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CUATRO ESTUDIOS SOBRE LA COMPETENCIA DE LA GENERALITAT VALENCIANA PARA LEGISLAR EN MATERIA DE DERECHO CIVIL Bases Históricas y Normativas Fco. Javier Palao Gil

Rosa Moliner Navarro

Profesor Titular de Historia del Derecho-Universitat de València Director de la Cátedra Institucional de Derecho Foral Valenciano

Profesora Titular de Derecho Civil Universitat de València Vocal de la Comisión de Codificación Civil Valenciana

Vicente Domínguez Calatayud

Jesús Emilio Torrejón Puchol

Registrador de la Propiedad, Mercantil y de Bienes Muebles Coordinador del Observatorio de Derecho Civil Valenciano y de la Comisión de Codificación Civil Valenciana

Director General de la Abogacía General de la Generalitat Conselleria de Presidencia y de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua Generalitat Valenciana

Valencia, 2013


Copyright ® 2013 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com).

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ÍNDICE Reflexiones introductorias para una obra necesaria: ¿por qué proclamar una competencia muerta si se puede reivindicar el legítimo ejercicio de una competencia reforzada?......................................................................

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Serafín Castellano Gómez

Estudios La reivindicación de un derecho civil propio de los valencianos desde la abolición de los fueros: bases históricas.....................................................

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Francisco Javier Palao Gil

La competencia de la Generalitat para legislar en materia de derecho civil valenciano: su evolución desde la Constitución de 1978 hasta el Estatut de 2006: una reflexión lealmente crítica sobre la doctrina de la Sentencia 121/1992 del Tribunal Constitucional.......................................................... 99 Vicente Domínguez Calatayud

El razonable ejercicio de la competencia por parte del legislador valenciano en materia de derecho civil: las tres primeras leyes civiles forales.......... 217 Rosa Moliner Navarro

Los recursos de inconstitucionalidad contra las tres primeras leyes civiles forales valencianas posteriores a la reforma del Estatut d’Autonomia de la Comunitat Valenciana del año 2006, y sus incidencias.............................. 381 Jesús Emilio Torrejón Puchol


Reflexiones introductorias para una obra necesaria: ¿por qué proclamar una competencia muerta si se puede reivindicar el legítimo ejercicio de una competencia reforzada? Serafín Castellano Gómez

Hble. Conseller de Gobernación y Justicia

SUMARIO: I. La discrepancia reflexiva conduce al debate enriquecedor. II. El año 2006 como punto de inflexión en la evolución del modelo valenciano de autogobierno. III. La competencia ejercida y la materia sobre la que se ejerce. IV. Lealtad institucional y pleno ejercicio efectivo de la competencia asumida. V. Consideraciones finales, que en realidad son introductorias.

I. LA DISCREPANCIA REFLEXIVA CONDUCE AL DEBATE ENRIQUECEDOR. Con la reciente aprobación de la Ley 3/2013, de 26 de julio, de la Generalitat, de los Contratos y otras Relaciones Jurídicas Agrarias, Les Corts han cerrado, por el momento, un círculo que se abrió hace algo más de seis años, con la aprobación de la Ley 10/2007, de 20 de marzo, de la Generalitat, de Régimen Económico Matrimonial Valenciano. Ambas normas, junto con la Ley 5/2011, de 1 de abril, de la Generalitat, de relaciones familiares de los hijos e hijas cuyos progenitores no conviven, y con la Ley 5/2012, de 15 de octubre, de la Generalitat, de Uniones de Hecho Formalizadas de la Comunitat Valenciana, conforman un cuarteto legislativo cuya música ha dado pie a numerosas y con frecuencia muy dispares interpretaciones. Desde que en abril de 2006 se aprobara la más importante de cuantas reformas se habían introducido hasta la fecha en el Estatut d’Autonomia de la Comunitat Valenciana, la iniciativa legislativa del Consell ha tenido, entre sus objetivos primordiales, llevar a cabo un


