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TRIBUTOS, AGUAS E INFRAESTRUCTURAS
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CONSEJO EDITORIAL MIGUEL ANGEL COLLADO YURRITA MARÍA TERESA DE GISPERT PASTOR JOAN EGEA FERNÁNDEZ JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET FRANCISCO RAMOS MÉNDEZ SIXTO SÁNCHEZ LORENZO JESÚS-MARÍA SILVA SÁNCHEZ JOAN MANUEL TRAYTER JIMÉNEZ BELÉN NOGUERA DE LA MUELA RICARDO ROBLES PLANAS JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ DIRECTOR DE PUBLICACIONES
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TRIBUTOS, AGUAS E INFRAESTRUCTURAS Luis Manuel Alonso González (Coord.) Heleno Taveira Torres (Coord.) Luis Manuel Alonso González
Fernando Facury Scaff
Eva Andrés Aucejo
María Jesús Montoro
Gilberto Bercovici
Belén Noguera de la Muela
Francisco Cañal García
Rafael Olañeta FernándezGrande
Montserrat Casanellas Chuecos
Estela Ferreiro Serret
Susana Sartorio Albalat
André Castro Carvalho
Heleno Taveira Torres
José Mauricio Conti
José María Tovillas Morán
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Colección: Atelier Fiscal Director: Miguel Ángel Collado Yurrita (Catedrático de Derecho financiero y tributario de la UCLM)
Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.
© 2012 Luis Manuel Alonso González (coord.), Heleno Taveira Torres (coord.), Eva Andrés Aucejo, Gilberto Bercovici, Francisco Cañal García, Montserrat Casanellas Chuecos, André Castro Carvalho, José Maurio Conti, Fernando Facury, Estela Ferreiro Serret, María Jesús Montoro, Belén Noguera de la Muela, Rafael Olañeta FernándezGrande, Susana Sartorio Albalat y José María Tovillas Morán © 2012 Atelier Via Laietana 12, 08003 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibros.es Tel.: 93 295 45 60 I.S.B.N.: 978-84-15929-73-4 Diseño y composición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es
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ÍNDICE PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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LOS TRIBUTOS ESTATALES SOBRE EL AGUA. LOS TRIBUTOS DE LA LEY DE AGUAS .
17
Luis Manuel Alonso González
1. El canon de regulación y la tarifa de utilización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El canon de control de vertidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El canon de ocupación del dominio público hidráulico . . . . . . . . . . . . . . 4. Canon por ocupación de los saltos a pie de presa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Cánones y tarifas derivados de trasvases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía utilizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18 21 22 23 24 25 26
LA TRIBUTACIÓN AUTONÓMICA DEL AGUA: CÁNONES DE SANEAMIENTO Y CÁNONES DEL AGUA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Susana Sartorio Albalat y Montserrat Casanellas Chuecos
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Marco comunitario en materia de aguas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Régimen jurídico de los cánones autonómicos: aspectos comunes. . . . . . 3.1. Carácter extrafiscal y afectación del producto de la recaudación de los cánones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Posición de los cánones del agua dentro del conjunto de tributos que gravan el ciclo del agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Régimen jurídico de los cánones del agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Hecho imponible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Supuestos de no sujeción. Exenciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. Sujetos del tributo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Cuantificación de los cánones del agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Ideas previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Cuantificación del canon del agua de Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1. Base imponible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1.1. Volumen de agua utilizada y mínimos de facturación .
27 28 32 32 34 35 35 36 39 44 47 47 48 49 49
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autor Índice???
5.2.1.2. Métodos de determinación de la base imponible. . . . 5.2.2. Tipo de gravamen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2.1. Tipo de gravamen aplicable a los usos domésticos del agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2.2. Tipo aplicable a los usos industriales y asimilables . . 5.2.2.3. Tipo aplicable a los usos agrícolas y ganaderos . . . . . 5.2.3. Exacciones sustitutorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Cuantificación del canon del agua de Galicia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2. Base imponible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.3. Tipos de gravamen. Cuota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.3.1. Usos domésticos del agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.3.2. Usos no domésticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4. Cuantificación del canon del agua del País Vasco . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4.2. Base imponible y tipo de gravamen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Cánones de saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. Hechos imponibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3. No sujeción. Exenciones. Bonificaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4. Sujetos de la obligación tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5. Cuantificación de los cánones de saneamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.1. Base imponible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.2. Tipos de gravamen. Cuota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5.3. Coeficientes aplicables sobre el tipo. Bonificaciones en la cuota . 7. Otros modelos de tributación autonómica sobre las aguas . . . . . . . . . . . . 8. Normativa reguladora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
50 51 51 53 56 57 57 57 58 58 58 60 62 62 62 63 63 63 64 65 65 65 66 70 70 73
LA POTESTAD TARIFARIA DE LAS ENTIDADES LOCALES EN EL SUMINISTRO DE AGUAS . .
