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Más ética, más desarrollo Bernardo Kliksberg


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© Bernardo Kliksberg © INAP Dirección: c/Atocha, 106. 28012 - Madrid Teléfonos: 91.27.39.100 Web: www.inap.map.es Catálogo general de publicaciones oficiales: http://publicaciones.administracion.es © Temas Grupo Editorial SRL, 2006 Bernardo de Irigoyen 972 piso 9no C1072AAT Ciudad de Buenos Aires Argentina Tel/Fax: 4307.4531 www.editorialtemas.com Director Editorial: Jorge Scarfi Diseño de cubierta e interiores: Diego Barros Corrección: Laura G. Villaveirán Altavista

1º edición para Argentina, mayo de 2004 2º edición para Argentina, julio de 2004 3º edición para Argentina, octubre de 2004 4º edición para Argentina, febrero de 2005 5º edición para Argentina, octubre de 2005 6º edición para Argentina, junio de 2006

1º edición para España, junio de 2006

ISBN 84-7351-254-5 / 978-84-7331-254-1 NIPO 329-06-012-3

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin permiso escrito de la Editorial


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A Ana, mi amor y mi pilar A mis padres, Clara (z'l) amor e integridad sin límites, y Eliézer escritor y luchador infatigable, de quienes aprendí lo principal A mis hijos Iosi, Esther, Rubén, Annat y Joel, mis estímulos y mi orgullo A mis hermanos de sangre y de vida, Lea y Naum, y sus familias A todos aquellos que suelen dialogar con su corazón para mejorarse, y ayudar a reparar éticamente América Latina y el mundo


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Índice

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Prólogo a la edición española Palabras preliminares para la edición española Introducción Sed de ética Primera Parte El impacto de la ética sobre el desarrollo Más ética, más desarrollo La ética cuenta El capital social y la cultura. Las dimensiones postergadas del desarrollo Segunda Parte Los desafíos éticos de América Latina Los niños latinoamericanos en riesgo Más desigualdad, más corrupción La marginalidad rural Un escándalo ético. Los niños de la calle La pobreza en América Latina. Revisando mitos sobre la política social La discriminación de la mujer en el mundo globalizado y en América Latina Índice / 1


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Tercera Parte La ética en acción El voluntariado. El impacto social y moral de quienes ayudan a los demás Hacia una nueva ética empresarial La familia importa: el caso de las remesas migratorias ¿Cómo poner en marcha la participación? Algunas cuestiones estratégicas Cuarta Parte Propuestas para una economía orientada por la ética Hacia una nueva visión de la política social en la Argentina Se necesitan gerentes éticos. La era post Enron. ¿Es posible construir una economía con rostro humano? Bibliografía

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Prólogo a la edición española

La ética ha pasado a ocupar un lugar destacado en las reflexiones del siglo XXI. Empezando por la misma gestión pública, el éxito en los procesos de modernización y reformas en los servicios públicos como condición para el buen gobierno dependerá de que la gestión pública tome en consideración aspectos éticos, se dote de un “infraestructura ética”, adopte un comportamiento ético como compromiso político, un marco legal eficaz, mecanismos eficaces de rendición de cuentas, códigos de conducta efectivos, etc. De igual modo, todas las ciencias sociales están siendo examinadas y abordadas desde el prisma de los principios éticos, todas están siendo redefinidas en sus objetivos y reformuladas sus técnicas, y para todas se reclama una inserción de valores éticos como medio para hacer frente a la realidad social del nuevo siglo. La pregunta que enseguida nos hacemos es por qué hay interés en estos asuntos ahora, a qué obedece esta revisión ética del presente y el futuro. La respuesta no puede dejar de enmarcarse en el proceso de globalización y los nuevos retos que el mismo plantea en lo relativo a las obligaciones y responsabilidades con respecto a la sociedad. Más concretamente, cabría conectar la importancia que viene adquiriendo la ética en este momento con el modelo de desarrollo que estamos construyendo, un modelo basado en la economía, en sus principios de eficiencia y eficacia, donde las decisiones globales que se toman tienen consecuencias inmediatas en la organización de la sociedad. Ahondando más en estos postulados, cabe constatar que esta visión sesgada del desarrollo, centrada en el crecimiento económico, no ha llevado a resolver los grandes problemas que pesan en la actualidad sobre la sociedad y los gobiernos del mundo actual: el fortalecimiento de las democracias, la necesidad de justicia social, pero, sobre todo, el aumento de la desigualdad y la pobreza. Las ineficiencias de las técnicas económicas tradicionales para solucionar estas dos lacras ha generado, en los últimos años, una línea de pensamiento sustentada en la idea de reformular la concepción económica convencional; se ha pasado, paulatinamente, a la necesidad de una reflexión ética en torno a la economía misma, a los modelos que ella propone y a las decisiones que se toman, se ha planteado la necesidad de superar la escisión entre ética y economía y de alcanzar una economía orientada por la ética. Se trata ahora de pensar éticamente el desarrollo, un desarrollo que no puede limitarse a lo puramente económico, sino que, por el contrario, retomando los planteamientos de Adam Smith, debe reintroduPrólogo / 3


