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E S T U D I O S L AT I N O A M E R I C A N O S

roberto viciano julio c茅sar trujillo santiago andrade

estudios sobre la constituci贸n ecuatoriana


ESTUDIOS SOBRE LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA DE 1998

ROBERTO VICIANO JULIO CÉSAR TRUJILLO SANTIAGO ANDRADE U. Editores

tirant lo b anch Valencia, 2005


Copyright ® 2005 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

Esta publicación es resultado de los proyectos de investigación denominados «Gobernabilidad y transformación de los órganos constitucionales en la reforma del Estado en Iberoamérica» (financiado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología del Gobierno español) y «Las aportaciones del constitucionalismo latinoamericano a la actual teoría constitucional» (financiado por la Consellería de Cultura, Educación y Deporte de la Generalitat Valenciana), ambos dirigidos por el Dr. Roberto Viciano Pastor, Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universitat de València.

Directores de la Colección:

ROBERTO VICIANO PASTOR Profesor Titular de Derecho Constitucional Universitat de València JOAN DEL ALCÁZAR Profesor Titular de Historia Contemporánea Universitat de València

© ROBERTO VICIANO y los demás autores de la obra

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 84 - 8456 - 366 - 9


ÍNDICE DE CONTENIDOS Los autores .....................................................................................................

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Presentación ...................................................................................................

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Introducción: algunas reflexiones sobre la Asamblea Constituyente de 19971998 .......................................................................................................... Enrique Ayala Mora

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Negociando el cambio: fuerzas sociales y políticas en la Asamblea Constituyente ecuatoriana de 1998 ....................................................................... Pablo Andrade A.

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El sistema de fuentes del Derecho en la Constitución Política de la República del Ecuador .............................................................................................. Roberto Viciano Pastor

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El Estado en la Constitución ......................................................................... Julio César Trujillo Vásquez

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Derechos colectivos y de indígenas en la nueva Constitución Política ........ Nina Pacari Vega

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La organización territorial en la nueva Constitución ................................... Hernán Pérez Loose

173

El Ejecutivo y la administración .................................................................... F. Javier Díaz Revorio

193

La jurisdicción constitucional en Ecuador .................................................... Pablo Pérez Tremps

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El Tribunal Constitucional del Ecuador ....................................................... Marco Morales Tobar

237

La Constitución Política y la administración de justicia ............................... Santiago Andrade Ubidia

261

Finanzas públicas y Constitución .................................................................. José Vicente Troya Jaramillo

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ÍNDICE DE CONTENIDOS

Partidos, sistema de partidos y Derecho electoral ecuatoriano .................... Fernando Flores Giménez

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Constitución ecuatoriana y Comunidad Andina ........................................... César Montaño Galarza

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LOS AUTORES Pablo Andrade Andrade, profesor de la Universidad Andina Simón Bolívar (Sede Ecuador) y coordinador de su Programa de Estudios Latinoamericanos. Santiago Andrade Ubidia, profesor de la Universidad Andina Simón Bolívar (Sede Ecuador) y ex-Ministro Juez de la Corte Suprema de Justicia. Enrique Ayala Mora, rector de la Universidad Andina Simón Bolívar (Sede Ecuador); diputado de la República. Javier Díaz Revorio, profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Castilla-La Mancha (España). Fernando Flores, profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia (España). César Montaño Galarza, profesor de la Universidad Andina Simón Bolívar (Sede Ecuador) y coordinador de su Programa de Maestría en Derecho. Marco Morales Tobar, ex Presidente del Tribunal Constitucional, y profesor de la Universidad Central del Ecuador. Nina Pacari, abogada, ex diputada nacional, vicepresidenta del Congreso Nacional y representante a la Asamblea Nacional Constituyente. Hernán Pérez Loose, profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Católica Santiago de Guayaquil. Pablo Pérez Tremps, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid. José Vicente Troya Jaramillo, profesor y director del Área de Derecho de la Universidad Andina Simón Bolívar (Sede Ecuador); ex-Ministro Juez de la Corte Suprema de Justicia. Julio César Trujillo V., profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Andina Simón Bolívar (Sede Ecuador). Roberto Viciano Pastor, profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia (España).


