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DERECHO ADMINISTRATIVO INTRODUCCIÓN AL DERECHO PÚBLICO

María Lidón Lara Ortiz

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ÍNDICE

pág.

TEMA 1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO……………………………………....9 1. Origen y evolución del Derecho Administrativo. 2. Sistemas de Derecho Administrativo. 3. El Derecho Administrativo español: concepto y caracteres. 4. La actuación de la Administración a través del derecho público y privado. 5. La europeización del Derecho Administrativo y otros retos. TEMA 2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA………………………………….17 1. La competencia. 2. La Administración del Estado. 3. La Administración autonómica. 4. La Administración Local. 5. La Administración instrumental. 6. La administración consultiva, de control, instrumental y otros órganos

TEMA 3. EL REGLAMENTO COMO FUENTE DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. ………………………………………………………………....29 1. Concepto y características. 2. La potestad reglamentaria: justificación, titulares, límites. 3. Clases de reglamentos. 4. Inderogabilidad singular de los reglamentos. 5. Control de los reglamentos ilegales. TEMA 4. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS……………………………………..41 1. Concepto y características de los actos administrativos. 2. Elementos de los actos administrativos. 3. Eficacia y validez de los actos administrativos. 4. Silencio administrativo. TEMA 5. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO……………………………55 1. Aproximación. 2. Las fases del procedimiento administrativo: iniciación. Ordenación. Instrucción y Finalización. TEMA 6. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS…………………………….…73 1. Consideraciones generales. 2. El recurso de alzada. 3. El recurso potestativo de reposición. 4. El recurso extraordinario de revisión. 5. La suspensión de la ejecución del acto recurrido.


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TEMA 1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. Origen y evolución del Derecho Administrativo. ORIEN Y EVOLUCIÓN El origen de la Administración pública y la del Derecho Administrativo como Derecho propio de ella, datan de finales del siglo XVII o del siglo XVIII, dependiendo de países. El Estado liberal incorpora a su propia organización los principios de racionalización y limitación del poder, y sobre la base fundamental del principio de legalidad, incluye valores democráticos derivados del pensamiento ilustrado. Son esenciales en este sentido los principios de: - Soberanía popular - Teoría de la división de poderes - Reconocimiento de derechos individuales La evolución posterior de la Administración pública en los siglos XIX y XX se caracterizan por incorporar otros valores que convierten a aquel Estado democrático en Estado también social. Ello supone la culminación del proceso democrático, pretendiéndose con ello la incorporación de valores que tienden a crear políticas de bienestar social. A finales del siglo XX y en el actual siglo XXI, el Derecho Administrativo ha alcanzado su punto de madurez y algunos autores hablan de crisis del mismo pues, dada su complejidad, se utilizan frecuentemente algunas fórmulas que permiten introducir la aplicación del otros conjuntos normativos del ordenamiento jurídico español como el Derecho Civil y el Mercantil. La crisis del Derecho Administrativo, cuando así ocurre, es consecuencia de la reducción de su aplicación en favor de estos otros derechos, caracterizados por contemplar a las partes en condiciones de igualdad, cuando en realidad, lo característico del Derecho Administrativo es ser garantizador de los derechos del ciudadano. 2. Sistemas de Derecho Administrativo. La Administración Pública tiene como misión global atender las necesidades de la sociedad en la que tiene su existencia aplicando para ello el principio de primacía del interés comunitario frente al individual. El Derecho Administrativo tiene la función de regular el desempeño de su función principal, es decir, la gestión de estos intereses ajenos y colectivos, y juntamente con ello, la regulación de los órganos a los que corresponde, competencias, procedimientos de carácter administrativo, medios de los que dispone para el cumplimiento de sus fines, prerrogativas de las que disfruta, etc.