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desarrollo coherente, sistemático y completo de las diferentes previsiones estatutarias necesitadas de un posterior despliegue normativo. A partir de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, Les Corts han aprobado cerca de un centenar de leyes, algunas de ellas por exigencia de nuestra norma institucional básica y no pocas con una implicación, más o menos directa, en la puesta en práctica de alguno de sus enunciados. Puede afirmarse, a este respecto, que la reforma estatutaria de 2006 nos convirtió en una Comunidad Autónoma del artículo 151 de la Constitución, con la denominación de Nacionalidad Histórica, algo que, objetivamente hablando, ya se debería haber conseguido en el año 1982. Pero si dentro de ese relevante conjunto normativo hubiera que resaltar alguna o algunas iniciativas en particular, tanto por su repercusión en la vida diaria de la ciudadanía como también por el eco que de ellas se han hecho los medios de comunciación, sin duda las leyes aprobadas en ejercicio de la competencia exclusiva que el artículo 49.1.2ª del Estatut le otorga a la Generalitat para la conservación, el desarrollo y la modificación del Derecho Foral Civil Valenciano deberían ocupar un lugar de privilegio. Además, la resonancia alcanzada en la doctrina jurídica, tanto en el ámbito del Derecho Constitucional, como en el del Derecho Civil y en el de la Historia del Derecho, ha permitido que numerosos juristas de reconocido prestigio se posicionaran públicamente, por escrito y en multitud de actividades académicas, sobre la virtualidad, el objeto y el alcance de la competencia ejercida. El debate así generado ha sido, sin duda, enriquecedor y digno de alabanza. El intercambio de opiniones fundamentadas entre aquellos operadores que han de ser, justamente, los encargados de aplicar una norma no puede, en modo alguno, ser objeto de rechazo. Más bien al contrario, si la iniciativa política del Poder Ejecutivo y su concreción en la acción normativa del Poder Legislativo encuentran reflejo en la argumentación de abogados, jueces, fiscales, notarios, registradores de la propiedad y profesores universitarios, entonces puede afirmarse que esa ley está viva y no constituye una mera proclamación abstracta. Y, en este sentido, a juzgar por lo acaecido hasta el momento, las cuatro normas mencionadas con anterioridad no sólo están vivas sino


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que gozan de una salud envidiable. Tanto desde el punto de vista del número y la calidad de las publicaciones que han visto la luz a lo largo de estos años (artículos especializados en multitud de revistas jurídicas y monografías dedicadas a abordar diversos aspectos regulados en las normas de referencia), como también si se valora la variedad de jornadas, congresos, seminarios y cursos organizados a lo largo de todo el territorio de la Comunitat Valenciana, pocas dudas pueden albergarse sobre la dimensión alcanzada por la elaboración, tramitación, aprobación y entrada en vigor de dichas normas. Todos estos foros de debate han permitido que profesionales de las más variadas disciplinas pusieran en común sus consideraciones y sus posibles dudas, incertidumbres o inquietudes, y también han servido como cauce idóneo para la expresión de demandas sociales propias de amplios y heterogéneos colectivos. Puede afirmarse, a este respecto, que entre la sociedad valenciana y la Generalitat se ha dado una interconexión que siempre es deseable pero en pocas ocasiones se logra con la misma intensidad. Muchos de los contenidos que ahora figuran en la regulación del régimen económico matrimonial valenciano, de la custodia compartida, de las uniones de hecho formalizadas y de los contratos y otras relaciones jurídicas agrarias tuvieron su origen en un sinfín de reuniones de trabajo con esos colectivos para conocer sus necesidades y reivindicaciones durante el proceso de tramitación de cada iniciativa. Y, una vez vigentes las nuevas normas, sus destinatarios le han devuelto a la Generalitat los resultados de su aprobación en forma de comentarios, aportaciones y sugerencias que reflejan la repercusión que aquéllas han tenido. Es indudable que los poderes públicos no pueden permanecer ajenos a las demandas de la sociedad a la que sirven. Pero no es menos cierto que para lograr que la acción política llegue a la ciudadanía debe transmitirse en los términos que cada momento y cada contexto exigen. Esto ha sido particularmente claro en el caso de las normas a las que se está haciendo alusión, lo cual ha contribuido también a configurar e hilvanar un debate plural y ajustado a las exigencias de los intervinientes. En efecto, la más elemental pedagogía jurídica exige escuchar y divulgar, atender y difundir, ser receptivo y saber explicar, porque sólo a partir de la franca reciprocidad entre los actores implicados puede


