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garantĂ­as procesales

de los derechos estatutarios

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Consejo Editorial

M igu el Á ngel C oll a do Yu r r ita M a r í a Ter esa de G ispert Pastor J oa n E ge a F er ná n dez J osé I gnacio G a rcí a N in et F r a ncisco R a mos M én dez S i x to S á nchez L or enzo J esús -M a r í a S ilva S á nchez J oa n M a n el Tr ay t er J imén ez B elén N ogu er a de l a M u el a R ic a r do R obles P l a nas J ua n J osé Tr igás R odr ígu ez Director de Públicaciones

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garantías procesales

de los derechos estatutarios

Miguel A. Aparicio Pérez Mercè Barceló i Serramalera (coordinadores)

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Colección: Derecho y Administración Directores: Joan Manuel Trayter Jiménez (Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Girona) Belén Noguera de la Muela (Profesora titular de Derecho Administrativo)

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.

© 2010 M. A. Aparicio Pérez y M. Barceló i Serramalera © 2010 Atelier Via Laietana, 12. 08003 Barcelona Tel. 93 295 45 60 www.atelierlibros.es editorial@atelierlibros.es

I.S.B.N.: 978-84-15929-43-7 Depósito legal: Fotocomposición: Grafime. Mallorca, 1. 08014 Barcelona Impresión:


Í ndice

P rólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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procesa l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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A. L a s I. L a

compet enci a s au tonómic a s en der echo

compet enci a au tonómic a en m at er i a

procesa l .

E volución

y per spec t i vas t r a s l a s n u eva s

(Pon enci a) Miguel Ángel Cabellos Espiérrez . . . . . . . . . . . . 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La competencia en materia procesal en algunos Estados compuestos relevantes . . . . 3. La interpretación hecha por el Tribunal Constitucional del marco constitucional y estatutario anterior a las actuales reformas de los Estatutos . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. La «uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales» como presupuesto y la «inevitabilidad» de las especialidades procesales como requisito . . . . . . . . . 3.2. De la «inevitabilidad» a la «conexión directa» . 3.3. Recapitulación . . . . . . . . . . . . . . . 4. ¿Qué posibilidades abren los nuevos estatutos? . 5. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . r efor m as estat u ta r i as

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II. L a compet enci a au tonómic a en m at er i a procesa l (Pon enci a complemen ta r i a) Manuel Cachón Cadenas . . . . . . . . . . . . . . .

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B. L a s

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I. L es

compet enci a s procesa les ci v iles au tonómic as . especi a litats processa ls r egu l a des

per les comu n itats au tònomes a mb compet ènci a

(pon ènci a) luís Caballol Angelats - Joan Marsal Guillamet . . . . L 1. Introducció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La distribució de la competència per legislar en matèria processal entre l’Estat i les comunitats autònomes a l’ordenament jurídic espanyol . . . 2.1. El model . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. El fonament i la finalitat del model . . . . . 3. Àmbit material de distribució de la competència entre l’Estat i les Comunitats autònomes: la matèria processal . . . . . . . . . . . . . . . 4. Especialitats processals . . . . . . . . . . . . . 4.1. Concepte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Característiques . . . . . . . . . . . . . . 5. L’àmbit de vigència de les especialitats processals de la comunitat autònoma . . . . . . . . . . . . 6. Especialitats processals catalanes . . . . . . . . 6.1. Vinculades a normes substantives de contingut diferent a les de l’Estat . . . . . . 6.2. No relacionades amb el contingut del dret substantiu . . . . . . . . . . . . . . . . . Annex: Text de l’avantprojecte de llei reguladora del recurs de cassació en matèria de Dret civil de Catalunya . . . . . . . . . . . . . . . . . .

