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LA NUEVA FUNCIÓN PÚBLICA UNA INJUSTIFICABLE DEMORA Especial referencia a la Ley Valenciana 10/2010

Rafael S. Manzana Laguarda

Magistrado Sala Contencioso-Administrativo TSJ Comunidad Valenciana

Valencia, 2013


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“...Nada hay más difícil y peligroso, o de éxito más dudoso, que un intento de introducir un nuevo orden de cosas. Porque el innovador tiene por enemigos a todos aquellos que obtienen ventajas del orden existente, mientras que aquellos que esperan beneficios de la nueva situación sólo serán tibios defensores de la misma. Esta indiferencia proviene en parte del miedo a los adversarios, favorecidos por las normas en vigor, y en parte por la incredulidad de quienes sólo tienen fe en lo resultante de la experiencia establecida” (Nicolás Maquiavelo, “El Príncipe”, año 1513)


Mi agradecimiento más sincero a los Catedráticos D. José María Baño León y D. Juan Francisco Mestre Delgado, por su absoluta disposición y pleno apoyo para la realización del presente estudio. Gratitud que hago extensiva a la Profesora Titular Dª. Inmaculada Pérez Revuelta y al Letrado de Les Corts Valencianes, D. Juan Antonio Martínez Corral, por el tiempo que me han dedicado a través de su ayuda diaria, facilitándome el acceso al material imprescindible para su redacción, así como a cuantos han sufrido mi alejamiento temporal de la judicatura con ocasión de la elaboración de este trabajo.


ÍNDICE I. INTRODUCCIÓN: LA PRETENDIDA RUPTURA DEL MODELO DE FUNCIÓN PÚBLICA......................................................................... 11

II. EL EBEP Y LA NUEVA FUNCIÓN PÚBLICA 1. CUESTIONES GENERALES.............................................................. 23 A) Ámbito subjetivo........................................................................... 26 B) Ámbito objetivo............................................................................. 28 2. MATERIAS BÁSICAS......................................................................... 30 3. ASPECTOS DE REGULACIÓN DIFERIDA A LAS LEYES DE DESARROLLO............................................................................................ 38

III. ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA: PAUTAS BÁSICAS IMPERATIVAS Y ESPACIO DISPONIBLE POR PARTE DE LAS NORMAS DE LAS CCAA 1. EN RELACIÓN CON LOS ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE LA NUEVA FUNCIÓN PÚBLICA....................................................... 45 A) Clasificación del personal, con especial referencia al personal directivo profesional......................................................................... 45 a) Cometidos diferenciados del funcionario y el personal laboral. 50 b) La temporalidad en el empleo: interinos................................... 62 c) Personal eventual o de confianza.............................................. 66 d) Personal directivo profesional.................................................. 69 B) Ordenación del empleo público..................................................... 87 a) Planificación............................................................................. 88 b) Estructuración.......................................................................... 102 c) Provisión de puestos de trabajo y movilidad............................. 108 2. EN LO REFERENTE AL RÉGIMEN JURÍDICO DEL EMPLEADO PÚBLICO............................................................................................ 119 A) Acceso al empleo público............................................................... 119 B) Evaluación del desempeño............................................................. 142 C) Carrera profesional y promoción interna....................................... 155 D) Jornadas, permisos, licencias y vacaciones..................................... 166 E) Régimen retributivo....................................................................... 183 F) Situaciones administrativas............................................................ 189 G) Régimen disciplinario.................................................................... 194


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Índice

H) Derechos colectivos........................................................................ 204 I) Jubilación...................................................................................... 220