PRESENTACIÓN Los estudios sobre la Constitución Política de la República del Ecuador que se publican en este libro se han realizado en el marco del convenio de cooperación académica suscrito entre la Universidad Andina Simón Bolívar (Sede Ecuador), la Universidad de Valencia y la Fundación CEPS (España). Nos ha parecido oportuno y útil que la Constitución Política sea analizada desde Europa y al mismo tiempo desde el Ecuador. Desde Europa, porque tal vez desde allí sea posible apreciar sus debilidades y fortalezas con mayor objetividad, ya que sus autores, si bien no podrán despojarse de las categorías y juicios de valor debidos a sus ideologías, cosa que no esperamos ni les pedimos, sí estarán libres de los prejuicios y pasiones que a veces nublan o distorsionan el juicio de quienes estamos inmersos en la lucha por el poder local o por lo menos animados por la pasión con la que defendemos nuestro particular punto de vista acerca de los problemas que nos agobian y de sus causas. Desde el Ecuador, porque nos parece necesario forzar a los ecuatorianos a la reflexión teórica rigurosamente jurídica, esto es, el análisis del texto constitucional a la luz de los principios propios del Derecho Constitucional, como ciencia que busca la organización racional del Estado y del poder para que sirvan a la realización de la persona en el lugar y tiempo en donde le ha tocado nacer y vivir. El esfuerzo conjunto de ecuatorianos y españoles que se plasma en este libro, esperamos sea un hito importante de la colaboración de las instituciones y de los hombres y mujeres de Latinoamérica y de Europa que deseamos que las relaciones entre los estados sean más equitativas, y trabajamos para crear condiciones para que eso se produzcan en el futuro cercano. Unos y otros estamos persuadidos de que la paz al interior de nuestros países y la paz entre las naciones no es tal si es que se sustenta en la imposición de los que más tienen o más pueden y el temor o la impotencia de los menos afortunados; la paz es real y fecunda solo si se asienta en la justicia y en la fraternidad que comienza en la amistad.


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PRESENTACIÓN

Esperamos que nuestros propósitos y esfuerzos tengan plena realización y que sirvan no solo para enriquecer la bibliografía del Ecuador y de España, sino también para abrir nuevos horizontes al estudio del Derecho Constitucional y a la colaboración de los dos pueblos.

Los editores


Introducción

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE DE 1997-1998* ENRIQUE AYALA MORA

1. HACIA UNA NUEVA ASAMBLEA CONSTITUYENTE Los años noventa fueron de cambios significativos y de gran agitación en el Ecuador. Una crisis desatada a inicios de la década anterior se prolongó hasta comienzos del nuevo siglo y nos acompaña hasta ahora1. Sucesivos gobiernos han enfrentado la recesión adoptando políticas de modernización del Estado y medidas económicas de corte neoliberal que trajeron consigo grandes costos sociales. Continuas elevaciones de precios, inflación acelerada, privatizaciones y despidos masivos han sido las recetas utilizadas para conjurar la crisis. El empobrecimiento de grandes sectores de la población y el enriquecimiento de muy pocos han sido el resultado de un proceso marcado internamente por la corrupción y en el marco internacional por la vigencia de modelos económicos de ajuste y la profundización de la brecha entre los países ricos del primer mundo y los cada vez más pobres del tercer mundo. En este escenario complejo, en el Ecuador se ha desarrollado una fuerte reacción social a la aplicación del modelo. Aunque el movimiento de los trabajadores sufrió un reflujo en su capacidad de movilización y su

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Este breve trabajo ha sido preparado como un texto introductorio para este libro. Quiero agradecer la colaboración que me ofreció en su preparación Aníbal Fernando Bonilla, quien fue mi asistente cuando ejercí la función de miembro de la Asamblea Constituyente como representante por la provincia de Imbabura. Cfr. Alberto Acosta, Breve historia económica del Ecuador, Quito, Corporación Editora Nacional, 2001, 2ª. ed., pp. 240 y ss.