en dr et ci v il

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II. L es

compet ències processa ls de les comu nitats

au tònomes en l’à mbit del dr et ci v il

(Pon ènci a complemen tà r i a) luís Puig Ferriol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L 1. Precisions inicials . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Configuració jurídica del dret civil de les Comunitats Autònomes . . . . . . . . . . 3. Competències de les Comunitats Autònomes amb referència a la legislació processal civil . . . 4. Breus referències a determinats supòsits en particular . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Administració de justícia . . . . . . . . . . 4.2. Legitimació . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Cosa jutjada . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. Qüestions de prova . . . . . . . . . . . . . 4.5. Jurisdicció voluntària . . . . . . . . . . . . 4.6. Parelles de fet . . . . . . . . . . . . . . . 4.7. Processos concursals . . . . . . . . . . . . 4.8. Mesures cautelars . . . . . . . . . . . . . C. L a s

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ga r a n t í a s procesa les de los der echos

estat u ta r ios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I. C ompet enci a s

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au tonómic a s en l a r egu l ación

del proceso en defensa de los der echos estat u ta r ios

(Pon enci a) icente Gimeno Sendra . . . . . . . . . . . . . . . . V 1. Naturaleza de los derechos estatutarios . . . . . 1.1. Derechos fundamentales estatutarios . . . . 1.2. Derechos sociales estatutarios . . . . . . . 2. Títulos competenciales y exigencias constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Procesales . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Límites constitucionales de Derecho Judicial: naturaleza del T.C. y de los T.S.J . . . . . . .

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3. Capacidad normativa procesal de las C.C.A.A. . . 134 3.1. Derechos fundamentales estatutarios . . . . 135 3.2. Derechos sociales estatutarios . . . . . . . . 135 II. B r ev es

r efle x ion es sobr e l a s ga r a n t í as

(Pon enci a) J osé Luis Cascajo Castro . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Presupuestos conceptuales . . . . . . . . . . . 2. En torno a la figura jurídica de los derechos estatutarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Un lugar común sobre el recurso de amparo . . . 4. El Consejo de Garantías Estatutarias a primera vista . . . . . . . . . . . . . . . . . de los der echos estat u ta r ios

III. D er echos estat u ta r ios y r ecu r so (C omen ta r io a l a pon enci a ii) Enric Fossas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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de a mpa ro

IV. L a

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posible defensa de los der echos estat u ta r ios

por el t r ibu na l eu ropeo de der echos hum a nos

U n ión E u rope a (Pon enci a) José Manuel Bandrés . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introducción: Los derechos estatutarios reconocidos en el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 y la interconexión de los sistemas de protección de los derechos y libertades fundamentales . . . 2. La tutela de los derechos estatutarios ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos . . . 3. La defensa de los derechos estatutarios ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea . . . 4. Epílogo: La vinculación del juez nacional a aplicar los derechos estatutarios con base en el principio de interpretación conforme al orden público europeo de protección de los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Notas bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . y por el t r ibu na l de just ici a de l a

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V. D er echos

estat u ta r ios , t r ibu na l eu ropeo

Tr ibu na l de J ust ici a de U nión E u rope a (Pon enci a complemen ta r i a) Montserrat Pi i Llorens . . . . . . . . . . . . . . . . 193 1. La función del CEDH . . . . . . . . . . . . . . 194 2. Los derechos fundamentales y el ordenamiento de la Unión europea . . . . . . . . . . . . . . 195 de der echos hum a nos y la

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P rólogo

Ante todo se hace imprescindible una mínima explicación del por qué de las aportaciones que a continuación se insertan. Luego y al hilo suyo habremos de procurar adelantar una pequeña glosa sobre su contenido. Y en esa primera explicación se ha de indicar que, al igual que otras cosas, ésta también tiene su historia. La cuestión comenzó a partir de los análisis que los grupos que patrocinan el presente trabajo debieron realizar sobre los efectos producidos por las últimas reformas de los Estatutos de Autonomía y, especialmente, del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Estos análisis se proyectaron en dos principales focos de atención: por un lado, en la nueva configuración que iba adquiriendo todo ese complejo mundo de los derechos públicos subjetivos y, por otro, en la también nueva aparición de determinadas instituciones de rango estatutario destinadas a garantizar la autonomía política reconocida por el propio Estatuto. Ambos aspectos fueron objeto de contribuciones teóricas, tanto individuales como colectivas,* aunque, sin duda, es el primero de ellos el que ocupa nuestro interés preferente.

