Page 1

LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO

LA PRÁCTICA DEL DERECHO MEXICANO


LA OMISIÓN LEGISLATIVA Y SU CONTROL JURISDICCIONAL CONSTITUCIONAL EN MÉXICO


COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales


LA OMISIÓN LEGISLATIVA Y SU CONTROL JURISDICCIONAL CONSTITUCIONAL EN MÉXICO

MIGUEL ANTONIO NÚÑEZ VALADEZ

Ciudad de México, 2018


Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Comité editorial de la Colección:

Ministro José Ramón Cossío Díaz (Coordinador)

Mtro. Víctor Manuel Rocha Mercado (Secretario)

Mtro. Héctor Arturo Mercado López Mtro. Rodrigo Montes de Oca Arboleya Dr. Jorge Cerdio Herrán Mtro. Óscar Fernando Vázquez Cardozo Dra. Josefina Cortés Campos Dra. Alil Adriana Álvarez Alcalá Mendoza Mtro. Rodrigo Diez Gargari Dr. Eber Omar Betanzos Torres Dr. Roberto Lara Chagoyán Lic. Alfonso Pérez-Cuéllar Martínez Dra. Gabriela Rodríguez Huerta Dr. Clicerio Coello Garcés

© Miguel Antonio Núñez Valadez

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9086-792-1 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf


A mi padre, ejemplo de vida. A mi madre, por ser mi luz. A mis hermanas, Jahel e Ivonne, sin ellas nada tendrĂ­a sentido. A mi abuelo y abuelas.


ÍNDICE ABREVIATURAS............................................................................... 13 NOTA PRELIMINAR......................................................................... 15

Capítulo Primero

LA OMISIÓN LEGISLATIVA: DEFINICIONES TEÓRICAS, JURISPRUDENCIALES Y LEGALES 1. DISTINCIONES CONCEPTUALES Y DEFINICIONES CLÁSICAS DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA...................................................... 20 A) Omisión legislativa y doctrina....................................................... 21 a) Omisión legislativa en sentido amplio y restringido.................. 21 b) Tesis obligacionistas y posturas alternativas............................. 23 c) Otra clasificación: omisiones absolutas y relativas.................... 27 B) Precedentes jurisdiccionales.......................................................... 28 a) Alemania.................................................................................. 28 b) España..................................................................................... 29 c) Colombia................................................................................. 30 d) México..................................................................................... 32 C) La legislación y la omisión legislativa............................................ 34 a) Portugal y Brasil....................................................................... 35 b) Normatividad local: los Estados de Veracruz y Tlaxcala.......... 36 2. ELEMENTOS RELEVANTES DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA Y EL ORDENAMIENTO JURÍDICO MEXICANO.............................. 37 3. EPILOGO: UNA PROPUESTA DE DEFINICIÓN DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA.................................................................................... 40 A) El contenido obligatorio de las normas constitucionales, convencionales o legales........................................................................... 41 a) Tipología de normas: regulativas y constitutivas...................... 42 b) Tipos de normas y la omisión legislativa.................................. 50 c) ¿Se tiene un derecho general a la legislación?........................... 53 B) No actuar o actuar deficiente y la inexistencia de normas o el insuficiente desarrollo legislativo......................................................... 55 C) Estándar para la existencia de una omisión legislativa.................. 58 D) Diferencias de la omisión legislativa con otros conceptos jurídicos 59 a) Inactividad del legislador.......................................................... 59 b) Lagunas normativas................................................................. 60 E) ¿Toda omisión legislativa es inconstitucional?............................... 61 F) Ventajas de la definición propuesta para el ordenamiento jurídico mexicano...................................................................................... 62


