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Las garant铆as del procedimiento prelegislativo: la elaboraci贸n y aprobaci贸n de los proyectos de ley

VICENTE GARRIDO MAYOL Presidente del Consejo Jur铆dico Consultivo de la Comunidad Valenciana Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad de Valencia

Valencia, 2010


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A mi padre, por su ejemplo de bondad A mi madre, por su ejemplo de generosidad A Bego単a, por estos veinticinco a単os


ÍNDICE PRÓLOGO ...........................................................................................

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INTRODUCCIÓN ...............................................................................

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I. LA INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO A) El liderazgo del Ejecutivo en el impulso de la actividad legislativa en el régimen parlamentario de Gobierno...................................... B) La preeminencia gubernamental en la iniciativa legislativa........ C) Referencia a la iniciativa legislativa gubernamental en las Comunidades Autonómas. ........................................................................

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II. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS PROYECTOS DE LEY A) La necesidad de un depurado proceso ............................................ a) El impulso del procedimiento y la motivación del Anteproyecto de Ley .......................................................................................... b) Los Informes Técnicos acerca de la necesidad y oportunidad de la iniciativa legislativa. .............................................................. c) La cuantificación del coste de la aplicación de la norma proyectada: la Memoria económica....................................................... d) La preceptiva valoración del impacto de género. ...................... e) El conocimiento del Anteproyecto de Ley por los miembros del Gobierno. ..................................................................................... f) Las consultas preceptivas y las convenientes a los fines de la norma proyectada. ...................................................................... g) La intervención del Consejo de Estado o de los Consejos Consultivos autonómicos .................................................................. B) Alcance competencial de las Comunidades autónomas para la regulación del procedimiento de elaboración de anteproyectos de ley y de disposiciones de carácter general...................................... C) Breve referencia al procedimiento prelegislativo en el derecho comparado. .......................................................................................

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ÍNDICE

III. LA ELABORACIÓN TÉCNICA DE LOS PROYECTOS DE LEY A) La seguridad jurídica como parámetro de validez y eficacia de las normas jurídicas. ............................................................................. a) La seguridad jurídica: aproximación a su concepto. ................. b) La seguridad jurídica en la Constitución y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional........................................................ c) El carácter perturbador de las normas deficientes. .................. d) La abundancia de normas y la proliferación de textos legales como degradación de la seguridad jurídica. .............................. e) La desvirtuación del procedimiento legislativo y de lo que debe ser una ley. .................................................................................. f) La consecución de los objetivos esenciales................................. 1. El principio de confianza legítima. ....................................... 2. La certeza de la norma vigente. ........................................... 3. La claridad del texto de la norma......................................... B) La adecuación de las normas al ordenamiento en el que se han de integrar............................................................................................. a) La acomodación a los preceptos y principios de la Constitución y al bloque de constitucionalidad. .............................................. b) La regulación de los derechos fundamentales. Contenido y límites de las determinaciones normativas. .......................................... c) El respeto a la legislación básica. .............................................. d) El derecho comunitario europeo................................................. C) La innovación legislativa: algunos límites. .................................... a) La retroactividad y la retrospección. ......................................... b) La responsabilidad patrimonial pública. ................................... c) El respeto de los derechos adquiridos. ........................................ D) La técnica normativa: especial referencia a la Unión Europea....... a) La calidad de las normas jurídicas. ........................................... 1. La calidad normativa. ........................................................... 2. La calidad lingüística............................................................ a’. El léxico jurídico. .............................................................. b’. La gramática..................................................................... c’ La ortografía. .................................................................... d’. El llamado “lenguaje no sexista”. .................................... b) La forma de las leyes. ................................................................. 1. Las directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley. .......................................................................... a’. Naturaleza jurídica. ......................................................... b’. Competencia para dictarlas. ............................................ c’. Contenido y características. ............................................. 2. La estructura de los anteproyectos de ley ........................... a’. El Título. ...........................................................................

