1_9788484566847

ISBN 84-8456-684-6

9 788484 5 66847

E. AJA, J. A. MONTILLA, E. ROIG (Coords.)

LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LA INMIGRACIÓN ELISEO AJA JIMENA LARROQUE MÓNICA ARBELÁEZ ANA RUÍZ LEGAZPI M. ASUNCIÓN ASÍN CABRERA ELIA MARZAL FCO. JAVIER DONAIRE JOSÉ A. MONTILLA MARTOS NAYRA ESPINOSA ÁNGELES DE PALMA SONIA GARCÍA NICOLÁS PÉREZ SOLÁ ITZIAR GÓMEZ EDUARD ROIG M. J. LARIOS ÁNGELES SOLANES CAMINO VIDAL

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tirant lo b anch Valencia, 2006

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COLECCIÓN NOVEDADES DE DERECHO PÚBLICO Director ELISEO AJA Consejo Asesor PALOMA BIGLINO GERMÁN FERNÁNDEZ FARRERES TOMÀS FONT I LLOVET LUIS LÓPEZ GUERRA FERNANDO LÓPEZ RAMÓN JOAQUÍN TORNOS MAS

© E. AJA J. A. MONTILLA E. ROIG y otros

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: V I.S.B.N.: 84 - 8456 - 684 - 6 Maquetación: PMc Media, S.L.

Índice Presentación .....................................................................................................

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PRIMERA PARTE El marco general Las funciones y las competencias de las Comunidades Autónomas en inmigración JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS Catedrático de Derecho Constitucional, Universidad de Extremadura

I. LA INMIGRACIÓN COMO FENÓMENO TRANSVERSAL EN EL QUE CONFLUYEN TÍTULOS COMPETENCIALES AUTONÓMICOS II. FACULTADES COMPETENCIALES AUTONÓMICAS EN LA INTEGRACIÓN SOCIAL DE LOS INMIGRANTES ....................................

1. El desarrollo normativo autonómico de la integración social de los inmigrantes en el marco estatal y europeo ..................................

2. El deber de colaboración del Estado en la integración social de los inmigrantes: los planes de inmigración .......................................

3. El marco normativo de la política autonómica de integración social ...............................................................................................

III. FACULTADES COMPETENCIALES Y PARTICIPACIÓN AUTONÓMICA EN EL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS INMIGRANTES ......

IV. LA PROPUESTA DE ATRIBUCIÓN EXTRAESTATUTARIA DE LA GESTIÓN ORDINARIA DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN A LAS CCAA .....................................................................................................

V. LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN: UNA TAREA COMPARTIDA POR LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES ...........................................

23 33 33 41 54 55

67 73

Las relaciones intergubernamentales en la inmigración EDUARD ROIG Profesor Titular de Derecho Constitucional, Universidad de Barcelona

I. LA COMPARTICIÓN DE LA ACTUACIÓN PÚBLICA EN MATERIA DE INMIGRACIÓN ..............................................................................

1. La ruptura de la exclusividad estatal en materia de inmigración: la integración de los inmigrantes .....................................................

2. La necesidad de desarrollo de relaciones interadministivas .......

3. Aproximación a una tipología y fundamentos de las relaciones interadministrativas en materia de inmigración .........................

77 77 82 85

8

Índice

II. LOS INSTRUMENTOS DE RELACIÓN INTERADMINISTRATIVA EN MATERIA DE INMIGRACIÓN .....................................................

1. Los convenios entre Estado y Comunidades Autónomas como núcleo inicial de desarrollo ...........................................................

2. El Consejo Superior de Política de la Inmigración .....................

3. Las Subcomisiones de cooperación y las relaciones bilaterales en materia de inmigración .................................................................

4. Los procedimientos participados: especial atención al contingente de entrada y a la fijación del catálogo de ocupaciones de difícil cobertura ........................................................................................

5. La planificación conjunta .............................................................

6. Las posibilidades de transferencia, delegación y encargo de competencias a las Comunidades Autónomas ....................................

