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Alcanzando el equilibrio

El acceso y la presencia de las mujeres en los parlamentos

Irene Delgado editora

Valencia, 2011


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índice

Presentación................................................................................ I PARTE 1. La representación política de las mujeres en las asambleas legislativas: análisis de la confluencia de factores............... Irene Delgado

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2. El acceso de las mujeres al Parlamento. Democracia paritaria voluntaria y exigencia legal de equilibrio de sexos.............. Rosario Serra

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3. Sistema electoral y representación de las mujeres en el Congreso de los Diputados..................................................... Irene Delgado

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4. Cuotas, cantidad y calidad de la representación de las mujeres en España............................................................................... Pablo Oñate

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II. PARTE 5. Las Comisiones de Igualdad: la perspectiva de género en las estructuras parlamentarias................................................... Cristina Pauner y Beatriz Tomás

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6. Hacia un Parlamento paritario: en particular, la situación de maternidad de las parlamentarias................................... Beatriz Tomás

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7. Género y legislación: la evaluación del impacto por razón de género...................................................................................... Cristina Pauner

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III. PARTE 8. La voz de los actores. Opinión de parlamentarios y parlamentarias sobre la mujer en los legislativos......................... María Velasco

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9. El Parlamento del siglo XXI. Percepciones ciudadanas y actitudes de los diputados ante el parlamento paritario..... Irene Delgado

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10. Problemas públicos, prioridades políticas y preferencias ciudadanas en España. Un análisis desde la perspectiva de la agenda................................................................................. Anna Palau y Laura Chaqués

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Bibliografía..................................................................................

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Autores........................................................................................

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PRESENTACIÓN

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a escasez de estudios politológicos sobre la presencia de mujeres en cargos representativos es una pauta dominante en la mayoría de los países occidentales, y en mayor medida en España. Con excepción de algunas obras de referencia esta temática parece provocar cierto desinterés entre los estudiosos. Hasta la fecha las investigaciones se han realizado desde un enfoque descriptivo, orientado en calcular la proporción de mujeres que ocupan posiciones políticas en los distintos niveles y ámbitos territoriales de poder y representación, así como en la búsqueda e identificación de las razones de sus tasas de presencia. No incorporan ninguna de las preocupaciones propias de los enfoques de género, aunque con frecuencia utilicen como hipótesis tácita la afirmación de que el acceso de la mujer a la política supondrá una mejor representación de la diversidad social y mejorará la igualdad. Esta aproximación apenas suele complementarse con reflexiones sustantivas que pudieran centrarse en el quehacer de las mujeres en política, en las actividades que desarrollan para instar la puesta en marcha de políticas o, menos aún, en el estudio de los estilos de liderazgo político. La complejidad de poner en relación la existencia de determinadas variables que facilitan la presencia de mujeres en política con la construcción de diferentes modelos de liderazgo — tanto en el interior de partidos políticos como en los parlamentos— es alta. Los estudios que adoptan una perspectiva de análisis cualitativa se realizan mayoritariamente por mujeres, con un fuerte componente de ideología feminista. En todo caso la escasez de análisis de uno u otro tipo quizás tenga que ver