IV. EL DESARROLLO AUTONÓMICO DEL NUEVO MODELO DE FUNCIÓN PÚBLICA 1. ASPECTOS GENERALES. LOS EEAA Y LAS LEYES DE FUNCIÓN PÚBLICA............................................................................................. 229 2. ESPECIAL REFERENCIA A LA LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA VALENCIANA NÚM. 10/2010............................................................... 238 A) Ordenación del empleo público autonómico.................................. 238 a) Clasificación del personal. Funcionarios de carrera e interinos. Laborales. Personal eventual y personal directivo..................... 238 a.1) Funcionarios de carrera.................................................... 240 a.2.)Funcionarios interinos....................................................... 241 a.3) Personal laboral............................................................... 243 a.4) Personal eventual............................................................. 245 a.5) Personal directivo profesional.......................................... 247 b) Organización, estructuración y ordenación del personal. Movilidad......................................................................................... 252 b.1) Aspectos organizativos..................................................... 252 b.2) Estructuración del empleo público................................... 253 b.3) Ordenación del personal: El puesto de trabajo, la clasificación del personal, RPT, OEP y Registros de Personal.... 256 b.4) Movilidad: voluntaria, forzosa e interadministrativa........ 263 B) régimen jurídico del empleado público autonómico....................... 269 a) Acceso al empleo público......................................................... 269 b) Evaluación del desempeño........................................................ 278 c) Carrera profesional y promoción............................................. 281 d) Jornadas, permisos, licencias y vacaciones................................ 289 e) Régimen retributivo................................................................. 295 f) Situaciones administrativas...................................................... 299 g) Régimen disciplinario............................................................... 309 h) Derechos colectivos.................................................................. 314 i) Jubilación y su prórroga........................................................... 324

V. CONCLUSIONES................................................................................ 331 Bibliografía............................................................................................... 333


I. INTRODUCCIÓN: LA PRETENDIDA RUPTURA DEL MODELO DE FUNCIÓN PÚBLICA* Si algún efecto positivo cabe extraer de la quiebra del Estado social de derecho, que se ha producido con ocasión del actual estado de crisis económica, no es otro que la constatación de la imposibilidad de retornar al estatus y a los postulados que regían la situación precedente. La Administración debe buscar de nuevo su legitimidad, ya que aparece frontalmente cuestionada por el ciudadano, tanto por el justificado sentimiento sobre la existencia de una presunción de despilfarro y corrupción generalizada, como por la convicción de ser notablemente sobredimensionado y excesivo el número de empleados públicos en relación con el resultado que cabría esperar de su gestión y con las posibilidades de financiación de nuestra economía1; a ello se une una constatación de su falta de eficiencia y productividad, respecto al sector privado o a los propios sectores públicos de nuestro entorno, lo que obliga a replantearla desde nuevos parámetros. Y no está de más releer la Constitución (art. 103.1) para recordar que la eficacia y la eficiencia han de presidir la actuación de las Administraciones Públicas y determinar el nivel de prestación de los servicios públicos a los ciudadanos. Y a tales criterios se ha de ajustar igualmente —como no podía ser de otro modo— la gestión de los recursos humanos de las distintas Administraciones, ponderando con

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La presente publicación es resultado de los trabajos realizados durante el periodo de la licencia para actualización de formación jurídica, concedido por Acuerdo de 13/diciembre/2011, de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, al amparo de lo previsto en los arts. 233 y 235 del Reglamento 2/2011, de la Carrera Judicial. VILLORIA MENDIETA, Manuel, “El empleo público en tiempos de incertidumbre: ¿continuidad o reforma? Empleo público y Código ético: la necesidad de reforzar los valores públicos de una institución cuestionada”, Revista Aragonesa de Administración Pública, Monográfico núm. XIII (“El empleo público en Aragón y tendencias de futuro”); Zaragoza 2011, pág. 30.


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arreglo a nuevos parámetros las relaciones entre los intereses profesionales de los empleados públicos y los intereses generales que debe garantizar la Administración a la que sirven. Los recientes pronunciamientos del Tribunal Constitucional2 avalando las decisiones gubernamentales sobre recortes de derechos funcionariales, han puesto de manifiesto la fragilidad de los pretendidos derechos adquiridos de los funcionarios públicos3. Ahora bien, no se pretende sin más reducir el alcance de los derechos que integran el estatuto funcionarial, sino que de lo que se trata es de reorientar su interpretación, no olvidando que tal estatus viene definido en cada