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generarse un marco que permita alcanzar soluciones satisfactorias y no meramente abstractas, vagas, ambiguas o carentes de virtualidad práctica. Las cuatro leyes en las que hasta el momento se ha plasmado el ejercicio de la competencia exclusiva de la Generalitat ex artículo 49.1.2ª del Estatut d’Autonomia nacieron de la sociedad valenciana y a ella han vuelto como un conjunto de preceptos que tratan de ampliar derechos, incrementar la seguridad jurídica, proteger a sectores necesitados de especial atención, reducir la litigiosidad y, en definitiva, dotar a la ciudadanía de instrumentos aptos para responder a las exigencias propias de una sociedad del siglo XXI. Lo bien cierto es que gracias a ese permanente debate, el Derecho Foral Civil Valenciano recobró, primero, y ha mantenido, después, un elevado interés como objeto de estudio, interés del que había carecido durante décadas. Y esa revitalización no es un efecto menor sino uno de los más deseados y deseables. Si desde 1986 hasta 2006 los valencianos apenas contábamos con una Ley, la de arrendamientos históricos, que invocara la competencia de la Generalitat en la materia como título habilitante, la gozosa proliferación de nuevas normas entre 2007 y 2013 ha traído consigo un intercambio de pareceres de considerable intensidad y ha generado nuevas ganas de conocer nuestra época foral, lo que supuso aquel corpus jurídico para el histórico Reino de Valencia y lo que ha supuesto, con el paso de los siglos, para la conformación de la identidad del Pueblo Valenciano. No son pocos los investigadores que, en la actualidad, se dedican a indagar en los orígenes y la evolución del Derecho Foral Valenciano desde diversas perspectivas y con métodos propios de distintas disciplinas de las ciencias sociales y jurídicas. Esto, hace apenas unos años, era, por desgracia, impensable. Se ha logrado, así mismo, que la normativa amparada en la competencia exclusiva de la Generalitat sobre esta materia se integre en los planes de estudios y que sea objeto de análisis en las aulas, como una parte más del ordenamiento jurídico valenciano vigente. Y esto, hace apenas unos años, era, desafortunadamente, inimaginable. El reconocimiento de la relevancia histórica y jurídica de nuestros Fueros resultaba ya inaplazable. Prácticamente es unánime la afirmación de que los Fueros valencianos eran los más avanzados, extensos y técnicamente correctos de su época. Son ilustrativas de ello estas pala-


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bras del Profesor Dr. D. Vicent García Edo: la Costum de València de 1238 “fue el primer texto legislativo extenso de los distintos reinos de la Península Ibérica redactado con criterios científicos y basado en los principios de esa corriente italiana renovadora del pensamiento jurídico o ius commune; y en el conjunto de Europa se sitúa en segundo lugar, tras la redacción y promulgación en 1231 de las Constituciones del Reino de Sicilia. El resto de derechos territoriales, o textos legislativos extensos de los diferentes reinos de la Península Ibérica, son más tardíos y no fue sino hasta muy avanzado el siglo XIV cuando alcanzaron un número de artículos o fueros, y en algunos casos un grado de perfección técnica similar al valenciano (...). Si tuviéramos que hacer una relación cronológica de su respectiva redacción aproximada, el resultado sería el siguiente: Costum de València (1238), Fueros de Aragón (1247), Fuero General de Navarra (c. 1250), Fuero Real de Castilla (1255) y Constitucions de Catalunya (desde 1284). En cuanto a extensión, los aproximadamente 1.500 fueros de Jaime I dados a Valencia en 1238 contrastan con los 350 que tuvo Aragón en 1247 y cifras parecidas encontramos en los articulados relativos a Navarra o a Castilla. Y en cuanto al contenido, a lo largo de todo el siglo XIII la Costum de València es el único texto legislativo de carácter territorial de la Península Ibérica, basado fundamentalmente en la nueva corriente del pensamiento jurídico procedente de Italia, mientras que en el resto se siguen manteniendo las antiguas tradiciones jurídicas post-visigóticas, y la legislación incompleta promulagada a lo largo de los siglos XI y XII”1. Ciertamente el camino recorrido no ha estado exento de dificultades, pero el amplio respaldo social y la innegable repercusión académica que han acompañado a cada una de las iniciativas adoptadas han mitigado algunos sinsabores. Cada una de las cuatro normas aprobadas ha sido un hito en su respectivo ámbito, imitado incluso después por otras Comunidades Autónomas, y su aplicación ha demostrado que eran necesarias y largamente esperadas por un amplio espectro de la sociedad valenciana.