* Las obras publicadas al respecto son las siguientes: «Los órganos garantes

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De hecho, el bloque analítico de los derechos reconocidos en los Estatutos de Autonomía, en su cadencia de reflexión teórica y dogmática, ha descrito una serie de momentos que se engarzan mutuamente hasta llegar al contenido de las líneas transcritas en la presente obra: se partió de una primera aproximación general, relativamente descriptiva, a cómo se regulan los derechos y deberes ciudadanos en los Estados de ordenamiento constitucional compuesto (Estados Unidos, Canadá, Suiza, Austria, Alemania, Bélgica e Italia), se continuó con el abordaje al significado del tratamiento ius-estatutario desde una perspectiva teórica general (el significado teórico general de los derechos autonómicos) y desde una perspectiva concreta (el modelo creado por cada nuevo Estatuto de Autonomía) y, finalmente y por el momento, se ha llegado a esta tercera fase, objeto del presente libro, en la que, a través de unas jornadas que tuvieron lugar en la sede del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña, se abordaron las garantías procesales de esos mismos derechos estatutarios. Como puede fácilmente colegirse ninguno de estos tres planteamientos ha sido involuntario y menos aún lo es el actual. En el primer caso, se ponía de relieve que la autonomía política conlleva con naturalidad el postulamiento de derechos también autónomos; en el segundo, frente al anatema de ciertos iuspublicistas, se venía a exponer también la naturalidad con que las nuevas reformas estatutarias habían introducido un elenco de derechos ciudadanos y el significado teórico y estructural que tal introducción aportaba al propio sistema general de derechos; y, en este tercero, se pretende dar un paso más: a partir de que la Constitución establece en su artículo 149.1.6ª la com-

de la autonomía política», coord. Miguel A. Aparicio Pérez y Mercè Barceló i Serramalera, ed. Atelier, Barcelona 2009; «Derechos y libertades en los Estados compuestos», ed,. Miguel A. Aparicio y coord.. Josep Mª Castellà y Enriqueta Expósito, ed. Atelier, Barcelona 2005; y «Derechos y principios rectores en los Estatutos de Autonomía», ed., Miguel A. Aparicio y coord. Josep Mª Castellà y Enriqueta Expósito.

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petencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal «sin perjuicio de las especialidades que en este orden se deriven necesariamente de las particularidades del derecho substantivo de las comunidades autónomas», se ha propuesto como objeto el examinar si el derecho autonómico en materia de derechos ciudadanos es un derecho sustantivo y si de él se derivan necesariamente particularidades que permitan a las comunidades autónomas garantizar procesalmente los derechos que sus estatutos establecen. Sin perjuicio de lo que el lector interesado concluya, lo que es claro es que los autores de las presentes aportaciones han asumido dos presupuestos teóricos de manera explícita: por un lado, todos ellos entienden que la Constitución confiere a las comunidades autónomas un importante campo para el desarrollo legislativo procesal del derecho sustantivo propio; y, por otro, no ven inconveniente doctrinal para que los derechos específicamente estatutarios sean también protegidos por un derecho procesal autonómico. Ello es especialmente visible en el ámbito del desarrollo del derecho civil propio (autonómico) donde al lado del derecho sustantivo convive una apreciable variedad de instituciones procesales e incluso en donde se deriva una buena serie de consecuencias procesales de las propuestas institucionales internas. Sin duda, esta no es la doctrina del Tribunal Constitucional como el primero de los trabajos que aquí se incluyen se apresura a poner de relieve. O como ha liquidado la última Sentencia sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña (STC 31/2010) en la que, por las buenas, afirma que las leyes sobre garantías procesales de los derechos estatutarios «obviamente sólo pueden ser las del Estado» (f.j. 26). Pero es posible que haya llegado el momento de que la doctrina jurídica se convierta en parámetro de legitimidad de las sentencias constitucionales y no al revés. A ello quieren contribuir los trabajos que aquí se recogen, fruto todos ellos de la reflexión de especialistas de diversas áreas jurídicas a quienes ha guiado únicamente su vocación universitaria y su generosidad científica. Valgan, pues, estas líneas también, además de servir como prólogo a la obra,