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Autos del Pleno del Tribunal Constitucional, núms. 179 y 180/2011, de 13 de diciembre de 2011, por los que se inadmiten a trámite sendas cuestiones de inconstitucionalidad núms. 2298/2011 y 3067/2011, planteadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Badajoz, en los que se ha empleado la constatación de la concurrencia de “circunstancias extraordinarias” para devaluar radicalmente la doctrina de los derechos adquiridos. El Tribunal Supremo había venido entendiendo que “Tan sólo los derechos adquiridos deben, en su caso, ser tenidos en cuenta como límite a la hora de la modificación de las normas” (STS de 20/04/1998, rec. 416/1994); sin embargo, el Tribunal Constitucional, desde un primer momento (vide STC, Pleno, núm. 27/1981, de 20/julio), calificó de “huidiza” la teoría de los derechos adquiridos y recordaba que se trata de una expresión que no aparece en la Constitución. Esta posición restrictiva se ha extendido a algunos tribunales territoriales, como es el caso del TSJ Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 3ª, en Sentencia núm. 2001/2011, de 30/junio (rec. 1751/2010), afirmando: “hemos de concluir que no existen derechos adquiridos para los funcionarios, dada su situación estatutaria sometida a una regulación legal y reglamentaria y, por tanto, modificable”. En contra, el TSJ Valencia, en Sentencia de 4/enero/2012 (sec. 2ª, recurso 1253/2010, FJ 7º). Véase CUADRADO ZULOAGA, DANIEL, “Derechos adquiridos de los funcionarios públicos”, Actualidad Administrativa, núm. 13; 1 a 15/julio/2011. Ed. La Ley; quien analiza tal consideración con relación al derecho al cargo, a la edad de jubilación, al sistema de incompatibilidades y los de carácter retributivo, así como la situación de los mismos tras los pronunciamientos jurisdiccionales recaídos con ocasión del RDL 8/2010, de medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.


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momento por el legislador4 y está supeditado, en todo caso, a la garantía de que la Administración cumpla adecuadamente los fines que le corresponden, sin que pueda, en ningún supuesto, la inalterabilidad de dicho estatus, constituir un obstáculo para la consecución de tales objetivos. Ya iba orientada en este sentido, aunque con menos ambiciones, la reforma de la normativa sobre función pública realizada por la LMRFP/84 que potenció el puesto de trabajo como eje sobre el que pivotaban tanto la planificación y estructuración del personal al servicio de las distintas Administraciones Públicas, como el propio estatus del funcionario, en materias tales como su régimen retributivo o su carrera profesional. Se priorizaban aspectos vinculados al trabajo efectivo desempeñado por el empleado público y a su formación y cualificación, a la hora de establecer sus retribuciones y expectativas de promoción. Posteriormente, la Ley 22/93, de 29/diciembre, nacida igualmente en un contexto de grave crisis económica, intentó introducir técnicas y formas de planificación en la gestión de las Administraciones Públicas5. Sin embargo, la inercia del aparato administrativo,

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Resulta ya clásica la afirmación realizada por el Tribunal Constitucional en su conocida STC núm. 99/1987, en el sentido de que “El funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno y otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que se está disfrutando, porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial (art. 103.3 CE)”. Señala su Exposición de Motivos que: “En el marco de la función pública resulta necesario articular medidas que, a partir de la racionalización y ajuste de la estructura de las organizaciones administrativas, mejoren el rendimiento de los recursos humanos de la Administración Pública sometiendo su planificación y gestión a procesos dotados de mayor agilidad y eficacia, optimizando los costes de personal. A dicha finalidad responden los Planes de Empleo que se configuran como instrumentos esenciales para el planteamiento global de las políticas de recursos humanos de las distintas organizaciones administrativas y que tratan de adecuar el mercado interno