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Vicent GARCÍA EDO: Furs de València 1238-1707. Una aproximación a su origen y posterior evolución, Consellería de Gobernación y Justicia, Generalitat, 2012, pág. 15.


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Todo ello habría resultado imposible sin la ingente labor que durante este tiempo han desarrollado la Comisión de Codificación Civil Valenciana, sus comisiones de trabajo y el Observatorio de Derecho Civil Valenciano. El prestigio y la dilatada trayectoria profesional de los juristas que integran la Comisión de Codificación Civil Valenciana, puestos al servicio de una tarea minuciosa, concienzuda y rigurosa, han sido la mejor garantía para contar con unos documentos de trabajo que se convertían en el precedente inmediato de los anteproyectos de ley que luego se tramitaban, así como de las matizaciones, puntualizaciones y aclaraciones que se iban incorporando a los textos según avanzaba el iter procedimental. Por otro lado, la variada composición del Observatorio de Derecho Civil Valenciano, con representantes de entidades, organizaciones e instituciones de distintos ámbitos materiales, ha permitido que dicho órgano cumpliese a la perfección sus funciones como asesor de la Comisión de Codificación Civil Valenciana. No es objeto de estas páginas introductorias hacer lo que, sin duda con mucho mejor criterio, pueden y saben llevar a cabo los autores de los trabajos que dan forma a este libro, pero permítanme que, dicho cuanto antecede, deje apuntadas algunas reflexiones más sobre el valor de la reforma estatutaria de 2006 y sobre lo que implica dotar de pleno significado a una renovada competencia exclusiva en materia de Derecho Foral Civil Valenciano.

II. EL AÑO 2006 COMO PUNTO DE INFLEXIÓN EN LA EVOLUCIÓN DEL MODELO VALENCIANO DE AUTOGOBIERNO. La modificación estatutaria de 2006 no fue una reforma secundaria, accesoria o de segundo nivel. No se trató simplemente de retocar aspectos puntuales de determinados preceptos o apartados de la norma institucional básica valenciana, sino que a través de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, se instrumentó un cambio en profundidad, de forma y de fondo, por lo que puede afirmarse, sin riesgo de incurrir en un exceso, que el modelo valenciano de autogobierno experimentó un auténtico salto evolutivo. Prácticamente se hizo un nuevo Estatut, pues se pasó de 61 a 81 artículos y se equiparó institucionalmente


