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LA AUTONOMÍA PARLAMENTARIA EN LA PRÁCTICA CONSTITUCIONAL ESPAÑOLA

ESPERANZA GÓMEZ CORONA Profesora del Departamento de Derecho Constitucional Universidad de Sevilla

tirant lo b anch Valencia, 2008

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Obra editada bajo el patrocinio de la Facultad de Derecho de la Universidad de Sevilla, en el marco de la segunda convocatoria de ayudas a la publicación de tesis doctorales y monografías inéditas (año 2007).

© ESPERANZA GÓMEZ CORONA

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A mis padres y hermanas, por todo

ÍNDICE Presentación ..........................................................................................

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Prólogo de José María Morales Arroyo ................................................

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Nota previa ............................................................................................

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Abreviaturas..........................................................................................

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Introducción ..........................................................................................

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CAPÍTULO 1 LAS MANIFESTACIONES DE LA AUTONOMÍA NORMATIVA DEL PARLAMENTO Y SU CONTROL JURISDICCIONAL I. LA AUTONOMÍA NORMATIVA DE LAS CÁMARAS PARLAMENTARIAS .............................................................................

II. EL REGLAMENTO PARLAMENTARIO ................................

1. Notas constitucionales .........................................................

2. El Reglamento Parlamentario en el sistema de fuentes ....

3. El control de constitucionalidad de los Reglamentos Parlamentarios ..............................................................................

III. EL ESTATUTO DE PERSONAL DE LAS CÁMARAS LEGISLATIVAS ....................................................................................

1. El Estatuto de Personal de las Cortes Generales: notas constitucionales ....................................................................

2. El Estatuto de Personal de las Cámaras autonómicas ......

3. El control jurisdiccional del Estatuto de Personal .............

3.1. El Estatuto de Personal de las Cortes Generales .......

3.2. El Estatuto de Personal de las Cámaras autonómicas

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CAPÍTULO 2 EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS RESOLUCIONES INTERPRETATIVAS Y SUPLETORIAS DEL REGLAMENTO PARLAMENTARIO I. LAS RESOLUCIONES INTERPRETATIVAS Y SUPLETORIAS DEL REGLAMENTO ......................................................

1. Introducción..........................................................................

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ÍNDICE

2. Naturaleza jurídica de las Resoluciones supletorias e interpretativas del Reglamento Parlamentario .....................

II. EL CONTROL DE LAS RESOLUCIONES PARLAMENTARIAS POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ....................

1. La asimilación al Reglamento Parlamentario: su control por la vía del examen de constitucionalidad.......................

2. La STC 118/88, de 20 de junio: la primera quiebra a la doctrina de la asimilación ....................................................

3. La STC 119/90, de 21 de junio .............................................

4. El amparo constitucional como única vía de control de las Resoluciones normativas .....................................................

5. Recapitulación ......................................................................

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CAPÍTULO 3 LA ACTIVIDAD SINGULAR DE LAS CÁMARAS Y SU CONTROL JURISDICCIONAL I. LA ACTIVIDAD SINGULAR DE LAS CÁMARAS Y EL RECURSO DE AMPARO ................................................................

1. Introducción..........................................................................

2. El ámbito de los interna corporis acta en la jurisprudencia constitucional .......................................................................

3. Recapitulación ......................................................................

II. EL STATUS DEL PARLAMENTARIO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL ..................................................

1. Introducción..........................................................................

2. Origen de la construcción doctrinal: el mandato de partido y la representación en el ámbito municipal ........................

3. Consecuencias de esta doctrina ...........................................

4. El status del representante en el ámbito parlamentario ...

III. EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD PARLAMENTARIA AD EXTRA: LA DENEGACIÓN DEL SUPLICATORIO ...............

1. Introducción..........................................................................

2. La inmunidad parlamentaria en la jurisprudencia constitucional ................................................................................

2.1. La motivación como condición para denegar el suplicatorio ...........................................................................

2.2. El sobreseimiento libre ................................................

2.3. La extensión de la inmunidad al ámbito civil.............

2.4. Un paso más en el control de la inmunidad ...............

IV. LOS ACTOS DE ADMINISTRACIÓN Y PERSONAL .............

1. Cuestiones previas ...............................................................

2. El control de los actos materialmente administrativos de las Asambleas parlamentarias ............................................

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ÍNDICE

2.1. La situación tras la aprobación de la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional..................

2.2. La aprobación del Estatuto de Personal de las Cortes Generales de 23 de junio de 1983 ................................

2.3. La Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley 6/85, de 1 de julio ...............................................................................

2.4. Situación actual. La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Ley 29/98, de 13 de julio y la L.O. 6/98, de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial .........................................................................