77
Francisco Cañal García
1. Planteamiento de la cuestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Atribuciones de los entes locales en los servicios de agua . . . . . . . . . . . . 3. Características relevantes del servicio de abastecimiento y saneamiento de aguas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Contraprestaciones caracterizadas como prestaciones patrimoniales de carácter público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Contraprestaciones por los servicios de agua: consideraciones sobre los precios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Figura tributaria idónea como contraprestación de servicios: la tasa . . . . 7. Argumentos contrarios a la contraprestación en forma de tasa. . . . . . . . . 7.1. Admisibilidad de otra figura distinta de la tasa: los precios privados . 7.2. Prestación del servicio por entes privados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Régimen jurídico de los servicios y tipos de contraprestaciones. . . . . . . . 8.1. Esencialidad del servicio y rango legal de la contraprestación . . . . . 8.2. Imperatividad del servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3. Naturaleza (tasa o precio) de la contraprestación . . . . . . . . . . . . . . . 8.4. Prestación directa o indirecta del servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5. Conclusiones sobre el régimen jurídico de prestación del servicio . 9. El uso del término tarifa y otras denominaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
77 79 79 80 84 86 87 88 90 95 96 97 98 98 100 100
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Índice
10. Diferencias entre prestación patrimonial de carácter público y precio autorizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Sectores económicos privatizados y regulados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Tarifa de abastecimiento de agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.1. Tarifa de abastecimiento o suministro: elementos . . . . . . . . . . . . . . . 12.2. Tarifa de abastecimiento creciente y familias numerosas . . . . . . . . . 13. Tasa de saneamiento de aguas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1. Tasa de alcantarillado: elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14. Circunstancias que inciden en el coste del agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15. Conclusiones sobre la naturaleza de la contraprestación por los servicios de agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16. Recomendaciones sobre la cuantificación de las retribuciones de los servicios de agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . TRIBUTACIÓN EN LA LEY DE COSTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
103 104 105 106 107 108 108 109 110 111 111 113
Dr. José María Tovillas Morán
1. El dominio público marítimo terrestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El uso y utilización del dominio público marítimo-terrestre . . . . . . . . . . . 3. Tributos vinculados al uso común especial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Tasas por la autorización y concesión de uso sobre el dominio público-marítimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Canon por ocupación o aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Canon por la realización de vertidos contaminantes . . . . . . . . . . . . . 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
113 115 116
TRIBUTOS LOCALES SOBRE EL AGUA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
131
117 121 125 128 129
Dr. Rafael Olañeta Fernández-Grande
1. 2. 3. 4.
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasas locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Contribuciones especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Referencia especial al Impuesto sobre Bienes Inmuebles. El Impuesto sobre Bienes Inmuebles de características especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras . . . . . . . . . . . . . 6. Conclusión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
131 131 134 136 138 140
PRINCIPIOS RECTORES DEL RÉGIMEN ECONÓMICO FINANCIERO COMUNITARIO DE LA GESTIÓN DEL AGUA EX «DIRECTIVA MARCO DE AGUAS» (DIRECTIVA 2000/60/CE) Y SU TRANSPOSICIÓN AL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
141
Dra. Eva Andrés Aucejo
1. Introducción: la Directiva 2000/60/ce del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas . . . . . . . . 2. El régimen económico-financiero de la directiva 2000/60/ce (directiva marco de aguas) y su transposición al ordenamiento jurídico español . .
