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POLÍTICA SOCIAL DE MERCADO DE TRABAJO EN ESPAÑA EL ORIGEN DEL PROCESO DE EUROPEIZACIÓN DE LA POLÍTICA DE FOMENTO DEL EMPLEO

FÉLIX HERRADOR BUENDÍA Profesor de Ciencia Política y de la Administración Universidad Complutense de Madrid

Valencia, 2008


Copyright ® 2008 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

Directores de la Colección: JORDI GARCÉS FERRER Catedrático. Departamento de Trabajo Social y Servicios Sociales. Universidad de Valencia: Estudio General Mª CARMEN ALEMÁN BRACHO Catedrática de Trabajo Social y Servicios Sociales UNED

© FÉLIX HERRADOR BUENDÍA

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: I.S.B.N.: 978 - 84 - 9876 - 372 - 0


A mis Padres


La amplitud de las implicaciones de la divisi贸n y difusi贸n de causas y efectos en todo el campo de las necesidades y dependencias humanas es importante para la pol铆tica social R. M. TITMUSS


NOTA SOBRE EL AUTOR Félix Herrador Buendía es Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid (UCM) y Profesor de Ciencia Política y de la Administración Pública (DGAP) de la UCM, el Profesor Herrador es también miembro de la Sociedad Española de Evaluación de Políticas Publicas. Especialista en Análisis y Evaluación de Políticas Públicas, sus principales líneas de investigación se circunscriben al estudio del Estado de Bienestar y de la Política Social Comparada en la Unión Europea (UE) con especial detenimiento en el campo de la política de empleo y del mercado de trabajo. En esta obra, el autor realiza un estudio comparado sobre los inicios del proceso de europeización en el diseño y elaboración de las políticas públicas activas de mercado de trabajo en España. El Profesor Herrador analiza la influencia que las directrices comunitarias en la materia han tenido sobre los resultados obtenidos por parte de los primeros programas públicos estatales de fomento del empleo en España, y que, con el paso del tiempo, han venido determinando progresivamente la dependencia de la Política Social de Empleo de nuestro país.


ÍNDICE

PRÓLOGO, por Marino Díaz Guerra...................................................

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ABREVIATURAS...................................................................................

19

INTRODUCCIÓN ..................................................................................

23

LAS RELACIONES LABORALES Y EL MERCADO DE TRABAJO ..

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LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO Y EL MERCADO DE TRABAJO ......................................................................................................

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Capítulo I INSTITUCIONES DE INTERMEDIACIÓN Y COLOCACIÓN

I.1. Aspectos del Mercado de Trabajo que afectan a las políticas de Intermediación y Colocación. La Inserción Profesional .... I.2. El papel de las políticas de Intermediación y Colocación (instrumentos y procesos de inserción y colocación) .................... I.3. Los orígenes del Servicio Público de Empleo en España: el papel del INEM.......................................................................... I.4. Análisis comparado del papel de los Servicios Públicos de Empleo en los países de la Unión Europea.............................. I.5. Influencia del diálogo social europeo en las instituciones de Intermediación y Colocación .................................................... I.6. Análisis y evaluación de las instituciones de Intermediación y Colocación durante el periodo 1986-1994: .............................. I.6.1. Definición de los objetivos de las instituciones de intermediación y colocación .................................................... I.6.2. Medidas correspondientes a los objetivos de las instituciones de intermediación y colocación ............................ I.6.3. Evaluación de los objetivos de las instituciones de intermediación y colocación ...............................................

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ÍNDICE

Capítulo II INSTITUCIONES DE FORMACIÓN

II.1. Aspectos del Mercado de Trabajo que afectan a las políticas de Formación. La Formación Profesional ............................... II.1.1. Políticas de educación-formación y mercado de trabajo II.1.2. Políticas de educación-formación y sistema productivo II.2. El papel de las políticas de Educación y Formación ............... II.2.1. La influencia de la evolución de los conceptos de educación y formación en las políticas formativas ......... II.2.2. La influencia de la nueva organización del trabajo y del sistema productivo en las políticas formativas: innovación tecnológica, flexibilidad-adaptabilidad y polifuncionalidad ........................................................ II.3. La evolución general de la política de Formación en España... II.3.1. Evolución anterior a la Ley de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE)......................................... II.3.2. Evolución posterior a la LOGSE ................................... II.4. La influencia de las políticas comunitarias en las políticas de Formación europeas.................................................................. II.4.1. Las políticas de formación profesional desde el ámbito de actuación de las instituciones comunitarias ........... II.4.2. Las iniciativas de formación profesional desde el ámbito de actuación de los interlocutores sociales europeos II.5. Análisis y evaluación de las instituciones de Formación durante el periodo 1986-1994: ...................................................... II.5.1. Definición de los objetivos de las instituciones de formación ............................................................................ II.5.2. Medidas correspondientes a los objetivos de las instituciones de formación ....................................................... II.5.3. Evaluación de los objetivos de las instituciones de formación ............................................................................