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REFLEXIONES FINALES ..................................................................

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Anexo. Jurisprudencia constitucional citada.......................................

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Bibliografía ............................................................................................

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PRESENTACIÓN De siempre ha constituido para mí un honor presentar un libro; y son muy variadas las razones por las que esta vez me siento muy orgulloso de realizar la presentación. En esta ocasión lo hago como Decano de la Facultad que me ha elegido para dirigirla, con lo que la presentación adquiere un significativo carácter institucional. Además se trata de un buen libro de Derecho, referido al saber jurídico público que estudia las soluciones de organización social que se proyectan fundamentalmente sobre la titularidad del poder y de su ejercicio, el Derecho Constitucional; y concretamente sobre órganos realmente titulares de poder (les compete el dictado de esas soluciones), en una sociedad democrática como la nuestra, cuales son las cámaras parlamentarias. Instituciones que se estudian con sobresaliente rigor científico por su autora la Doctora Gómez Corona, desde la perspectiva de la autonomía normativa de las mismas en la práctica constitucional española, así como de su control jurisdiccional.

Un asunto que ha despertado una muy mayoritaria atención a las comisiones de nuestra Facultad (Comisión de investigación; y Consejo Editorial de la Revista), a las que corresponde la competencia del pronunciamiento sobre el Premio de Investigación que anualmente (esta vez el IIº, correspondiente al 2007) se concede en nuestro Centro. Y creo que dichas comisiones muy acertadamente han sabido apreciar los valores positivos que encierra esta obra, tanto desde el punto de vista de su metodología investigadora como expositiva, de ahí que formalmente se me propusiera en su momento para que la elevara a la Junta de la Facultad, como la obra acreedora de tan distinguido galardón. Se trata por tanto —y aquí está la importante razón por la que más me satisface redactar estas palabras introductorias— de la presentación de una obra distinguida con un premio de investigación.

Pero además como bien pone de manifiesto el maestro de la autora, en el Prólogo a la obra, nos encontramos ante el tratamiento de una materia cuyo estudio adquiere una especial relevancia práctica por la coyuntura que atraviesa nuestro propio discurrir democrático constitucional. Y puesto que la Dra. Esperanza Gómez Corona nos lo ofrece en su más descarnada actualidad, estoy seguro que representará una obra de gran utilidad reflexiva para los letrados de las cámaras y para las altas Judicaturas que tienen competencias en los

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ANTONIO MERCHÁN

controles, tanto de los Reglamentos de las mismas, como del estatuto de su personal, resoluciones, actividades singulares, denegación de suplicatorios y demás actos de administración y personal, que a ellas en el uso de su autonomía le competen.

Mi más cordial felicitación, en fin, a nuestra joven Profesora del Derecho Constitucional, la Doctora Esperanza Gómez Corona, de importante vocación europeísta (es coordinadora de la obra Una Constitución para la ciudadanía de Europa, y ha disfrutado de frecuentes estancias de investigación en las Universidades de Pau y de Heidelberg), por esta distinción a la excelencia investigadora con la que muy merecidamente ha sido distinguida por nuestra Facultad de Derecho.

ANTONIO MERCHÁN Decano de la Facultad de Derecho de Sevilla

PRÓLOGO Los parlamentos de los Estados constitucionales han entrado en el siglo XXI y continúan funcionando en algunas de sus parcelas con dogmas forjados en la Edad Media o en la mítica edad de oro del parlamentarismo. La autonomía de las Cámaras, las prerrogativas del parlamentario, el control del Gobierno, el señorío de la conciencia del diputado, el debate como instrumento para la creación de la voluntad de las Cámaras y otros dogmas parlamentarios se siguen transmitiendo al alumno y recogiendo en algunos manuales de la asignatura de Derecho Constitucional sin apenas una actualización crítica. La tensión entre la regla constitucional y la realidad a veces las hacen difícil de explicar y su vetustez lleva al sonrojo de quién lo expone ante un grupo de alumnos que no alcanzan a entender en qué medida, como mantenía Pérez Serrano, la falta de autonomía parlamentaria se convertía en un síntoma de falta de libertad y democracia en la vida del Estado.

En general, la autonomía parlamentaria y sus principales manifestaciones continúan debatiéndose entre la justificación histórica y la realidad constitucional, cuando las premisas han cambiado. El problema en su base sigue girando en torno a la definición del Parlamento, su propio Derecho y el control de ambos. Como advierte la autora de la presente monografía en sus páginas iniciales, “la consideración de la Constitución como auténtica norma jurídica, que proclama el sometimiento de todos los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento, la instauración de un sistema de derechos fundamentales y la existencia de un sistema de justicia constitucional como garantía de la supremacía de la Constitución hacen hoy impensable predicar la total inmunidad jurisdiccional de la actividad interna del Parlamento”.