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con su nacimiento que se ubica mayoritariamente en áreas no politológicas como la psicología, la sociología, el derecho o la historia; o incluso porque su denominación como estudios de género remite a un área débil que ocupa un lugar secundario dentro de nuestra disciplina. Sea cual sea la razón, ello no es óbice para confirmar la relevancia del tema en aras de la creciente expansión de mujeres ocupando cargos representativos, fenómeno que se extiende hacia todos los niveles políticos, ya sean el ámbito del Parlamento Europeo, las asambleas regionales, o en la esfera de los ejecutivos. Afortunadamente hoy ya no sorprende conocer que una mujer accede al cargo de primer ministro en Escandinavia, en Alemania, en Chile o en Costa Rica; o que la tasa de parlamentarias en el mundo se incrementa paulatinamente, e incluso, que en algunos países éstas superen el umbral crítico y se logre alcanzar un cuasiequilibrio entre diputados y diputadas. Consideramos que es necesario disponer de conocimientos que sirvan de referencia para analizar el alcance de esta transformación política que afecta principalmente a las asambleas representativas. Bajo esta premisa de actualidad de un fenómeno a todas luces sugerente, se enmarca el contenido de este libro que explora el nuevo papel que desempeñan las mujeres en los poderes legislativos en España, a la vez que miembros activos de los núcleos de decisión política en un contexto multinivel. Se estudia la actividad política que desarrollan dentro de los parlamentos, se analiza la trayectoria de sus carreras políticas así como el efecto que este aumento de representantes femeninas tiene no sólo en el seno de los legislativos sino también en los partidos políticos, quienes se han visto obligados a adoptar estrategias diferenciadoras de captación de votos que son valoradas por la ciudadanía. El estudio hubiese sido menos rico sin el amplio acopio de datos y análisis realizado gracias a los proyectos de investigación en que se incardina. Por una parte, los proyectos financiados por la CICYT Asambleas parlamentarias en un sistema multinivel: la articulación territorial del poder legislativo y su rendimiento en España, (referencia SEJ-2006-15075-CO3-03/


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CPOL) y “La representación política en los sistemas multinivel: concepciones y ejercicio de la representación por los parlamentarios estatales y autonómicos en España en perspectiva multinivel y comparada” (referencia CS02009-14381-C03-03) posibilitaron la base de datos y los primeros planteamientos para el estudio de la institución parlamentaria desde una perspectiva multinivel. Posteriormente y movidos por un interés específico en conocer los cambios que los parlamentos adoptaban con la incorporación de la mujer a la vida política, y gracias al proyecto de investigación Reclutamiento político, actividad parlamentaria y estilos de liderazgo político en los legislativos. ¿hacia la paridad en un contexto multinivel? Un estudio de las diputadas nacionales, las diputadas regionales y las eurodiputadas españolas en perspectiva comparada (referencia 22/06) financiado por el Instituto de la Mujer y el Ministerio de Asuntos Sociales, profundizamos en las transformaciones adoptadas en el seno de los legislativos y propició la configuración de una importante base de datos de actividad parlamentaria y carreras políticas, cuyos análisis vertebran las diversas contribuciones que el lector encuentra en estas páginas. Nuestro propósito concreto ha sido abordar en primer lugar el estado de la cuestión, el conocimiento existente sobre los factores que han favorecido la mayor presencia femenina en los legislativos, fundamentalmente las medidas legales aprobadas en numerosas sociedades democráticas — fruto en buena parte de los cambios internos adoptados en el seno de las organizaciones partidistas— pero también, factores relacionados con características propias de los sistemas políticos. En segundo lugar, se observan los efectos que estos cambios han generado sobre las instituciones políticas; tanto efectos sustantivos que estén permitiendo que surja un estilo de acción política diferenciado que impacta en los procesos de construcción de las agendas, la toma de decisiones o los resultados de políticas, como también analizando los efectos institucionales que estén significando cambios en la estructura de oportunidades políticas para las mujeres.