141 147
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Índice
3. Principios rectores del régimen económico financiero comunitario del dominio público hidráulico y su transposición al ordenamiento jurídico español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Principio de recuperación de costes de los servicios relacionados con el agua y excepciones. El régimen tarifario del DPH (valor versus precio del agua) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1. El régimen tarifario del DPH. Construcciones teóricas . . . . . . 3.2. Principio de utilización eficiente de los recursos híbridos a través de una política de precios del agua que proporciona los incentivos adecuados a tal fin.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Principio de contribución adecuada de los usos del agua desglosados, al menos, en industria, hogares y agricultura, basado en el análisis económico y en el principio del que contamina paga. . . . . . . . . . . . 3.4. Principio ambiental (creado por la OCDE): quien contamina paga (user-pay s-principle) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Costes imputables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
179 179
LA GESTIÓN DE LOS TRIBUTOS SOBRE EL AGUA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
189
152 153 166 170 172
Dra. Estela Ferreiro Serret
1. La «gestión» de los tributos: liquidación y recaudación . . . . . . . . . . . . . . . 2. Los tributos estatales sobre el agua y su gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Breve repaso a las características de los tributos estatales sobre el agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.1. El canon de regulación y la tarifa de utilización del agua . . . 2.1.2. Los cánones de vertidos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.3. Los cánones de ocupación de los dominios públicos hidráulico y marítimo-terrestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.4. Las tasas del artículo 86 de la Ley de Costas . . . . . . . . . . . . . . 2.1.5. Cánones y tarifas derivados de trasvases. . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Cuestiones comunes sobre la gestión de los tributos estatales sobre el agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los tributos autonómicos sobre el agua y su gestión. Especial referencia a la Comunidad Autónoma de Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. El caso concreto de los tributos propios de Cataluña . . . . . . . . . . . . 3.1.1. El canon del agua catalán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.2. Régimen de financiación de las obras de implantación de nuevos riegos y de transformación de los existentes de la Comunidad Autónoma de Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Cuestiones comunes a los tributos propios autonómicos: una perspectiva de Derecho autonómico comparado . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1. Los diversos entes específicos diferenciados de la Administración Tributaria y su papel en la gestión de los tributos autonómicos sobre el agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2. Las diversas técnicas de recaudación en los tributos autonómicos sobre el agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Los tributos locales sobre el agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Consideraciones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
189 190 191 191 192 194 196 196 197 198 199 199 201 202 203 205 206 210 210
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Índice
THE WATER SYSTEM IN SPAIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
213
María Jesús Montoro Chiner
1. The water domain: Public Property . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Water services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Conferring of service management. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Jurisdiction in water service management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Biographical note. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
213 214 217 220 220
LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN LAS OBRAS HIDRÁULICAS . . . . . . . . . . .
223
Belén Noguera de la Muela
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La colaboración público-privada en el derecho europeo. Tipología . . . . . 1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El concepto comunitario de CPP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Tipología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Mecanismos de construcción, financiación y explotación de obras hidráulicas: especial referencia a las sociedades estatales para la construcción, explotación y adquisición de obras hidráulicas. El contrato de concesión de obras hidráulicas. Y las técnicas institucionales de colaboración público-privada: las sociedades de economía mixta . . . . . . . 1. Las «sociedades mercantiles estatales» para la construcción, explotación y adquisición de obras públicas hidráulicas» . . . . . . . . . . . 2. Contrato de concesión de obras hidráulicas: una breve aproximación 2.1. El contrato de concesión de obras públicas en la LCSP y la LES: algunos aspectos de interés. Su inclusión en el vigente TRLCSP. . . 3. Técnicas institucionales de colaboración público-privada: en especial las sociedades de economía mixta (Disposición adicional vigésimo novena del TRLSCP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A EXPLORAÇÃO DOS POTENCIAIS DE ENERGIA HIDRÁULICA E O SEU «APROVEITAMENTO ÓTIMO» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
223 224 224 225 226
227 228 246 247 248 252 255
Gilberto Bercovici
1. 2. 3. 4.
A natureza jurídica dos serviços de energia elétrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . A natureza jurídica do potencial energético . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A apropriação de potencial energético novo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O «Aproveitamento Ótimo». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
255 257 260 265
MEDIDAS TRIBUTÁRIAS NO SISTEMA DE EXPLORAÇÃO, USO E INFRAESTRUTURAS DE ÁGUAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Heleno Taveira Torres
1. Regime tributário das águas e competências ambientais . . . . . . . . . . . . . . 2. Gestão ambiental dos recursos hídricos e sua infraestrutura regime tributário: os contratos «BOT» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Exploração da produção ou fornecimento de água e imunidade tributária . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Exploração, lavra e distribuição de água como recurso mineral . . . . . . . .
