1_9788498765335 by Editorial Tirant Lo Blanch

EL DERECHO DE VOTO DE LOS DISCAPACITADOS Y OTRAS PERSONAS VULNERABLES TEORÍA, CRÍTICA Y PRÁCTICA

LUIS A. GÁLVEZ MUÑOZ Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad de Murcia

Valencia, 2009

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Este trabajo se enmarca dentro de los proyectos de investigación: “Revisión y mejora del Derecho Electoral” (Código SEJ 2005-09295/ JURI), subvencionado por el Ministerio de Educación y Ciencia y por los Fondos FEDER de la Unión Europea (en especial, los Capítulos I y II); y “El ejercicio del derecho de voto por los discapacitados. Problemas y soluciones” (Código 161/2006), subvencionado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (en especial, los Capítulos III, IV y V). Asimismo, quedó finalista en los Premios Caja Madrid de Investigación Social 2008.

A mis queridos y traviesos hijos, Luis y Alberto, las estrellas más brillantes de mi pequeño jardín Con la esperanza de que la vida los trate bien y nunca pierdan su nobleza y alegría

“Vivimos en un mundo que no acaba de funcionar como nos gustaría. Este disgusto es algo, en el fondo, fantástico, porque el inconformismo está en la base de toda mejora”. (Joaquín Lorente, escritor, 2007).

ÍNDICE PRÓLOGO .............................................................................................

INTRODUCCIÓN .................................................................................

CAPÍTULO PRIMERO EL MARCO DE REFERENCIA DEL RÉGIMEN DE EMISIÓN DE VOTO DE LOS DISCAPACITADOS Y OTRAS PERSONAS ESPECIALMENTE VULNERABLES 1. EL MARCO DE REFERENCIA CONSTITUCIONAL. EL PRINCIPIO DE FACILITACIÓN DEL SUFRAGIO............................... A) Introducción ............................................................................... B) El mandato del artículo 9.2 de la Constitución y su incidencia electoral ...................................................................................... C) Su trascendencia ........................................................................ D) Eficacia ....................................................................................... 2. LOS PRINCIPIOS DE UNIVERSALIDAD, PERSONALIDAD, LIBERTAD, IGUALDAD Y SECRETO DEL SUFRAGIO............. A) Consideraciones generales ........................................................ B) El voto directo y la personalidad del sufragio .......................... 3. EL MARCO DE REFERENCIA LEGISLATIVO E INTERNACIONAL. EL DEBER ESPECÍFICO DE GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN ELECTORAL DE LOS DISCAPACITADOS EN CONDICIONES DE IGUALDAD ................................................... A) Introducción ............................................................................... B) La Ley 51/2003 y la Convención de Nueva York de 2006 ........ 4. LA CONFIGURACIÓN TRADICIONAL DEL SISTEMA DE VOTACIÓN ........................................................................................... A) Introducción ............................................................................... B) Manifestaciones ......................................................................... 5. LA EXISTENCIA DE UNA PLURALIDAD DE PROCEDIMIENTOS DE VOTACIÓN................................................................................ A) La pluralidad de procedimientos de votación y su justificación B) Enumeración de los procedimientos especiales de votación ....

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CAPÍTULO SEGUNDO EL RÉGIMEN DE UTILIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ORDINARIOS DE VOTACIÓN POR LAS PERSONAS ESPECIALMENTE VULNERABLES 1. APROXIMACIÓN A LOS PROCEDIMIENTOS ORDINARIOS DE VOTACIÓN ...................................................................................... A) El procedimiento ordinario de voto directo............................... B) El procedimiento ordinario de votación a distancia ................. 2. LAS NORMAS QUE FACILITAN LA ACCESIBILIDAD DE LAS PERSONAS CON PROBLEMAS DE MOVILIDAD A LOS LOCALES ELECTORALES Y A LAS OFICINAS DE CORREOS ......... A) Régimen de accesibilidad........................................................... B) Medidas a tomar frente a los problemas de accesibilidad el día de las elecciones ......................................................................... 3. LA POSIBILIDAD DE CREAR OFICINAS DE CORREOS ESPECÍFICAS........................................................................................... A) La creación de oficinas de correos específicas en la doctrina de la Junta Electoral Central ......................................................... B) Juicio crítico ............................................................................... 4. EL RIESGO DE ABUSOS EN EL VOTO DE LOS DISCAPACITADOS PSÍQUICOS Y LAS PERSONAS DEPENDIENTES............ A) Problemas que se presentan en el voto de estas personas....... B) Medidas a tomar frente al problema de los abusos ..................