117 123 127 136 139

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Capítulo III INSTITUCIONES DE FOMENTO DEL EMPLEO

III.1. Aspectos del Mercado de Trabajo que afectan a las políticas de Empleo. El Fomento de la Contratación ........................... III.1.1. Políticas de Empleo y Mercado de Trabajo: el factor tecnológico y la influencia de las nuevas tecnologías en el sistema productivo y el empleo ....................... III.1.2. Políticas de Empleo y Mercado de Trabajo: el fenómeno de la flexibilidad o adaptabilidad y su influencia en el sistema productivo y en el empleo....

217

219

223 234


ÍNDICE

III.2. El Papel de las Políticas Activas de Empleo ........................... III.2.1. Definición y principios fundamentales .................... III.2.2. La influencia de las políticas activas de empleo sobre el mercado de trabajo: contenidos y principales orientaciones ............................................................. III.3. La evolución general de la política de Fomento del Empleo en España ................................................................................. III.3.1. Evolución anterior al Acuerdo Económico y Social (AES) ......................................................................... III.3.2. Evolución posterior al AES ...................................... III.4. La influencia de las políticas comunitarias en las políticas de Fomento del Empleo europeas ................................................ III.4.1. Las políticas de fomento del empleo y de la contratación desde el ámbito de actuación de las instituciones comunitarias .................................................. III.4.2. Las iniciativas de fomento del empleo y de la contratación desde el ámbito de actuación de los interlocutores sociales europeos ...................................... III.5. Análisis y evaluación de las instituciones de Fomento del Empleo durante el periodo 1986-1994: ................................... III.5.1. Definición de los objetivos de las instituciones de fomento del empleo y de la contratación ................. III.5.2. Medidas correspondientes a los objetivos de las instituciones de fomento del empleo y de la contratación III.5.3. Evaluación de los objetivos de las instituciones de fomento del empleo y de la contratación .................

15 234

238 252 252 259 274

274

285 289 291 294 295 307

Conclusiones .......................................................................................... 319 Referencias bibliográficas ..................................................................... Anexos: • Índice de Cuadros ....................................................................

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PRÓLOGO

MARINO DÍAZ GUERRA La presente obra analiza y evalúa los orígenes del proceso de europeización de las políticas públicas activas de mercado de trabajo en España y el papel jugado por el servicio público de empleo en dicho proceso durante el periodo cronológico 1986-1994, coincidiendo con la vigencia del primer reglamento de aplicación del Fondo Social Europeo. La acotación de este periodo de estudio ha permitido conocer el grado de adecuación inicial en términos de eficacia de los objetivos estatales españoles de fomento del empleo respecto de las directrices comunitarias sobre la materia. Concretamente, se incide en los procesos de elaboración de las políticas públicas positivas de empleo, su contenido y efectos. El contexto de crisis económica y de altas tasas de desempleo existente a finales de los años ochenta e inicios de los noventa del siglo pasado en España posibilitó que las políticas activas de mercado de trabajo pasaran a ser consideradas como fundamentales para el crecimiento económico y el empleo. Para ello, los poderes públicos se enfrentaban a la necesidad de reformular el papel básico de la intermediación pública y su papel en la necesidad de búsqueda activa de empleo. Y ello era debido, entre otras cuestiones, a las serias dificultades presupuestarias y financieras que venía teniendo la Administración General del Estado con el mantenimiento de las políticas pasivas de mercado de trabajo. Dichas políticas habían desequilibrado la relación existente entre la protección del empleo y el fomento del empleo, que al fin y al cabo es la clave de toda política positiva en esta materia. La introducción de una nueva forma de actuación administrativa sobre la base de acciones positivas de promoción del empleo debía estar inspirada en la vuelta al diálogo social como instrumento de negociación y consenso social. Si el deber moral y social del empresario, si el espíritu empresarial se traduce, finalmente, en la creación de riqueza y generación de empleo (“hacer empresa”), los poderes públicos debían garantizar un contexto político y socioeconómico de estabilidad y confianza entre empleadores, a fin de arriesgar e


