Page 1


El Marco de Integridad Institucional en España Situación Actual y Recomendaciones

El Marco Institucional de Integridad en España: Situación Actual y Recomendaciones

Con la colaboración de:

Con la colaboración de:

Prevention of and Fight Against Crime.

Prevention of and Fight Against With financial support from the Prevention of and Fight Crime Against Crime Programme. 1 With financial support from the Prevention- Directorate-General of and Fight Against Crime Programme European Commission European Commission - Directorate-General1

Valencia, 2012 1

1

This Project has been funded with support from Prevention of and Fight against Crime Programme European Commission – Directorate-General Home Affairs. This publication reflects the views only of the authors, and the European Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained has been therein. funded with support from Prevention of and Fight against Crime Programme

This Project European Commission-Directorate-General Home Affairs. This publication reflects the views only of the authors, and the 2 European Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained therein.


Copyright ® 2012 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© Transparency International España

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es I.S.B.N.: 978-84-9004-841-2 MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.


Índice ÍNDICE............................................................................................................. 4 PRÓLOGO..................................................................................................... 10 I. AUTORES Y COLABORADORES.............................................................. 13 II. SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE INTEGRIDAD.............................. 19 1. EL PROYECTO ENIS....................................................................... 19 (Evidence-Based Action Against Corruption: The European Integrity Systems Project).................................................................................... 19 2. METODOLOGÍA............................................................................. 20 3. EL SISTEMA DE PUNTUACIÓN..................................................... 24 4. ENFOQUE CONSULTIVO Y VALIDACIÓN DE LOS RESULTADOS...................................................................................... 25 III. PERFIL DE PAÍS - LOS FUNDAMENTOS DEL SISTEMA NACIONAL DE INTEGRIDAD...................................................................................... 27 1. FUNDAMENTOS POLÍTICO-INSTITUCIONALES........................ 27 2. FUNDAMENTOS SOCIO-POLÍTICOS............................................ 31 3. FUNDAMENTOS SOCIO-ECONÓMICOS..................................... 35 4. FUNDAMENTOS SOCIO-CULTURALES........................................ 41 IV. PERFIL DE LA CORRUPCIÓN................................................................ 45 1. DATOS.............................................................................................. 45 2. TIPOS Y LUGARES.......................................................................... 53 3. CAUSAS............................................................................................ 56 V. ACTIVIDADES ANTI-CORRUPCIÓN....................................................... 67 VI. EL SISTEMA DE INTEGRIDAD NACIONAL......................................... 75 1. PODER LEGISLATIVO.................................................................... 75 Resumen.......................................................................................... 75 Estructura y Organización............................................................... 76 1.1. Capacidad................................................................................. 78 1.1.1. Recursos (normativa)................................................... 78 1.1.2. Recursos (práctica)....................................................... 79 1.1.3. Independencia (normativa)........................................... 82 1.1.4. Independencia (práctica).............................................. 83 1.2. Gobernanza.............................................................................. 86 1.2.1. Transparencia (normativa)........................................... 86 1.2.2. Transparencia (práctica)............................................... 87 1.2.3. Rendición de cuentas (normativa)................................ 89 1.2.4. Rendición de cuentas (práctica).................................... 92 1.2.5. Mecanismos de Integridad (normativa)........................ 93 1.2.6. Mecanismos de integridad (práctica)............................ 96 1.3. Rol............................................................................................ 98 1.3.1. Control del Ejecutivo................................................... 98 1.3.2. Reformas legales........................................................ 102