En consecuencia, la autonomía de organización y funcionamiento de las Cámaras ha dejado de entenderse como indemnidad frente al control externo y se ha asistido en la experiencia constitucional española a un rápido proceso de judicialización de las normas y de los actos parlamentarios.

La autonomía general de las Cámaras se ha sometido normativamente a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía, lo que ha traído como consecuencia la disposición de vías procesales para

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JOSÉ MARÍA MORALES ARROYO

el control de la constitucionalidad de los Reglamentos internos de las Cortes Generales, el Congreso de los Diputados, el Senado y los Parlamentos de las Comunidades Autónomas.

En paralelo, a través de diferentes vías, también se han sometido a control externo otra serie de actos y decisiones de los órganos parlamentarios. En este sentido, las autorizaciones para denegar el procesamiento de diputados y de senadores, sujetas a revisión por el Tribunal Constitucional, se puede afirmar que han perdido por completo su contenido discrecional después de la Sentencia 206/1992, de 27 de noviembre. Igualmente, el Tribunal Constitucional ha delimitado a través de su doctrina jurisprudencial la capacidad de decisión de los órganos de las Cámaras a la hora de calificar escritos y decidir la tramitación de iniciativas, prescribiendo los supuestos en los que resulta constitucionalmente correcto o incorrecto admitir propuestas de ley y enmiendas a las propuestas, cuándo las interpelaciones, preguntas o peticiones de comparecencias ante las instituciones parlamentarias se pueden rechazar sin ofender los derechos del artículo 23 de la Constitución o, por último, qué criterios son aceptables para cerrar los trabajos de una comisión de investigación que no alcanza los objetivos para los que fue creada. El arma en este proceso no ha sido otra que el procedimiento de amparo regulado en el artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Por último, se ha admitido en un encomiable proceso de asimilación no exento de confusión normadora que ciertos tribunales de la jurisdicción contencioso—administrativa se considerasen competentes para controlar las infracciones en el marco de la acción administradora y de personal desarrollada por las Cámaras legislativas.

Esta especie de proceso natural de sometimiento a la Constitución y al ordenamiento jurídico se culmina con la admisión de la competencia del Tribunal Constitucional para controlar la regularidad de las resoluciones integradoras e interpretativas de las disposiciones reglamentarias, dictadas por los órganos de las Cámaras, siempre que se demuestre que lesionan derechos susceptibles de amparo constitucional. Por vía jurisprudencial, especialmente a partir de la Sentencia 44/1995, de 13 de febrero, el propio Tribunal Constitucional se ha encargado de corregir parcialmente el vacío referente al control de las normas generales dictadas contra el Reglamento parlamentario.

El control y el procedimiento de su exteriorización, se puede afirmar, que han encontrado hasta este momento fundamento en las

PRÓLOGO

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normas constitucionales, con independencia de que, cómo han apuntado diversos trabajos y explica perfectamente la presente monografía, en supuestos puntuales haya existido la sensación de que el órgano de la justicia constitucional invadía más allá de lo razonable el ejercicio de competencias eminentemente parlamentarias.

Las virtudes que ha demostrado el avance de la doctrina del control del Derecho y de los actos parlamentarios, no puede silenciar ciertos indicios alarmantes en el proceso de judicialización de la actividad parlamentaria que encuentran escasa justificación constitucional y estatutaria. A mediados de los años noventa, el Tribunal Constitucional había reducido a pocos elementos exentos de control la amplia doctrina que sobre interna corporis acta sostuvo en sus resoluciones iniciales y desde 1985 la Ley Orgánica del Poder Judicial había atribuido al Tribunal Supremo y a los Tribunales Superiores de Justicia, respectivamente, el control de los actos de administración, de gestión y de personal de las Cámaras de las Cortes Generales y de los Parlamentos autonómicos. En consecuencia, las parcelas competenciales de la jurisdicción constitucional y de la jurisdicción ordinaria se encontraban correctamente delimitadas en consonancia con los mandatos constitucionales y autonómicos.

No obstante, en ese marco, la Sentencia del Tribunal Constitucional 38/1999, de 22 de marzo, al valorar la corrección o incorrección de la inadmisión de una proposición de ley por la Junta General del Principado de Asturias, con un exceso de palabras introdujo un inciso de confuso alcance: “Una vez creados, quedan integrados en el status propio de cada cargo con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 C.E., defender ante los órganos judiciales —y en último extremo ante este Tribunal— el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren los titulares del cargo”. La referencia al uso de “los tribunales ordinarios”, repetida en resoluciones posteriores, cuando se refiere a lesión de derechos originados en actos y decisiones sin valor de ley de los órganos de las Cámaras legislativas, casaba mal con el privilegio a favor de la jurisdicción constitucional que para la revisión de esos actos ejercidos en el ámbito de la autonomía parlamentaria fijan tanto la Constitución como los Estatutos de Autonomía.