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MARINO DÍAZ GUERRA

invertir el capital. De manera que, para una mayor eficacia de estas acciones, dichos poderes debían promocionar la idea de consenso entre los actores sociales y económicos. Desde 1986, y con la entrada en la entonces Comunidad Económica Europea, España se incorporaba al proceso de integración comunitario en el que se observaba lentamente el asentamiento de un espíritu de diálogo qeu, finalmente, ha venido condicionando de alguna manera el comportamiento posterior de los mercados de trabajo y de las relaciones de trabajo en nuestro país, y en el conjunto de los Estados de la Unión Europea. No obstante, y en última instancia, se puede decir que a través de este ambiente de “diálogo social europeo” se aspiraba, por parte de los sindicatos europeos, al diseño y establecimiento de un sistema de relaciones laborales europeo mediante el compromiso del empresariado europeo. En este sentido, se entiende que la recuperación de un enfoque neo-institucional en el estudio de las políticas activas de empleo y de las relaciones de poder e intereses entre los actores del sistema de relaciones de poder e intereses entre los actores del sistema de relaciones industriales en España, constituye un factor fundamental de explicación de la redefinición de los procesos de estructuración y organización del mercado de trabajo que se han venido produciendo. En esta obra, el estudio de los aspectos institucionales del funcionamiento de las políticas públicas de fomento del empleo se aborda desde el área de la economía del trabajo aunque desde una perspectiva politológica, retomando de esta manera la variable institucional una posición central de referencia en relación con el análisis del fomento del empleo y de la contratación en el mercado laboral. Este estudio se basa en el análisis de las relaciones de poder entre los diversos actores de un sistema de relaciones de trabajo que, de hecho, son creadores de reglas e instituciones. Ello ha permitido comprender globalmente el comportamiento y evolución posterior de estas políticas en España desde 1986 hasta nuestros días, y el rol desempeñado en el marco de actuación de las instituciones de la Unión Europea.

Madrid, 20 de octubre de 2008 MARINO DÍAZ GUERRA Profesor titular de Política Social en la Universidad Complutense de Madrid


ABREVIATURAS

A.I AA.II AA.TT ABI AC ADEM AES AMI AMS ANE ANFC ANPE APC APEC APRF ARBVO AUE BEL BOE BUP CC.LL. CC.AA CC.OO CE CE CEE CEEP CEOE CEPYME CESa CESb

Acuerdo Interconfederal, de 15 de Febrero de 1983 Agentes de Inserción Agentes de Transición Acuerdo Básico Interconfederal, de 10 de Julio de 1979 Agencia de Colocación Administration de l´Emploi Acuerdo Económico y Social, de 9 de Octubre de 1984 Acuerdo Marco Interconfederal, de 5 de Enero de 1980 Arbetsmarknadsstyrelsen Acuerdo Nacional de Empleo, de 9 de Junio de 1981 Acuerdo Nacional sobre Formación Continua, de 16 de Diciembre de 1992 Agencia Nacional de Empleo Agencia Privada de Colocación Asociación Profesional para el Empleo de Directivos Alumnos Parados Registrados Formados Arbeidsvoorziening Nederland Acta Única Europea Boletín de Estudios Laborales Boletín Oficial del Estado Bachillerato Unificado Polivalente Corporaciones Locales Comunidades Autónomas Comisiones Obreras Comunidad Europea Constitución Española Comunidad Económica Europea Centro Europeo de Empresas Públicas Confederación Española de Organizaciones Empresariales Confederación Española de Pequeñas y Medianas Empresas Confederación Europea de Sindicatos Consejo Económico y Social


20 CGFP CIG CPE CPI CPS CTFE CTOC DD.II DD.TT DOCE DOCUP ECL EGB EPA ESE ETT EURES FC FI FIP FO FORCE FORCEM FP FPC FPI FPNR FPO FPR FSE IC IEFP IIT ILE INE INEM IP IS LBE

ABREVIATURAS

Consejo General de Formación Profesional Confederación Intersindical Galega Comité Permanente de Empleo Comité Paritario Informal Comité Paritario Sectorial Contrato Temporal de Fomento de Empleo Contrato Temporal Ordinario Causal Dispositivos de Inserción Dispositivos de Transición Diario Oficial de las Comunidades Europeas Documento Único de Programación Encuesta de Coyuntura Laboral Educación General Básica Encuesta de Población Activa Espacio Social Europeo Empresa de Trabajo Temporal Red de Servicio de Empleo Europeo Formación Continua Formación Inicial Formación e Inserción Profesional Formación Ocupacional Formación Continua Europea Fundación para la Formación Continua en Empresas Formación Profesional Formación Profesional Continua o Continuada Formación Profesional Inicial Formación Profesional No Reglada Formación Profesional Ocupacional Formación Profesional Reglada Fondo Social Europeo Iniciativa Comunitaria Instituto do Emprego e Formaçao Profissional Instituto de Investigación sobre el Empleo Iniciativa Local de Empleo Instituto Nacional de Estadística Instituto Nacional de Empleo Información de Prensa de la Comisión Europea Indicador de Seguimiento Ley 51/1980, de 8 de Octubre, Básica de Empleo