2. PODER EJECUTIVO...................................................................... 104 Resumen........................................................................................ 104 Estructura y Organización............................................................. 105 2.1. Capacidad............................................................................... 107 2.1.1. Recursos (práctica)..................................................... 107 2.1.2. Independencia (normativa)......................................... 108 2.1.3. Independencia (práctica)............................................ 109 2.2. Gobernanza............................................................................ 110 2.2.1. Transparencia (normativa)......................................... 110 2.2.2. Transparencia (práctica)............................................. 112 2.2.3. Rendición de cuentas (normativa).............................. 114 2.2.4. Rendición de cuentas (práctica).................................. 117 2.2.5. Mecanismos de integridad (normativa)...................... 118 2.2.6. Mecanismos de integridad (práctica).......................... 122 2.3. Rol.......................................................................................... 124 2.3.1. Gestión del Sector Público (normativa y práctica)...... 124 2.3.2. Sistema legal (normativa y práctica)........................... 125 3. PODER JUDICIAL......................................................................... 126 Resumen........................................................................................ 126 Estructura y Organización............................................................. 126 3.1. Capacidad............................................................................... 129 3.1.1. Recursos (normativa)................................................. 129 3.1.2. Recursos (práctica)..................................................... 131 3.1.3. Independencia (normativa)......................................... 133 3.1.4. Independencia (práctica)............................................ 136 3.2. Gobernanza............................................................................ 138 3.2.1. Transparencia (normativa)......................................... 138 3.2.2. Transparencia (práctica)............................................. 139 3.2.3. Rendición de cuentas (normativa).............................. 140 3.2.4. Rendición de cuentas (práctica).................................. 140 3.2.5. Mecanismos de integridad (normativa)...................... 141 3.2.6. Mecanismos de Integridad (práctica).......................... 143 3.3. Rol.......................................................................................... 143 3.3.1. Control del ejecutivo.................................................. 143 3.3.2. Prosecución de la corrupción .................................... 144 4. SECTOR PÚBLICO........................................................................ 145 Resumen........................................................................................ 145 Estructura y Organización............................................................. 146 4.1. Capacidad............................................................................... 151 4.1.1. Recursos (práctica)..................................................... 151 4.1.2. Independencia (normativa) (entendida como imparcialidad, pues el sector público no puede ser independiente del ejecutivo)............................................................ 154 4.1.3. Independencia (práctica)............................................ 156 4.2. Gobernanza............................................................................ 158


6

Índice

4.2.1. Transparencia (normativa)......................................... 158 4.2.2. Transparencia (práctica)............................................. 161 4.2.3. Rendición de cuentas (normativa).............................. 162 4.2.4. Rendición de cuentas (práctica).................................. 166 4.2.5. Mecanismos de Integridad (normativa)...................... 168 4.2.6. Mecanismos de Integridad (práctica).......................... 170 4.3. Rol.......................................................................................... 171 4.3.1. Educación Pública...................................................... 171 4.3.2. Cooperación con otros actores en la prevención/lucha contra la corrupción....................................................... 173 4.3.3. Reducción de riesgos salvaguardando la integridad en los contratos del estado ................................................. 174 5. AGENCIAS DE APLICACIÓN DE LA LEY.................................... 183 Resumen........................................................................................ 183 Estructura y Organización............................................................. 184 5.1. Capacidad............................................................................... 186 5.1.1. Recursos (práctica)..................................................... 186 5.1.2. Independencia (normativa)......................................... 189 5.1.3. Independencia (práctica)............................................ 192 5.2. Gobernanza............................................................................ 193 5.2.1. Transparencia (normativa)......................................... 193 5.2.2. Transparencia (práctica)............................................. 195 5.2.3. Rendición de cuentas (normativa).............................. 196 5.2.4. Rendición de cuentas (práctica).................................. 197 5.2.5. Mecanismos de integridad (normativa)...................... 199 5.2.6. Mecanismos de integridad (práctica).......................... 201 5.3. Rol.......................................................................................... 202 5.3.1. Persecución judicial de la corrupción......................... 202 6. ORGANISMO DE GESTIÓN ELECTORAL.................................. 205 Resumen........................................................................................ 205 Estructura y Organización............................................................. 206 6.1. Capacidad............................................................................... 207 6.1.1. Recursos (práctica)..................................................... 207 6.1.2. Independencia (normativa)......................................... 208 6.1.3. Independencia (práctica)............................................ 210 6.2. Gobernanza............................................................................ 211 6.2.1. Transparencia (normativa)......................................... 211 6.2.2. Transparencia (práctica)............................................. 213 6.2.3. Rendición de cuentas (normativa).............................. 213 6.2.4. Rendición de cuentas (práctica).................................. 215 6.2.5. Mecanismos de integridad (normativa)...................... 215 6.2.6. Mecanismos de integridad (práctica).......................... 216 6.3. Rol.......................................................................................... 217 6.3.1. Regulación de la campaña.......................................... 217 6.3.2. Administración electoral............................................ 218