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se impuso en la práctica sobre las previsiones reformistas de la LMRFP/84 y sobre el intento de dejar atrás un modelo funcionarial burocratizado, escasamente productivo, inamovible y protegido por un elenco de privilegios; así, los gestores de las diversas Administraciones fueron paulatinamente degradando el modelo diseñado por aquellas normas, no habiendo sido ajenas a este fenómeno razones como la prevalencia de la propia inercia del aparato burocrático, o la utilidad del uso perverso de determinados mecanismos para garantizarse un empleo público sumiso y fidelizado, hasta el punto de configurar un preocupante estado de cosas que viene definido con exactitud en el Informe de la Comisión, y que resulta radicalmente contrapuesto con la pretendida modernización, racionalización y eficiencia de la función pública. Con este estado de cosas se encuentra el legislador del Estatuto Básico del Empleado Público —que estaba pendiente aún de dictarse desde la aprobación de la Constitución en 1978—, y así lo constata el Informe de abril/2005 de la Comisión constituida para su estudio y preparación6, que al analizar la situación preexistente en el empleo

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de trabajo a las necesidades reales de la propia Administración con el fin de incrementar la eficiencia de la misma. En ese contexto se regulan nuevas figuras como la reasignación de efectivos y la situación administrativa de la expectativa de destino, o la nueva modalidad de excedencia forzosa, que combinan las medidas encaminadas a situar los efectivos de personal disponibles en las áreas o sectores necesitados de ellos, con una serie de medidas en materia de retribuciones y de provisión de puestos de trabajo a los funcionarios afectados por la reasignación de efectivos, acordes con el tradicional principio de estabilidad en el empleo de la función pública. Al propio tiempo se establecen medidas complementarias, como la excedencia voluntaria incentivada, la jubilación anticipada incentivada y la cesación progresiva de actividades, que flexibilizan el marco jurídico de la función pública española”. Por Orden APU/3018/2004, de 16/septiembre, se constituyó la referida Comisión, cuyo objetivo era “...configurar una serie de principios y reglas comunes en torno a las cuales las distintas organizaciones públicas encuadren sus respectivas políticas de recursos humanos, dando así coherencia al sistema, pero permitiendo a la vez que esos principios y reglas sean lo suficientemente amplios para que el desarrollo de los mismos permita resolver a cada Administración sus particulares necesidades organizativas”. El 25/abril/2005 se publicó el Informe de la Comisión, que sirvió de base


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público, ya diagnosticó, entre otros, los siguientes aspectos negativos que el EBEP debía intentar superar: – en primer término “la práctica inexistencia de planificación estratégica de recursos humanos y la debilidad de los mecanismos de gestión”. – en segundo lugar “la desigualdad de las condiciones de trabajo de funcionarios públicos y personal laboral, incluso cuando realizan funciones idénticas”. – asimismo, “la excesiva rigidez de algunos procedimientos de acceso y promoción y la falta de garantías de objetividad en otros”. – la “excesiva movilidad voluntaria interna de los funcionarios públicos, que contrasta con los estrictos límites de la movilidad forzosa” – “la ausencia de un régimen específico para los directivos públicos” – Y finalmente, la “escasa consideración de los resultados y del desempeño en la carrera y en el sistema retributivo de los empleados públicos”. En definitiva, y en contraste con la mayoría de países de nuestro entorno, se constataba una generalización del régimen funcionarial, caracterizado por su rigidez: el acceso tradicional mediante oposición choca con la necesidad de agilidad y rapidez en el reclutamiento de efectivos; el régimen retributivo es excesivamente reglado e igualitario, tendiendo a la homogeneidad de los complementos y de la productividad; se generan diferencias entre unas y otras Administraciones en función de su respectiva capacidad negociadora; las fuertes garantías de inamovilidad en el empleo y en el puesto de trabajo, y el limitado

para la elaboración del primer borrador del Anteproyecto de Ley del EBEP de 25/noviembre/2005, que se sometió a los Sindicatos en la Mesa General de la Función Pública, dando lugar en abril/2006 a un segundo borrador. Finalmente, el 7/julio/2006 se aprobó por el Consejo de Ministros el Anteproyecto de Ley del EBEP, remitiéndolo a las Cortes Generales, y tras su tramitación parlamentaria, el Pleno del Congreso aprobó en sesión de 29/ marzo/2007 el Proyecto de Ley del EBEP, finalmente aprobado el 12/abril y publicado en el BOE de 13/abril/2007.