7. La falta de un mecanismo general de participación: ¿de nuevo sobre la reforma del Senado? .......................................................

III. CONCLUSIÓN .....................................................................................

1. ¿Un sistema de relaciones interadministrativas en materia de inmigración? ..................................................................................

2. Política de inmigración sin relaciones interadministrativas ......

3. Las relaciones en materia de inmigración en el marco del sistema general de relaciones interadministrativas en España ................

89 89 98 115

122 132 137 142 144 144 146 147

La política de inmigración del Estado como condicionante de las Comunidades Autónomas ELISEO AJA Catedrático de Derecho Constitucional, Universidad de Barcelona

I. LA IMPORTANCIA DE LAS DECISIONES DEL ESTADO PARA LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN DE LAS CCAA ................................

II. EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL DE LA POLÍTICA ESTATAL DE INMIGRACIÓN ..............................................................................

1. La Constitución ..............................................................................

2. Primera fase: La Ley Orgánica de Extranjería de 1985 y la Sentencia 115/1987 del Tribunal Constitucional ....................................

3. Segunda fase: las Leyes Orgánicas de 2000, su reforma y desarrollo 4. ¿Dónde estamos ahora? .................................................................

III. LA AUSENCIA DE UNA POLÍTICA ESTRATÉGICA PARA LA INMIGRACIÓN .............................................................................................

1. La falta de una visión general sobre la inmigración ...................

2. El predominio de la dialéctica inmigración irregular-regularización extraordinaria ........................................................................

3. Marginación de las Comunidades Autónomas y los municipios 4. Contradicciones y atisbos de un cambio ......................................

IV. PRINCIPALES CRITERIOS PARA LA LEGISLACIÓN DE INMIGRACIÓN DEL ESTADO DESDE LA ÓPTICA DE LAS CCAA .................

153 156 156 157 160 166 168 169 170 172 173 175

9

Índice

1. Inmigración es diferente de extranjería .......................................

2. El Estado debe adoptar decisiones generales sobre la dimensión y caracteres de la inmigración y aplicarlas de forma coherente ...

3. Las decisiones básicas sobre la inmigración deben ser participadas por las Comunidades Autónomas, al margen de una futura mejora de la distribución de competencias ..............................................

4. Las grandes líneas de la legislación de inmigración deben ser consensuadas entre los principales partidos ................................

5. Respeto a los principios del Estado de derecho, democrático y social a ciertas reglas específicas de las políticas en este ámbito

176 177

178 180 182

SEGUNDA PARTE Las Comunidades Autónomas Andalucía NICOLÁS PÉREZ SOLÁ Profesor Titular de Derecho Constitucional, Universidad de Jaén

I. LA INTRODUCCIÓN ...........................................................................

1. La situación de la inmigración en Andalucía ..............................

2. Génesis del I Plan Integral para la Inmigración en Andalucía ...

II. LOS OBJETIVOS PROGRAMÁTICOS DEL I PLAN INTEGRAL PARA LA INMIGRACIÓN EN ANDALUCÍA, SU APLICACIÓN Y EJECUCIÓN .....................................................................................................

1. Área socioeducativa .......................................................................

2. Área sociolaboral ...........................................................................

3. Área sociosanitaria ........................................................................

4. Área de recursos sociales ..............................................................

5. Área de vivienda .............................................................................

6. Área sociocultural ..........................................................................

7. Área de atención jurídica ..............................................................

8. Área de formación e investigación ...............................................

9. Área de sensibilización social .......................................................

10. Área de cooperación al desarrollo ................................................

187 187 189

190 190 196 200 203 214 221 224 228 231 233

Canarias M. ASUNCIÓN ASÍN CABRERA Profesora Titular de Derecho Internacional, Universidad de La Laguna

I. INTRODUCCIÓN: LA INMIGRACIÓN EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS .........................................................................

II. LA POTESTAD NORMATIVA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS EN MATERIA DE INMIGRACIÓN .................................