Índice

7 7. DEFENSOR DEL PUEBLO............................................................. 222 Resumen........................................................................................ 222 Estructura y Organización............................................................. 223 7.1. Capacidad............................................................................... 225 7.1.1. Recursos (práctica)..................................................... 225 7.1.2. Independencia (normativa)......................................... 227 7.1.3. Independencia (práctica)............................................ 230 7.2. Gobernanza............................................................................ 232 7.2.1. Transparencia (normativa)......................................... 232 7.2.2. Transparencia (práctica)............................................. 233 7.2.3. Rendición de cuentas (normativa).............................. 235 7.2.4. Rendición de cuentas (práctica).................................. 236 7.2.5. Mecanismos de Integridad (normativa)...................... 238 7.2.6. Mecanismos de Integridad (práctica).......................... 239 7.3. Rol.......................................................................................... 241 7.3.1. Investigación.............................................................. 241 7.3.2. Promoción de buenas prácticas.................................. 243 8. TRIBUNAL DE CUENTAS............................................................. 245 Resumen........................................................................................ 245 Estructura y Organización............................................................. 246 8.1. Capacidad............................................................................... 247 8.1.1. Recursos (práctica)..................................................... 247 8.1.2. Independencia (normativa)......................................... 249 8.1.3. Independencia (práctica)............................................ 253 8.2. Gobernanza............................................................................ 255 8.2.1. Transparencia (normativa)......................................... 255 8.2.2. Transparencia (práctica)............................................. 257 8.2.3. Rendición de cuentas (normativa).............................. 257 8.2.4. Rendición de cuentas (práctica).................................. 258 8.2.5. Mecanismos de integridad (normativa)...................... 259 8.2.6. Mecanismos de integridad (práctica).......................... 260 8.3. Rol.......................................................................................... 260 8.3.1. Eficacia de las auditorías financieras.......................... 260 8.3.2. Detección y sanción de conductas incorrectas............ 262 8.3.3. Mejora de la gestión financiera.................................. 264 9. PARTIDOS POLÍTICOS................................................................. 268 Resumen........................................................................................ 268 Estructura y Organización............................................................. 269 9.1. Capacidad............................................................................... 270 9.1.1. Recursos (práctica)..................................................... 270 9.1.2. Independencia (normativa)......................................... 271 9.1.3. Independencia (práctica)............................................ 272 9.2. Gobernanza............................................................................ 272 9.2.1. Transparencia (normativa)......................................... 273 9.2.2. Transparencia (práctica)............................................. 273


8

Índice

9.2.3. Rendición de cuentas (normativa).............................. 274 9.2.4. Rendición de cuentas (práctica).................................. 275 9.2.5. Mecanismos de integridad (normativa)...................... 276 9.2.6. Mecanismos de integridad (práctica).......................... 276 9.3. Rol.......................................................................................... 277 9.3.1. Agrupación y representación de intereses (práctica)... 277 9.3.2. Compromiso anticorrupción (práctica)...................... 278 10. MEDIOS DE COMUNICACIÓN................................................. 279 Resumen........................................................................................ 279 10.1. Capacidad............................................................................. 282 10.1.1. Recursos (normativa)............................................... 282 10.1.2. Recursos (práctica)................................................... 284 10.1.3. Independencia (normativa)....................................... 287 10.1.4. Independencia (práctica).......................................... 290 10.2. Gobernanza.......................................................................... 293 10.2.1. Transparencia (normativa)....................................... 293 10.2.2. Transparencia (práctica)........................................... 294 10.2.3. Rendición de cuentas (normativa)............................ 295 10.2.4. Rendición de cuentas (práctica)................................ 296 10.2.5. Mecanismos de integridad (normativa).................... 298 10.2.6. Mecanismos de integridad (práctica)........................ 299 10.3. Rol........................................................................................ 299 10.3.1. Investigación y exposición de casos de corrupción (práctica).......................................................................... 299 10.3.2. Información al público sobre la corrupción y su impacto.. 301 10.3.3. Información al público sobre temas relacionados con la gobernanza............................................................... 301 11. SOCIEDAD CIVIL........................................................................ 303 Resumen........................................................................................ 303 11.1. Capacidad............................................................................. 304 11.1.1. Recursos (normativa)............................................... 304 11.1.2. Recursos (práctica)................................................... 307 11.1.3. Independencia (normativa)....................................... 309 11.1.4. Independencia (práctica).......................................... 310 11.2. Gobernanza.......................................................................... 311 11.2.1. Transparencia (práctica)........................................... 311 11.2.2. Rendición de cuentas (práctica)................................ 312 11.2.3. Mecanismos de integridad (práctica)........................ 314 11.3. Rol........................................................................................ 315 11.3.1. Control sobre el Gobierno....................................... 315 11.3.2. Reforma de políticas públicas.................................. 317 12. EMPRESAS................................................................................... 318 Resumen........................................................................................ 318 12.1. Capacidad............................................................................. 320