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cir la ética en las leyes económicas. Se viene hablando así de desarrollo humano basado en los valores sociales y sustentado sobre la promoción, junto a las formas tradicionales de capital –físico y humano–, de un nuevo capital recientemente descubierto por las ciencia sociales: el capital social. Junto a la potenciación de las virtualidades de este capital social, complementado por las otras formas, estamos asistiendo a una revitalización de las políticas públicas. Y es que, no puede dejar de recordarse, por obvio y pretencioso que pueda parecer, que los gobiernos deben estar al servicio de los problemas de la población, deben hacerse cargo de las funciones y responsabilidades que la sociedad demanda. En particular, se está depositando en las políticas sociales una gran confianza como elementos complementarios y motores del crecimiento económico. Unas políticas sociales de las que, sin duda, somos herederos y a las que debemos el desarrollo en las sociedades avanzadas. Y si nos concretamos en América Latina, los múltiples desafíos que el avance significativo de democratización en esta región del planeta presenta se están encarando con una visión diferente, fruto de la percepción del origen en que radican los problemas que obstaculizan su desarrollo: la desigualdad y la pobreza. En el marco de la discusión existente en esta zona sobre las vías para el desarrollo se inscriben las aportaciones de Bernardo Kliksberg. La tesis central del autor es que es posible construir una economía con rostro humano, esto es, economías donde se invierta fuerte en la gente, donde haya buenos niveles de equidad y que además crezcan. Con un discurso fluido y ejemplificador de la realidad latinoamericana, Kliksberg va desgranando las claves para la construcción de un desarrollo humano basado en los valores sociales y plantea las propuestas para hacer efectivo un crecimiento ético. Aparecen así en la palestra nuevos conceptos como capital social, solidaridad, participación, responsabilidad social empresarial, como aspectos clave para alcanzar un desarrollo humano que acabe con la pobreza. El punto de partida lo constituye el cuestionamiento de la visión reduccionista del desarrollo. Aunque el tema económico es central, el desarrollo no puede quedar reducido a la economía, sino que, por el contrario, se debe concebir como un modelo integrado en el que, junto a lo económico, se tengan en cuenta las instituciones, la política, el desarrollo humano y el medio ambiente. Es ésta, indubitablemente, una propuesta argumentada y con posibilidades, fundamentada en unos modelos de desarrollo integrado, que traten de conciliar crecimiento económico y progreso social. Para ello, apunta Kliksberg, hay que recuperar la relación entre valores éticos y comportamientos económicos, “poner en el centro de la agenda pública temas como la coherencia de las políticas económicas con los 4 / Más ética, más desarrollo