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ámbito para el desarrollo y promoción profesional, lastran la productividad administrativa en la prestación de los servicios públicos, y la falta de planificación de los recursos humanos ocasiona un desajuste entre el número de funcionarios y las necesidades de los servicios, coexistiendo unidades administrativas deficitarias junto a otras excedentarias de personal. El argumento de que, como contrapartida, esa rigidez era una garantía frente a la politización o utilización clientelar del empleo público, se nos muestra inconsistente a la vista del empleo abusivo de las comisiones de servicio, las interinidades, los nombramientos de personal eventual o la libre designación, así como de la huida hacia el régimen laboral, en numerosas ocasiones mediante la creación de entes instrumentales. La Comisión realizó una serie de propuestas avanzadas con el objetivo de configurar una función pública eficaz, en línea con la de nuestro ámbito cultural; y fijó pautas orientadas hacia una flexibilización del régimen tradicional de la función pública, aunque reforzando sus garantías; asimismo, buscó modernizar el empleo público para alcanzar una mayor eficacia y productividad en la Administración, y de ahí la creación del grupo profesional directivo, el control sobre el incremento del personal eventual de confianza política, las limitaciones a la temporalidad en el empleo, la introducción de la carrera profesional horizontal basada en el mérito y no en la antigüedad, la evaluación del desempeño, la flexibilización de las pruebas de acceso al empleo público, pero con garantía de la objetividad e imparcialidad de los órganos de selección, la importancia de la planificación de recursos humanos y de la movilidad interadministrativa, etc. Así las cosas, una vez más, las presiones sindicales y políticas surgidas en el proceso de su elaboración, van a reducir las expectativas, quedando un texto de mínimos finalmente aprobado, que diluye muchas de las previsiones de los expertos, mantiene gran número de concesiones a la situación preexistente, y difiere a futuras leyes de desarrollo —estatales y autonómicas— el diseño de la organización de la función pública de cada Administración. Como señala el Presidente de la citada Comisión, SÁNCHEZ MORÓN7, resultado de tales pre-

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SÁNCHEZ MORÓN, MIGUEL, “El empleo público en España: problemas actuales y retos de futuro”, en Revista Aragonesa de Administración Públi-


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siones es que el EBEP dejará de lado numerosas de sus recomendaciones, pues implicaban un cambio en la cultura burocrática que no se produjo, y por ello el EBEP se apartó de las propuestas del Informe de la Comisión en temas clave como las garantías de reducción de la temporalidad, la imparcialidad en la selección, o los sistemas de provisión de puestos, y otras, las incluyó como meras posibilidades o previsiones genéricas a desarrollar en el futuro (v.gr.: regulación de los directivos, evaluación del desempeño, carrera horizontal basada en el mérito y esfuerzo personal, movilidad, etc..); ello, unido a un desequilibrio entre los derechos y los deberes (recogidos en un código de conducta sin fuerza coactiva), y a un reforzamiento del papel monopolístico de los sindicatos en la negociación colectiva, se traduce en una mayor rigidez del sistema de empleo público y una menor productividad de las Administraciones, justo lo contrario de lo que se trataba de conseguir. Considera este autor que junto a las medidas de ajuste adoptadas por todas las Administraciones sobre el empleo público, deben abordarse reformas de mayor calado, que, además, vienen impuestas por la UE, en orden a contar con unas Administraciones Públicas eficientes y productivas, capaces de mantener las prestaciones actuales, o al menos el grueso de las mismas, con costes muy inferiores8. No es el excesivo número de empleados lo que caracteriza primordialmente a la función pública española frente a la de su entorno, sino su menor productividad; el volumen global de recursos humanos no es de los más elevados en términos comparativos, pero la diferencia radica en los aspectos cualitativos: la productividad de nuestra función pública está a la cola de la europea. Y así, los estudios realizados al respecto por la OCDE, recogidos por ECHEVARRÍA9, ponen de manifiesto que la productividad agregada del sector público español es más baja que la de una buena parte de los países del entorno europeo, y su evolución es prácticamente plana en los últimos años (20002009); los mismos estudios efectuados en el ámbito de la educación

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ca; monográfico núm. XIII, 2011, pág. 23. SÁNCHEZ MORÓN, “El empleo...”, op. cit. pág. 27. ECHEVARRÍA ARIZNABARRETA, KOLDO, “Crisis fiscal y empleo público en España, Algunos datos para la reflexión”, en Revista Aragonesa de Administración Pública; monográfico núm. XIII, 2011, págs. 60.