Índice

9

12.1.1. Recursos (normativa)............................................... 321 12.1.2. Recursos (práctica)................................................... 322 12.1.3. Independencia (normativa)....................................... 323 12.1.4. Independencia (práctica).......................................... 324 12.2. Gobernanza.......................................................................... 325 12.2.1. Transparencia (normativa)....................................... 325 12.2.2. Transparencia (práctica)........................................... 327 12.2.3. Rendición de cuentas (normativa)............................ 329 12.2.4. Rendición de cuentas (práctica)................................ 330 12.2.5. Mecanismos de integridad (normativa).................... 331 12.2.6. Mecanismos de integridad (práctica)........................ 333 12.3. Rol........................................................................................ 336 12.3.1. Participación en políticas anticorrupción ................ 336 12.3.2. Apoyo/participación con la sociedad civil................. 337 VII. RESUMEN EJECUTIVO........................................................................ 331 BIBLIOGRAFÍA............................................................................................ 349 LISTADO DE ACRÓNIMOS........................................................................ 357


PRÓLOGO Siempre es motivo de orgullo y satisfacción escribir el Prólogo de un libro, máxime en este caso, cuando se trata de una obra que recoge los resultados de un importante proyecto con una clara visión y utilidad social como es el proyecto ENIS, de un indudable espíritu europeo, y en el que participan de forma coordinada un total de veintiséis capítulos nacionales de la organización Transparencia Internacional en sus respectivos países de la Unión Europea. El objetivo fundamental de este importante trabajo supranacional es llevar a cabo una evaluación integral de las principales instituciones que conforman el Sistema Nacional de Integridad (SNI) en cada uno de los citados países. Este concepto del SNI ha sido desarrollado e impulsado por Transparency International (TI) como parte de su enfoque integral de lucha contra la corrupción. Si bien no existe un diseño único y de validez universal para combatir de forma efectiva la corrupción, hay un creciente consenso internacional sobre una serie de aspectos primordiales que resultan ciertamente eficaces para prevenir la corrupción y promover la integridad. El SNI se basa por tanto en un enfoque amplio e integrado de prevención de la corrupción, dado que contempla todas aquellas instituciones que son relevantes en este terreno, y se centra además en las relaciones entre éstas, presuponiendo que la falta de integridad en una sola de las instituciones causará deficiencias graves en la totalidad del sistema de integridad. Como resultado, la evaluación del SNI no pretende ofrecer un examen profundo de cada uno de los pilares que lo componen, sino que se centra en analizar extensivamente el conjunto de los pilares relevantes y evaluar sus interrelaciones y posibles sinergias. Dentro de este contexto analítico se van presentando a lo largo de la obra los contenidos y resultados de esa investigación evaluatoria realizada en España sobre nuestro Sistema de integridad, y en el que el importante y prestigioso equipo de investigadores, dirigidos por el catedrático Manuel Villoria, vienen a recoger de forma detallada y rigurosa las características más importantes de