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valores éticos, la responsabilidad social de la empresa privada y de la función pública, el fortalecimiento de las organizaciones voluntarias, y el desarrollo de la solidaridad en general”. La ética no sólo no es ajena a la economía sino que debería orientarla y regularla. En la base de una economía con rostro humano coloca Kliksberg a las políticas públicas. Se necesitan políticas públicas activas, descentralizadas, trasparentes, con buena gerencia social, con un servicio público profesionalizado, erradicando el clientelismo y la corrupción. Se requieren políticas públicas responsables, que traten de obtener crecimiento económico y eficiencia económica pero al mismo tiempo buscan preservar la igualdad, el acceso a oportunidades. Se precisan políticas públicas renovadas, que articulen lo económico y lo social y en las que se dé prioridad a las políticas sociales como palanca del crecimiento económico. Una política social renovada debe ser descentralizada, tiene que generar redes y alianzas, tiene que haber concertaciones entre las políticas públicas y la sociedad civil. En una sociedad democrática, el Estado debe ser responsable, la política social tiene que garantizar los derechos básicos de los ciudadanos a alimentarse, tener acceso a salud, a educación y trabajo. Ahora bien, y esto es importante subrayarlo, las responsabilidades principales que corresponde asegurar a las políticas públicas pueden verse complementadas por las acciones de una sociedad civil activa, movilizada mediante el voluntariado, la responsabilidad social de la empresa privada y la articulación y el “empowerment” de los pobres. Un desarrollo integrado implica trenzar lazos, establecer alianzas entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado. De las propuestas que se plantean para hacer efectiva e integrar la ética en el desarrollo económico y social son destacables las tesis sobre la participación basada en una nueva legitimidad de carácter macroeconómico y gerencial. La revalorización de la participación está ligada a las percepciones de sus aportes a la gerencia, tanto privada como pública, y a sus ventajas, contrastada por múltiples experiencias, respecto de los modelos organizacionales de corte tradicional de tipo jerárquico. Los beneficios que la participación genera de autoestima, confianza, responsabilidad colectiva, visión compartida y valores de solidaridad, se reflejan en resultados positivos en el diseño, ejecución y control de los programas sociales en los que la participación aporta eficiencia organizacional, propicia la equidad y genera sostenibilidad. Se resaltan como valores de las organizaciones participativas la cooperación, la horizontalidad, la flexibilidad, la gerencia adaptativa, la precisión en la determinación de los fines y la subordinación a ellos de los procesos organizativos. Todos estos aspectos están en el origen del cambio de paradigma de las organizaciones y en la propuesta de un modelo de organizaciones Prólogo / 5


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inteligentes e innovadoras en la que las políticas públicas han de desempeñar un papel destacado en su promoción y realización efectiva. Finalizo haciendo propia una reflexión recurrente del autor a lo largo de la obra, la idea de que la economía debe estar regida por valores éticos, porque la economía es un instrumento, debe ser eficiente pero al servicio de determinados parámetros, se debe medir por lo que genera en términos de oportunidades para los jóvenes, en la erradicación de la desnutrición, en el aumento de la esperanza de vida, en el acceso a la salud y a la educación. Y añado, con Amartya Sen, que el ser humano no es sólo un medio del desarrollo sino un fin último y que como nos repite el autor, el comportamiento ético es también rentable económicamente. Francisco Ramos Fernández-Torrecilla Director del Instituto Nacional de Administración Pública

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Palabras preliminares para la edición española

América latina está buscando afanosamente nuevos horizontes. Una ciudadanía cada vez más participativa y articulada está exigiendo respuestas a la gran deuda social pendiente que hace muy difícil la vida y subsistencia de muchas familias en la región, arroja niños y ancianos a las calles, deja a una cuarta parte de los jóvenes fuera del sistema educativo y del mercado de trabajo, y crea exclusiones de género, etnia y color. La ciudadanía ha mostrado su decisión de buscar a través de un ejercicio cada vez más activo de la democracia que sus mandatos electorales de cambio sean efectivamente llevados a la práctica, haya rendición continua de cuentas sobre ellos, sean ejecutados con toda probidad, y se respete su derecho permanente a la participación. En los últimos años ha generado un verdadero “terremoto político” en la región. En la última década ocho Presidentes han debido renunciar ante la finalización de sus períodos, no por asonadas militares que han quedado desterradas de la historia, sino por grandes protestas populares canalizadas a través de vías democráticas. Por otra parte, la ciudadanía ha llevado al gobierno de diversos países a una nueva generación de líderes que respondiendo a diversas historias nacionales tienen en común la búsqueda de modelos de desarrollo integrales y totalmente inclusivos. España es un buen punto de referencia para las demandas sociales en ebullición en América latina. Es el escenario de una experiencia económica y social de avanzada, con logros notables para los ciudadanos, y enseñanzas significativas para América latina. Desde la plena integración de las fuerzas armadas a la democracia, hasta sus vanguardistas proyectos actuales en terrenos como la eliminación de las discriminaciones de género, la protección de la familia, la inclusión social universal, y muchos otros, es una muestra de cómo se puede avanzar en la historia. Cuenta con políticas públicas activas, una función pública profesionalizada y en continua formación y desarrollo, altas inversiones en educación, salud, y seguridad social, y una concertación continua entre Estado, empresas y sociedad civil. Una de las expresiones que ilustra a la nueva España, es su alto grado de solidaridad. Ha duplicado los recursos para cooperación externa, y planea triplicarlos en poco tiempo llevándolos a un 0.5% del PBI, nivel muy superior a los porcentajes comparables de la mayor parte de los países desarrollados. Palabras preliminares / 7