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o salud, nos muestran igualmente que la productividad relativa en nuestro país es más baja, de manera que “la conclusión que podemos extraer de estos datos es que, si bien el tamaño del empleo público no es grande en relación a otros países, su coste es relativamente alto, especialmente si se consideran las horas trabajadas”. Por ello, el Informe pretendía, entre otros objetivos: “establecer los criterios comunes que permitan abordar la modernización y amentar la productividad de nuestras Administraciones Públicas”. El ciudadano reclama legítimamente la prestación de un servicio público de calidad, y la Administración, con carácter general, o no lo presta o lo hace con un coste inasumible. Y así, en el Informe de la referida Comisión, tras constatar la inexistencia práctica de instrumentos de planificación hasta la fecha, y su consideración meramente teórica, se afirma (apartado VI) que “ninguna Administración puede funcionar correctamente si carece de una estrategia adecuada de gestión de su personal y de las medidas necesarias para ejecutarlas” y que “cualquier Administración que aspire a prestar con eficacia y eficiencia servicios de elevada calidad precisa de estos instrumentos de ordenación y gestión de recursos humanos o de otros semejantes”. Y se pretende que el EBEP “contemple la planificación de los recursos humanos que, de acuerdo con la legislación del Estado y de las CCAA, podrá adoptar cada Administración, con el objeto de dimensionar adecuadamente sus efectivos, lograr su mejor distribución y facilitar la formación y promoción profesional y la movilidad. Todo ello con la finalidad de lograr la mayor eficacia en el servicio a los ciudadanos y aumentar la productividad, en el marco de los recursos disponibles”. Hoy no resulta concebible mantener una función pública sobredimensionada en términos de eficiencia; se requiere el rediseño de ésta en sus aspectos fundamentales: la planificación del empleo público atendiendo a la consecución de unos objetivos predeterminados, su estructuración en base a dichos planes, que incluirán, entre otros aspectos, la determinación de los efectivos disponibles, su óptima distribución, y la mejora de su formación. Todo ello supone configurar un estatuto del empleado público que, sin merma de los derechos funcionariales, venga primordialmente guiado por el objetivo de potenciar la eficacia, la productividad y la calidad del servicio prestado al ciudadano.


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En cualquier caso, y aunque la burocracia estable y profesionalizada no es un elemento disfuncional en sí misma considerada, ya que la garantía de inamovilidad salvaguarda la objetividad e imparcialidad del empleado público (art. 103.3 CE), también la Constitución (art. 103.1) exige eficacia en la actuación de las Administraciones10, lo cierto es que de las normas básicas y mínimas contenidas en el Estatuto, deriva una concepción del funcionario público, que supera su carácter vitalicio y vinculado a un puesto de trabajo, del que sería “propietario”, al margen de cual sea el nivel de prestación de sus servicios y la utilidad que éstos reporten para el órgano administrativo; y, por el contrario, promueve un nuevo modelo de empleado público, cuyo régimen de prestación de servicios vendría definido, a grandes rasgos, sobre los que posteriormente incidiremos con mayor detalle, por las siguientes notas: 1ª En la definición del puesto de trabajo prima, más que su ubicación física en el seno de una determinada estructura organizativa, el conjunto de funciones y cometidos asignados al empleado público, las cuales podrán variar conforme lo requieran los intereses del órgano administrativo. 2ª La formación refuerza su faceta de obligación que pesa sobre el empleado público, quien deberá sujetarse a los instrumentos de formación necesarios que le permitan alcanzar el nivel de cualificación adecuado para desempeñar sus funciones.