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Sobre estos ejes, el libro presenta los grandes aspectos vinculados con la transformación que afectan a los legislativos y en concreto el Parlamento español, en materia de incremento de la presencia de cargos representativos femeninos. El primer capítulo introduce y sitúa al lector en el escenario político aportando un análisis comparado sobre el crecimiento de la presencia de mujeres en asambleas legislativas en las democracias occidentales identificando los grandes factores que de una forma u otra han venido a crear un clima favorable a la inclusión de mujeres en política en los distintos niveles, esbozando las grandes líneas que explican la dinámica interna que adoptan los legislativos, en cuanto a estilos diferenciados de “entender” y “actuar” en política. El siguiente capítulo aborda las medidas legislativas adoptadas en España y en otros países de nuestro entorno para promover el acceso de la mujer a la representación parlamentaria. Demuestra que el camino que ha tenido que recorrer la mujer para lograr la liberación, la emancipación y la promoción como persona en pie de igualdad con el varón ha sido largo y lento. Y el avance de lo que ha venido a denominarse “democracia paritaria” ha seguido los mismos torpes derroteros. De entre los diversos factores que han influido en ello, se detiene especialmente en aquéllos que acaban plasmándose en normas: por un lado, las medidas de paridad voluntariamente adoptadas por los partidos políticos y recogidas en sus estatutos internos, y por otro lado, las impuestas por el legislador estatal y autonómico que invitan u obligan a todos los partidos políticos a incluir en sus listas electorales un porcentaje mínimo de mujeres. Y ello se logra no sólo describiendo los procesos, sino evaluando la efectividad de los mismos. El tercer capítulo analiza los factores que sostienen el “techo de cristal” que padecen las mujeres en la vida política, prestando especial atención al sistema electoral y sus efectos sobre la representación en el Congreso de los Diputados. Este examen se ejecuta tomado en consideración los resultados de la composición de la Cámara baja tras las elecciones generales de 2008 en las que se aplicaba por vez primera en este tipo de


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elecciones la paridad legal. De los elementos que conforman el sistema electoral se analizan los distritos y las listas electorales para examinar con detalle la selección de candidatos y candidatas. Comprueba de qué manera han actuado los partidos y cómo éstos han incluido a las mujeres en las listas electorales. El siguiente capítulo completa esta visión combinando parcialmente la dimensión descriptiva y la dimensión sustantiva de este fenómeno deteniéndose en el análisis de la presencia de mujeres en los órganos internos del parlamento. El capítulo quinto examina la constitución de comisiones parlamentarias de igualdad. El estudio considera los niveles estatal y autonómico analizando el papel desarrollado por estos órganos parlamentarios en la integración de las cuestiones de género y en la promoción de la condición de la mujer. Con este objetivo se abordan sucesivamente la caracterización de dichas comisiones, no sólo como expresión de la igualdad entre mujeres y hombres en el Parlamento sino también como mecanismo de defensa y de “generización” de los derechos fundamentales, así como su tipificación, creación y composición en las diversas cámaras legislativas y una aproximación a su funcionamiento y rendimiento efectivo que pueda contribuir a reforzar su acción. En suma, la visión global que se ofrece permite afirmar que las comisiones parlamentarias de igualdad están llamadas a desempeñar un papel relevante en relación con las políticas legislativas de género, tanto en la tramitación y estudio de las propuestas legislativas (input) como en el control de la aplicabilidad del producto legislativo (output). El sexto capítulo plantea que la democracia paritaria en el ámbito parlamentario no sólo debe analizarse en términos procedimentales referentes al acceso y presencia de la mujer en las asambleas representativas, sino asimismo en el ejercicio efectivo en condiciones de igualdad del cargo de parlamentario. Desde esta perspectiva, la maternidad puede suponer un obstáculo para conseguir la igualdad real entre mujeres y hombres en sede parlamentaria. Por tal motivo se propone, de un lado, y con un enfoque tendente a erradicar esa desigualdad de partida, la adopción de ciertas medidas antidiscrimi-