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ÍNDICE

b.’ La parte expositiva........................................................... c’. La parte dispositiva.......................................................... d’. La parte final. ................................................................... e’. Los Anexos. ....................................................................... f ’. Las leyes modificativas. ...................................................

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IV. LA APROBACIÓN DE LOS PROYECTOS DE LEY A) El acto por el que se aprueba el proyecto de ley: la dicotomía acto político-acto de Gobierno. ................................................................. a) Planteamiento general. ............................................................... b) Delimitación conceptual. ............................................................. c) Antecedentes histórico-políticos. ................................................. d) Los actos políticos en el ordenamiento español. ......................... e) Los actos políticos en la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional..................................................... B) El acuerdo de aprobación de un proyecto de ley como acto del Gobierno y el proyecto de ley como norma proyectada: su posible control jurisdiccional. ...................................................................... C) La impugnación por el Gobierno de la Nación de las disposiciones y resoluciones de los Gobiernos autonómicos................................. a) La impugnación al amparo del artículo 161.2 de la Constitución ante el Tribunal Constitucional ................................................. b) ¿Procede la impugnación de un proyecto de ley? ...................... BIBLIOGRAFÍA..................................................................................

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PRÓLOGO Resulta obvio afirmar que el imperio de la ley es una de las características esenciales del Estado de Derecho. Imperio de la ley concebido, en sus orígenes, como expresión de la voluntad general, configuración esta de origen rousoniano y que aparece también en el Preámbulo de nuestra Constitución, y manifestada a través de un órgano de representación libremente elegido. Ahora bien, esta característica esencial del Estado de Derecho adquiere, en nuestros días, un significado muy diferente al que tenía en el Estado liberal. Y ello por diferentes razones: a) Porque la ley, en cuanto acto supremo de expresión de la soberanía parlamentaria, se encuentra actualmente subordinada a la Constitución, debiendo estar sujeta a toda una serie de controles jurídicos. Es decir, el principio de supremacía constitucional se impone al clásico principio liberal del imperio de la ley. b) Porque en nuestro estado contemporáneo la ley puede estar desprovista de los caracteres de abstracción y generalidad que la caracterizaban en el Estado liberal. El surgimiento de las leyes singulares y de las leyes de caso único es suficientemente explicativo. c) Porque los órganos de representación popular libremente elegidos se multiplican en todo Estado compuesto como el nuestro. Ahora la ley no es patrimonio exclusivo de las Cortes Generales, ya que los Parlamentos autonómicos también aprueban leyes, en sentido formal y material. d) Porque el origen parlamentario de la ley ha ido en detrimento del origen gubernamental de la misma. Aunque el Parlamento continúa siendo el titular legitimado para la elaboración y aprobación de las leyes, es realmente el Gobierno quien ejerce, en muchos casos, estas funciones, a través de una serie de técnicas y procedimientos como son la legislación de urgencia, la técnica de la legislación delegada y su casi absoluto monopolio en el proceso de iniciativa legislativa. Ello es así si tenemos en cuenta que el Gobierno cuenta con medios técnicos precisos para afrontar la difícil tarea de dar respuesta normativa a los múltiples problemas que en materias de indudable complejidad se van presentando, cada vez con más frecuencia.