las doce instituciones que conforman los pilares fundamentales del Sistema de integridad español. Se dedica así la parte fundamental este trabajo a analizar los puntos fuertes y puntos débiles de cada una de las siguientes instituciones: Poder legislativo, Poder ejecutivo, Poder judicial, Sector público, Agencias de aplicación de la ley, Órganos de gestión electoral, Defensor del pueblo, Instituciones públicas de Auditoría, Agencia anticorrupción, Partidos políticos, Medios de comunicación, Sociedad civil, y Empresas. Todas estas instituciones son analizadas de forma detenida y detallada, y como resultado de estos análisis se llegan a proponer finalmente un conjunto de cuarenta y cuatro medidas o recomendaciones que permitirán mejorar de forma significativa el nivel de integridad y transparencia de este sistema institucional español. Cabe destacar, por otra parte, que la necesaria rigurosidad en los planteamientos y el pluralismo participativo a nivel institucional de este proyecto ENIS en España ha estado asegurado por la valiosa colaboración de un importante y prestigioso Comité Asesor, integrado por diecisiete miembros pertenecientes a muy diferentes instituciones del ámbito judicial, académico, sector público, cuerpos de seguridad, sociedad civil, etc., muy eficazmente dirigidos por su prestigioso presidente, José Antonio Martín Pallín, Magistrado Emérito del Tribunal Supremo. A todos ellos les agradecemos una vez más desde Transparencia Internacional España su muy valiosa colaboración en este proyecto. También hemos de mencionar expresamente la muy importante y meritoria labor de los profesores: Fernando Jiménez, Esteban Arribas, Esther del Campo, Ana Haro, Jose Antonio Portero, Susana Sánchez y Marisa Ramos, como los investigadores que han hecho posible, bajo la mencionada dirección del profesor Villoria, este importante trabajo, así como a Mike Beke por su paciente y riguroso trabajo en la coordinación editorial de este libro. Una vez cumplida esta parte fundamental del proyecto ENIS en cada uno de los veintiséis países europeos participantes, queda por hacer una importante labor de difusión e implementación efectiva de las medidas recomendadas, así como la realización de un análisis comparativo de los resultados del proyecto en cada país, lo que sin duda permitirá destacar y poner en marcha importantes


12

Jesús Lizcano Álvarez

oportunidades de mejora basadas en los intercambios de las experiencias habidas en los distintos países participantes. Nos encontramos, en definitiva, ante unos desafíos y oportunidades históricas para mejorar el nivel de integridad y la situación política e institucional de nuestros países, gracias a este importante esfuerzo colectivo europeo, impulsado y coordinado por Transparencia Internacional. Este tipo de iniciativas y retos supranacionales nos llena de satisfacción a la vez que nos confiere una importante responsabilidad a quienes pertenecemos a esta organización en el casi centenar de países en los que se encuentra establecida, y que cada vez cuenta con un mayor nivel de reconocimiento y colaboración por parte de la sociedad. Esperamos cumplir con estos importantes retos sociales. Jesús Lizcano Álvarez Presidente de Transparencia Internacional España Catedrático de la Universidad Autónoma de Madrid


I. Autores y colaboradores Equipo de Investigación Investigador principal: Dr. Manuel Villoria, Instituto Universitario Ortega y Gasset. Investigadores: Dr. Esteban Arribas, Universidad de Alcalá de Henares. Dra. Esther del Campo, Universidad Complutense. Dra. Ana Haro, Universidad Complutense. Dr. Fernando Jiménez, Universidad de Murcia. Dr. Jose Antonio Portero, Universidad de La Coruña. Dra. Marisa Ramos, Universidad de Salamanca. Dra. Susana Sánchez, Universidad Autónoma de Madrid.

Coordinador Proyecto ENIS y Editor Mike B. Beke, Transparency International España

Comité Asesor José Antonio Martín Pallín

Magistrado del Tribunal Supremo (Presidente Comité Asesor)

José María Mena Álvarez

Ex-Fiscal, Especialista en corrupción, urbanismo y medio ambiente

Mario Garcés Sanagustín

Subsecretario del Ministerio de Fomento. Interventor del Estado

Joaquín Estefanía Moreira

Director de la Escuela de Periodismo UAM-El País

Helen Darbishire

Directora Ejecutiva de Access Info Europe

Miguel Ángel Cabezas de Herrera

Síndico de Cuentas de Castilla-La Mancha

Xavier Sisternas Suris

Ex-Director de Prevención de la Oficina Antifrau de Catalunya

José Luis Olivera Serrano

Jefe de la Unidad Central de Delincuencia Económica y Fiscal de la Policía Judicial (UDEF)

Jordi Sevilla Segura

Ex-Ministro de Administraciones Públicas y Senior Advisor de Price Water House Coopers (PwC)

Enrique Gil Calvo

Catedrático de Sociología de la Universidad Complutense de Madrid


14

Manuel Villoria (DIR.)