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Índice
5. Uso da água e geração de energia elétrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Considerações finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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FINANCIAMENTO PÚBLICO DA INFRAESTRUTURA DE SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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José Mauricio Conti André Castro Carvalho
1. 2. 3. 4. 5.
Introdução e contextualização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O saneamento básico no Brasil: aspectos jurídicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . A evolução do setor de saneamento básico no Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . Saneamento básico e infraestrutura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . O financiamento público ao setor de saneamento básico no Brasil . . . . . 1.1. Principais questões e dificuldades para o financiamento público do setor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.1. Aspectos federativos do financiamento público . . . . . . . . . . . . 1.2. Instrumentos que permitem viabilizar o financiamento público do saneamento básico e respectiva infraestrutura . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.2. Coordenação entre o setor público e privado e o financiamento para o saneamento básico . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.3. A instituição de fundos especiais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Síntese conclusiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Referências bibliográficas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
RECEITAS PATRIMONIAIS PELO USO DOS POTENCIAIS DE ENERGIA HIDRÁULICA . . NO BRASIL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Fernando Facury Scaff
1. 2. 3. 4.
Delimitação do tema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aspectos jurídicos sobre a água enquanto recurso energético. . . . . . . . . . A CFURH – Compensação Financeira pelo Uso de Recursos Hídricos: . . . Conclusões. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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PRÓLOGO Durante los años 2010 y 2011 un equipo investigador integrado por profesores españoles y brasileños han dedicado tiempo, ilusión y esfuerzo a llevar a término una serie de trabajos que giran en torno a la fiscalidad del agua como instrumento de protección ambiental y de financiación de infraestructuras públicas en el marco de las experiencias de España y Brasil. Ese es, por otro lado, el título que lleva el Proyecto A/031632/10 que ha financiado la AECID y que se encuentra en el origen de los trabajos que agrupa este libro que tenemos la satisfacción de prologar los abajo firmantes. El libro que aquí empieza recoge un total de trece colaboraciones que tienen en común ser investigaciones sobre la financiación pública de las infraestructuras en materia de aguas, con especial interés por la tributación del agua. A partir de aquí, como fácilmente advertirá el lector, son varias las perspectivas que merecen ser destacadas desde un primer momento. Desde el punto de vista del contenido de los trabajos, ciertamente predomina el enfoque fiscal. Es decir, los tributos sobre las aguas en sus más diversas tipologías consumen buena parte de los capítulos del libro en la medida en que el instrumento fiscal, es, ha sido y será, la principal fuente de ingresos públicos y, por tanto, de modo directo o indirecto revertirá en la cobertura de los gastos e inversiones que requieren las infraestructuras hidráulicas, por otro lado siempre muy elevados. No obstante, existen trabajos que tienen otro objetivo y, como no podía ser de otro modo, las colaboraciones público-privadas como forma de financiación hoy en día irrenunciable para los entes públicos, han tenido también el espacio que merecen. Este dato nos lleva a otra cuestión que merece ser destacada también: la fructífera colaboración entre profesores de diversas disciplinas y de distintas Universidades. Lo primero tiene que ver con el hecho, particularmente grato, de que siendo éste un proyecto investigador inicialmente encuadrable en el ámbito financiero-tributario, sin embargo, no ha dejado a un lado la conveniente relación que hay que tejer con el tratamiento del problema de financiación de las infraestructuras hidráulicas contemplado desde el prisma del Derecho Administrativo, donde el estudio del derecho de aguas, en general, 13
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Prólogo