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CAPÍTULO TERCERO EL PROCEDIMIENTO DE VOTACIÓN DIRECTA DE LOS ANALFABETOS Y LAS PERSONAS CON PROBLEMAS FISICOS PARA CONFECCIONAR EL VOTO 1. REGULACIÓN ................................................................................ A) El artículo 87 de la LOREG. Referencia al artículo 91.3 ......... B) Características de la regulación ................................................ C) El contexto histórico y comparado. Posibles cambios ............... 2. DESTINATARIOS ........................................................................... A) La fórmula del artículo 87.1 de la LOREG. Su concreción ...... B) Delimitación negativa. Enumeración de algunos sujetos ajenos al procedimiento......................................................................... C) El problema del voto de los sujetos ajenos al procedimiento. Alternativas ............................................................................... 3. ESPECIALIDADES ........................................................................ A) La asistencia al elector como única especialidad .....................

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ÍNDICE

B) La afectación de determinados principios del sufragio ............ 4. JUSTIFICACIÓN ............................................................................ A) La garantía de la universalidad del sufragio como fundamento del procedimiento ....................................................................... B) La evaluación de alternativas. El voto electrónico ................... a) Evaluación general ............................................................... b) El caso específico de los ciegos ............................................. c) Breve referencia a los analfabetos.......................................

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CAPÍTULO CUARTO EL PROCEDIMIENTO DE VOTACIÓN DIRECTA DE LOS INVIDENTES 1. REGULACIÓN ................................................................................ A) El Real Decreto 1612/2007, de 7 de diciembre y otras normas relacionadas. Características .................................................... B) Antecedentes próximos .............................................................. 2. NATURALEZA ................................................................................ A) Su complementariedad con el voto asistido .............................. B) Justificación................................................................................ 3. ÁMBITO DE APLICACIÓN............................................................ A) Ámbito subjetivo ........................................................................ B) Ámbito material ......................................................................... a) La aplicación del procedimiento a todas las elecciones y referendos, salvo las elecciones locales ........................................... b) El caso de las elecciones autonómicas ...................................... 4. ESPECIALIDADES ........................................................................ A) Identificación de las especialidades .......................................... B) La forma de confeccionar el voto ............................................... C) La obtención de la documentación precisa para votar ............. D) El lugar de la confección del voto .............................................. 5. TRAMITACIÓN ............................................................................... A) La complejidad del procedimiento ............................................ B) Actos de preparación o intervención material .......................... C) Actos de información o comunicación ....................................... D) Actos de votación........................................................................ E) Actos de supervisión o control ................................................... 6. BREVE VALORACIÓN FINAL ......................................................

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CAPÍTULO QUINTO EL PROCEDIMIENTO DE VOTACIÓN A DISTANCIA DE LOS ENFERMOS 1. REGULACIÓN Y ESPECIALIDADES .......................................... 2. TRÁMITES DEL PROCEDIMIENTO ........................................... A) Intervención del médico ............................................................. B) Intervención del fedatario público ............................................ C) Intervención del representante del elector y del Servicio del Correos en relación con la solicitud .......................................... D) Intervención de la Delegación Provincial de la OCE y de la Junta Electoral........................................................................... E) Intervención del Servicio de Correos en relación con la entrega de la documentación electoral ................................................... F) Otras intervenciones.................................................................. 3. VALORACIÓN FINAL ....................................................................

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CAPÍTULO SEXTO REFLEXIONES FINALES ...............................................................

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Bibliografía citada .................................................................................