Clara Penín Alegre

Magistrada del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria

Eva Desdentado Daroca

Profesora Titular del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá

Elena del Tiempo

Regional Compliance Officer, Siemens, S.A. España

Javier Inclán de la Cuesta

Director del Área Social de la Fundación Repsol

Manuel Pérez Yruela

Profesor de investigación del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC)

Cristina Barreno Malapert

Consejera Técnica de Relaciones Multilaterales - Ministerio de Industria, Turismo y Comercio

Lourdes Parramon Bregolat

Jefa de Relaciones Institucionales de la Oficina Antifrau de Catalunya

Revisor académico externo Paul Heywood, Universidad de Nottingham.

Consejo de Dirección TI España Jesús Lizcano Álvarez (Presidente) Antonio Garrigues Walker Jesús Sánchez Lambás Manuel Villoria Mendieta

Coordinador Internacional del Proyecto ENIS Paul Zoubkov, Transparency International Secretariat

Nota para los lectores Comentarios y observaciones son bienvenidos y pueden ser dirigidos a Transparency Internacional España en: transparency.spain@transparencia.org.es

Período de investigación: La investigación inicial de este estudio sobre el Sistema Nacional de Integridad fue llevada a cabo por el equipo de investigadores del proyecto entre febrero de 2011 y junio del mismo año


II. Sobre el Sistema Nacional de Integridad 1. EL PROYECTO ENIS (Evidence-Based Action Against Corruption: The European Integrity Systems Project) El Proyecto ENIS, financiado por la Comisión Europea1, tiene como objetivo evaluar las principales instituciones de gobernabilidad que conforman el Sistema Nacional de Integridad (SNI). El proyecto parte de la hipótesis de que cuando estas instituciones funcionan adecuadamente el SNI es saludable y sólido, resultando efectivo para combatir la corrupción, como parte de una estrategia más amplia contra el abuso del poder, el delito y la malversación en todas sus formas. Se considera que el fortalecimiento del SNI promueve una mejor gobernabilidad en un determinado país y, en definitiva, contribuye a la meta general de conseguir una sociedad más justa. El concepto del SNI ha sido desarrollado e impulsado por Transparency International (TI) como parte de su enfoque holístico de lucha contra la corrupción. Si bien no existe un diseño único para un sistema efectivo contra la corrupción, existe un creciente consenso internacional sobre ciertos aspectos primordiales que son más eficaces para prevenirla y promover la integridad. La evaluación del SNI examina los fundamentos legales del desempeño real de las instituciones que tienen incidencia en el sistema anticorrupción en general. El SNI se basa en un enfoque integral de prevención de la corrupción, dado que contempla todas las instituciones relevantes en este terreno y se centra además en el vínculo entre éstas. Por lo tanto, el SNI presupone que la falta de integridad en una sola de

1

El presente informe ha sido posible también gracias a la Concesión de un Módulo de Encuesta en la Convocatoria 2009 del CIS y gracias al proyecto CSO2008-03663/CPOL de CYCIT.


20

Manuel Villoria (DIR.)

las instituciones causará deficiencias en la totalidad del sistema de integridad. Como resultado, la evaluación del SNI no pretende ofrecer un examen profundo de cada pilar, sino que se centra en cubrir el conjunto de los pilares relevantes y evaluar sus interrelaciones. Transparencia Internacional considera que el análisis de sistema holístico es necesario para diagnosticar adecuadamente los riesgos de corrupción y desarrollar estrategias efectivas para contrarrestarlos. Este análisis forma parte de un enfoque basado en la consulta, que involucra a los actores anticorrupción clave del Gobierno, de la sociedad civil, de la comunidad empresarial y de otros sectores relevantes, con el propósito de generar impulso, voluntad política y presión cívica para impulsar iniciativas de reforma eficaces.