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Históricamente se diferencian dos SISTEMAS para configurar el Derecho administrativo:  Sistema objetivo: el Derecho Administrativo es la rama del ordenamiento jurídico que se encarga de regular la función administrativa.  Sistema subjetivo: el Derecho Administrativo es el propio y peculiar de las Administraciones Públicas, destinado a regular su organización y actividad. 3. El Derecho Administrativo español: concepto y caracteres. El Derecho Administrativo es el regulador de las Administraciones Públicas y de su actividad. Para aproximarnos a la idea de Administración Pública debemos tener en cuenta que: -Es el ente encargado de la gestión de intereses ajenos. -Los intereses gestionados son de índole colectiva. El concepto actual de Derecho administrativo resulta de la combinación de los sistemas de Derecho Administrativo antes referidos, y se considera como tal la parte del Derecho público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos. Caracteres:  Derecho público  Derecho estatutario  Derecho exorbitante  Derecho tutor de los intereses públicos  Derecho garantizador  Derecho cambiante y permeable En consecuencia, podemos considerar como rasgos que caracterizan a la Administración Pública, y que determinan su posición frente al administrado:  La idea de Administración implica la existencia de una comunidad soberana a la que sirve.  Como consecuencia del principio de legalidad, su actividad está sometida a Derecho como actividad jurídica que es y sus conductas por tanto nunca podrán ser arbitrarias, sino que, ajustándose a la norma correspondiente según la materia, deberán salvaguardar cualquier interés de la colectividad a la que sirve.  Es una actividad racional.  Los intereses públicos que gestiona no son fijos y permanentes, sino contingentes y variables.

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  

Se le conceden potestades extraordinarias para el cumplimiento de sus fines. Su régimen jurídico es especial, y tiene carácter estatutario. Puede asumir la doble faceta en las relaciones con los particulares de entidad sujeta a Derecho público, o de entidad que actúa sujeta al Derecho privado.

La pluralidad de entes administrativos se ordena diferenciando: a)- Administración del Estado b)- Administración de las Comunidades Autónomas c)- Administración local (Provincias, Municipios, entes menores) d)- Administración Institucional del Estado, de las Comunidades Autónomas, de los entes locales. e)- Administración Corporativa Uno de los criterios de clasificación más utilizados es el que diferencia entes territoriales (Administración del Estado, Administración de las Comunidades Autónomas y Administración local) y no territoriales (Administración Institucional y Administración Corporativa). Las diferencias entre ambos son:  El poder de los entes territoriales se extiende sobre la totalidad del territorio que les corresponde y su población; los no territoriales actúan dentro de un ámbito territorial, pero en relación con determinados ciudadanos y respecto de las funciones que tienen atribuidas.  Los entes territoriales se caracterizan por la universalidad de sus fines, frente a los no territoriales, respecto de los que rige la regla de la especialidad.  Los entes territoriales tienen atribuidos poderes públicos superiores mientras que los no territoriales no tienen tales poderes. Según GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ: -- La Administración pública no cumple una determinada función objetiva o material, las funciones a desarrollar por la Administración Pública son de carácter contingente o variable según las circunstancias históricas, culturales y socioeconómicas; --Y, por otro lado, desde el punto de vista de su organización, no es un complejo orgánico de carácter ocasional, sino todo lo contrario;

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--De las anteriores ideas dichos autores deducen que la Administración Pública es una persona jurídica, pues todas las relaciones jurídico-administrativas se explican en base a la idea de que la Administración es tal persona jurídica, y por ello afirman que “la personificación de la Administración Pública es un dato primario y sine qua non del Derecho Administrativo”; --La personificación de la Administración es una necesidad y una realidad que no necesita mística a diferencia de la personalidad del Estado.

CARACTERES de la personalidad de la Administración General del Estado según TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ Y GARCÍA DE ENTERRÍA: -Se trata de una personalidad jurídica única. -Se trata de una personalidad jurídica originaria, no derivada. -Se trata de una personalidad jurídica superior, respecto a la de los demás sujetos públicos del ordenamiento, ciudadanos y personas jurídicas privadas, y respecto a los demás entes de la Administración Pública autonómica y local, a pesar de que la relación entre ellos no sea de jerarquía sino de competencia. -Se trata de una personalidad jurídica al servicio del Estado, pues sirve a sus fines. -Se trata de una personalidad jurídica territorial.