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respuesta ha sido débil, otros movimientos sociales, especialmente las organizaciones de los pueblos indígenas, experimentaron un significativo crecimiento, a tal punto que han tenido la capacidad de enfrentar las medidas de ajuste con gran fuerza2. A ojos de los expertos de los organismos financieros y los analistas neoconservadores, nuestro país es uno de los más díscolos en el continente latinoamericano. En efecto, ha resistido mucho más que otros a la adopción de medidas de ajuste y al desmantelamiento de las instituciones del Estado. Junto con la agitación social se dio también en la pasada década una situación de inestabilidad y confrontación política3. El gobierno de la Izquierda Democrática, presidido por Rodrigo Borja (1988-1992), mantuvo un clima de respeto a los derechos ciudadanos, pero dejó en el país una impresión de frustración por promesas de cambio socioeconómico no cumplidas, deterioro del nivel de vida y una crisis profundamente agravada. Para el siguiente período (1992-1996), los ecuatorianos eligieron a Sixto Durán Ballén que desarrolló numerosas obras públicas, pero no pudo culminar su proyecto de modernización conservadora, caracterizada por duras medidas económicas, reformas legales que favorecieron a la banca y redujeron del tamaño del Estado4. En medio de la profundización de la crisis, en 1996 triunfó sobre el favorito Jaime Nebot, el candidato populista Abdalá Bucaram, que había ofrecido realizar transformaciones socioeconómicas espectaculares a un electorado empobrecido y frustrado. Bucaram se posesionó en agosto de 1996. Anunció algunas reformas monetarias como la «convertibilidad» de la moneda nacional frente al

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Sobre este tema se han publicado numerosos trabajos. De entre ellos se puede consultar: Raúl Vallejo, Crónica mestiza de un nuevo pachacutik, Ecuador del levantamiento indígena de 1990 al ministerio étnico de 1996. The University of Maryland, College Park, 1996. Varios autores, Los pueblos indios y el Estado-país, Quito, Abya-Yala, 1997. Enrique Ayala Mora, Resumen de historia del Ecuador, Quito, Corporación Editora Nacional, 1999, 2ª. ed., pp. 111-117. El gobierno realizó algunos cambios y redujo varios miles de empleados públicos, pero fue derrotado en dos consultas populares, con las que intentaba consolidar su propuesta de privatizar la seguridad social. Al final, sufrió un grave revés con la separación del Vicepresidente Alberto Dahik, acusado de irregularidades, en medio de una dura disputa entre sectores de la derecha.


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dólar y formuló planes de vivienda y educación que tenían sello populista. La política económica mantuvo cierta estabilidad, pero las reformas no alcanzaron a realizarse. Desde el inicio de su gestión, el mandatario agudizó los conflictos regionales, exageró su estilo informal y arbitrario, se enfrentó a sectores empresariales, laborales, indígenas y grupos medios que, acusándolo de numerosos actos de corrupción y abuso, llevaron adelante una acción de protesta que culminó el 5 de febrero de 1997 con una estrepitosa caída del presidente5. El Congreso designó como Presidente Interino a Fabián Alarcón, que asumió el mando luego de unos días de confusión. En pocas semanas, Alarcón fue ratificado en su mandato en una consulta popular (mayo de 1997), que resolvió también la convocatoria a una Asamblea Constituyente. El presidente dirigió el país hasta agosto de 1998, enfrentando las coyunturas, sin un proyecto de largo plazo, en medio de circunstancias difíciles, como una aguda crisis fiscal provocada por la baja de los precios internacionales del petróleo, que causó el descenso drástico de los ingresos públicos; acusaciones de corrupción que determinaron la renuncia y abandono del país del ministro de Gobierno César Verduga, y una compleja negociación internacional del diferendo territorial con el Perú, en la que se logró importantes avances. La convocatoria a la Asamblea Constituyente no era nueva en el país. En nuestra historia, desde 1830 en que se fundó el Ecuador, se habían dado dicisiete de esas asambleas, que aprobaron igual número de textos constitucionales6. (En el anexo 1 consta un listado de las constituciones expedidas en el Ecuador). Tampoco su convocatoria había sido parte del plan del interinazgo que idearon los partidos mayoritarios en el Congreso para el reemplazo de Bucaram. Fue una demanda de los sectores sociales movilizados, que lograron que su aspiración se incluyera como