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ENRIQUE ÁLVAREZ CONDE

Como se pone de manifiesto en el estudio que se prologa, la mayor parte de las leyes aprobadas por nuestras Cortes Generales, -y lo propio cabe decir de los parlamentos autonómicos-, tiene su origen en la iniciativa legislativa gubernamental. No es difícil constatar que los proyectos de ley aprobados por el Gobierno predeterminan fuertemente la estructura y contenido de las leyes aprobadas en sede parlamentaria. Por eso, el profesor Garrido Mayol subraya la importancia del procedimiento prelegislativo durante el cual se va configurando y perfeccionando el texto que después constituirá el proyecto de ley y, tras su paso por el parlamento, la ley. Posiblemente, como ha apuntado el ilustre mercantilista Aurelio Menéndez los juristas españoles nos hemos ocupado con harta frecuencia de los problemas relativos a la aplicación e interpretación de las normas jurídicas, y muy poco de su correcta elaboración y formulación. Hemos fijado nuestra atención en la Dogmática Jurídica, como saber tradicionalmente dedicado a la interpretación y aplicación de las normas, olvidando el cultivo de la Ciencia de la Legislación, que se ocupa del estudio del proceso o actividad que propicia la producción normativa. Las páginas que siguen revelan la preocupación de su autor por la necesidad de observar un depurado proceso en la elaboración de los proyectos de ley, con estricta aplicación de las modernas pautas de técnica normativa que permitan producir un producto que satisfaga primordialmente el principio de seguridad jurídica que ha de inspirar todo Estado de Derecho. Ciertamente, estamos inmersos en un ordenamiento jurídico inabarcable que aumenta progresivamente de forma en exceso acelerada provocando un panorama normativo desordenado e innecesariamente abultado. Es la llamada monitorización legislativa, a la que ya se refiera el propio Schmitt, y que puede redundar en la deficiente calidad técnica de la misma. Es decir, resulte licito afirmar que cada vez se legisla más y peor. Ello dificulta notablemente la localización y conocimiento de la norma aplicable a un caso concreto, complicando la función de los juristas y operadores jurídicos e impidiendo que los ciudadanos conozcan cabalmente la norma a la que, en todo caso, desean adecuar sus conductas. De ahí que sea tarea inaplazable la de acometer una simplificación del ordenamiento y la de poner au-


PRÓLOGO

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téntico empeño en lograr la máxima sencillez y claridad en la formulación de las normas jurídicas. El autor del libro que me honra prologar contiene muchas sugerencias y propuestas de lege ferenda sobre esta cuestión. Baste mencionar, a este respecto, la sugerente, y bien trabada, tesis del autor tendente a que se pueda controlar jurisdiccionalmente la actuación gubernamental en el procedimiento de elaboración de aquellos, distinguiendo entre el acto administrativo aprobatorio de un proyecto de ley, —que es un acto reglado— y el propio proyecto de ley que, precisamente por su carácter, no puede ser objeto de pronunciamiento jurisdiccional alguno. En suma, nos encontramos ante una obra importante de nuestro Derecho parlamentario que contribuirá, sin duda alguna, al enriquecimiento dogmático de nuestra disciplina. Además, la misma es llevada a cabo por un autor, el Profesor Vicente Garrido Mayol, cuya trayectoria académica, docente e investigadora, desarrollada a lo largo de más de veinticinco años de dedicación universitaria, avala la seriedad del presente estudio. A ello cabe unir su experiencia en el ejercicio libre del derecho y de la función consultiva, lo que sin duda alguna lo sitúa en una privilegiada atalaya para abordar con rigor los problemas que plantea la elaboración de las leyes. Enrique Álvarez Conde Catedrático de Derecho Constitucional Universidad Rey Juan Carlos