cuenta con una arraigada tradición y solera. Así, pues, esta visión interdisciplinar del objeto de conocimiento e investigación nos ha permitido contar con las notables aportaciones que han realizado las profesoras Montoro y Noguera. Lo segundo atañe al hecho, no precisamente nuevo, de que, una vez más, los equipos de profesores de las Universidades de Barcelona y Sao Paulo han puesto hilo a la aguja y, partiendo de un proyecto de investigación financiado por AECID, finalmente, han visto como sus trabajos han convergido en un libro como el que ahora llega al lector. Es este un jalón más en una trayectoria de colaboración y afinidad que no cuenta con tantos antecedentes en la vida académica ni en el Derecho Financiero y Tributario y que procuraremos continúe con la misma buena salud de la que viene disfrutando. Estudiamos y publicamos primero sobre el fenómeno de la problemática de la fiscalidad empresarial comparada, sobre el estado de la justicia tributaria y, luego, sobre el marco fiscal de las inversiones españolas en Brasil, y dimos cuenta de nuestros resultados en sendos libros colectivos que esperamos hayan sido de utilidad para todos los interesados en estos temas. Y ahora, acometemos una nueva publicación sobre una materia que aunque es bastante conocida en España no deja de ser actual y de concitar interés y, en lo que respecta a Brasil, sin duda, tiene un amplio camino que recorrer. Por tanto, llegados a este punto, los coordinadores de este libro sólo podemos expresar gratitud a nuestros compañeros por su predisposición al estudio de las cuestiones controvertidas que se han ido planteando y cuyo buen hacer queda reflejado en los diversos capítulos del libro. Quisiéramos también dedicar unas palabras de reconocimiento a aquellos profesores que no estando adscritos formalmente al grupo de investigación AECID se brindaron a complementar el trabajo de los investigadores con aportaciones originales, también de extraordinaria calidad. Justo es, pues, hacer notar que la autoría compartida abarca al grupo investigador (profesores Alonso, Andrés, Cañal, Casanellas, Ferreiro, Montoro, Noguera, Sartorio, Torres y Tovillas), pero también a los profesores Bercovici, Castro, Conti, Facury y Olañeta. Por último, una simple aclaración respecto del enfoque del libro. La fiscalidad del agua es un tema muy transitado por la doctrina española, al igual que otros aspectos no estrictamente tributarios que también tienen adecuado reflejo en el libo. Por tanto, sería ingenuo o pretencioso suponer por nuestra parte que vamos a innovar el estado de la cuestión. No es ese el objetivo que se persigue. Lo que hemos querido hacer en este libro es agrupar mediante una serie de trabajos una síntesis de los diversos aspectos principales que hoy presenta esta materia en lo que respecta a los trabajos españoles. Esto es, los trabajos vienen a ser una recapitulación de cómo está la situación en España, en 2012, de la regulación estatal sobre aguas (Ley de aguas, Ley de costas), las aguas en el ámbito local (tarifas, tributos locales), las diversas fórmulas gestión de los tributos de las aguas, la recepción de las directivas comunitarias y el fenómeno de la colaboración público-privada. Nuestra intención es ofrecer, así, una panorámica que puede interesar a muchos y, probablemente de modo principal, dada la experiencia que se aporta, a la doctrina latinoamericana y, en particular, brasileña. Frente al planteamiento de los trabajos del equipo español, los trabajos de los 14
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Prólogo
autores brasileños son más específicos y abordan cuestiones más concretas cuyo conocimiento en España será, sin duda, saludado con mucho interés. En definitiva, nuestra mayor recompensa como coordinadores de este libro es poder ofrecer al lector una perspectiva tan plural como interesante sobre un tema que nunca termina de conocerse y de abarcarse, las aguas en el marco del ordenamiento jurídico financiero público. Luis Manuel ALONSO GONZÁLEZ Heleno TAVEIRA TORRES Semana Santa 2012
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LOS TRIBUTOS ESTATALES SOBRE EL AGUA. LOS TRIBUTOS DE LA LEY DE AGUAS Dr. Luis Manuel Alonso González Catedrático de Derecho Financiero y Tributario, Universidad de Barcelona
En España, la fiscalidad sobre el agua se encuentra condicionada de un modo fundamental por la atribución de competencias sobre los diversos aspectos que abarca esta materia a las distintas instancias administrativas que encarnan el poder político con territorio en el Estado español (vid. por todos EMBID IRUJO, 2009). Si revisamos las diversas competencias materiales que concurren podremos observar cómo algunas corresponden al Estado, otras a las Comunidades Autónomas y, en fin, otras más a las Corporaciones Locales. Esto basta para explicar por qué cuando se aborda la fiscalidad del agua en España es preciso distinguir entre tributos estatales, tributos autonómicos y tributos locales. Todo ello implica una