2. METODOLOGÍA Las instituciones o “pilares” que conforman el Sistema Nacional de Integridad son las siguientes: 1. Poder Legislativo 2. Poder Ejecutivo 3. Poder Judicial 4. Sector público 5. Agencias de aplicación de la ley 6. Órgano de gestión electoral 7. Defensor del Pueblo 8. Tribunal de Cuentas 9. Agencias anticorrupción 10. Partidos políticos 11. Medios de comunicación 12. Sociedad civil 13. Empresas


Gráfico 1: Sistema Nacional de Integridad

21

El Marco de Integridad Institucional en España

Gráfico 1: Sistema Nacional de Integridad

Empresas

Sociedad civil

Medios de comunicación

Partidos políticos

Agencias anticorrupción

Tribunal de Cuentas

Defensor del Pueblo

Órgano de gestión electoral

Agencias Aplicación de la Ley

Sector Público

Poder Judicial

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo

INTEGRIDAD NACIONAL

Derechos – Recursos – Valores - Voz Cada uno de los pilares se evalúa teniendo en cuenta tres dimensiones: (1) la capacidad general de funcionamiento de la institución, (2) su propia gobernabilidad interna en términos de integridad,

2

Empresas

Sociedad civil

Medios de comunicación

Agencia anticorrupción

la ley

Agencias de aplicación de

Defensor del pueblo

Auditoría

Institución Suprema de

electoral

Órgano de gestión

Partidos políticos

Sector público

Poder Judicial

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo

Cada uno de los pilares se evalúa teniendo en cuenta tres dimensiotransparencia y rendición de cuentas, (3) su papel en la contribución a la integridad general del sistema nes:de(1) la capacidad general funcionamiento de comunes la institución, gobernabilidad nacional. También se tienende en cuenta un conjunto de indicadores en cada (2) una su depropia gobernabilidad enentérminos estas dimensiones, a saber: recursos interna e independencia lo que respectade a laintegridad, capacidad; transparencia y rendición cuentas, (3)respecta su rola gobernabilidad; en la contribución transparencia, rendición de cuentas ede integridad en lo que y ciertos específicosgeneral del pilar en del cuestión en lo que sede refiere al rol (no fue posible establecer a laindicadores integridad sistema gobernabilidad nacional. indicadores paraen la dimensión con el papel, ya las diferentes instituciones También secomunes tienen cuentavinculada un conjunto dequeindicadores comunes desempeñan roles distintos dentro del sistema de integridad). La mayoría de los indicadores se dividen en cada una de estas dimensiones: recursos e independencia en lo en dos aspectos: (a) la situación en cuanto al marco formal que rige a estas instituciones (“normativa”), que respecta a la capacidad; transparencia, rendición de cuentas e y (b) la situación en cuanto a la práctica y el comportamiento real de la institución (“práctica”). Esto integridad en lo que respecta a gobernabilidad; y ciertos indicadopermite analizar las posibles brechas entre el marco formal y la práctica real. El gráfico 2 a continuación res resume específicos del pilar en cuestión en lo que se refiere al rol (no el marco de indicadores. fue posible establecer indicadores comunes para la dimensión vinGráfico con 2: Marcoel de indicadores culada rol, yadel SNI que las diferentes instituciones desempeñan roles distintos dentro del sistema de integridad). La mayoría de los del SNI indicadores se dividen en dos Pilares aspectos: (a) la situación en cuanto al marco formal que rige a estas instituciones (“normativa”), y (b) la situación en cuanto a la práctica y el comportamiento real de la institución (“práctica”). Esto permite analizar las posibles brechas entre el marco formal y la práctica real. El gráfico 2 a continuación resume el marco de indicadores.


22

Manuel Villoria (DIR.)

Gráfico 2: Marco de indicadores del SNI

Empresas

Sociedad civil

Medios de comunicación

Agencia anticorrupción

Agencias de aplicación de la ley

Defensor del pueblo

Tribunal de Cuentas

Órgano de gestión electoral

Partidos políticos

Sector público

Poder Judicial

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo

Pilares del SNI

Para cada pilar

Específico del pilar1 Normativa y Práctica

Práctica

Integridad

Práctica

Rendición de cuentas

Normativa

Rol

Normativa

Práctica

Transparencia

Normativa

Práctica

Independencia

Normativa

Gobernabilidad

Recursos

Prácticos

Indicadores

Capacidad

Normativos

Dimensiones

2

2

En la dimensión vinculada con el “rol”, los indicadores varían según el pilar, ya que los diferentes pilares desempeñan roles distintos en el sistema nacional de integridad.