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natorias consistentes en modificaciones normativas (constitucionales, legislativas y reglamentarias) que faciliten una participación no presencial de la parlamentaria en situación de maternidad (delegación de voto, voto electrónico y sustitución) sin descartar, eventualmente, la vía del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional y en su caso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos; y, de otro lado, complementariamente, y teniendo como meta la igualdad efectiva en la conciliación de la vida familiar y profesional de la parlamentaria, la implantación de mecanismos de apoyo a la maternidad (artículo 9.2 CE) que van desde la creación de servicios de guardería hasta la propuesta de ratificación de instrumentos internacionales que favorecen dicha conciliación (como es el caso de la Carta Social Europea revisada de 1996). El capítulo séptimo pone de manifiesto cómo en los últimos años, se han extendido en los países de nuestro entorno diferentes líneas de actuación de mejora legislativa entre las que se cuenta la realización de análisis del impacto normativo sobre determinadas disposiciones con carácter previo a su aprobación. Estos informes deben considerarse como una herramienta básica al servicio de la consecución de la igualdad real que preconiza el artículo 9.2 de la Constitución española ya que implican un estudio y análisis ex ante de los proyectos normativos. Junto a esta importante función permiten, asimismo, ejercitar la función de control parlamentario sobre el ejecutivo en relación con el grado de cumplimiento de su compromiso con la efectividad del derecho a la igualdad entre mujeres y hombres. Analiza, de modo comparado, la regulación de los informes de impacto de género en el derecho estatal y autonómico, el grado de cumplimiento en su emisión y el nivel de eficacia de los mismos. Tanto los representantes políticos como la ciudadanía son testigos privilegiados de los cambios que las medidas legislativas generan en el seno de las instituciones representativas. Ha sido un ejercicio de elevado interés proponernos el conocer cómo los diputados y diputadas españoles perciben y conciben estas transformaciones en el ejercicio diario de sus funciones que sin duda son un reto también


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para la organización interna y la dinámica de los parlamentos. Desde estas premisas, el capítulo octavo tiene como eje el análisis de las entrevistas realizadas a diputados y diputadas con objeto de conocer si hay cambios más allá del incremento de las cifras de mujeres en los legislativos. En estos escenarios políticos, la cuestión se centra en plantearse cómo afecta este incremento en la vida política, y más concretamente si las diputadas ejercen un estilo diferente de hacer política. Se ofrecen las opiniones de los representantes y sus perspectivas sobre las contribuciones específicas que las mujeres hacen a la política, incorporando también las percepciones que los hombres tienen sobre estos temas, y los datos muestran cómo se aprecian algunas diferencias relevantes en este sentido. También los ciudadanos constatan los cambios, como se desprende del análisis del capítulo noveno. Indudablemente los parlamentos continúan siendo para la opinión pública instituciones centrales de todo sistema político que atraen la atención por los resultados que de ellos se derivan. Se denota que no sólo a nivel nacional, sino también desde un punto de vista comparado, estas instituciones políticas desempeñan en escenarios regionales y en el europeo funciones esenciales que contribuyen abiertamente a la integración de la sociedad y a la legitimación del sistema. Pero también los ciudadanos son testigos de los cambios que afectan a esta institución y a los que es capaz de adaptarse de forma flexible. Concretamente, son conscientes de la presencia cada vez mayor de mujeres en cargos de representación política en España; valoran positivamente la fijación por ley de de cuotas obligatorias de género, o a la implantación de esta medida, de modo voluntario en el seno de los partidos políticos. Finalmente, desde una perspectiva complementaria el capítulo décimo analiza la correspondencia entre los problemas que son identificados como prioritarios por parte de la ciudadanía española y las actividades de las élites políticas expresadas a través de diferentes canales instituciones (leyes, proyectos de ley, proposiciones de ley, preguntas orales y discursos del Presidente del gobierno) y en diversos sectores de