237 240

10 III. LAS POLÍTICAS DE INTEGRACIÓN SOCIAL DE LOS INMIGRANTES EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS ..........................

1. El Foro Canario para la Integración Social .................................

2. El Plan Canario de Inmigración 2002-2004 .................................

3. El Segundo Plan Canario de Inmigración 2005-2007 .................

IV. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA INSTITUCIONAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS EN MATERIA DE INMIGRACIÓN .............................................................................................

V. REFLEXIONES FINALES ..................................................................

Índice

245 245 246 249

252 254

Cantabria NAYRA ESPINOSA Becaria de Investigación de Derecho Constitucional, Universidad de Cantabria

I. INTRODUCCIÓN: LA POBLACIÓN INMIGRANTE EN CANTABRIA II. LA POSTURA DEL GOBIERNO DE CANTABRIA ANTE EL FENÓMENO DE LA INMIGRACIÓN ...........................................................

III. LA ACTUACIÓN MUNICIPAL EN MATERIA DE INMIGRACIÓN: EL AYUNTAMIENTO DE SANTANDER .................................................

IV. EL DECISIVO PAPEL DEL TERCER SECTOR Y ONG ...................

V. CONCLUSIONES .................................................................................

257 258 261 264 268

Castilla y León ANA RUÍZ LEGAZPI Investigadora de Derecho Constitucional, Universidad de Valladolid

I. INTRODUCCIÓN: LA INMIGRACIÓN EN CASTILLA Y LEÓN ......

II. POLÍTICA AUTONÓMICA DE INMIGRACIÓN. MARCO NORMATIVO. PLAN INTEGRAL DE INMIGRACIÓN EN CASTILLA Y LEÓN (2005-2009) ...........................................................................................

III. LA PLANIFICACIÓN AUTONÓMICA SECTORIAL Y LA INMIGRACIÓN: EMPLEO, EDUCACIÓN, SERVICIOS SOCIALES, VIVIENDA Y SALUD ..............................................................................................

IV. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: COORDINACIÓN HORIZONTAL Y FINANCIACIÓN VERTICAL ............................................

271

274

278 282

Cataluña M. JESÚS LARIOS Profesora Titular de Derecho Constitucional, Universidad de Barcelona

I. INTRODUCCIÓN .................................................................................

II. ALGUNOS DATOS SOBRE LA POBLACIÓN INMIGRANTE EN CATALUNYA EN LA ACTUALIDAD ...................................................

III. ALGUNOS DATOS SOBRE LA POBLACIÓN INMIGRANTE EN CATALUNYA EN LA ACTUALIDAD ...................................................

285 287 288

Índice

1. Normativa catalana en materia de inmigración. El Decreto 188/ 2001 sobre los extranjeros y su integración social en Cataluña .

2. Los diferentes planes aprobados ..................................................

3. Algunas políticas sectoriales. Su impacto en la inmigración ......

IV. REFORMA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA PROPUESTAS EN MATERIA DE INMIGRACIÓN ...........................................................

V. CONCLUSIÓN .....................................................................................

11

288 290 302 311 314

Comunidad Valenciana ÁNGELES SOLANES Profesora Titular de Filosofía del Derecho, Universidad de Valencia

I. INTRODUCCIÓN: DATOS SOBRE LA INMIGRACIÓN EN LA COMUNIDAD VALENCIANA ...................................................................

II. MARCO NORMATIVO DE REFERENCIA .........................................

III. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DESDE LA GENERALITAT VALENCIANA, EL CEIM Y EL OBSERVATORIO VALENCIANO ..

1. Del Comisionado del Gobierno para la Inmigración a la Dirección General de Inmigración ................................................................

2. Órganos asesores: la Comisión Interdepartamental de Inmigración y el Foro Valenciano de la Inmigración ...............................

3. El Centro de Estudios para la Integración Social y Formación de los Inmigrantes (CEIM): el Observatorio Valenciano de las Migraciones ..............................................................................................