4. La actuación de la Administración a través del derecho público y privado. El Derecho Administrativo forma parte del ámbito del Ordenamiento jurídico que conocemos como Derecho Público. Frente al Derecho privado, regulador de las relaciones entre ciudadanos, que se desarrollan en condiciones en las que todas las partes se encuentran en un mismo plano y ninguna de ellas tiene reconocidas potestades sobre las demás, el Derecho Público se caracteriza porque una de las partes tiene reconocidos ciertas potestades sobre los demás interesados. El Derecho administrativo regula el estatuto orgánico de las Administraciones públicas y también los medios y los procedimientos a través de los que actúan, así como su régimen jurídico en todos los ámbitos de su actividad. En esta última faceta, dado que la Administración Pública tiene como misión global atender las necesidades de la sociedad en la que tiene su existencia, aplicando para ello el principio de primacía del interés comunitario frente al individual, se le reconocen ciertos privilegios que conocemos como potestades de autotutela:

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El principio de autotutela tiene su fundamento en la misma función que se encomienda a la Administración, es decir, salvaguardar los intereses comunes frente a los individuales. Supone que la Administración pueda actuar, autodefendiéndose frente a los particulares y tutelando sus intereses con relativa independencia del Juez (aunque los Tribunales pueden revisar las conductas de la Administración a posteriori). Los medios de autotutela le confieren una situación privilegiada, y son: ejecutividad, acción de oficio, prohibiciones de interdictos, carácter de los recursos. -

-

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EJECUTIVIDAD: supone la posibilidad de ejecución inmediata de sus actos. ACCIÓN DE OFICIO: faculta a la Administración para la ejecución inmediata, y a pesar de parecer lo mismo que la ejecutividad, se diferencia de ella en que esta última es la legitimación para actuar, mientras que la acción de oficio es su realización práctica. PROHIBICIÓN DE INTERDICTOS: contra la Administración no se admite interposición alguna de interdictos. Por interdictos entendemos un procedimiento judicial extremadamente sumario por medio del cual, sin pronunciarse sobre el fondo se impide la alteración momentánea de la situación posesoria de la Administración (aunque sí se puede ejercitar contra cualquier otra persona física o jurídica). CARÁCTER DE LOS RECURSOS: La interposición de recursos no tiene normalmente carácter suspensivo. Esta situación es también sumamente privilegiada y le permite llevar a efecto sus actos sin perjuicio de que posteriormente puedan intervenir los Tribunales, aunque en circunstancias normales, sin virtualidad paralizadora.

La autotutela se limita a través del reconocimiento de ciertas garantías a favor del ciudadano, lo que compensa su situación frente a la posición privilegiada de la Administración. Estas garantías que recoge el Derecho Administrativo son, entre otras: -Cumplimiento de los requisitos sustanciales y formales que permiten la actuación de la Administración. Especialmente, la observancia de los trámites del procedimiento administrativo. -Control jurisdiccional de los Tribunales contencioso-administrativos u ordinarios según los casos en base al principio de tutela judicial efectiva como Derecho Fundamental del ciudadano (art. 24 CE en relación con el art. 106 CE). El artículo 106 CE dispone que: “1.Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican. 2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de

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fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.” -Los principios contenidos en el artículo 103 CE que rigen las actuaciones administrativas. Todos ellos actúan como límites, aunque a su vez, igualmente limitados por el hecho de la no suspensión de los actos administrativos; Tal limitación de los mismos sólo se vería superada en pro de una tutela judicial efectiva en su totalidad si se estableciera un sistema de medidas cautelares que, garantizando los derechos de la Administración, permitieran la suspensión de los actos administrativos. En tal sentido se pronunció la STC de 17 de diciembre de 1992 en la que el Tribunal Constitucional declara la constitucionalidad de la autotutela incluso sin que los Tribunales contencioso-administrativos permitieran la suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos. En otra Sentencia de 29 de abril de 1993 el Tribunal Constitucional recogiendo jurisprudencia anterior se refiere a las siguientes ideas: -El principio de autotutela de las administraciones no es inconstitucional sino que está relacionado con el principio de eficacia del artículo 103 de la CE. -La ejecutividad de los actos administrativos no es incompatible con el artículo 24.1 CE. -La efectividad de la tutela judicial de derechos e intereses legítimos reclama la existencia de medidas cautelares que aseguren la eficacia de la resolución. -La fiscalización plena de la actuación administrativa impuesta por el artículo 106.1 CE exige que el control judicial se extienda también al carácter inmediatamente ejecutivo de sus actos. Esto sin embargo, no impide que la Administración pueda también actuar en relaciones de Derecho privado aplicándose este ámbito del Ordenamiento jurídico y no el Derecho público. 5. La europeización del Derecho Administrativo y otros retos. El 12 de junio de 1985 España firmó el Tratado de Adhesión a las entonces Comunidades Europeas, hoy Unión Europea, lo que supuso que se aplicara en España el acervo comunitario desde su entada en vigor el 1 de enero de 1986.