INTRODUCCIÓN Se ha insistido en reiteradas ocasiones en que vivimos en un tiempo de legislación motorizada y de abundancia de leyes. El Derecho, expresión activa del Poder, que nace con la finalidad de ordenar la convivencia en una sociedad, se halla desparramado en una infinidad de normas generales y de prescripciones particulares. El ciudadano, que quiere adecuar su conducta a lo dispuesto en las leyes, se ve, en ocasiones, envuelto en una serie de estratos normativos cuya claridad y transparencia es muchas veces dudosa; se ve compelido a cumplir preceptos que en la mayoría de los casos no comprende; se ve, en fin, aturdido, cuando no desmoralizado, al intentar encontrar la norma que debe cumplir. Incluso contempla cómo se le hacen cumplir normas por ejecutores administradores que las aplican con duda, vacilación y a veces hasta con perjuicios1. Ya a comienzos del S. XVII SANCHO DE MONCADA2 advirtió que uno de los males que amenazaban España era la existencia de tantas leyes: “muchos se quejan de que no pueden asentar el pie sin incurrir en alguna denunciación contra alguna de las leyes de España”,decía. Y se preguntaba:”¿Quién tiene dinero para comprar tantos y tan grandes tomos de ellas, ni tiempo para leerlas?”. Además, —advertía—, “hablan con palabras equívocas que admiten diferentes sentidos y declaraciones…”. Estas reflexiones quizá parezcan un tanto exageradas para los tiempos actuales, pero son reveladoras de la preocupación que ya entonces existía, como existe hoy, en torno a la abundancia de normas y a la dificultad de conocerlas debidamente. La legislación motorizada, —según clásica expresión de Carl Schmitt, que ya se ha incorporado a nuestra jurisprudencia—, característica de nuestro tiempo origina con frecuencia dudas respecto

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MONTORO CHINER, Mª J. “La calidad de las normas, ¿Desafío al Estado de DerechoS? El test de los proyectos de ley como sistema para mejorar la calidad de las leyes”. Revista Española de Derecho Administrativo, nº 48, p. 507 y ss. Restauración política de España. IEF. Madrid, 1974, p. 201.


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de la normativa aplicable a un determinado supuesto de hecho, con claro riesgo para las exigencias propias de la seguridad jurídica3. La progresiva incorporación de leyes sectoriales de contenido eminentemente técnico, tecnológico o científico a nuestro acervo jurídico; la ultra actividad legislativa, reformando y parcheando leyes de reciente vigencia; y la producción de normas obviando el necesario sosiego con que se deben elaborar, han deteriorado su calidad técnico-jurídica en perjuicio de sus destinatarios. La pluralidad de fuentes de producción normativa, —Unión Europea y Comunidades Autónomas, especialmente— agrava el problema. No es infrecuente constatar en las normas vigentes lagunas, fragmentaciones, contradicciones y discordancias, derivadas de la pluralidad de instancias y competencias en la iniciativa legislativa y de la rapidez con que, en ocasiones, se elaboran Leyes y Reglamentos, obviando el necesario sosiego y reflexión que debe presidir tan delicada función. Y es que, como advierte MENÉNDEZ, se legisla con escasa continencia, de forma precipitada y con insuficiente control técnico4. El Derecho, especialmente el Público, como ha destacado PALMA, comienza a antojarse como un Derecho difuso y de perfiles poco nítidos, en el que la mera contemplación de normas con algunos años de antigüedad hace surgir inmediatamente en el usuario de las mismas una razonable duda acerca de su vigencia y desarrollo, de su posible derogación o de su alteración posterior, del grado de fiabilidad de su interpretación o de su encaje en las normas que la complementan. En fin, no ya el ciudadano lego en derecho, sino el propio jurista, siente una primera sensación si no de repudio sí de cierta desazón ante la inmensidad de lo inabarcable, pues inabarcable es la posesión actualizada y diaria de las modificaciones legislativas del

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Así, el Tribunal Supremo en su sentencia de 2 de noviembre de 1987, —Sala de lo Contencioso-administrativo—, ha señalado que “La legislación motorizada característica de nuestro tiempo origina con frecuencia dudas respecto de los elementos normativos aplicables a un determinado supuesto de hecho, lo que da lugar a la formulación de consultas…” MENÉNDEZ MENÉNDEZ, A. en la Introducción a la obra por él dirigida La proliferación legislativa: un desafío para el Estado de Derecho. Thomson Civitas, 2004, p. 18.