IV. EL PLAN VALENCIANO DE LA INMIGRACIÓN .............................

V. ÁMBITO LOCAL: EL I PLAN PARA LA INTEGRACIÓN DE LA INMIGRACIÓN EN LA CIUDAD DE VALENCIA ..............................

VI. RECAPITULACIÓN .............................................................................

317 319 327 328 330

332 334 336 337

Extremadura FCO. JAVIER DONAIRE Profesor Titular de Derecho Constitucional, Universidad Carlos III de Madrid

I. LA INMIGRACIÓN EN EXTREMADURA .........................................

II. EL MARCO ORGANIZATIVO .............................................................

1. La Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremadura .

2. Consejería de Cultura: el Comité Extremeño contra el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia ...........................................................

3. Consejería de Educación, Ciencia y Tecnología ..........................

III. EL MARCO NORMATIVO ..................................................................

1. Fundamento constitucional y estatutario ....................................

2. Desarrollo legislativo .....................................................................

3 Potestad reglamentaria .................................................................

343 345 345 347 348 349 349 350 350

12

Índice

4. La programación administrativa: el Plan de Acción de la Comunidad Autónoma de Extremadura para la Acogida y la Integración de Inmigrantes ....................................................................................

IV. CONSIDERACIONES FINALES .........................................................

355 361

Galicia SONIA GARCÍA Profesora Asociada de Derecho Constitucional, Universidad de A Coruña

I. INTRODUCCIÓN .................................................................................

II. ESTRUCTURA ORGÁNICA Y COMPETENCIAS DE LAS UNIDADES RESPONSABLES DE EJECUTAR LA POLÍTICA AUTONÓMICA EN MATERIA DE INMIGRACIÓN ...........................................................

III. PLAN DE ACTUACIÓN DE LA XUNTA DE GALICIA CON EL COLECTIVO DE INMIGRANTES: ACCIONES CONCRETAS ......................

IV. ÓRGANOS DE ASESORAMIENTO Y COORDINACIÓN INSTITUCIONAL .................................................................................

365

366 367 370

Madrid ITZIAR GÓMEZ Profesora ayudante de Derecho Constitucional, Universidad Carlos III de Madrid

I. GEOGRAFÍA ELEMENTAL DE LA INMIGRACIÓN EN MADRID .

II. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN RESPUESTA A LAS NECESIDADES DE LOS INMIGRANTES .....................................................................

1. Las políticas generales de que se hacen beneficiarios por sus especiales condiciones socioeconómicas .....................................

2. Las políticas específicas de inmigración ......................................

3. La atención a los colectivos más vulnerables ..............................

III. ¿EN VIRTUD DE QUÉ NORMAS O PROGRAMAS SE ESTRUCTURAN Y ELABORAN ESTAS POLÍTICAS PÚBLICAS? EL DISEÑO JURÍDICO DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL E INTEGRACIÓN DE LOS INMIGRANTES ...........................................................................

IV. LAS INSTITUCIONES AL SERVICIO DE LAS POLÍTICAS DE INTEGRACIÓN: ADMINISTRACIONES Y ORGANIZACIONES DEL TERCER SECTOR .......................................................................................

1. La administración autonómica .....................................................

2. Las ONG’s, los convenios y las subvenciones ..............................

V. LA COORDINACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES EN RELACIÓN CON LAS POLÍTICAS DE INTEGRACIÓN SOCIAL DE LAS PERSONAS INMIGRANTES ...........................................................................

VI. EL CONTROL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INTEGRACIÓN DE LAS PERSONAS INMIGRANTES: EL CONTROL PARLAMENTARIO Y EL DEFENSOR MADRILEÑO DEL MENOR ...................

VII. ASOCIACIONISMO Y PARTICIPACIÓN ............................................

373 378 379 389 393

395

398 398 402

404

407 409

Índice

VIII. ACTUACIÓN SOBRE LA SOCIEDAD Y TRABAJO DE SENSIBILIZACIÓN .....................................................................................................

IX. LOS PASOS DADOS Y LOS CAMINOS POR RECORRER EN LA POLÍTICA AUTONÓMICA DE INMIGRACIÓN .................................