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Hay numerosas publicaciones sobre el tema, entre ellas pueden mencionarse: varios autores, Ecuador frente al vértigo fatal, Itinerario del bucaramato. Quito, El Comercio, 1997; varios autores, ¡Que se vaya! Crónica del bucaramato. Quito, Edimprés-Hoy, 1997; Pedro Saad Herrería, La caída de Abdalá, Quito, Edit. El Conejo, 1997. En realidad, se convocaron más de veinte asambleas constituyentes en nuestra historia, pero varias de ellas no lograron reunirse o culminar sus labores. Aquí se ha mencionado el número de las que llegaron a aprobar un texto constitucional.


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pregunta en la consulta popular de mayo de 1997 y que los electores la respaldaran mayoritariamente. Las grandes aspiraciones de cambio llevaron a que importantes sectores pensaran que una nueva Constitución podría significar también un cambio de la situación del país7. Se pensaba que la fuerza adquirida por la protesta social podía trasladarse a una mayoría electoral que llevaría a democratizar los poderes del Estado y a instaurar un modelo económico de equidad. Esta idea fue reforzada por la reticencia que la propuesta de la Constituyente despertó en sectores de la derecha política, que miraba con temor la agitación, y por el ejemplo del reciente cambio constitucional que se había dado en otros países, especialmente en la vecina Colombia8. Pero, aunque parezca extraño, la idea de la convocatoria a la Constituyente también tenía peligros desde el punto de vista de los sectores progresistas. Así se expresó entonces. Aunque minoritarias, surgieron voces que advirtieron que realizar un cambio integral en la Constitución o redactar una nueva, en una coyuntura en que se había dado no solo un predominio electoral sino una indudable iniciativa ideológica de la derecha, traería consigo un desmantelamiento de los elementos estructurales de la Carta Política vigente, como el papel del Estado en la dirección y gestión de la economía9. Se destacó también que, pese al

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La propuesta de realizar una Constituyente la presentó en 1996 Fredy Elhers, candidato de una alianza de fuerzas de izquierda y organizaciones de trabajadores, indígenas y otros sectores sociales. Fue reactivada en la movilización por la caída de Bucaram y se transformó en consigna de las organizaciones populares. (Cfr. Ney Barrionuevo Silva, Constituyente de los pueblos, salida histórica. Quito, Casa de la Cultura Ecuatoriana, 1997). En efecto, la idea de que en Colombia se había dado un cambio constitucional que modernizó el Estado y amplió las garantías ciudadanas influyó mucho en la opinión de ciertos sectores del país. Pero en realidad, la situación del vecino del norte y del Ecuador eran bien distintas. Mientras la nueva Constitución colombiana reemplazaba a una que había regido por más de cien años, en el Ecuador regía una Constitución moderna aprobada en 1978 que, además, había sido ya reformada en varios aspectos importantes por el Congreso. Expresé entonces mi opinión en una columna de prensa: «No participo del entusiasmo de quienes creen que esta Constitución es mala y debe ser reemplazada de cabo a rabo por una Asamblea Constitucional, cuya forma de elección no se ha definido. No hay que olvidar que la Carta Fundamental vigente, aunque tiene lagunas e imprecisiones, fue redactada en una coyuntura de apertura