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para expresar el agradecimiento de quienes solicitamos su colaboración. Miguel A. A pa r icio P ér ez * Catedrático de Derecho Constitucional Director del Grupo de Estudios sobre la forma de Estado Universidad de Barcelona Mercè B a rceló i S er r a m a ler a** Catedrática de Derecho Constitucional Directora del Grup de Recerca d’Estudis Federals i Autonòmics Universidad Autónoma de Barcelona

* Investigador principal del proyecto «La protección de los derechos en un sistema constitucional en red: integración y eficacia de la diversidad de niveles ordinamentales en España» (SEJ2006-15164) ** Investigadora principal del proyecto «La potenciación del Estado democrático y social desde las comunidades autónomas. Una perspectiva jurídica a través de los derechos de participación y de prestación» (SEJ2007-63457)

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A. L as

competencias auton贸micas en derecho procesal

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I. L a

competencia autonómica en m ateria procesal . E volución y perspectivas tr as l as nuevas refor m as estatuta rias (Ponencia)

Miguel Ángel C a bellos E spiér r ez Profesor titular de Derecho Constitucional Universidad de Girona1

SUMARIO: 1. Introducción. 2. La competencia en materia procesal en algunos Estados compuestos relevantes. 3. La interpretación hecha por el Tribunal Constitucional del marco constitucional y estatutario anterior a las actuales reformas de los Estatutos. 3.1. La «uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales» como presupuesto y la «inevitabilidad» de las especialidades procesales como requisito. 3.2. De la «inevitabilidad» a la «conexión directa». 3.3. Recapitulación. 4. ¿Qué posibilidades abren los nuevos estatutos?. 5. Conclusión

1. Quisiera agradecer a los profesores Miguel Ángel Aparicio y Mercè Barceló la oportunidad de participar en el seminario que ha dado lugar a este libro, y a los profesores Manuel Gerpe y Carles Viver la posibilidad de haber debatido con ellos la versión inicial de este trabajo, y las sugerencias que me hicieron en torno al mismo.

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1. Introducción El propósito de estas páginas es analizar el alcance de la competencia autonómica en materia procesal, y establecer a partir de dicho alcance, y con la vista puesta en las últimas reformas estatutarias, si existiría alguna posibilidad de incidencia de las CCAA en la regulación de la defensa procesal de los derechos estatutarios. Como es sabido, la Constitución reconoce en su artículo 149.1.6 competencia exclusiva al Estado en materia de «(…) legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas». La formulación del artículo es sumamente vaga en relación con el ámbito de competencia que quedará en manos de las CCAA, y ello ha hecho que el Tribunal Constitucional haya tenido que interpretar esa previsión constitucional, pero de un modo tal que ha cerrado el paso prácticamente a toda posibilidad de incidencia autonómica. En los apartados que siguen se hará, en primer lugar, una breve referencia a lo que sucede en el ámbito que tratamos en algunos Estados compuestos relevantes. Tras ello, se analizará la interpretación hecha por el TC sobre el artículo 149.1.6 CE y sus consecuencias. Seguidamente, se estudiará si las últimas reformas estatutarias introducen alguna novedad en la competencia de que tratamos y, por último, se harán algunas consideraciones finales. Como se verá, de todo lo anterior habrá que concluir que, hoy por hoy, y si no se produce un cambio muy sustancial en la jurisprudencia del TC, las dificultades para que las CCAA tengan alguna intervención en la regulación de la protección procesal de los derechos estatutarios son máximas. 2. L  a competencia en materia procesal en algunos Estados compuestos relevantes Existe una notable divergencia en lo que se refiere a la organización jurisdiccional en los Estados compuestos, hallándose