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actividad. Se construye un estudio a partir datos sobre la actividad política del ejecutivo —proyectos de ley, decretos ley, discursos de investidura, discursos del presidente del gobierno en el debate sobre el Estado de la Nación— y el Parlamento español —proposiciones de ley, preguntas orales en pleno y comisión, leyes— en las últimas décadas. El objetivo es conocer hasta qué punto, variables como la descentralización política, el tipo de gobierno, el proceso electoral, o la fricción institucional explican las diferencias en la capacidad (o voluntad) de políticos y gobernantes para dar respuesta a las preferencias de los ciudadanos. El análisis demuestra que la correspondencia entre las preferencias ciudadanas y las actividades de las elites políticas es mayor cuando el gobierno tiene la mayoría de los escaños en el Congreso, justo después de las elecciones, en el momento de la fase de definición de la agenda, y cuanto más descentralizada está la dirección de un problema. La publicación es fruto de la participación de diferentes personas pertenecientes a diversas universidades. Gracias a ellas se ha podido estimular la discusión, cuestionar algunas argumentaciones que se presentaban, así como abrir nuevos enfoques sobre los que dirigir futuras investigaciones. Los Congresos de la AECPA celebrados en Valencia y Málaga permitieron la reunión de investigadores y académicos, tanto autores de este libro como interesados en el estudio de los parlamentos desde sus más diferentes perspectivas, y lograron un clima muy propicio de debate que sin duda ha enriquecido los trabajos aquí contenidos y avanzado en el conocimiento del Parlamento. Aún, más, esperamos que la publicación de esta monografía contribuya a incentivar el debate científico sobre las más diversas facetas de los legislativos, sobre sus actores en singular, los parlamentarios, y en plural, los grupos parlamentarios, y proveer de algunas herramientas teóricas y empíricas que demanda la creciente presencia de las mujeres en los parlamentos. Por último, y personalmente, quiero agradecer a todos los autores y miembros del equipo de investigación la confianza que me otorgaron al aceptar sin dilaciones mi propuesta para


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integrarse en el grupo y para participar con sus aportaciones cient铆ficas en este libro. Quiero agradecer su intenso esfuerzo de dedicaci贸n en todas las actividades emprendidas y el elevado nivel de calidad con que las abordaron. Irene Delgado Madrid, junio de 2010


I Parte


LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES EN LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS: ANáLISIS DE LA CONFLUENCIA DE FACTORES Irene Delgado

Profesora Titular de Ciencia Política y de la Administración UNED

1. EL ESCENARIO POLíTICO: LOS PARLAMENTOS

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os parlamentos constituyen sin duda alguna, los máximos órganos de representación política (Cotta, 1986). A pesar de que el poder ejecutivo ha ido ganando terreno al legislativo y ello ha supuesto una transformación relacionada con el desarrollo de nuevas formas de representación y con el reforzamiento e institucionalización de diversos elementos asociativos (Di Ciolo, 1980:52), los legislativos son las instituciones que integran a las figuras políticas más influyentes y relevantes del sistema político por su calidad de representantes de la pluralidad de la sociedad civil. No debe constituir sorpresa, por tanto, que esta institución haya estimulado el interés de politólogos generando un número importante de trabajos académicos. Pero quizás son escasos los análisis suficientemente integrados dado que la mayoría de ellos contempla al Parlamento como una colectividad sin claves suficientes para entenderlo en términos de actores individuales.


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Por otra parte, los parlamentos asumen tareas de gran importancia para los modernos sistemas políticos, al tiempo que cumplen satisfactoriamente objetivos que sólo esta institución puede desempeñar, dando muestras continuas de una llamativa all-purpose flexibility (Polsby, 1975:302). En este marco de adaptación, los representantes políticos contribuyen decisivamente a la configuración de las instituciones democráticas (Best y Cotta 2000). Entre los cambios experimentados en el seno de las democracias liberales desde medidas del siglo XX, resulta especialmente viable el acceso de las mujeres a posiciones políticas en los diversos ámbitos de representación. Supone una transformación de la institución parlamentaria que tiene múltiples consecuencias, no sólo desde el punto de vista cuantitativo, pues se contabiliza su presencia en estos órganos por parte de numerosas instituciones internacionales que abogan por incrementar su presencia; sino también desde el punto de vista cuantitativo, por cuanto suponen un cambio en la forma de hacer política e inciden en las dinámicas internas de los partidos. Los partidos políticos son los principales actores que filtran ese acceso a los puestos de representación y no han sido inmunes a este fenómeno por lo que en mayor o menor intensidad han demostrado cierta sensibilidad hacia esta cuestión, y fomentan profesionalmente la incorporación de mujeres, desarrollan estrategias para promocionar internamente a las mujeres en puestos de decisión dentro de la organización del partido y externamente en el reclutamiento de candidatos. Sin obviar la importancia de la primera cuestión, el reclutamiento legislativo determina la elección de candidatos que se presentan a las elecciones y condiciona sustancialmente la composición de las elites políticas y, de los parlamentos. No obstante, este fenómeno está íntimamente ligado a la motivación de los candidatos individuales, y concretamente está centrado en los incentivos y los costes que condiciona la decisión de presentarse como candidato dentro de la estructura de oportunidades políticas (Schlesinger, 1966:1991; Norris, 1999:87).