El Marco de Integridad Institucional en España

23

El análisis del SNI es una herramienta de investigación cualitativa basada en una combinación de investigación documental, entrevistas en profundidad y trabajo de campo. Un proceso final de validación externa y el compromiso con las principales partes interesadas asegura que los resultados sean lo más relevantes y precisos posible antes de que la evaluación sea publicada. La evaluación se lleva a cabo a través de una serie de “hojas de puntuación de los indicadores” elaboradas por la Secretaría de TI. Las hojas constan de una “pregunta de puntuación” para cada indicador, conjuntamente con otras preguntas orientativas y guías de puntuación para las puntuaciones mínimas, medias y máximas. En total, la evaluación incluye más de 150 indicadores, aproximadamente 12 indicadores por pilar. Las preguntas orientativas para cada indicador se formularon mediante el examen de las mejores prácticas internacionales, las herramientas existentes de evaluación de sus respectivos pilares, así como el uso de la propia experiencia de TI, y buscando la colaboración de expertos internacionales en esa institución. Las hojas de evaluación de indicadores proporcionan orientación a los investigadores, pero en algunos casos TI España proporcionó información adicional o dejó algunas preguntas sin contestar, ya que no toda la orientación es relevante para el contexto español. Debido al amplio alcance de la evaluación del SNI, el análisis de cada pilar ha de ser necesariamente breve aunque, en algunos casos, la investigación revela la necesidad de una investigación más en profundidad sobre temas específicos que están fuera del alcance de la evaluación del SNI. El conjunto de herramientas completo y hojas de resultados están disponibles en el sitio web de TI-España (http://www.transparencia.org.es/). Para responder a las preguntas de orientación, el investigador principal se basó en tres fuentes de información: la legislación nacional, informes e investigaciones secundarias y entrevistas con expertos. Los informes secundarios provienen de fuentes de confianza como organizaciones nacionales de la sociedad civil, organizaciones internacionales, organismos gubernamentales, “think tanks” y mundo académico. Se entrevistó a un mínimo de dos informantes clave por pilar —al menos uno en representación de la institución objeto de eva-


24

Manuel Villoria (DIR.)

luación y un experto externo a él. Las citas completas se incluyen en las notas a pie de página en lugar de notas al final para asegurar mayor transparencia con respecto a las fuentes de información utilizadas para justificar las conclusiones y resultados. La evaluación representa el estado actual de integridad en las instituciones en España, utilizando la información citada en los últimos dos o tres años. Asimismo, refleja todos los cambios legislativos importantes desde 2005.

3. EL SISTEMA DE PUNTUACIÓN Aunque el SNI es un sistema de evaluación cualitativo, también se han usado resultados numéricos con el fin de resumir la información y ayudar a poner de relieve las principales debilidades y fortalezas del sistema de integridad. La longitud total del informe puede ocultar la perspectiva holística. Así, los resultados son una manera de ver las 12 instituciones, cada una evaluada de acuerdo a 12 o más indicadores desde un punto de vista general. Esto impide que el lector se pierda en los detalles y se promueve la reflexión sobre el sistema en su conjunto en lugar de centrarse sólo en sus partes individuales. Las puntuaciones son asignadas por un investigador en una escala con cinco puntuaciones que incrementan en 25 puntos (0, 25, 50, 75 y 100), validadas por un grupo asesor del país compuesto por múltiples partes interesadas y finalmente examinados por TI España. Se calcula una puntuación total de cada dimensión (promedio simple de las puntuaciones de los indicadores que lo constituyen) y se hace una media de las tres puntuaciones de la dimensión para obtener la puntuación general para cada pilar. Aunque la metodología de calificación utiliza estándares de mejores prácticas en términos de selección de expertos, anclajes comparativos, transparencia y comprobaciones de validez, le concede al equipo de cada país la última palabra acerca de los resultados. Esto concuerda también con el propósito general de la evaluación

1_9788490048412  
Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you