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desde modelos de pluralidad de Poderes Judiciales hasta otros en que bajo un único Poder Judicial la Federación y las entidades integrantes contribuyen a la organización del mismo, u otros en que se excluye toda forma de federalismo judicial y estas últimas tienen unas posibilidades muy limitadas de intervención, en el marco de un Poder Judicial organizado desde la Federación. En este sentido, es de interés la reflexión de Lucas Murillo de la Cueva acerca de la diversa posición del Poder Judicial en los Estados compuestos atendiendo al origen de los mismos. Mientras que en aquellos que se han creado por la unión de Estados o entidades políticas previamente existentes se suele producir un dualismo total en cada uno de los tres poderes del Estado, de manera que también en el caso del Poder Judicial tanto la Federación como los Estados tienen el suyo propio, en el caso de los Estados compuestos (asuman o no expresamente el nombre de federales) que, por el contrario, surgen de la descentralización acaecida en un Estado unitario, lo habitual es dividir el poder ejecutivo y el legislativo pero no el judicial.2 Con todo, en el primer caso habría que introducir matices: en casos como el alemán, Bund y Länder intervienen en la organización de los tribunales pero dentro de un Poder Judicial único. En definitiva, como recuerda Comba,3 el proceso de federalización (federalizing process), entendido como proceso a través del cual comunidades políticas separadas crean una estructura constitucional para resolver problemas comunes, o bien como proceso mediante el cual un Estado unitario da lugar a varias comunidades políticas autónomas en su seno, con una estructura constitucional común, no constituye en realidad un solo proceso sino que es el resultante de una variedad de ellos, cuya dirección y velocidad puede ser diversa: uno referente a la relación entre 2. Vd. Lucas Murillo de la Cueva, P., «La posició del Poder Judicial a l’Estat Autonòmic», en Autonomia i Justícia, IV, Barcelona, Generalitat de Catalunya, 1998, pág.17. 3. Vd. Comba, M., Esperienze federaliste tra garantismo e democrazia. Il «judicial federalism» negli Stati Uniti, Casa Editrice Jovene, Napoli, 1996, pág.43.

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el legislativo federal y el de los Estados miembros, otro alusivo a la relación entre ejecutivos y, finalmente, otro que atañe al plano judicial.4 En cuanto a este último, la doctrina estadounidense recurre al término de «federalismo judicial» para aquellos casos en que, como ocurre en EEUU, se acepta la coexistencia de la jurisdicción federal con las de los Estados y por ello la delimitación del ámbito de actuación de las diferentes jurisdicciones es un factor más de la configuración del Estado federal. Pudiera pensarse que la competencia sobre Derecho procesal debiera estar en consonancia con el grado de intervención de las entidades integrantes en la organización del Poder Judicial, de manera que en la medida en que se encarguen de parte de la organización jurisdiccional (sea dentro del Poder Judicial único o configurando un Poder Judicial propio) recibirían también competencias para determinar el procedimiento jurisdiccional a través del cual se aplicará el Derecho sustantivo de la entidad integrante, pero también al mismo tiempo el Derecho federal. Así ocurre en Estados Unidos o en Canadá, por ejemplo. Pero una vez más esta regla no es unívoca, y merece en este sentido la pena hacer una breve mención al caso alemán y al suizo. En Alemania, la Constitución prevé, en su artículo 74.1.1, que la competencia para regular el proceso será concurrente. Así, los Länder podrían regular esta materia en tanto no lo hiciera el Bund, y solo cuando éste dictara sus propias normas, las de los Länder quedarían desplazadas en la medida en que la norma federal regulase aspectos antes regulados por aquellos. Sin embargo, como ha ocurrido con todas las materias objeto de competencia concurrente, con el tiempo el Bund ha ido ocupando todo el campo correspondiente a esa materia, quedando la competencia de los Länder reducida a extremos testimoniales. Rige por ello en Alemania, en palabras de Degenhart, «una regulación uniforme del proceso jurisdiccional».5

4. Vd. Comba, M., ob.cit., pág.44. 5. Vd. Degenhart, C., «Alemania: Jurisdicción». En Gerpe Landín, M., y Barceló Serramalera, M., coords., El federalismo judicial, IEA, Barcelona, 2006, pág. 320.

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