10

Índice

Capítulo Segundo

EL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA VÍA EL JUICIO DE AMPARO 1. EL JUICIO DE AMPARO Y LA OMISIÓN LEGISLATIVA: DECISIONES RELEVANTES..................................................................... 66 A) Sentencias previas a la reforma constitucional de 6 de junio de 2011............................................................................................. 66 B) Sentencias posteriores a la reforma constitucional de 6 de junio de 2011............................................................................................. 70 2. LA OMISIÓN LEGISLATIVA EN EL NUEVO ENTENDIMIENTO DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL: REFLEXIONES A PARTIR DE LOS PRECEDENTES APLICABLES............................................. 76

Capítulo Tercero

EL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA VÍA LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 1. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL Y OMISIÓN LEGISLATIVA: DECISIONES RELEVANTES...................................................... 84 A) Controversia constitucional 10/2001: la temporalidad de la acción............................................................................................... 84 B) Controversia constitucional 46/2002: la omisión por ausencia de expedición.................................................................................... 86 C) Controversia constitucional 80/2004: referencia a la teoría del plazo razonable................................................................................. 88 D) Controversia constitucional 14/2005: tipología de las omisiones legislativas en razón de competencia............................................. 90 E) Otros precedentes y la controversia constitucional 74/2011.......... 92 F) ¿Criterios divergentes? Las controversias constitucionales 7/2012 y 101/2012................................................................................... 94 2. EL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA TRAS LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE CARÁCTER ESTRUCTURAL DE 2013 Y 2014............................................. 96

Capítulo Cuarto

EL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA VÍA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 1. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y OMISIÓN LEGISLATIVA: DECISIONES RELEVANTES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN............................................................... 100 A) Omisiones relativas: procedencia de la acción............................... 100 B) Omisiones absolutas: imposibilidad jurídica................................. 102


Índice

11

2. UNA NUEVA REFLEXIÓN: LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN CONTRA DE TODO TIPO DE OMISIONES LEGISLATIVAS...................................................... 104 A) Omisión relativa: ¿deficiente regulación o insuficiente desarrollo legislativo?.................................................................................... 104 B) Acción de inconstitucionalidad y omisiones legislativas absolutas: una nueva interpretación constitucional........................................ 106 a) El artículo 105, fracción II, de la Constitución y el principio de supremacía constitucional........................................................ 107 b) Omisión legislativa absoluta y la regla de clausura................... 111 C) Alcances y efectos de las sentencias de inconstitucionalidad por omisión legislativa........................................................................ 116 a) Omisión legislativa y alcances de la sentencia........................... 118 b) Omisión legislativa y efectos de la sentencia............................. 122 3. COLOFÓN: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, OMISIÓN LEGISLATIVA Y DERECHOS FUNDAMENTALES.......................... 123

CONCLUSIONES.............................................................................. 125 ANEXO.............................................................................................. 129 BIBLIOGRAFÍA 1. BIBLIOGRAFÍA RELACIONADA CON LA OMISIÓN LEGISLATIVA 131 A) Libros........................................................................................... 131 B) Artículos en revistas...................................................................... 132 2. RESOLUCIONES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN............................................................................................ 133 3. RESOLUCIONES DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. 134 4. SENTENCIAS DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS............................................................................ 134 5. RESOLUCIONES EXTRANJERAS.................................................... 134 A) Colombia (Tribunal Constitucional)............................................. 134 B) España (Tribunal Constitucional)................................................. 134 6. LEGISLACIÓN CONSULTADA........................................................ 135 A) Federal.......................................................................................... 135 B) Estatal........................................................................................... 135 C) Extranjera..................................................................................... 135 7. TESIS DE LICENCIATURA............................................................... 135


ABREVIATURAS Constitución Suprema Corte Ley de Amparo

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la abrogada Constitución Política de los Estados Unidos. Mexicanos, vigente hasta el 2 de abril de 2013. Ley de Amparo Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente a partir del 3 de abril de 2013. Ley Reglamentaria Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