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PRÓLOGO Estas breves líneas de introducción responden a la amable propuesta del Profesor Luis A. Gálvez, y no a necesidad alguna de que el libro que el lector tiene en sus manos sea objeto de presentación ningún tipo, debido a la claridad de la exposición, y a la cuidada ordenación y secuencia de los contenidos, así como al análisis exhaustivo de un tema sobre el que contamos aún con escasa literatura académica. Aún así, debo agradecer al profesor Gálvez la oportunidad que me ofrece para colaborar, siquiera sea mínimamente como prologuista, en una tarea de innegable relevancia, como es hacer visible en un aspecto concreto, como es la emisión del voto, el objetivo marcado por el artículo 49 de la Constitución, que encomienda a los poderes públicos el amparo de los discapacitados en el ejercicio de sus derechos constitucionales. Ciertamente, el presente libro versa también sobre el ejercicio del derecho del voto por otras categorías de personas (analfabetos, enfermos) aparte de los discapacitados; pero viene a prestar, forzosamente, atención preferente a los problemas que se plantean en relación a estos últimos. Atención que viene justificada, por un lado, por la extensión de este colectivo, que las estadísticas muestran como un porcentaje significativo de la población; y sobre todo, por la necesidad, siguiendo el mandato constitucional, de modificar la práctica y la cultura jurídica tradicionales, que colocaban a esta categoría de ciudadanos en una posición de desventaja, tanto en el ejercicio del derecho al sufragio, como en otros muchos campos. En este aspecto, este libro es reflejo, en el ámbito electoral, de un fenómeno visible en otros campos del Derecho: el abandono de concepciones y prácticas (u omisiones) discriminatorias respecto de aquellos que, por uno u otro motivo, aparecían como excluidos de un supuesto canon de normalidad. Ello pudo responder en algún momento, a una mentalidad que, en circunstancias económicas y sociales muy distintas, colocaba a las facultades físicas en un lugar predominante; hoy sabemos, gracias a la experiencia, que la solidaridad, la previsión, y el uso adecuado de los recursos de que disponemos, hacen posible reducir, y prácticamente eliminar en gran parte de la actividad social, las desventajas derivadas de lo que erróneamente, se han denominado “minusvalías”. El presente trabajo lleva a cabo,

LUIS LÓPEZ GUERRA

al respecto, una meritoria exposición de las diversas fórmulas, adoptadas o propuestas, que eliminan, o podrían eliminar esas desventajas en lo que se refiere a la emisión del voto. Pero, yendo más allá del propósito inmediato del libro, su desarrollo conduce a reflexiones de más amplio calado. A examinar los obstáculos que el actual sistema de votación plantea a determinadas categorías de ciudadanos, y al ofrecer propuestas para su superación, el profesor Gálvez viene, forzosamente, a ofrecer una mirada más amplia sobre las disfunciones generales del procedimiento electoral. A lo largo de su exposición queda claro que la normativa vigente responde a patrones heredados de épocas anteriores (a veces muy anteriores) y que la experiencia ha mostrado que plantean problemas, no sólo respecto del colectivo de discapacitados, y otros sectores vulnerables, sino también respecto del elector en general. El autor debe pues hacer referencia a cuestiones como el empleo de papeletas impresas por los partidos, frente a la técnica de la papeleta oficial, empleada en otros contextos; o al uso, discrecional u obligatorio, de la cabina; o a la complejidad del sistema (mejor dicho, de los sistemas) de voto a distancia. Es particularmente interesante a este respecto, el análisis que lleva a cabo de las disposiciones encaminadas a hacer posible el voto de las personas enfermas inmovilizadas. Como puede apreciarse, se trata de cuestiones que siguen abiertas en la discusión académica, y política, y que se refieren a disfuncionalidades de tipo general que repercuten forzosamente en las condiciones de voto de colectivos con problemas específicos de discapacidad o de otro tipo de vulnerabilidad. El autor no sólo describe los problemas que se han planteado en la práctica, y las fórmulas legales o consuetudinarias adoptadas para solucionarlos, sino que lleva a cabo una labor de crítica, y, lo que es más arriesgado, y por ello meritorio, de propuesta de soluciones complementarias o alternativas. El lector tendrá oportunidad de examinarlas y formar juicio sobre ellas. Valga decir ahora que el profesor Gálvez es consciente de las dos dimensiones de cualquier innovación en este campo: por una parte, de la necesidad de buscar métodos nuevos que faciliten la emisión del voto; por otro, la exigencia democrática de mantener y garantizar la personalidad y secreto de la decisión lectoral, impidiendo fraudes, suplantaciones y coacciones. Se trata, también aquí, de problemas que, planteados en relación unos colectivos determinados, revelan una proyección sobre