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Estado, de las Comunidades Autónomas, de la Unión Europea y de los demás sujetos productores5. Ante este panorama, a veces desolador, es necesario atinar en la tarea de elaboración de las normas jurídicas en general y de las Leyes en particular. JEREMY BENTHAM6 destacó la importancia del lenguaje en la redacción de las leyes. En su “Nomografía o el arte de redactar leyes”, insistió en que las palabras de las leyes deben pesarse como diamantes, pues al fin y al cabo la vida, la libertad, la propiedad y el honor… todo depende de la correcta elección de las palabras por parte del legislador. La ambigüedad, la oscuridad o la voluminosidad constituían para él vicios o imperfecciones de los que había que huir. Pero también hay que evitar la incertidumbre en la expresión y significado, la redundancia, la prolijidad, el embrollo y el desorden. Apuntó JUAN LUIS VIVES que “las leyes, cuya hermana legítima es la justicia, son tanto más útiles al pueblo cuanto más sencillas”7. En otro orden de cosas hay que indicar que la mayor parte de las Leyes aprobadas por las Cortes Generales tiene su origen en la iniciativa legislativa gubernamental. Los datos estadísticos sobre su actividad legislativa nos demuestran claramente que alrededor del 90% de las normas que son aprobadas provienen de proyectos de ley del Ejecutivo, lo que ha permitido a algún sector doctrinal indicar que “es el Gobierno quien legisla y el Parlamento quien lo impide o controla la regularidad de tal proceso”8. No es difícil constatar que el texto normativo finalmente aprobado coincide, en cuanto a su estructura y a su redacción, y en menor

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PALMA FERNÁNDEZ, J.L. La seguridad jurídica ante la abundancia de normas. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 1997, p. 77. Nomografía o el arte de redactar leyes. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2000, p. 16 y ss. Vid. en “Templo de la Leyes (Aedes Legum) y las Disciplinas” parte I, Libro VII, capítulo IV, Obras completas. Aguilar Ediciones, Madrid, 1984, T.I. p. 526, cit. por MESEGUER YEBRA, J. “Guía práctica para la elaboración de textos normativos”. Bosch, Barcelona, 2008. p. 31. PÉREZ ROYO, J., “La distribución de la capacidad normativa entre el Parlamento y el Gobierno”, en VV.AA., El Gobierno en la Constitución y los Estatutos de Autonomía, Diputación de Barcelona, Barcelona, 1985, pp. 9495.


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medida a su contenido, con el texto inicialmente elaborado por el Gobierno. De ahí la importancia del procedimiento de elaboración de los proyectos de ley, que da como fruto un texto que se ha ido conformando teniendo en cuenta los distintos Informes, Dictámenes y otros trámites esenciales que deben observarse en la elaboración de aquéllos. Es verdad que el Parlamento goza de absoluta libertad, dentro de los límites impuestos por la Constitución, en su función de legislar. Desde esta perspectiva, podría pensarse que lo importante no es el proyecto de ley sino la ley aprobada, y que los defectos e imperfecciones que aquéllos puedan presentar serán depurados a su paso por el Parlamento. Pero hay que insistir en que el Gobierno cuenta con una información y un conjunto de medios técnicos importantísimos a la hora de elaborar un proyecto legislativo, que difícilmente será modificado en fase parlamentaria. Y es que, ciertamente, el Parlamento aprueba la Ley pero no la hace. Los parlamentarios, por regla general no son consumados redactores de textos legales9 y contribuye a la baja calidad de las normas la desprofesionalización de su preparación y redacción. La multiplicación normativa provoca, además, que en su proceso de elaboración participen múltiples personas, no siempre con la cualificación técnica aconsejable10. La Comisión General de codificación ha jugado, en nuestro país, un importante papel al respecto. Hoy son los Consejos Consultivos que tienen la función de dictaminar los anteproyectos de ley quienes ejercen una notable aportación al respecto. Por ello, todas las cualidades que se predican de las leyes para que éstas puedan gozar de la máxima calidad, también deben observarse en la elaboración de los proyecto de ley. Como dijo BENTHAM en otra de sus clásicas obras11, “el fin de las leyes es dirigir la conducta del ciudadano y para que esto se verifique son necesarias dos cosas: primero, que la ley sea clara, esto es, que ofrezca al entendimiento una idea que representa exactamente la voluntad del legislador; segundo, que la ley sea concisa para que