la representación política de las mujeres ...

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Aunque no hay barreras legales para que las mujeres voten, persisten retos para que puedan participar en la toma de las decisiones políticas. Las mujeres constituyen a día de hoy más de la mitad de la población elegible, y esta proporción no tiene reflejo en la composición de las cámaras representativas de la mayoría de los países desarrollados. Con excepción de las democracias populares y de los países nórdicos europeos, se trata de un fenómeno bastante reciente y en modo alguno generalizado, además su alcance es muy desigual hasta el proporción no tiene reflejo el en18,9 la composición de de las todos cámaras de la momento. En 2010 por ciento losrepresentativas representanmayoría de los países desarrollados. En 2010 el 18,9 por ciento de todos tes políticos en el mundo son mujeres, cifra que no ha sufridolos representantes políticos en el mundo son mujeres, cifra por otra parte que no ha cambios desde la década anterior. En 1997, las mujeres ocupasufrido cambios desde la década anterior. En 1997, las mujeres ocupaban menos menos por ciento de los escaños a delban 12 por cientodel de 12 los escaños parlamentarios a nivel parlamentarios mundial, lo que permite constatar que el avance en estos años ha sido lento, faltando un largo camino nivel mundial, lo que permite constatar que el avance en estospor recorrer alcanzar unafaltando igualdad efectiva en la mayoríapor de los parlamentos años para ha sido lento, un largo camino recorrer paradel mundo. alcanzar una igualdad efectiva en la mayoría de los parlamentos del mundo. Gráfico 1. Evolución del porcentaje de mujeres en las cámaras * Gráfico 1 bajas, 1945-2010

Evolución del porcentaje de mujeres en las cámaras bajas, 1945-2010* 30 25 20 15 10 5 0 1945

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* La base sobre la que se ha calculado los porcentajes mundiales es como sigue: 1945 (26 parlamentos); 1965 (94 parlamentos); 1975 (115 parlamentos); 1985 (136 parlamentos); 1995 (176 parlamentos); 2000 (177 parlamentos) y 2010 (189 parlamentos).

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La baseElaboración sobre la que ha calculado losArchivo porcentajes mundiales es comoNacionales sigue: 1945 Fuente: propiasea partir de datos del sobre Mujeres en Parlamentos de la (26 parlamentos); 1965 (94 parlamentos); 1975 (115 parlamentos); 1985 (1362010). parlamentos); 1995 (176 Unión Interparlamentaria (http://www.ipu.orf/wmn-e/world.htm, extraídos en mayo parlamentos); 2000 (177 parlamentos) y 2010 (189 parlamentos). Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Archivo sobre Mujeres en Parlamentos Nacionales de la Unión Interpalamentaria (http://www.ipu.orf/wmn-e/world.htm, extraídos en mayo 2010). A nivel regional, los países nórdicos han mantenido siempre

el A promedio más alto y en 2010 el 42 por ciento de los escaños nivel regional, los países nórdicos han mantenido siempre el promedio

más alto y en 2010 el 42 por ciento de los escaños parlamentarios de las cámaras bajas de estos países han estado ocupados por mujeres. Los pasos más amplios para alcanzar un equilibrio en estos últimos quince años se han dado en América y en Europa, con un incremento en ambas regiones que supera los nueve puntos

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El acceso y la presencia de las mujeres en los parlamentos I rene D elgaDo Valencia, 2011 eDItora

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