13

410 412

Navarra CAMINO VIDAL Profesora Titula de Derecho Constitucional, Universidad de Valladolid

I. INTRODUCCIÓN. ALGUNAS NOTAS GENERALES DE LA POLÍTICA AUTONÓMICA NAVARRA EN MATERIA DE INMIGRACIÓN .

II. DATOS ESTADÍSTICOS QUE REFLEJAN LA INCIDENCIA DEL FENÓMENO MIGRATORIO EN NAVARRA .....................................

1. El progresivo aumento de personas extranjeras en la Comunidad en los últimos años ........................................................................

2. Una población joven con una distribución por géneros muy diferente según el origen ...............................................................

III. EL PLAN PARA LA INTEGRACIÓN SOCIAL DE LA POBLACIÓN INMIGRANTE EN NAVARRA ............................................................

1. Estructura, contenido y principales objetivos del Plan ...............

2. Valoración general del Plan ..........................................................

3. La Comisión de Seguimiento del Plan .........................................

IV. MEDIDAS SECTORIALES, CON ESPECIFICACIÓN DEL ÓRGANO RESPONSABLE DE SU EJECUCIÓN Y SEGUIMIENTO, ASÍ COMO DE LA NORMATIVA APLICABLE ......................................................

1. Inserción laboral, regularización y formación ............................

2. Educación ......................................................................................

3. Vivienda ..........................................................................................

4. Salud ...............................................................................................

V. OTROS ORGANISMOS ENCARGADOS DE GESTIONAR LA POLÍTICA AUTONÓMICA DE INMIGRACIÓN .........................................

VI. ENTIDADES DE INICIATIVA SOCIAL (ONGS) ................................

421 424 424 425 426 427 429 431

432 432 434 438 439 440 442

País Vasco JIMENA LARROQUE Becaria de Investigación, Universidad de Montpellier

I. ALGUNAS NOTAS PREVIAS ..............................................................

II. DATOS SOMEROS SOBRE LA POBLACIÓN INMIGRANTE ..........

III. LA ACTUACIÓN GUBERNAMENTAL: PVI 2003-2005, INSTRUMENTO BÁSICO DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN ..........................

1. Normativa básica que afecta a la inmigración ............................

2. Plan Vasco de Inmigración: elaboración, evaluación y presupuesto .....................................................................................................

3. Intervención administrativa ..........................................................

445 447 449 449 450 452

14

Índice

IV. MOVILIZACIÓN DE OTROS ACTORES ............................................

1. Intervención parlamentaria: debate sobre el PVI 2003-2005 ......

2. ONGs y tercer sector en general ...................................................

3. Foro para la integración y participación social de los ciudadanos inmigrantes en el País Vasco ........................................................

4. Ararteko ..........................................................................................

463 463 464 466 467

TERCERA PARTE Análisis sectoriales Los derechos sanitarios de los inmigrantes MÓNICA ARBELÁEZ Doctora Investigadora de Derecho Constitucional, Universidad de Barcelona

I. INTRODUCCIÓN .................................................................................

II. LA PROTECCIÓN DE LA SALUD COMO DERECHO DEL INMIGRANTE ...............................................................................................

1. La accesibilidad de los inmigrantes al Sistema Sanitario ...........

2. La regulación Autonómica ............................................................

III. ALGUNOS ELEMENTOS DIFERENCIALES QUE CONDICIONAN LA RELACIÓN DEL INMIGRANTE CON EL SISTEMA SANITARIO 1. Patologías típicas de los inmigrantes y algunos mitos sobre la materia ...........................................................................................

2. Aceptabilidad de la atención sanitaria a inmigrantes .................

3. Los profesionales sanitarios ante la inmigración. La relación médico/paciente inmigrante .........................................................