ABREVIATURAS

LET LGE LODE LOGSE LOLS MCA MC ME MEC MEH MFE MOL MISEP MLR MSC MT MTAS MTSS NYE OAE OCDE OCT OIT OM ONEM OO.AA. OPEC OTP PCOP PEPA PER PIB PLD PNFIP PNFP

21

Ley 8/1980, de 10 de Marzo, del Estatuto de los Trabajadores Ley 14/1970, de 4 de Agosto, General de Educaciรณn y Financiamiento de la Reforma Educativa Ley Orgรกnica 8/1985, de 3 de Julio, reguladora del Derecho a la Educaciรณn Ley Orgรกnica 1/1990, de 3 de Octubre, de Ordenaciรณn General del Sistema Educativo Ley Orgรกnica 11/1985, de 2 de Agosto, de Libertad Sindical Marco Comunitario de Apoyo Media Comunitaria Media Europea Ministerio de Educaciรณn y Cultura Ministerio de Economรญa y Hacienda Medida de Fomento de Empleo Ministry of Labour Mutual Information System on Employment Policies Movimiento Laboral Registrado Manpower Services Commission Mercado de Trabajo Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Nuevo Yacimiento de Empleo Organizaciรณn de Acceso Empleo Organizaciรณn de Cooperaciรณn y Desarrollo Econรณmico Organizaciรณn Cientรญfica del Trabajo Organizaciรณn Internacional del Trabajo Orden Ministerial Oficina Nacional de Empleo Organismos Autรณnomos Oficinas de Promociรณn de Empleo y Cualificaciรณn Organizaciรณn de la Transiciรณn Profesional Plan de Calificaciรณn y Orientaciรณn Profesional Parado Encuesta de Poblaciรณn Activa Plan de Empleo Rural Producto Interior Bruto Parado de Larga Duraciรณn Plan Nacional de Formaciรณn e Inserciรณn Profesional Plan Nacional de Formaciรณn Profesional


22 PR PRF PRF-M PRF-V PSC PYME R.D RR.HH. RR.II. SEC SEEPROS SELCURFO SLD SPE TCE TCEE TP TT.II. TUE UE UGT UNICE USO

ABREVIATURAS

Parado Registrado Parado Registrado Formado Parado Registrado Formado Mujer Parado Registrado Formado Varón Política Social Comunitaria Pequeña y Mediana Empresa Real Decreto Recursos Humanos Relaciones Industriales Secretaría de la Comisión Europea Sistema Europeo de Estadísticas de Protección Social Selección de Cursos de Formación Situación Legal de Desempleo Servicio Público de Empleo Tratado de la Comunidad Europea Tratado de la Comunidad Económica Europea Transición Profesional Tecnologías de la Información Tratado de la Unión Europea (o Tratado de Maastricht) Unión Europea Unión General de Trabajadores Unión de Confederaciones de la Industria y de los Empresarios Europeos Unión Sindical Obrera


INTRODUCCIÓN

La razón por la que se ha elegido el tema de las políticas públicas activas del mercado de trabajo en España y su relación con las políticas específicas de la Unión Europea, como objeto de esta investigación, descansa en el creciente interés existente por los temas de mercado de trabajo. Dicho interés ha surgido, sobre todo, a raíz de la reforma laboral y de la entrada de nuestro país en la entonces Comunidad Económica Europea (CEE). Las conclusiones que se pueden destacar de este periodo resaltan la tradicional y creciente dependencia económica garantista de un amplio segmento poblacional respecto del Estado. En este contexto, surgen preguntas como: ¿Cuál es la causa de esta situación?, ¿Cómo se han desarrollado por parte de los poderes públicos aquellas otras políticas públicas denominadas «positivas o activas de empleo» tan necesarias, que responden a una filosofía de mercado laboral distinta?, ¿Cómo funcionan estas políticas públicas activas de mercado de trabajo en España y en la Unión Europea?, ¿Qué papel juegan los interlocutores sociales —poderes públicos, organizaciones empresariales y organizaciones sindicales— en la configuración de dicho mercado? En este sentido, se observa que en el funcionamiento global del mercado de trabajo se ha venido produciendo una preponderancia en la utilización de las políticas públicas garantistas y protectoras contra el fenómeno del desempleo por parte de las administraciones públicas. De forma que, la hipótesis básica de partida de esta investigación resulta ser que las políticas públicas pasivas o garantistas del Mercado de Trabajo invaden y van en detrimento de las políticas públicas activas de fomento, promoción y «generación» de empleo. Con lo que se otorga un papel esencial a los aspectos institucionales que condicionan los flujos de movilidad y actúan simultáneamente sobre la oferta y la demanda de mano de obra, planteando hoy en día una serie de interrogantes. Para verificar esta hipótesis se analizan y evalúan los programas objeto de este estudio durante el periodo de tiempo señalado y la justificación de la misma se apoya en la cuestión de cuál es el grado


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