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entusiasmo, a veces ingenuo de los promotores de la Constituyente, el cambio en las fórmulas constitucionales no significa un cambio del país. Pero la propuesta de la Constituyente se impuso, sobre todo cuando los sectores de la derecha se dieron cuenta de que podían ganar la elección de los miembros de la Asamblea y el contenido de las reformas estaría bajo su control. Se realizó rápidamente una nueva reforma a la Constitución, que disponía la convocatoria a una Asamblea Nacional, que debía reunirse después de ciento dos días desde su convocatoria por el Tribunal Supremo Electoral. Luego de una campaña electoral rápida y sin enfrentamientos, pero con un debate sobre contenidos constitucionales muy animado, la elección se dio el 30 de noviembre de 1997. Los partidos de derecha obtuvieron una clara mayoría. Entre el Partido Social Cristiano, la Democracia Popular y el FRA, que era el partido del Presidente Alarcón, alcanzaron 39 votos de un total de 70 y controlaron la mesa directiva de la Constituyente, cuya presidencia ejerció el ex Presidente de la República Osvaldo Hurtado, líder de la mayoría que actuó coordinadamente en las votaciones fundamentales10. La minoría, que agrupaba a la Izquierda Democrática, Partido Socialista, Movimiento Ciudadanos Nuevo País,

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democrática, que fue resultado de una consulta nacional amplia, que recogió lo más progresista de las tradiciones legales del país, y que fue aprobada por amplia mayoría en plebiscito (…) Estoy seguro, por ejemplo, de que en medio de la avalancha ideológica de la derecha, volver a aprobar las áreas estratégicas de la economía reservadas al Estado sería poco menos que imposible. Y eso puede pasar por obra y gracia de quienes sin consultar la historia, la experiencia vivida por el país en el pasado, todavía no se han dado cuenta de que la movilización popular como la del 5 de febrero es una cosa, y la toma real del poder es otra (…) Sería un verdadero desastre que enancados en la demanda popular de renovación constitucional, los enemigos del avance que representó la Constitución de 1978, encuentren una oportunidad para volver al pasado» (Enrique Ayala Mora, «La reforma constitucional», Quito, El Comercio, 24 de febrero de 1997. La mesa directiva de la Asamblea estuvo constituida de esta manera: Dr. Osvaldo Hurtado (DP), Presidente; Embajador Marcelo Santos Vera (PSC), Primer Vicepresidente, Sr. Luis Mejía Montesdeoca (FRA), Segundo Vicepresidente. La Secretaría y otras dependencias administrativas estuvieron ocupadas por funcionarios designados por la mayoría. Cuando en los últimos días de la Asamblea, Hurtado y Santos renunciaron, la dirección de la Asamblea fue ejercida hasta la clausura por Mejía.


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Movimiento Pachacutik, PRE, MPD e independientes, se caracterizó a sí misma como «progresista» desde las juntas preparatorias y mantuvo unidad de acción en los debates (la lista del número de representantes a la Asamblea Constituyente, que se incluye en el anexo 2, ofrece su composición por organización política).

2. PROCESO DE REDACCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN Nuestro país ostenta posiblemente el récord mundial de convocatorias y reuniones de asambleas constituyentes, así como el del mayor número de constituciones que han sido aprobadas11. Aunque han sido muchas, todas han tenido una característica fundamental: se reunieron para «reconstitucionalizar» al país, luego de una etapa de dictadura, que a su vez, se había iniciado con una ruptura del orden jurídico. En estas circunstancias, la Asamblea Constituyente, una vez reunida, se investía de plenos poderes y no solo redactaba la nueva Constitución, sino que reorganizaba todas las instancias del poder, designando al Presidente de la República y a todos los altos funcionarios del Estado, inclusive a los magistrados de la Corte Suprema. Adicionalmente, asumía las funciones legislativas y emitía leyes, decretos y el presupuesto del Estado. El organismo prolongaba sus funcionas más allá del día de la expedición de la Constitución. En varios casos sancionó también a los ex dictadores y funcionarios de las dictaduras previas. En 1997, sin embargo, la Asamblea Constituyente se reunió en circunstancias y con características diversas. Fue convocada y se desarrolló dentro del régimen de derecho. Funcionó paralelamente con el

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Sin contar con la Constitución emitida por la Junta quiteña de 1812, desde 1830 en que se reunió la primera Constituyente, en el Ecuador se han aprobado 17 constituciones. Todas ellas, menos una que fue producto de una consulta popular, fueron dictadas por asambleas constituyentes. Estas fueron, en consecuencia, 16. A ellas habría que añadir varias que fueron convocadas, inclusive algunas que llegaron a reunirse pero fueron disueltas antes de emitir una Carta Política. (Cfr. el anexo 2 «Constituciones del Ecuador»).