NOTA PRELIMINAR La omisión legislativa y su control constitucional de carácter jurisdiccional es un tema que ha provocado una nueva reflexión sobre los principios básicos del constitucionalismo mexicano. Aceptar y justificar un análisis de la omisión en que incurre o puede incurrir el Poder Legislativo u otra autoridad materialmente legislativa a través de los distintos medios de control constitucional de índole jurisdiccional en México, no sólo sobrelleva dificultades procesales, sino involucra un cambio en la forma de concebir e interpretar el contenido de la propia Constitución. Tal como lo destaca Josep Aguiló en su libro La Constitución del Estado constitucional1, reconocer que la Constitución es tanto la fuente de las fuentes como la fuente del Derecho implica aceptar, en principio, que todos los órganos jurídicos y hasta los propios individuos se encuentran limitados por las prescripciones constitucionales, pero también conlleva a consentir la relevancia que tienen los derechos fundamentales sobre otras normas constitucionales de carácter constitutivo. En otras palabras, entender a la Constitución como la fuente del Derecho significa que una de las características del Estado constitucional de Derecho es la imposición de limitaciones a la conducta e inactividad de varios actores jurídicos y políticos, entre ellos, al propio Poder Legislativo ordinario como órgano constituido. El legislador como sujeto obligado constitucionalmente. En esta línea de argumentación, el control constitucional de la inactividad o insuficiente desarrollo legislativo por parte del Poder Legislativo o de otras autoridades materialmente legislativas, cuando éstas se encuentran obligadas a realizar determinadas conductas, se ha convertido en uno de los tópicos con mayor relevancia en el debate jurídico; especialmente, en el ordenamiento jurídico mexicano tras las reformas a diversos artículos de la Constitución de 6 y 10 de julio de 2011. El párrafo tercero del artículo 1 constitucional señala claramente que todas las autoridades, en el ámbito de sus competen

1

AGUILÓ REGLA, Josep, La Constitución del Estado Constitucional, Ed. Palestra-Temis, Lima-Bogotá, 2004, pp. 93-100.


16

Nota preliminar

cias, están obligadas a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos y el numeral 103 prevé que los Tribunales de la Federación resolverán de toda controversia que se suscite por normas generales, actos y omisiones que violen los derechos humanos y garantías reconocidas por la propia Constitución. Así, el objetivo principal de la presente obra consiste en servir como una herramienta didáctica al lector para que cuente con un análisis de los últimos criterios dogmáticos y jurisprudenciales sobre cómo se entiende la omisión legislativa en México y cómo se ha sondeado o resuelto la problemática sobre su posible impugnación a través de ciertos medios de control constitucional de carácter jurisdiccional, tales como el juicio de amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad, previo y posteriormente a las citadas reformas constitucionales de 6 y 10 de junio de 2011. Para ello, la mayor parte del trabajo será una exposición de la normatividad y jurisprudencia sobre esta temática, aunado a que en cada apartado de la investigación se sostendrán algunos cuestionamientos y críticas acerca de las decisiones de la Suprema Corte o de otros tribunales federales sobre el control de la omisión legislativa que permitan al lector adoptar un criterio propio al respecto. Cabe destacar que aun cuando en México existen una multiplicidad de medios de control de regularidad constitucional de carácter jurisdiccional diferentes al juicio de amparo, a las controversias constitucionales o a las acciones de inconstitucionalidad, cuya posible materia de estudio pudiera ser una omisión legislativa, como los juicios específicos del Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal o la revisión de los actos de autoridad que ejercen los jueces o tribunales locales o federales a partir del control difuso, el presente trabajo se circunscribe a estudiar tales medios de impugnación al ser los principalmente abordados por la Suprema Corte y, por ende, los que tienen una respuesta definitiva en el ordenamiento jurídico mexicano. Bajo tales premisas, las preguntas que se ambicionan responder en esta obra son las siguientes: ¿en qué consiste una omisión legislativa y cuáles son sus diferencias con la simple inactividad del legislador y con las lagunas normativas? ¿De acuerdo con los últimos criterios de la Suprema Corte, es procedente impugnar una omisión legislativa en el juicio de amparo, las controversias constitucionales y la acción de