PRÓLOGO

esferas mucho más amplias. Valga señalar como ejemplo las referencias que el autor lleva a cabo respecto de la posible adopción de métodos de voto electrónico, en la línea de las propuestas contenidas en la Recomendación 2004/11, de 30 de septiembre, del Comité de Ministros del Consejo de Europa; o su propuesta de establecer en forma generalizada, para no atentar al principio de igualdad, facilidades para el voto por correo en hospitales y residencias. Acabo señalando un aspecto de este libro que me parece muy relevante. Se trata de un libro práctico, que se ocupa de cuestiones y dificultades que afectan inmediatamente a muchos ciudadanos; viene a mostrar así que las disposiciones constitucionales, y más concretamente en este caso, los principios rectores de la vida social y económica del Capítulo Tercero del Título Primero de la Constitución no son afirmaciones vagas en el mundo de las ideas, sino previsiones que pueden reflejarse en el análisis, la interpretación, y en su caso, en la crítica de las leyes. Cabe esperar que estudios de este tipo, que traducen el Derecho Constitucional a cuestiones de aplicación inmediata en la vida de los ciudadanos se hagan más frecuentes en la literatura constitucionalista.

Luis López Guerra. Catedrático de Derecho Constitucional. Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

INTRODUCCIÓN I El presente trabajo, dedicado al estudio del régimen de emisión del voto de las personas especialmente vulnerables, es fruto de la inquietud, curiosidad e incluso proximidad que siempre he sentido por los dos factores que lo vertebran: el Derecho electoral y la integración social de los individuos desfavorecidos en nuestra sociedad por alguna condición personal. Al primero le he dedicado buena parte de mi actividad profesional, como estudioso y como aplicador del Derecho. Y al segundo algunos esfuerzos de mi vida personal, en tanto miembro de ONGs y ciudadano preocupado sincera y diariamente por la justicia social. La interacción de estos temas se produjo un día ante mí de forma puramente casual, como casi todas las cosas de interés que pasan en la vida de las personas. Fue, como ya he contado en alguna ocasión, al día siguiente de las elecciones generales de marzo de 2004 y mientras ojeaba un periódico nacional: me encontré con la foto de determinado Presidente de Mesa Electoral recogiendo en la puerta del local electoral el voto de un ciudadano en silla de ruedas, quien, por falta de rampa adecuada, no podía acceder a su interior1. Esta visión de un ciudadano con todos sus derechos civiles y políticos en su haber, pero imposibilitado de votar como los demás, me suscitó una viva curiosidad sobre el régimen de votación de las personas especialmente vulnerables en general. Y es que no sólo me preguntaba ya por la cuestión del voto de las personas en silla de ruedas, sino también por la forma de votar de los ciegos, de los mancos, de los enfermos, de los internados en hospitales o residencias, de los presos o de los analfabetos. Y de todo esto es, precisamente, de lo que pretendo ocuparme a continuación: del régimen de emisión del voto de las personas especialmente vulnerables. Se trata de examinar todo lo relativo al procedimiento de votación de este colectivo: qué posibilidades tienen los ciegos de votar de forma autónoma, qué tiene que hacer una persona

Vid. Luis A. GÁLVEZ MUÑOZ, “Sufragio y discapacidad. Notas sobre el régimen de votación de las personas discapacitadas”, Revista de Estudios Políticos, núm. 142, 2008.