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Así lo destaca PALOMAR OLMEDA, A., “El carácter vitalicio de los funcionarios públicos”. Actualidad Jurídica Aranzadi, núm. 809, 25/noviembre/2010, pág. 8, quien señala que el carácter vitalicio de los funcionarios públicos ha sido considerado históricamente como una conquista de los sistemas burocráticos, tendente a asegurar un aparato administrativo capaz de cumplir neutralmente los postulados político-constitucionales de los Gobiernos. Pero esa ventaja o privilegio funcionarial debe estar condicionada a la existencia de un adecuado modelo de responsabilidad disciplinaria que se ejerza con compromiso, pues cuando se produce una dejación de funciones por parte de la Administración en el ejercicio de sus potestades disciplinarias, la inamovilidad funcionarial se convierte en una institución completamente disfuncional y abominable.


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3ª Se impone la evaluación del desempeño de cada empleado público, así como de los resultados obtenidos en función de los objetivos que previamente se ha fijado la Administración. 4ª La retribución del empleado público se verá desposeída de su carácter igualitario y vendrá, en gran medida, supeditada a los resultados de la mencionada evaluación. 5ª Asimismo, la promoción profesional y el progreso en su carrera administrativa, estarán condicionados a la obtención de una evaluación positiva. 6ª Tal evaluación positiva determinará igualmente su régimen de compatibilidades al que quedará sometido el empleado público. 7ª La concreta ubicación del lugar o sede física de desempeño de sus funciones, estará sujeta a la movilidad que derive de la oportuna planificación y estructuración de los recursos humanos de cada Administración. 8ª Finalmente, incluso la propia continuidad en el desempeño del puesto de trabajo, va a depender del resultado positivo de la evaluación, procediéndose en caso contrario a la remoción del empleado. Todo ello viene orientado, en definitiva, al objetivo de lograr una más eficaz y eficiente prestación de los servicios públicos que las Administraciones tienen encomendados. Con este nuevo marco normativo, las CCAA se encuentran con un campo de actuación prácticamente ilimitado, en orden a configurar una función pública propia, vinculada a sus necesidades y ajustada a las innovadoras pautas que marca el EBEP, que al propio tiempo les reconoce las más amplias competencias para planificar y estructurar su empleo público; sin embargo, las presiones para que se mantenga el actual estado de cosas son intensas, y de hecho, como se dijo, ya el propio EBEP nació parcialmente mutilado respecto a las recomendaciones de la Comisión, y la frustración de expectativas se mantuvo con la propia divergencia que se constata entre algunas de las declaraciones contenidas en su Exposición de Motivos y la plasmación de ellas en su articulado.


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Pero, como señala el Informe de la Comisión “El Estatuto Básico no será sino un primer paso en esa dirección, ya que, por su propia naturaleza y también por el contenido “mínimo” que nos parece debe tener, ha de ser objeto de una legislación de desarrollo muy extensa, de la que dependerá que se extraigan o no todas sus virtualidades”. Y a la hora de elaborar un modelo propio de función pública, la legislación autonómica no debe caer en las mismas limitaciones que lo hizo el EBEP, sino que debe no sólo explotar al máximo los campos de actuación que le abre el texto de la norma básica, sino incluso recuperar numerosos aspectos de las propuestas contenidas en el Informe, y que aunque no asumió el Estatuto, nada impide que se incorporen a los textos autonómicos. Se advierte por CASTILLO BLANCO11, que a diferencia de lo que sucede en otros ámbitos del Derecho administrativo, en el sector de la función pública las normas sólo cumplen una primigenia función: establecer el marco en el que debe moverse la gestión, y será la capacidad de gestión de las previsiones establecidas en la norma, la que determine el éxito o fracaso de la reforma. Debe evitarse que el proceso de degradación prosiga y, una vez más, nos encontremos ante un texto normativo limitado a plasmar determinadas previsiones innovadoras, consciente de que la práctica se encargará de desoírlas, cuando no abiertamente de contrariarlas. Pero el estado de cosas actual, cinco años después de la promulgación del EBEP, no ha evidenciado precisamente un entusiasmo autonómico por ejercitar tales competencias —solo tres CCAA12 han dictado leyes de función pública—; ni tampoco —a la vista del contenido de estas leyes autonómicas— que se hayan desarrollado efectivamente unos