Nota preliminar

17

inconstitucionalidad? Si a pesar de que el Poder Legislativo u otras autoridades materialmente legislativas tienen libertad configurativa, ¿es posible que un no actuar o un actuar deficiente de estos órganos violente derechos fundamentales o normas constitucionales de carácter orgánico? Dicho de otra manera, si la Constitución es la fuente del Derecho en los términos apuntados y el legislador debe cumplir los mandatos exigidos por la misma, ¿la ausencia de normas o el insuficiente desarrollo legislativo de las normas constitucionales puede quebrantar el principio de supremacía constitucional e impedir la correcta exigibilidad de los derechos fundamentales y el cumplimiento de normas constitucionales constitutivas? Los anteriores objetivos se desarrollarán a partir de cuatro capítulos. El primero radicará en el marco conceptual de la obra. En dicho apartado se expondrá la definición general que existe en el ordenamiento jurídico mexicano sobre la omisión legislativa y se analizarán sus distintas conceptualizaciones teóricas, jurisprudenciales y legales, haciendo uso a su vez de la dogmática jurídica y del derecho comparado. A partir de ello, se estipulará una definición propia de la omisión legislativa, se distinguirá este concepto de las lagunas y de la inactividad legislativa y se hará un breve análisis sobre la posible declaración de inconstitucionalidad como consecuencia de una omisión legislativa. En el segundo capítulo se estudiará la posibilidad de impugnar una omisión legislativa en el juicio de amparo. El capítulo se dividirá a su vez en dos sub-apartados. En el primero se explicarán los criterios jurisprudenciales de la Suprema Corte sobre la improcedencia de la omisión legislativa en este medio de control hasta antes de la reformas constitucional de 6 de junio de 2011 y de la abrogación de la Ley de Amparo, vigente hasta el 2 de abril de 2013; consecuentemente, en el segundo sub-apartado, se abordará la reglamentación del juicio de amparo aplicable desde la citada reforma constitucional y la emisión de la Ley de Amparo; asimismo, se estudiará si conforme a sus nuevas disposiciones será posible reclamar vía juicio de amparo directo o indirecto una omisión de carácter legislativo. En el tercer capítulo se tratará el supuesto de la omisión legislativa en la controversia constitucional. Los precedentes sobre este tema son bastante abundantes, debido a que actualmente es el único medio de


18

Nota preliminar

control constitucional por medio del cual la Suprema Corte acepta expresamente que es viable reclamar con efectos generales una omisión legislativa. Sin embargo, además de relatar los distintos criterios jurisprudenciales, en este apartado se detallarán los problemas que han existido con los efectos de las sentencias de la Suprema Corte y las limitaciones de muchas de ellas para corregir de manera eficaz los distintos casos de omisiones legislativas. Por último, en el cuarto capítulo se abarcará el estudio del control constitucional de las omisiones legislativas a través de la acción de inconstitucionalidad. Por un lado, se relatarán los precedentes de la Suprema Corte en los que se ha negado rotundamente la procedencia de la omisión legislativa de carácter abstracto. No obstante, la mayor parte del capítulo será una propuesta de análisis sistemático del artículo 105, fracción II, de la Constitución, cuya finalidad será detallar las razones que podrían llevar a aceptar la procedencia de esta acción en contra de las omisiones legislativas absolutas. Una vez hecho lo anterior, se explicitarán los requisitos que deben existir para que se origine una inconstitucionalidad por este tipo de omisiones y los posibles efectos de las sentencias correspondientes.


