pública. Sobre este principio [la función social] y con apoyo, además, en los antecedentes del problema agrario mexicano, se levanta toda la construcción jurídica del mandamiento constitucional (Idem).

Por su parte, Vera Estañol indica lo siguiente: La propiedad individual ofrece al titular los beneficios que puedan resultar de su actividad, inteligencia y economía, y por eso es la forma más apropiada para estimar el constante mejoramiento de la tierra, su económica explotación y el aumento de sus rendimientos, en beneficio del propietario y no menos en el de la comunidad. [...] La propiedad individual es, sin embargo, una institución social; no está reconocida simplemente porque sea benéfica a individuos determinados, sino porque es conveniente y ventajosa para la colectividad. En consecuencia, cuando esta última necesite específicamente de determina-

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