multiplicidad de centros de creación de normas, de autoridades implicadas en su aplicación y control y, lo que a nosotros ahora nos importa, un amplio abanico de figuras tributarias que a veces se completan y otras veces se solapan. En suma, una situación que no es fácil de conocer ni de exponer y menos aún de comprender desde el punto de vista del lego en la materia. A este capítulo le corresponde iniciar el recorrido por los tributos del Estado y vamos a hacerlo acercándonos a la regulación que nos afecta sita en la Ley de Aguas, aunque tendremos también que hacer referencia a otras manifestaciones tributarias particulares como los cánones y tarifas derivados de trasvases o el canon de ocupación de los saltos a pie de presa que se encuentran extramuros de dicha ley. Los tributos de la Ley de Costas son examinados en el capítulo siguiente. Actualmente la Ley de Aguas se recoge en el Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (objeto de puntuales reformas posteriores, como la del Real Decreto-Ley 4/2007, de 13 de abril). Se trata, no 17
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Luis Manuel Alonso González
obstante, de la última versión de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, posteriormente reformada por la Ley 46/1999. En sus artículos 111 bis a 115, bajo el título genérico de «régimen económico-financiero de la utilización del dominio público hidráulico», hallamos la regulación del canon de regulación, de la tarifa de utilización, del canon de control de vertidos y del canon de utilización de dominio público hidráulico. Para su completo conocimiento es recomendable utilizar también la norma reglamentaria que desarrolla la ley, el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, y modificado por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo. Vamos a examinar sólo los rasgos principales de estos tributos y partiendo de la base de que siempre intentaremos encuadrarlos en las tres categorías tributarias que contempla hoy el ordenamiento tributario español en el art. 2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT): impuestos, tasas y contribuciones especiales.
1. EL CANON DE REGULACIÓN Y LA TARIFA DE UTILIZACIÓN Canon de regulación y tarifa de utilización son contemplados en el mismo artículo de la Ley de Aguas, el 114, pese a tratarse de dos exacciones distintas. Tienen en común que se exigen en relación con las obras de regulación pero la diferencia entre ambos radica en que mientras el canon tiene como objeto gravar los especiales beneficios que dimanan de tales obras la tarifa se orienta a gravar los especiales beneficios que derivan de la disponibilidad del agua tras la ejecución de aquellas obras. Aun así, tenemos que considerar que se trata en los dos casos de contribuciones especiales que se satisfacen a la Administración del Estado por parte de las personas beneficiadas en uno y otro supuesto. Como contribuciones especiales que son resalta su función compensatoria en el sentido de proporcionar al ente acreedor los medios económicos con los que cubrir el coste de las inversiones efectuadas, si bien, en el caso de la tarifa de utilización se busca financiar específicamente el coste de explotación y de conservación de las obras ejecutadas. Es importante subrayar que nos hallamos ante un rasgo característico de los tributos estatales sobre el agua que regula la Ley de Aguas cual es servir al principio de recuperación de los costes en los que incurre el Estado al procurar los diversos servicios relacionados con la gestión de las aguas. El art. 111 bis de dicha Ley se esfuerza en ligar este principio a consideraciones medioambientales y llega a invocar el principio «quien contamina paga» como criterio al que se somete la articulación de los mecanismos de recuperación de costes. Lógico: este precepto no deja de ser la incorporación oficial al Ordenamiento español de los principios de la Directiva Marco sobre el Agua (VÁZQUEZ COBOS, 2004). Sin embargo, se puede afirmar que los tributos estatales sobre el agua, en general, apenas muestran características propias de los tributos ambientales y, en buena medida, siguen respondiendo a su primigenia razón de ser, que no es otra que la financiación de actuaciones públicas para garantizar la prestación de servicios ligados al agua. En cambio, los tributos autonómicos, por lo general, tal y como 18
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Los tributos estatales sobre el agua. Los tributos de la Ley de Aguas