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JIMÉNEZ APARICIO, E. “El procedimiento de los anteproyectos de ley: la fase gubernamental”, en La proliferación legislativa… op. cit, p.284. SANTAOLAYA LÓPEZ, F. “La técnica normativa en la Unión Europea”, Revista Española de la Función Consultiva, nº 11 (2009), p. 78. BENTHAM, J., Tratado de legislación civil y penal (Traducción R. Salas), Madrid, 1822, Tomo IV, p. 38.


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se fije claramente en la memoria. Claridad y brevedad son pues las dos cualidades esenciales. Todo lo que contribuye a la brevedad contribuye también a la claridad”. Es posible que las palabras del ilustre autor, escritas hace casi dos siglos, sorprendan hoy, en una época de legislación motorizada, de abundancia de normas y de extensos textos legislativos. Pero sirven, —como también las reglas que en su opinión conforman el arte de redactar leyes12—, como pauta a seguir en la elaboración de las normas jurídicas, desde el mismo momento en que comienza a alumbrarse el primer texto que ha de servir de base para la discusión que concluya con su definitiva aprobación. De ahí la necesidad de un depurado trámite de elaboración, pues la norma debe ser punto final de un proceso detenido de reflexión y análisis en el que se hayan valorado su oportunidad, las opiniones de los conocedores de la materia que trata de regular y, en ocasiones, las de sus principales destinatarios, y durante el que se hayan ido puliendo las imperfecciones del texto inicial, a fin de lograr claridad, precisión, rigor, exactitud, coherencia y armonía, predicables de toda norma jurídica. Por ello, también es necesaria una observancia cuidadosa de lo que se conoce como técnica legislativa, que no es más que un conjunto de reglas tendentes a lograr una mejora y perfeccionamiento en la configuración formal de las leyes y demás normas de carácter jurídico. Una ley correctamente escrita, con un lenguaje claro y conciso, constreñida a materia sobre la que el órgano emisor tiene competencia, debidamente estructurada y completa, tendrá calidad desde el punto de vista de la técnica legislativa. Y será constitucionalmente procedente si respeta el orden constitucional de competencias, y las normas y principios constitucionales, especialmente el de seguridad jurídica, que es presupuesto ineludible de la norma y corolario de su proceso de elaboración. Además no podemos olvidar que con frecuencia se producen disposiciones con escaso contenido normativo o prescriptito cuyo cumplimiento pueda ser coactivamente impuesto por los Tribunales o interpretado y aplicado por los poderes públicos con la debida se-

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Vid. BENTHAM, J., Nomografía…, cit., pp. 49 y ss.