El tema no hubiese pasado de un error repetido gracias a las bases de datos si en paralelo, como consecuencia de la aplicación de la Ley Orgánica 6/2002, de Partidos Políticos, tras la Sentencia de

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2003 de disolución de diversos partidos abertxales, la Sala Especial del Tribunal Supremo no se hubiese empeñado con una débil argumentación jurídica en llevar las consecuencias de la ejecución de esa Sentencia hasta el interior del Parlamento Vasco. Sin detenerse en exceso en el debate jurídico y político en torno a los principales problemas que ha planteado la decisión del Tribunal Supremo, las principales consecuencias de esa decisión han sido dos. En primer lugar, la Sala Especial del Tribunal Supremo, singularmente en el Auto de 1 de octubre de 2003, ha construido una clasificación de los actos sin fuerza de ley de los órganos parlamentarios que, desde su punto de vista, confiere a los órganos de la jurisdicción ordinaria potestad para controlar los actos internos de las Cámaras, despreciando las garantías más básicas que se derivan de la autonomía organizativa y funcional. En segundo lugar, la actuación en defensa de la autonomía del Parlamento Vasco ha dado lugar recientemente al dictado de una Sentencia en la que la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo redefine contra legem (art. 26.2 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco) el contenido tradicional de la inviolabilidad parlamentaria y condena al Presidente de la Cámara y dos miembros de la Mesa por votos emitidos en el ejercicio del cargo parlamentario.

A estos y otros temas relacionados con la teoría y la práctica de la autonomía de los parlamentos nacional y autonómico se dedica la monografía elaborada por la profesora Gómez Corona a partir de las resoluciones del Tribunal Constitucional sobre la materia. La obra intenta desde una perspectiva unitaria dar respuesta a la pregunta sobre qué queda a estas alturas de los tradicionales interna corporis acta parlamentarios, sin eludir ninguna de las líneas en las que esta duda se presenta e intentando ofrecer una respuesta coherente a los problemas que la jurisprudencia se ha planteado. Trabajando, con la dificultad añadida, de la revisión de las cuestiones desde la perspectiva del Tribunal Constitucional y desde la perspectiva del Derecho de las propias Cámaras legisladoras.

Me cabe la satisfacción de poner las líneas iniciales en una de las dos monografías a través de las que la profesora Esperanza Gómez Corona viene a demostrar a la comunidad científica su madurez como investigadora y especialista en Derecho Constitucional, con la seguridad de que su lectura abrirá puertas a la reflexión sobre el papel contemporáneo de las instituciones parlamentarias. La autora ha tratado de ofrecer, con éxito a mi entender, una visión completa sobre la realidad, los riesgos y las carencias de un cúmulo de institu-

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ciones a través de las que se manifiesta la autonomía parlamentaria y el alcance de su definición a través del control efectuado por el Tribunal Constitucional.

Los resultados obtenidos vienen a demostrar que los discípulos son buenos discípulos cuando sus obras obligan a cuestionarse la realidad de los dogmas incluso a los que se les otorga la autoridad del maestro.

JOSÉ MARÍA MORALES ARROYO Catedrático de Derecho Constitucional

Sevilla, 29 de enero de 2008

NOTA PREVIA Esta obra ve la luz gracias a la segunda edición del premio que otorga la Facultad de Derecho de la Universidad de Sevilla para la publicación de Tesis Doctorales y monografías inéditas. Quisiera dejar constancia de mi agradecimiento a los miembros de las Comisiones que evaluaron y decidieron otorgarme el citado galardón y muy especialmente, al Decano de la Facultad de Derecho, el profesor Antonio Merchán Álvarez.

Mi agradecimiento se extiende al profesor Javier Pérez Royo, por la confianza que depositó en mí en los comienzos de mi aventura universitaria y a los miembros del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla, por todo el apoyo prestado.

Asimismo, quisiera agradecer al profesor José María Morales Arroyo todas sus enseñanzas.

ABREVIATURAS ATC ATS CE EA EPCG F.J. LJCA L.O. LOPJ LOTC LORAFNA RC RS STC STS TC

Auto del Tribunal Constitucional Auto del Tribunal Supremo Constitución Española Estatuto de Autonomía Estatuto de Personal de las Cortes Generales Fundamento Jurídico Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa Ley Orgánica Ley Orgánica del Poder Judicial Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra Reglamento del Congreso Reglamento del Senado Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Supremo Tribunal Constitucional