se comprobará al leer otras páginas de este libro, responden a otros criterios distintos del de recuperación de costes de infraestructuras, por más que, dado su carácter afectado, puedan ayudar, de todas formas, y al menos en parte, a la financiación de aquéllas cuando ésta corre a cargo de los presupuestos de las Comunidades Autónomas. Canon de regulación y tarifa de utilización, además, encuentran sus orígenes en el siglo XIX, concretamente a la Ley de Aguas de 1879 y, más tarde, en la Ley de Obras Hidráulicas de 1911, resaltando la doctrina que durante buena parte del siglo XX se manifestaron como una auténtica exacción parafiscal (GARCÍA NOVOA, 2000). Esta naturaleza se ha perdido y, en la actualidad, como decíamos más arriba y según ha estudiado detenidamente PAGÈS I GALTÈS (2005), hay que coincidir en que encajan correctamente en los moldes de las contribuciones especiales, sin que ello suponga ignorar que la posición de los tribunales ha sido como mínimo vacilante (Cfr. Sentencia de la Audiencia Nacional de 15 de septiembre de 1998, que califica el canon de regulación como contribución especial; Sentencia del Tribunal Supremo de de 31 de diciembre de 1996 que opta por la categoría de tasa). Lo cierto es que para hallar el antecedente inmediato del actual Canon de Regulación es preciso acudir al Canon de Regulación de Aguas que convalidó el Decreto de 4 de febrero de 1960, exacción que sometía a gravamen las mejoras debidas por la regulación de los cursos de agua sobre los regadíos, aprovechamientos hidroeléctricos e industriales y abastecimientos de agua, de los que se beneficiaban especialmente los particulares (CALVO VÉRGEZ, 2008). Si analizamos las características principales que como tributo presentan tenemos que señalar que el hecho imponible es, en ambos casos, prácticamente el mismo pues se trataría de la realización de obras ejecutadas en beneficio del sujeto pasivo, aunque cuando del canon se trata la Ley habla de obras de regulación de aguas superficiales o subterráneas en tanto que en el caso de la tarifa se puntualiza que se trata de obras hidráulicas «específicas». El Reglamento nos da más información cuando incluye en el apartado de obras de regulación «la regulación de los caudales de agua sobre los regadíos, abastecimientos de poblaciones, aprovechamientos industriales o usos e instalaciones de cualquier tipo que utilicen los caudales que resulten beneficiados o mejorados por dichas obras hidráulicas de regulación» (art. 297). De todas formas, el alcance de estas diferencias —y no obstante, la conflictividad que han suscitado ante los tribunales, cfr. JIMÉNEZ COMPAIRED, 2009—, así como que la regulación de ambas figuras apenas ocupa un único precepto de la Ley de Aguas, permite pensar que, seguramente, sería posible en el futuro su fusión definitiva en un único tributo que se presentara ya como una contribución especial única. En todo caso, conviene saber que la previsión normativa es la de una tributación periódica, aspecto más fácilmente comprensible en la tarifa que en el canon si se parte de una concepción tradicional de para qué ha de servir una contribución especial. Prosiguiendo con el examen de los rasgos principales de estos tributos tenemos que referirnos ahora al sujeto activo. Parece que debe ser el Organismo de cuenca, según señala el apartado 5 del art. 114. Sin embargo, en el caso de que 19
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no se trate de cuencas intercomunitarias sino intracomunitarias parece coherente estar al ente titular de la competencia material. Así, si nos hallamos ante un caso en el que estatutariamente se han asumido las competencias sobre dominio público hidráulico debiera ser la administración autonómica hidráulica aquella que asumiera el papel de sujeto pasivo (por ejemplo, en Cataluña estaríamos refiriéndonos a la Agencia Catalana del Agua). El hecho de que el Organismo de Cuenca puede proceder al cobro del tributo utilizando la labor de intermediación de las Comunidades de Usuarios de Aguas ha llevado a pensar en la posibilidad de conceptuarlas como sustitutos del contribuyente (CALVO VÉRGEZ, 2008). En el apartado de cuantificación queda bien claro que estamos ante tributos orientados hacia una política de recuperación de costes y, precisamente por ello, como ya hemos visto, de contribuciones especiales se trata. La cuantificación se obtiene a partir de una base de reparto y su posterior derrama entre todos los beneficiados por las obras. La Ley señala que la base se integra por los siguientes conceptos: — El total previsto de gastos de funcionamiento y conservación de las obras realizadas — Los gastos de administración del organismo gestor imputables a dichas obras — El 4% del valor de las inversiones realizadas por el Estado, «debidamente actualizado teniendo en cuenta la amortización técnica de las obras e instalaciones y la depreciación de la moneda». Asimismo, se indica que «la distribución individual de dicho importe global, entre todos los beneficiados por las obras, se realizará