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Congreso Nacional y se circunscribió exclusivamente a la redacción de la Constitución. Aunque declaró que tenía plenas facultades constituyentes, no las reivindicó y anunció que respetaría la independencia de los poderes del Estado y limitó su trabajo a la preparación del texto12. Adicionalmente, la Asamblea tuvo también limitaciones de tiempo e infraestructura. Se estableció en la convocatoria un plazo para sus labores y tuvo grandes dificultades para conseguir un local para su funcionamiento, hasta que fue acogida por la Academia de Guerra del Ejército13. Otra característica importante del trabajo de esta Constituyente fue que en vez de emitir una nueva Constitución, como lo habían hecho las anteriores, pese a que redactó nuevamente la casi totalidad del texto constitucional, formalmente optó por expedir una reforma codificada de la Constitución aprobada mediante plebiscito en 1978, que entró en vigencia el 10 de agosto de 197914. Dadas las características y circunstancias de la Asamblea Constituyente de 1997-1998, los conflictos con el Congreso y el Ejecutivo fueron

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Originalmente fue convocada como «Asamblea Nacional». Se evitó intencionalmente la denominación de «Constituyente» para denotar que su tarea era solo la redacción de la Constitución. Una vez instalada, sin embargo, la Asamblea adoptó la controvertida denominación pero autolimitó sus atribuciones. Mediante resolución estableció: «La Asamblea Nacional se denominará ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, se sujetará en su funcionamiento a su Estatuto Orgánico y de Procedimiento debidamente aprobado. Respetará la independencia del H. Congreso Nacional y demás funciones del Estado, de los actuales Presidente y Vicepresidente de la República, así como de las respectivas autoridades del régimen seccional». (Asamblea Nacional Constituyente, Resolución de 7 de enero de 1998). Aunque en los medios políticos y de prensa se pensaba que la Asamblea sesionaría en alguno de los locales del Palacio Legislativo, el Congreso no habilitó ninguno a tiempo. En diciembre de 1997 la recién nombrada mesa directiva de la Asamblea tuvo que buscar local. Por unos días, las sesiones se realizaron en el Paraninfo de la Universidad Andina, donde se habían realizado las reuniones preparatorias. Luego de considerar varios lugares, hoteles y conventos entre otros, se aceptó la oferta de las Fuerzas Armadas para usar la Academia de Guerra del Ejército, ubicada en Sangolquí, que fue parcialmente adecuada para el efecto y declarada recinto constituyente. Asamblea Nacional Constituyente, Constitución Política de la República del Ecuador, aprobada en Riobamba el 5 de junio de 1998. Gaceta Constitucional, República del Ecuador, junio de 1998.


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inevitables. Al principio se dieron discusiones sobre la naturaleza de la Asamblea y sus atribuciones. Se habló de la posibilidad de que la Asamblea podría disolver el Congreso o cambiar al Presidente Interino de la República, pero en realidad esas nunca fueron más que especulaciones. En el grupo de mayoría y en el de minoría había una intención muy generalizada de evitar un conflicto y no hacer nada más que la Constitución, a menos que se diera un enfrentamiento muy grave. Ese enfrentamiento, empero, se dio cuando se iba a cumplir el plazo establecido para la reunión de la Asamblea, que era de 130 días que se vencían el 30 de abril de 198815. Esta emitió una reforma de la Constitución vigente ampliando ese plazo, pero el Presidente del Congreso y luego el Presidente de la República anunciaron que no aceptarían las resoluciones de la Asamblea tomadas luego del 30 de abril. Hubo todo un debate sobre la posibilidad de que la Asamblea ampliara el plazo de su funcionamiento. La mayoría de las opiniones favorecía la idea de que la Asamblea podía reformar la Constitución y ampliar el plazo de su funcionamiento y que la redacción constitucional debía ser concluida con una prórroga razonable del tiempo de labores de la Asamblea. No faltó quien recordara que se vivía entonces en plena situación de hecho16. Pero, para el conflicto planteado, desde luego, no existían solamente motivaciones jurídicas. Había un problema político. El Partido Socialcristiano que controlaba el Congreso y tenía fuerte influencia con el Presidente Alarcón, había visto con malos ojos ciertas disposiciones que se iban aprobando y prefirió que la Asamblea concluyera sin haber culminado su trabajo, de modo que éste fuera asumido por el Congreso17.