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El Plan Director de su Cooperación Internacional 2005-2008 dice que el país “parte de una concepción interdependiente y solidaria de la sociedad internacional” y que la meta central de la cooperación española es “erradicar la pobreza en el mundo”. Ambas, América latina y España, tienen en común, como lo explica aguda y rigurosamente Francisco Ramos en su Prólogo, un interés enorme por la ética. Sus sociedades exigen niveles más elevados de responsabilidad ética en todos los actores sociales, y en el imaginario colectivo la visión de una sociedad presidida por la ética aparece como uno de los más preciados sueños colectivos. Es para el autor un honor que una institución señera, insignia de esta España defensora de lo público, luchadora contra la pobreza en el mundo, y anhelante de ética, como el Instituto Nacional de Administración Publica (INAP) haya tomado la iniciativa de publicar Más ética, más desarrollo para ponerlo a disposición de la sociedad española, y se proponga utilizarlo en la formación de los directivos públicos del país. El autor desea expresar su reconocimiento especial a Francisco Velásquez, Secretario General de la Administración Pública de España, y a Francisco Ramos, Director del INAP, inspiradores de esta publicación. Han sido siempre durante su extensa y reconocida trayectoria pública, el modelo del alto gerente público de la mayor excelencia profesional, un compromiso activo con el servicio y con los desfavorecidos, y una ética total. El autor ha escrito con frecuencia sobre “el gerente público necesario”, ellos lo personifican y son fuente de estímulo colectivo. En América latina esta obra ha tenido seis ediciones en poco tiempo, gracias al interés colectivo. Los méritos están en la significación poderosa que la ética tiene para nuestras sociedades. Están profundamente deseosas de abrir y llevar adelante el gran debate ético por tanto tiempo postergado, sobre la ética aplicada a la economía y al desarrollo. Ese debate no admite más dilaciones. Bernardo Kliksberg Washington, junio de 2006

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Introducción

Sed de ética

América Latina presenta, a inicios del siglo XXI, un cuadro extendido de lo que podríamos llamar “pobreza paradojal”. Las altas cifras de pobreza (41% de pobreza, 19% de pobreza extrema, CEPAL 2005) no se corresponden con la privilegiada dotación de recursos naturales y ni siquiera con los niveles de Producto Bruto y Producto Bruto per cápita. Se trata de la paradoja de amplios niveles de pobreza en medio de la riqueza potencial. Véase el caso de las tres principales economías de la región. Brasil ocupa el puesto número ocho en el mundo en Producto Bruto Interno anual y el 58 en Producto Interno per cápita. Sin embargo, en expectativa de vida y analfabetismo su lugar es el número 108 y en mortalidad infantil el 113. México es la duodécima economía del mundo en Producto Bruto Interno y la 57 en Producto Interno per cápita, pero la número 64 en expectativa de vida, la 92 en analfabetismo y la 108 en mortalidad infantil. Argentina es una de las mayores potencias alimentarias del planeta. Está entre los cinco primeros países del mundo en producción y exportaciones de una larga serie de alimentos básicos como la soja, el trigo, la carne y otros. En el año 2002 exportó alimentos que podrían abastecer a 330 millones de personas. Su población es de sólo 37 millones. Sin embargo, 1 de cada 5 niños del Gran Buenos Aires tenía problemas de desnutrición, y la tasa era mayor aún en algunas de las provincias pobres del norte. Introducción / 9