con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio», siendo el Reglamento la norma que precisa y detalla la aplicación práctica de las reglas de cuantificación. JIMENEZ COMPAIRED se refiere a estas figuras como «tributos de cupo» en la medida en que el total previsto para las inversiones y gastos vinculados con esas obras hidráulicas es objeto de reparto entre todos los contribuyentes, y, además, de forma periódica (2009). De su carácter como contribución especial deriva como consecuencia prácticamente inevitable su escasa capacidad para funcionar como tributo ambiental. Tal y como hemos manifestado en otro lugar, tasas, y también contribuciones especiales, responden, por un lado, y en cuanto a su establecimiento, a la idea de recuperación del coste de una serie de obras y de servicios públicos, y, por otro lado, en el plano de su cuantificación, se encuentran constreñidas a unos límites cuantitativos evidentes. Ambos aspectos, pero señaladamente el segundo de ellos, implican serias limitaciones a la hora de configurar un tributo como instrumento de políticas ambientales con capacidad suficiente para influir en las conductas de los sujetos pasivos tributarios incrementando la cuota tributaria flexiblemente para convertirla en elemento de disuasión efectivo (ALONSO GONZÁLEZ, 1995). 20
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Los tributos estatales sobre el agua. Los tributos de la Ley de Aguas
2. EL CANON DE CONTROL DE VERTIDOS Este tributo se regula en el art. 113 de la Ley de Aguas y la categorización que le corresponde es la de tasa. Así se desprende del precepto citado donde se señala, además, que se destina «al estudio, control, protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica». No obstante, su naturaleza como tasa, concretamente como tasa por ocupación de dominio público, se desprende de las consideraciones que la ley hace acerca del carácter autorizado del vertido, pues de ahí se infiere que se ocupa una porción de dominio público previa autorización y que en función de la misma se ejecutan los vertidos. Aun así, y dado que la ley cuando desarrolla los aspectos cuantitativos del tributo pone de manifiesto que cabe un vertido contaminante queda la duda acerca de si más bien el canon de control de vertidos se configura como un auténtico impuesto indirecto que grava el beneficio que obtiene el sujeto pasivo al efectuar los vertidos en razón de la carga contaminante que éstos incorporan. PAGÈS I GALTÈS (cit.) se extiende acerca de esta discusión doctrinal y a su detallada exposición nos remitimos pero conviene subrayar que la Ley contempla la obligatoriedad de pago del tributo aun cuando el vertido se realice sin autorización administrativa y por todos los ejercicios no prescritos y calculando el importe debido mediante estimación indirecta. A nosotros nos interesa más poner de relieve que en este tributo sí se atisba cierto perfil ambiental. En cierto modo es inevitable dado su hecho imponible y su objeto pero es en el apartado de su cuantificación donde más evidente se hace esta característica. De este modo, interesa subrayar que el agua residual urbana se encuentra considerablemente menos gravada que el agua residual industrial, diferenciación fiscal que volveremos a encontrar, por ejemplo, en cánones del agua autonómicos. En este sentido, hay que hacer notar que el Reglamento afirma la compatibilidad del canon de control de vertidos con los que puedan establecer Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales para financiar obras de saneamiento y depuración. En relación con los cánones autonómicos, si se tiene en cuenta que muchos vienen a ser impuestos sobre el consumo —impuestos indirectos, por tanto, aunque impregnados de matices ambientales— gana fuerza la opinión de que el canon de control de vertidos es una tasa y no un impuesto. De tal manera, no habría obstáculo inicial para admitir la compatibilidad de dicho canon estatal (tasa) con los cánones autonómicos (impuestos) también sobre vertidos. En todo caso, hay que tener en cuenta que la Ley de Aguas, en caso de concurrencia de cánones autonómicos de similar naturaleza al canon de vertidos con éste mismo, permite que de su cuota se deduzca o reduzca el importe a pagar en concepto de canon de vertidos. En materia de sujetos activos nos remitimos a las apreciaciones formuladas al hablar del canon de regulación y la tarifa de utilización. Se regula con especial detenimiento el aspecto temporal de este tributo porque se determina su carácter periódico de modo que se devenga cada 31 de diciembre aunque la liquidación se pospone al primer trimestre inmediato. En caso de inicio en la exigencia del tributo por producirse la autorización del vertido, o su cese, se impone una 21
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