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CASTILLO BLANCO, FEDERICO A., en Comentarios a la ley del Estatuto Básico del Empleado Público, Sánchez Morón, Miguel (Dir.), Castillo Blanco, F; Palomar Olmeda, A; Sala Franco, T., Edit. Lex Nova, Valladolid, 2ª edic, 2008, pág. 236. Como normativa de transición: Galicia (Ley 13/2007, de 27/julio, articulada por Decreto legislativo 1/2008, de 13/marzo) o Baleares (Ley 3/2007, de 27/marzo, recientemente modificada por Ley 9/2012, de 19/julio); además: Valencia (Ley 10/2010, de 9/julio) o Castilla-La Mancha (Ley 4/2011, de 10/ marzo), existiendo Anteproyectos en Aragón o Cataluña (20/enero/2010), borradores en Canarias (1/marzo/2010) y Cantabria (3/marzo/2010) y documentos técnicos preparatorios en Euskadi (2009) y Andalucía (28/octubre/2009).


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modelos de gestión de su personal novedosos y coherentes con las posibilidades que se les han brindado, cuando precisamente, la crisis del modelo económico en la que estamos inmersos, hace inaplazable impulsar nuevas concepciones de la función pública que, superando y rompiendo esquemas de privilegios hoy ya inaceptables, le otorguen legitimidad sólo en función de su eficacia. El escaso desarrollo del EBEP, cuantitativo y cualitativo, pese al largo tiempo ya transcurrido, no aventura que se haya optado realmente por desarrollar el modelo productivo de gestión pública que el país necesita, sino que, por el contrario, presagia el mantenimiento del sistema vigente, que tanta utilidad reporta al gestor político y al propio empleado no comprometido, como rechazo provoca en el conjunto social.


II. EL EBEP Y LA NUEVA FUNCIÓN PÚBLICA 1. CUESTIONES GENERALES El EBEP se dicta en cumplimiento del mandato constitucional plasmado en el art. 103.3 CE, cuyo tenor literal es: “la ley regulará el Estatuto de los funcionarios públicos” y al amparo del título competencial contenido en su art. 149.1.18ª (que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre “las bases del régimen estatutario de los funcionarios”). Y pese a la tardanza en su aprobación —en abril de 2007, pese al texto de la norma suprema y al compromiso gubernamental asumido en el Preámbulo de la Ley 30/84, de abordar su elaboración—, subsiste aún el debate acerca de si con el mismo se desarrolla por fin el citado mandato, o si, por el contrario, en los términos en que se ha aprobado el EBEP, la previsión del art. 103.3 CE va a seguir a la espera de hacerse efectiva realidad. La expresión literal del precepto supralegal (“los funcionarios públicos”), es compatible con un Estatuto que: 1º) Proyecta su alcance sobre el conjunto de empleados públicos, y no sólo sobre los funcionarios1, pues cabe entender que la finalidad pretendida por el precepto constitucional es dotar de un régimen jurídico o estatuto a los servidores de las Administraciones Públicas, en su más amplio sentido, equiparando los funcionarios a los empleados públicos en general2. La Co

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Como señala el Informe de la Comisión (ap. I.5, rubricado “En qué ha de consistir el Estatuto”): “Que el art. 103.3 CE imponga regular por ley el “estatuto de los funcionarios públicos” no significa que no pueda regularse también por ley el de otros empleados públicos que no son funcionarios, ya que, como se ha visto, no todos ellos tienen por qué tener esa condición. En consecuencia, nada impide regular en una misma ley lo que es común a todos los empleados públicos por el mero hecho de serlo, a condición de que se mantengan también las reglas específicas aplicables a los funcionarios”. LINDE PANIAGUA, Enrique, “Notas sobre la naturaleza, el ámbito y el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público”, En El Estatuto Básico del Empleado Público y su desarrollo por el Estado y las Comunidades Au-

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