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Algo muy importante no cierra en estas economías, cuyo caso se repite en la mayor parte de la región. Así los índices de pobreza de los países andinos no condicen con datos que indican que esa región tiene más reservas de petróleo que Estados Unidos, 25% de los recursos de carbón del mundo y 20% de los recursos hídricos mundiales. Este cuadro de “pobreza paradojal” lleva a penurias de gran significación en la vida diaria de los latinoamericanos y recae aún más fuertemente en los sectores más vulnerables de la población. Así, el 16% de los niños sufren de desnutrición crónica. Uno de cada tres menores de dos años está en situación de “alto riesgo alimentario”. En México, 40.000 niños mueren al año por desnutrición. Cerca del 80% de los 40 millones de indígenas del continente están en situación de pobreza extrema. Las tasas de escolaridad de los afroamericanos son considerablemente más bajas que los promedios. En Brasil, mientras los blancos tienen 7 años de escolaridad, los afroamericanos sólo 4, y únicamente un 2,2% de los negros y pardos alcanzan la universidad. Los discapacitados, que se estiman en 30 millones, carecen de protección significativa. Los adultos mayores tienen serios problemas de supervivencia. El 40,6% de las personas mayores de 65 años de las áreas urbanas no tienen ingresos de ninguna índole. Análisis recientes indican con nitidez que el conjunto de la situación está fuertemente vinculada al hecho de que la región presenta agudas desigualdades que la convierten en la más inequitativa del planeta. La desigualdad aparece como una razón central de la pobreza. Un informe conjunto de la CEPAL, el PNUD y el IPEA del Brasil (2003) sobre el tema señala: “una leve disminución de la desigualdad contribuiría mucho a reducir las privaciones extremas que se dan en la región”. Enfatiza en su conclusión final: “el principal obstáculo que se interpone al éxito de los esfuerzos por reducir la pobreza en América Latina y el Caribe radica en que el mejor remedio para tratar la pobreza que aflige a la región –la reducción de la desigualdad– parece ser uno que le resulta muy difícil recetar”. Y agrega: “al parecer son muy pocas las economías de la región que han sido capaces de lograrlo aun en pequeña medida”. Este nivel tan alto de injusticia histórica es cada vez más resentido por la población. La encuesta LatinBarómetro indica que el 89% de los latinoamericanos califica como “injusta” o “muy injusta” la actual distribución del ingreso de la región. El reclamo de la gente está avanzando hacia formas de conciencia cada vez más altas. Hoy en día está crecientemente focalizado en causas estructurales de la pobreza, como los resultados de las políticas aplicadas en los años noventa, su impacto en ampliar las polarizaciones sociales, a su vez, como se ha visto en los 10 / Más ética, más desarrollo


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hechos, obstructoras del crecimiento y razón clave de la pobreza y las prácticas corruptas. La población a través de grandes luchas está presionando en toda la región por modelos de democracia más activos y por un Estado puesto al servicio de los grandes problemas de la población, eficiente, participativo, transparente, que rinda cuentas y que fortalezca el desarrollo regional y municipal. La ciudadanía está llegando a un nivel aún más elevado de percepción de la realidad, que engloba muchos de los aspectos anteriores y otros. Capta que una dimensión central de toda la situación es “el vacío de ética”. Ha habido una especie de “agujero negro” respecto de la ética. Exige cuestiones muy concretas. Entre ellas, que se erradique totalmente la corrupción en todas sus formas, pero junto a ello, que las políticas económicas sean consistentes con los valores éticos, que estén al servicio de los más vulnerables, que las asignaciones de recursos presupuestarios estén presididas por valores éticos y que cada uno de los actores clave de la economía asuma sus responsabilidades éticas. Así han surgido con gran fuerza en la región temas como las responsabilidades éticas de los políticos, la ética de los funcionarios públicos, la responsabilidad social de la empresa privada, la necesidad de apoyar a las organizaciones voluntarias, la ética en la justicia y otros semejantes. La exigencia por volver a discutir de ética en América Latina forma parte de un clamor más amplio que se está extendiendo mundialmente. La Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización, integrada por prominentes personalidades y encabezada por el presidente de Finlandia, Tarja Jalonen, y el presidente de Tanzania, Benjamín Mkapa, destaca: “la globalización ha tenido lugar en un vacío ético, donde el éxito y los fracasos del mercado tendían a convertirse en el máximo standard de conducta”. Hoy el reclamo por más ética empieza a tener respuestas concretas en América Latina que han despertado la esperanza colectiva. La ciudadanía ha dado amplios mandatos de programas de cambio integral, en donde los valores éticos juegan un rol central, a nuevos líderes políticos de gran estatura que están introduciendo una visión diferente de cómo encarar los grandes problemas colectivos y del papel que puede desempeñar la ética en ellos. Así entre ellos el presidente del Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, ha enfatizado que un objetivo prioritario de su gobierno es enfrentar el hambre que hoy a afecta a más de 40 millones de brasileños. Lula ha repetido que quiere transformar al hambre de “una cuestión de salud pública a un problema ético”. Quiere reemplazar la visión usual del hambre desde la perspectiva nutricional, por hacer entender a la sociedad que hay un gran problema ético en juego. Por ende, que su solución concierne a toda la población. Ha establecido como uno de los programas estrella de su gestión el plan “Fome Introducción / 11


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