LUIS A. GÁLVEZ MUÑOZ

en silla de ruedas para poder ejercer su sufragio o qué garantías se han establecido para evitar los fraudes en el voto de los enfermos. A todo ello y a muchas más cuestiones trataré de dar respuesta en las páginas que siguen. El objetivo fundamental que persigo es contribuir a mejorar el régimen de emisión de voto por parte del colectivo de las personas especialmente vulnerables, a fin de que el mismo se ajuste de forma más plena y adecuada a los derechos, principios y valores reconocidos en la Constitución y, en especial, a los caracteres básicos del sufragio: universal, libre, igual, directo y secreto. Me propongo detectar los problemas reales que, conforme a la regulación actual, tienen estas personas a la hora de ejercer su sufragio en condiciones de igualdad, evaluar las bondades y posibilidades prácticas de transplantar a España las experiencias de otros países y, finalmente, articular un conjunto coherente de propuestas de reforma legal. Para ello voy a seguir un esquema de exposición bastante sencillo, articulado en cuatro pasos lógicos. Lo primero que me propongo hacer es trazar el marco jurídico general en el que se inserta el régimen de la emisión del voto de las personas especialmente vulnerables, lo que se traduce, básicamente, en la tarea de identificar cuáles son las normas constitucionales y legales que mayor incidencia tienen en orden a la determinación del contenido, crítica e interpretación de este concreto sector normativo. A continuación, se procede al estudio de los procedimientos generales u ordinarios que deben seguir el común de los ciudadanos a la hora de expresar su sufragio. Ello se justifica en que estos procedimientos, al estar dirigidos a la generalidad de la ciudadanía, pueden ser utilizados por las personas especialmente vulnerables, existiendo de hecho normas específicas para facilitar su uso por algunas de ellas, fundamentalmente las personas con problemas de desplazamiento. Además, hay que tener en cuenta que estos procedimientos constituyen el inevitable punto de referencia de los procedimientos especiales de votación establecidos para las personas especialmente vulnerables. Tras ello, se aborda in extenso el examen de los tres procedimientos de votación que el legislador español ha establecido de forma específica para estas personas: el procedimiento de votación directa de todos aquellos ciudadanos que, por no saber leer o por sufrir un defecto físico, no pueden realizar por sí mismos las operaciones de confección del voto y de entrega del mismo al Presidente de la Mesa

EL DERECHO ESPAÑOL ANTE EL VOTO DE LOS DISCAPACITADOS

Electoral; el procedimiento de voto accesible para las personas ciegas o con discapacidad visual; y el procedimiento de votación a distancia de aquellos otros ciudadanos que se encuentren en situación de enfermedad o incapacidad que les impida formular personalmente la solicitud de voto por correo. Finalmente, concluirá el trabajo con una valoración general y de conjunto del régimen jurídico actual sobre la emisión del voto de las personas especialmente vulnerables, señalando, al propio tiempo, las líneas o pautas generales de actuación que, a mi juicio, deberían seguir los poderes públicos en esta materia, a fin de eliminar —o, al menos, paliar— las deficiencias observadas y conseguir que la emisión del voto de estas personas responda de manera más adecuada que hoy a los principios constitucionales.

II Antes de concluir la presente Introducción y entrar, en consecuencia, en el estudio propiamente dicho del régimen de emisión del voto de las personas especialmente vulnerables, es conveniente realizar una serie de precisiones de carácter terminológico. Se trata, simplemente, de aclarar el significado de varios conceptos que se van a utilizar de forma constante en este trabajo, a fin de evitar confusiones distorsionadoras del análisis y de conseguir que el lector pueda saber en todo momento a lo que nos estamos refiriendo exactamente. Son los tres siguientes. a) Modalidades de votación. Son las formas básicas que existen de expresar el sufragio, esto es, de ejercer el derecho de voto. Son dos: el voto directo o por entrega personal del mismo al órgano encargado de controlar el correcto ejercicio del derecho de voto (la Mesa Electoral, cualquiera que sea su configuración) y el voto a distancia o por remisión a este mismo órgano, por la vía que sea (ya correo, ya internet, ya medios públicos, ya representante del elector)2.

El voto por medio de procurador podría ser considerado como un tertium genus, de carácter mixto, junto al voto directo y el voto a distancia, pues contiene elementos propios de una y otra modalidad de votación (hay personación en el colegio electoral, pero quien se persona no es el elector, sino su representante). No obstante, a nuestro juicio, forma parte propiamente del voto a distancia,