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guridad jurídica. Se recurre demasiado a un lenguaje programático ajeno al prescriptivo propio de las normas jurídicas, olvidando la distinción entre valores, principios y normas jurídicas. Éstas deben enunciarse como un supuesto de hecho al que se anude una consecuencia jurídica. Por ello es preciso subrayar la innegable vigencia que entre nosotros han adquirido las cuestiones de técnica normativa como demuestran la aparición en los últimos tiempos de numerosos estudios doctrinales o el importante número de directrices aprobadas por distintas Administraciones Públicas para la mejora de su producción normativa. La motorización legislativa tiene una indudable influencia “a la baja” en la calidad de las normas; de ahí la necesidad de someter la producción normativa a una serie de reglas o técnicas, con el fin de garantizar la seguridad jurídica. En este sentido, define SÁINZ MORENO la técnica normativa como “el arte de construir un ordenamiento jurídico bien estructurado en sus principios e integrado por normas correctamente formuladas, esto es, un ordenamiento que haga efectivo el principio de seguridad jurídica”13. Este objetivo sólo puede alcanzarse si el ejercicio de la potestad normativa, por quien la tiene legítimamente atribuida, se realiza de acuerdo con un procedimiento que facilite tanto el cumplimiento de los requisitos formales propios de cada norma según su clase, como el conocimiento de la realidad fáctica y jurídica sobre la cual la norma va a actuar; procedimiento que ha de ser suficientemente transparente para generar confianza y aceptación en los ciudadanos. Y es que la técnica legislativa, en palabras de TUDELA ARANDA14, no es un simple ejercicio teórico o estético sino que tiene como finalidad esencial facilitar el cumplimiento del principio de seguridad jurídica. De esta forma se sustancializa, adquiriendo una importancia de primer orden. Y no puede olvidarse que esa importancia se multiplica de forma proporcional a la complejidad del ordenamiento.

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SÁINZ MORENO, F., “Técnica normativa: visión unitaria de una materia plural”, en CORONA FERRERO, Jesús, M., PAU VALL, F., TUDELA ARANDA, J., (coords.), La Técnica legislativa a debate, op. cit., p. 20. TUDELA ARANDA, J., “La legitimación competencial de las leyes y la técnica normativa”, en CORONA FERRERO, Jesús, M., PAU VALL, F., TUDELA ARANDA, J., (coords.), La Técnica legislativa a debate, op. cit., p. 89.


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Si invertimos el razonamiento, nos encontramos con que el primer parámetro para medir la corrección formal de la producción normativa habrá de ser la seguridad jurídica. La seguridad jurídica se muestra, así pues, como un concepto inseguro, sin contenido concreto15, pues su alcance viene determinado, como señala el propio Tribunal Constitucional, por la realización de otros principios y valores que conforman el Estado de Derecho. La seguridad jurídica implica unos requisitos de calidad del ordenamiento jurídico que se traducen en la exigencia de que éste produzca certeza y confianza en el ciudadano sobre lo que es derecho en cada momento y sobre lo que previsiblemente lo será en un futuro y para que, en base a ello, pueda orientar su vida en el mundo jurídico. La seguridad es un valor que realiza inexorablemente el Derecho. Como señala HENKEL, la seguridad supone la exigencia de crear certeza ordenadora. Desde el momento en que existe un orden, el individuo sabe a qué atenerse sobre su situación en cualquier ámbito de relaciones. Se crea la certidumbre jurídica como seguridad de orientación. El sujeto quiere saber cómo ha de comportarse según las exigencias del Derecho en determinadas relaciones sociales o situaciones de la vida, y qué comportamiento puede esperar o pretender de los otros16. El Estado, como marco concreto de ejercicio del poder en nuestra sociedad, descansa en gran medida sobre la idea de seguridad y la seguridad jurídica contribuye a asegurar la confianza de los ciudadanos en los poderes públicos. Como hemos visto, dos problemas amenazan, por tanto, la seguridad jurídica: el primero, la mala técnica normativa; el segundo, la inestabilidad exagerada del ordenamiento, especialmente en determinados ámbitos materiales. La solución, como apunta GONZALEZ FERNÁNDEZ pasa por un menor número de leyes, —de normas, en general—, y por una mayor atención a los principios y valores para hacer compatible la estabilidad del ordenamiento con el progreso y

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PÉREZ LUÑO, A.E., La seguridad jurídica, Ariel, Barcelona, 1991, p. 21 y CASTILLO BLANCO, F., “El principio de seguridad jurídica: especial referencia a la certeza en la creación del Derecho”, Documentación Administrativa, INAP, nº 263-264, mayo-diciembre 2002, p. 33. HENKEL, H., Introducción a la Filosofía del Derecho, Taurus, Madrid, 1968, pp. 544 ss.

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