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Cfr. disposición transitoria décimo séptima de la Constitución, especialmente reformada para la convocatoria a la Asamblea (Codificación de la Constitución Política de la República del Ecuador. Quito, Corporación de Estudios y Publicaciones, 1977). Esta disposición fue reformada por la Asamblea, ampliando expresamente el plazo establecido. En el debate se presentaron los más variados argumentos. El ex Presidente de la Corte Suprema de Justicia Miguel Macías Hurtado, por ejemplo, en un artículo de prensa que llevaba un curioso título, sostenía la tesis de que en el país había una dictadura y que la prórroga de la Asamblea no violaba ninguna Constitución. (Miguel Macías Hurtado, «¡A su casa, el 30 de abril!», Quito, diario Hoy, 27 de abril de 1998). En medio de la polémica sobre si se clausuraba o no la Asamblea, el Presidente Interino de la República concurrió al Congreso y anunció que desconocería


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En medio del conflicto, la Asamblea tuvo que abandonar la Academia de Guerra y volver a reunirse en el Paraninfo de la Universidad Andina Simón Bolívar. La mayoría de los representantes del PSC se retiraron y solo un pequeño pero representativo grupo de ese bloque continuó concurriendo a las comisiones y al pleno hasta el final. De todas maneras, la Asamblea continuó con un holgado quórum para seguir funcionando y logró culminar sus tareas. Una de las características más importantes de la Asamblea, que también la distinguió de sus predecesoras, fue que antes de su reunión y durante su funcionamiento generó mucha participación de sectores representativos de la sociedad ecuatoriana. Antes, la labor de redacción de la Constitución había sido una tarea de iniciados, de unos pocos inclusive dentro de los miembros de las constituyentes. En esta ocasión, se generaron debates sobre el contenido constitucional en los más diversos ámbitos y las comisiones de trabajo en que se dividió la Asamblea para preparar los textos según su tema recibieron innumerable cantidad de delegaciones de distintos sectores, que plantearon sus demandas y aspiraciones que podían ser recogidos en la Carta Política. También la redacción de la Constitución despertó algún interés en los medios académicos del exterior. Un grupo de constitucionalistas españoles, promovido por la Universidad de Valencia, realizó labores de observación y de diálogo con miembros de la Asamblea y sus asesores. Se debe, por fin, destacar una característica que hizo de ella una «Asamblea Itinerante», como la llamó en un libro de testimonio Orlando Alcívar, uno de sus destacados miembros18. La Asamblea Constituyente tuvo varias reuniones preparatorias en Quito, en la Universidad Andina Simón Bolívar; se inauguró oficialmente el 20 de diciembre de 1997 en Ambato, ciudad que había albergado a la segunda constituyente republi-

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cualquier decisión de la Asamblea posterior al fin de abril. Dejó en claro que no promulgaría la nueva Constitución. La respuesta de la Asamblea fue seguir su trabajo y disponer que la Carta Política entraría en vigencia el 10 de agosto de 1998, fecha en que Alarcón entregaría el poder. El enfrentamiento, empero, no se profundizó. El Presidente Interino no insistió en su postura y la Constituyente continuó sus labores sin buscar conflictos. Orlando Alcívar Santos, Comentarios a la Constitución Política del Estado (La Asamblea Itinerante), Guayaquil, Offset Abad, 1998.


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cana; funcionó unos días en la Universidad y desde enero hasta inicios de mayo en la Academia de Guerra del Ejército ubicada en el cantón Rumiñahui; volvió a la Universidad Andina durante mayo y junio; se clausuró en Riobamba, sede de la primera Constituyente de la historia, el 5 de junio de 1998. La versión codificada de la Constitución fue publicada en una «Gaceta» especial el mismo 5 de junio y publicada luego en el Registro Oficial el día 11 de agosto de 1998, en que entró en vigencia.