4. Sobre-costos y sobre-carga del Sistema Sanitario .......................

IV. CONCLUSIONES .................................................................................

473 474 478 482 493 493 497 499 500 502

Asociacionismo y participación en la inmigración ELIA MARZAL Profesora de Derecho Constitucional, Esade-Universidad Ramón Llull

I. INTRODUCCIÓN .................................................................................

1. Los derechos políticos como derechos de ciudadanía ................

2. La emergencia de nuevas formas de ciudadanía: el asociacionismo y la participación pública ..............................................................

3. El Estado de las Autonomías como marco de análisis ................

II. ANÁLISIS: EL ESTABLECIMIENTO DE MECANISMOS DE ASOCIACIONISMO Y PARTICIPACIÓN ............................................

1. El fomento del asociacionismo .....................................................

2. La integración en estructuras institucionales de participación ..

III. VALORACIÓN: LA NEUTRALIZACIÓN DE LOS MECANISMOS DE ASOCIACIONISMO Y PARTICIPACIÓN ............................................

507 507 509 511 511 512 517 529

Índice

1. El fomento del asociacionismo .....................................................

2. La integración en estructuras institucionales de participación ..

IV. CONCLUSIÓN .....................................................................................

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Los menores inmigrantes no acompañados ÁNGELES DE PALMA Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Barcelona

I. INTRODUCCIÓN .................................................................................

II. LA CONDICIÓN LEGAL DE MENOR. LA DETERMINACIÓN DE LA CONDICIÓN DE MENOR EN EL CASO DE LOS MENORES INMIGRANTES NO ACOMPAÑADOS ...............................................

III. EL MARCO LEGAL DE PROTECCIÓN DE LOS MENORES INMIGRANTES NO ACOMPAÑADOS EN SU CONDICIÓN DE MENORES .................................................................................................

1. El alcance general de la protección pública a los menores. El principio de no discriminación .....................................................

2. La actuación administrativa protectora .......................................

IV. EL MARCO LEGAL DE PROTECCIÓN PÚBLICA DE LOS MENORES INMIGRANTES NO ACOMPAÑADOS EN SU CONDICIÓN DE EXTRANJEROS ........................................................................................

1. La regularización de la situación de los menores inmigrantes tutelados por la Administración: el permiso de residencia, el permiso de trabajo y la obtención de la nacionalidad .................

2. La repatriación de los menores inmigrantes no acompañados ..

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PRESENTACIÓN ELISEO AJA

En los primeros años de la democracia casi nadie pensaba en las Comunidades Autónomas (CCAA) al tratar los primeros efectos de la inmigración en España, porque parecía que el art. 149.1.2º de la Constitución atribuía al Estado competencia exclusiva en esta materia (de manera “natural”, junto a relaciones internacionales y nacionalidad), pero en realidad la razón principal derivaba de que en España no existía inmigración y la Constitución reflejaba nuestra ignorancia sobre su dinámica sociojurídica. Su crecimiento en los años noventa mostró enseguida la importancia de las CCAA en la gestión de la educación, la sanidad y los servicios sociales de los inmigrantes, y las dos Leyes Orgánicas del 2000 incorporaron por primer vez la mención a las CCAA (y poco más).

Pero en la actualidad resulta imposible reflexionar sobre las normas y las políticas inmigratorias sin tener en cuenta las funciones de las CCAA, y en los próximos años la intervención de las CCAA en inmigración será mucho más amplia y decisiva, no sólo por la gestión de la mayor parte de las políticas personales que ya les corresponde, sino por la participación en el diseño mismo de la regulación y la integración de la población inmigrante. Es verdad que en este punto la situación de las CCAA difiere mucho entre sí, según el porcentaje de la población inmigrante, según el sector económico en que se localiza y el tipo de trabajadores que representa, e incluso según las características de los grupos nacionales principales... pero en todas las CCAA se aprecia una incorporación notable de nueva población y a todas las CCAA les corresponde regular y gestionar este cambio.