Capítulo Primero

LA OMISIÓN LEGISLATIVA: DEFINICIONES TEÓRICAS, JURISPRUDENCIALES Y LEGALES En los últimos años, la omisión legislativa ha adquirido una importancia mayúscula como fenómeno jurídico. Es común encontrar tanto en la dogmática jurídica mexicana como en la comparada diversos ensayos que tratan este tema: algunos lo hacen desde el punto de vista meramente histórico, mientras que otros intentan explicar este fenómeno a través de un análisis conceptual y normativo. Los precedentes jurisdiccionales sobre este tema ya no son una excepción, cada día más los tribunales se enfrentan a casos en donde la materia principal es la inactividad o actividad irregular de los distintos órganos materialmente legislativos. A pesar de ello, lejos de que exista un común acuerdo sobre el significado de la omisión legislativa y sus posibles efectos, su concepción sigue siendo un tema a debate. Es obvio que la definición válida de la omisión legislativa en un sistema jurídico dependerá de la normatividad correspondiente, cuando ésta la defina claramente. Varias legislaciones federales como la portuguesa y brasileña e, inclusive, de órdenes jurídicos locales como las Constituciones de los Estados de Veracruz y Tlaxcala, en México, hacen alusión expresa a la omisión legislativa, por lo que se deberá atender a dicha definición. Sin embargo, en la normatividad federal mexicana no existe ninguna norma que se refiera o aluda a este concepto. Por ende, para efectos de explicar cómo se ha entendido la omisión legislativa en el ordenamiento jurídico mexicano resulta necesario, en primer lugar, dar a conocer las distintas conceptualizaciones doctrinales y jurisprudenciales de este concepto jurídico, explicar cuáles son sus elementos constitutivos y en qué se diferencia de otros conceptos jurídicos similares. Este capítulo es trascendental para la presente obra, ya que la eficacia en la identificación de la omisión legislativa y su análisis constitucional dependerá, en mayor medida, de la extensión del concepto y


20

Miguel Antonio Núñez Valadez

la importancia que se le quiera dar a este fenómeno jurídico. Una definición amplia de la omisión legislativa puede acarrear ventajas considerables en el sistema jurídico, pues, por ejemplo, sería una forma alternativa de aproximarse a la exigibilidad judicial de los derechos fundamentales y, en especial, de los derechos sociales o colectivos.

1. DISTINCIONES CONCEPTUALES Y DEFINICIONES CLÁSICAS DE LA OMISIÓN LEGISLATIVA Como se adelantó, las distintas definiciones de la omisión legislativa abundan en los trabajos académicos y en los precedentes jurisdiccionales, sean de tribunales mexicanos o extranjeros. En términos generales, como se expondrá a continuación, en el ordenamiento jurídico mexicano, tanto en la mayoría de la normatividad aplicable como en los criterios jurisdiccionales, se ha optado por una conceptualización restringida de la omisión legislativa, haciendo depender su existencia de la concurrencia de una obligación normativa y de la inactividad de cierto tipo de autoridad como lo es el Poder Legislativo o un Poder Ejecutivo. Por ejemplo, en el artículo 65, fracción III, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz, se infiere que la omisión legislativa surgirá cuando el Congreso no haya aprobado alguna ley o decreto que afecte las normas de rango constitucional. Asimismo, la Suprema Corte, al resolver las controversias constitucionales 80/2004 y 14/2005, sostuvo que la omisión legislativa radica en el incumplimiento por parte del legislador de un determinado deber, consistente en emitir una ley o en adecuarla a cierto contenido. Para efectos de clarificar por qué se ha tomado esta posición obligacionista en el ordenamiento jurídico mexicano, en principio, se hará referencia a las diferentes definiciones de la omisión legislativa, después a las consideraciones previstas en los principales precedentes jurisdiccionales mexicanos y extranjeros en donde no existe disposición normativa al respecto y, por último, se describirá el concepto de la omisión legislativa prevista en ciertas legislaciones. Hecho lo anterior, se destacarán los elementos relevantes de las distintas concepciones de omisión legislativa, para después plantear una definición propia que tome en cuenta las deficiencias advertidas en la norma-

1_9788490867921  
1_9788490867921