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El Derecho Administrativo se ve influido por el Derecho europeo del mismo modo que el resto del Ordenamiento Jurídico. En sus relaciones con el Derecho interno de los Estados miembros de la Unión Europea, el Derecho europeo se caracteriza por los siguientes principios: • Primacía. Los elementos de dicha primacía señalados por el mismo Tribunal de Justicia de la Unión Europea, derivados del conjunto de su jurisprudencia, son los siguientes: -La primacía es una condición esencial del Derecho europeo. -La superioridad del Derecho europeo deriva de su propia naturaleza, sin depender de las reglas particulares de cada Estado. -La primacía se refiere a todas las normas comunitarias, ya sean de derecho originario o de derecho derivado, con respecto a todas las normas de cada Estado Miembro, incluso las constitucionales. • Aplicabilidad directa. Como consecuencia de su aplicabilidad directa el Derecho Comunitario se integra en el Derecho de cada Estado Miembro sin necesidad de fórmulas especiales para ser insertado. Con relación a ello cabe señalar que, lo indicado actúa respecto de todas las normas de derecho originario o derivado, no necesitando actos de recepción en ningún caso, pero las Directivas, necesita, como veremos, medidas nacionales de aplicación. • Efecto directo. La Sentencia del TJUE de 5 de febrero de 1963, señaló que el efecto directo es el principio por el cual, cualquier sujeto de derecho en los Estados Miembros, puede invocar ante las jurisdicciones nacionales determinadas normas comunitarias o ciertas disposiciones de dichas normas. El efecto directo puede ser: -vertical: cuando los particulares invocan derechos derivados de normas comunitarias frente a sus respectivos Estados. -horizontal: cuando los particulares invocan derechos derivados de normas comunitarias respecto de otros particulares. El efecto directo se reconoce claramente en las normas de derecho originario y en los Tratados con terceros Estados que acuerde la Unión Europea. Respecto del derecho derivado, inicialmente se negó a las Directivas, si bien, con el tiempo, se ha ido admitiendo dicho efecto en las mismas con relación a normas concretas de estas, siempre que sean precisas, y en el efecto vertical; todo ello aunque no hayan sido traspuestas. Así ha sido admitido en diversas ocasiones por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como por ejemplo, 9/1970 de 6 de octubre, 148/1978, 152/1984, entre otras. 15


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• Posibilidad de alegación ante un Juez o Tribunal nacional, y por supuesto, en su caso, ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. • El Derecho comunitario no es superior al Derecho interno de los Estados miembros de la Unión, sino que se integra en él coexistiendo de manera interdependiente (el Derecho comunitario no es supraconstitucional, sino más bien metaconstitucional o paraconstitucional). • Responsabilidad del Estado Miembro por incumplimiento del derecho comunitario. Sobre todo esta responsabilidad aparece por la no transposición al derecho interno de lo previsto en una Directiva. Para que se derive esta responsabilidad por tal incumplimiento es necesario: --que el resultado previsto en la Directiva implique la atribución de derechos a favor de los particulares. --que su contenido se pueda identificar en base a las disposiciones de la Directiva. --que exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación por parte del Estado y el daño sufrido por las personas afectadas.

Actualmente, los retos a los que se enfrenta el Derecho Administrativo en la actualidad son:

-

La regulación de un Derecho administrativo global, para dar solución a los problemas jurídico-administrativos que surgen en un mundo globalizado. Huida del derecho público al privado, para que la aplicación del Derecho privado no implique un menoscabo de las garantías que el Derecho Administrativo reconoce al ciudadano.