En torno al 2005 parece abrirse una nueva etapa, tanto social como jurídica, en el tratamiento de la inmigración. A principios de este año entra en vigor el nuevo reglamento de la reformada Ley Orgánica de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y durante el año se lleva a cabo la última regularización. Su volumen es tan importante

18

Presentación

que eleva la cifra de personas de origen extracomunitaria con permiso de residencia a más de dos millones. Este 5% del total de la población, que en algunas CCAA representa el doble o más, constituye un elemento estructural nuevo de la mayor importancia, que todos los poderes públicos deberán atender como una de sus principales tareas, cada uno dentro de sus competencias. Hasta el momento la opinión pública ha estado más pendiente de la llegada al país de personas en situación irregular que de la nueva población que se incorporaba al mercado de trabajo, a los barrios y a las escuelas, pero aunque las pateras sigan siendo una noticia dramática, los responsables políticos debieran poner mucho más la atención en esos dos millones de trabajadores y sus familias que están legalmente en España y tienen dificultades en la escuela y en el barrio. Las CCAA seguramente tendrán mayor protagonismo en esta nueva etapa, como ya se esta observando, y para ello necesitarán asumir nuevas competencias (como parecen mostrar las reformas de los Estatutos iniciadas) y mejorar las relaciones interautonómicas, como apunta la creación del Fondo de Apoyo para la Acogida y la Integración de la Inmigración incluido en los últimos Presupuestos del Estado y gestionado esencialmente desde las CCAA. Este breve apunte del cambio que se esta produciendo ya justifica el contenido del libro, porque si todos los aspectos de la inmigración en España precisan estudios realistas, aún es mayor su necesidad en el ámbito autonómico. Los diferentes capítulos recogen los trabajos realizados en el seno del proyecto de investigación El Estatuto jurídico y los derechos de los inmigrantes, financiado por el Ministerio de Educación y Ciencia (SEJ2005-05368/JURI), que yo dirijo desde el Instituto de Derecho Público de Barcelona.

El libro no tiene pretensión de exhaustividad, ni en las materias ni en las CCAA, pero sí estudia los diferentes enfoques que deben seguirse en el estudio de los derechos de los inmigrantes desde la perspectiva autonómica. En la primera parte se abordan los elementos generales: la distribución de competencias y las relaciones entre el Estado y las CCAA, así como las normas estatales que hasta el presente han condicionado la actividad autonómica. En la segunda parte, se estudia la mayoría de CCAA específicamente, con un apunte de las caracterís-

Eliseo Aja

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ticas de la nueva población en cada una de ella y el estudio de las normas y planes de inmigración que se han aprobado en los últimos años. En la tercera parte se abordan algunos sectores especialmente importantes o difíciles (sanidad, participación y menores sin familia), que en el futuro deben ser completados con monografías sobre otros campos más extensos.

ELISEO AJA

PRIMERA PARTE

EL MARCO GENERAL

LAS FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN INMIGRACIÓN JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Extremadura

I. La inmigración como fenómeno transversal en el que confluyen títulos competenciales autonómicos El art. 149.1.2 CE incluye a la inmigración entre las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva, sin más precisiones. No obstante, sabemos que en el devenir del Estado autonómico el carácter exclusivo de las competencias, tanto estatales como autonómicas, ha sufrido diversos embates, esto es, a la vez que se sostiene la necesidad de una delimitación clara de los ámbitos competenciales que permita determinar a los responsables de cada actuación, el carácter amplio y genérico de las materias, en la forma recogida en la Constitución y los Estatutos de Autonomía, ha provocado inevitablemente su compartición competencial, en un autonomismo que ha querido ser, a menudo sin lograrlo, mas cooperativo que de yuxtaposición1. De ahí

1

Algún comentario merece, desde la perspectiva apuntada en el texto, la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña en cuanto pretende una delimitación más precisa de las diversas materias competenciales de forma que se evite la intromisión del Estado en el ámbito competencial autonómico a través de los títulos horizontales. El procedimiento resulta coherente con la función constitucional de los Estatutos: concretar “las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución” (art. 147.2 d), esto es, la Constitución establece los límites en los cuales el Estatuto especifica el ámbito autonómico de actuación. Además, una delimitación clara del reparto favorece el adecuado funcionamiento del Estado