3. ALGUNOS RASGOS BÁSICOS DE LA CONSTITUCIÓN La Asamblea transcurrió en medio de un ambiente de informalidad y ausencia de enfrentamientos violentos, que han sido frecuentes en la vida parlamentaria del país. Pero en varios momentos se llegó a intensos debates sobre el contenido de la Constitución. Esto era esperable, dada la gran dispersión de las fuerzas políticas que la componían, sobre todo si se toma en cuenta las posturas opuestas en cuestiones de fondo entre la mayoría de derecha y la minoría progresista. En la vida republicana del Ecuador, el eje divisorio entre derecha e izquierda había sido por décadas, la confesionalidad del Estado y la vigencia del laicismo. Pero desde los años sesenta ese eje se movió y la definición de los campos se dio a partir de las posturas sobre la idea de desarrollo y el papel del Estado en el control de la economía19. La Constitución aprobada en 1978 fue una expresión de este proceso de ascenso del reformismo y predominio de las ideas difundidas por la CEPAL, que daban un papel central a la participación del Estado, no solo en la regulación fiscal y monetaria, sino también como agente de la producción y distribución. Esa Carta Política estableció un sector público de la economía con áreas de explotación económicas reservadas al Estado20.

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Enrique Ayala Mora, Los partidos políticos en Ecuador: síntesis histórica, Quito, Ediciones La Tierra, 1989, p. 39. La Constitución aprobada en 1978 establecía: que la economía ecuatoriana funcionaba a través de cuatro sectores básicos: el sector público, el sector de


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Pese a que tuvieron mayoría parlamentaria durante esos años, los sectores de derecha no lograron los votos suficientes para incluir, en las reformas constitucionales que llevó adelante el Congreso en 1996 y 1997, un cambio en ese aspecto estructural de la Constitución. Por ello aprovecharon de su mayoría en la Asamblea Constituyente para hacerlo21. De allí que el rasgo fundamental de la nueva Carta Política fue su marcado énfasis privatista en la estructura del Estado. No sin un agitado debate, desapareció el concepto de propiedad exclusiva del Estado dentro del sector público de la economía. Se eliminaron los mecanismos de presencia del sector público en la producción y la comercialización. Se suprimió, en la práctica, el sistema nacional de planificación. El Consejo Nacional de Desarrollo, CONADE, fue eliminado y con él todas sus funciones planificadores y de mantenimiento de información y estudios. Inclusive se hizo un gran esfuerzo por obligar a las Fuerzas Armadas a que se deshicieran de las acciones que mantenían en una treintena de empresas privadas. Si la Constituyente tomó una clara línea privatista en la organización de la economía y el Estado, en lo que se refiere a los derechos humanos y ciudadanos, tuvo, en cambio, una tendencia de gran amplitud. El texto

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economía mixta, el sector comunitario o de autogestión y el sector privado. El primero estaba «compuesto por las empresas de propiedad exclusiva del Estado». Y añadía: «Son áreas de explotación económica reservadas al Estado: a) Los recursos naturales no renovables y, en general, los productos del subsuelo y todos los minerales y sustancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo; b) Los servicios de agua potable, fuerza eléctrica y telecomunicaciones; c) Las empresas estratégicas definidas por la ley. El Estado ejercerá sus actividades en las ramas empresariales o actividades económicas que, por su trascendencia o magnitud, puedan tener decisoria influencia económica o política y se haga necesario orientarlos hacia el interés social. El Estado, excepcionalmente, podrá delegar a la iniciativa privada el ejercicio de cualesquiera de las actividades económicas antes mencionadas, en los casos que la ley establezca» (República del Ecuador, Constitución Política, 1978, artículo 46). La Constitución requería que para su reforma se contara con al menos las dos terceras partes de los votos del Congreso, que no podían ser obtenidos por la mayoría de la derecha. Por ello el art. 46 no pudo ser cambiado o suprimido, sino hasta la Constituyente, cuyas decisiones se tomaban por mayoría.

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