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TEMA 2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 1. Introducción Según R. PARADA toda Administración es un complejo de elementos personales y materiales ordenados en unidades a las que se les asigna una parte del total de las competencias correspondientes al conjunto. Cada una de esas unidades, según un sector doctrinal suelen identificarse con órganos (entendiendo por tal el titular del órgano o funcionario), o con los oficios (computo de medios materiales y atribuciones que la integran). Según otro sector doctrinal ambas expresiones son equivalentes y se refieren tanto al titular como a los medios materiales. La teoría del órgano surge con la finalidad de explicar la imputación de funciones o determinar las actividades de las personas que actúan en nombre del Estado (en realidad, en nombre de cualquier administración), ya que se le reconoce a éste personalidad jurídica, y, al mismo tiempo, a cada uno de los órganos de la Administración pública (con independencia del ámbito territorial al que estén adscritos o aunque no sean una Administración territorial). Evolución de la teoría del órgano. Se suelen diferenciar dos etapas: 1.-Concepto privatista de la representación. Esta teoría fue seguida en un primer momento, entendía que los representantes parlamentarios y los miembros del gobierno eran representantes del Pueblo, pero se creía contraria a su naturaleza la aplicación de la tesis de la representación o mandato. 2.-Teoría organicista. Posteriormente, se configura de modo que, quien está al servicio público no es ajeno o externo a la Administración, sino una parte de ella que actúa con carácter de instrumento respecto de la misma, de este modo lo hecho por quien esté al servicio público es directamente imputable a la Administración (aunque con algunos límites). La Administración pública tiene personalidad jurídica propia, y así resulta: - Desde un punto de vista doctrinal: si seguimos una tesis subjetiva, identificando a cada Administración pública con un sujeto de derecho - Punto de vista legislativo: con carácter general el artículo 3.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público dispone que cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 de la misma ley actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. Las Administraciones públicas a las que se refiere este artículo son:

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a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración Local. d) El sector público institucional, que se integra por:   

Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas. Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la Ley 40/2015.

Clases de órganos administrativos: - Según su ámbito territorial (estatal, autonómico, local) - Según la composición (colegiados, unipersonales) - Según las competencias, (pueden ser órganos ejecutivos, consultivos, resolutivos, etc.) - Según las funciones (depende de las asumidas en cada caso)

PRINCIPIOS DE LA POTESTAD ORGANIZATIVA •

De acuerdo con el art. 103 CE: los principios aplicables a organización de las Administraciones públicas son el de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, así como estructura burocrática.

También el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, dispone que las Administraciones públicas deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios: a) Servicio efectivo a los ciudadanos. b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos. c) Participación, administrativa.

objetividad

y

transparencia

de

la

actuación

d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión. 18


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e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional. f) Responsabilidad por la gestión pública. g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas. h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados. i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales. j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

En relación a la teoría del órgano es fundamental la noción de competencia que, no es otra cosa según MARTÍN MATEO, que la función o conjunto de funciones adjudicadas a un órgano caracterizadas por: -la obligación en su ejercicio. -la asignación de potestades. -las competencias son orgánicas, es decir, del órgano no de las personas que lo integran o tienen asignadas funciones en él. -la indisponibilidad.

2. La competencia. A la competencia se refieren los artículos 8 y ss de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, debiendo destacar, de entrada que la competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta la Ley 40/2015 u otras leyes. De este modo, la competencia no puede ser modificada pero sí se puede transferir su ejercicio. Ello se realiza a través de la delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia.

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La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias. Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos. TÉCNICAS DE ALETERACIÓN DE LA COMPETENCIA  Delegación de competencias. Los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los Organismos públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de aquéllas. En el ámbito de la Administración General del Estado, la delegación de competencias deberá ser aprobada previamente por el órgano ministerial de quien dependa el órgano delegante y en el caso de los Organismos públicos o Entidades vinculados o dependientes, por el órgano máximo de dirección, de acuerdo con sus normas de creación. Cuando se trate de órganos no relacionados jerárquicamente será necesaria la aprobación previa del superior común si ambos pertenecen al mismo Ministerio, o del órgano superior de quien dependa el órgano delegado, si el delegante y el delegado pertenecen a diferentes Ministerios. Asimismo, los órganos de la Administración General del Estado podrán delegar el ejercicio de sus competencias propias en sus Organismos públicos y Entidades vinculados o dependientes, cuando resulte conveniente para alcanzar los fines que tengan asignados y mejorar la eficacia de su gestión. La delegación deberá ser previamente aprobada por los órganos de los que dependan el órgano delegante y el órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de dirección del Organismo público o Entidad vinculado o dependiente. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a: a) Los asuntos que se refieran a la Presidencia del Gobierno de Presidencias de los Consejos Autónomas y las Asambleas Autónomas. 20

relaciones con la Jefatura del Estado, la Nación, las Cortes Generales, las de Gobierno de las Comunidades Legislativas de las Comunidades

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