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a la Comunitat Valenciana con las mal denominadas “Comunidades Históricas”, convirtiéndola, como anteriormente he escrito, en una Comunidad Autónoma del artículo 151 de la Constitución. Baste mencionar, sin pretensión de exhaustividad, el reconocimiento de la Comunitat Valenciana como Nacionalidad Histórica, la Carta de Derechos Sociales y el catálogo de nuevos derechos reconocidos a la ciudadanía, la inclusión en el Estatut de instituciones como la Acadèmia Valenciana de la Llengua y el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, el otorgamiento al President de la Generalitat de la facultad de proceder a la disolución anticipada de Les Corts, la posibilidad de que el Consell apruebe decretos-leyes, la mención singularizada al Real Monasterio de Santa María de Valldigna como referente simbólico de la historia y la identidad del Pueblo Valenciano, la inserción de dos títulos específicos dedicados a las relaciones con la Unión Europea y a la acción exterior, la alusión a la creación del Comité Valenciano para los Asuntos Europeos, de la Comisión Mixta entre la Generalitat y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias y del Servicio Tributario Valenciano, o la importante cláusula de salvaguarda competencial contemplada en la Disposición Adicional Segunda. La reforma estuvo presidida por el consenso entre las principales fuerzas políticas, tanto en Les Corts como en las Cortes Generales y, una vez en vigor, el Tribunal Constitucional, mediante sus Sentencias 247/2007, de 12 de diciembre, y 249/2007, de 13 de diciembre, desestimó los dos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por sendas Comunidades Autónomas contra el artículo 17.1, referido al derecho de los valencianos y valencianas a disponer de un abastecimiento suficiente de agua de calidad, a la redistribución de los sobrantes de aguas de cuencas excedentarias, atendiendo a criterios de sostenibilidad de acuerdo con la Constitución y la legislación estatal, y a gozar de una cantidad de agua de calidad, suficiente y segura, para atender sus necesidades de consumo humano y para poder desarrollar sus actividades económicas y sociales de acuerdo con la Ley. Recuérdese, por cierto, que muchos de nuestros Fueros ya tenían el agua como objeto de regulación y que, en concreto, el Fuero 1286 reconocía el carácter público de los ríos y de la mar.


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Ningún otro precepto del reformado Estatut valenciano fue puesto en duda, ningún otro reproche de inconstitucionalidad tuvo que ser dilucidado, ninguna otra de las numerosas nuevas previsiones fue cuestionada por vulnerar el sistema de distribución competencial derivado del bloque de la constitucionalidad. Dentro del marco de esta reforma estatutaria, consensuada en lo político y avalada en lo constitucional, las referencias a la foralidad adquieren un valor destacado. No se trata de un mero ejercicio de nostalgia o de añoranza por lo que tuvimos y nos fue arrebatado, no es cuestión de recuperar, sin matices ni tamices, instituciones o figuras que, a los ojos de nuestra sociedad, carecerían de sentido. La Historia no es fuente de Derecho y sólo la Constitución da carta de naturaleza al Estado de las Autonomías. Es, más bien, cuestión de dotar de presencia efectiva en la norma institucional básica valenciana a un elemento identitario de la máxima importancia para el Pueblo Valenciano. De ahí que la referencia a la foralidad no aparezca únicamente en el Preámbulo de la norma, o en el título dedicado a regular las competencias de la Generalitat, sino a lo largo de todo el texto, en relación con diversas materias y como elemento en torno al cual se vertebra, en gran medida, la vertiente identitaria del Estatut. Si se efectúa, de hecho, una lectura transversal de toda la norma, se puede apreciar con facilidad que las distintas menciones contenidas en los artículos 3.4, 7.1 y 2, 35.1, 37.2, 49.1.2ª, 58.2, 71.1 c) y la Disposición Transitoria Tercera dotan al Derecho Foral Civil Valenciano de una presencia polivalente, pues cada uno de los preceptos reseñados regula materias muy distintas entre sí. Ya tras su aprobación en 1982, la valenciana fue la norma institucional básica autonómica que más preceptos dedicó a regular esta materia, circunstancia que se repitió e incluso se agudizó con la reforma de 2006. Si el legislador estatuyente quiso que la reforma de 2006 supusiera un salto cualitativo de primer orden en la evolución del modelo valenciano de autogobierno, no es menos cierto que también quiso que el componente identitario derivado de la foralidad estuviera muy presente en esa nueva etapa que entonces se iniciaba. El incremento de la presencia de lo foral en el Estatut con respecto a la redacción original de 1982 pudo haber sido cuestionado si se hubiera entendido que era


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contrario al modelo de distribución competencial, pero no lo fue, y por tanto cabe deducir que todas las previsiones recogidas en los preceptos antes reseñados se ajustaban y se ajustan perfectamente, como el resto del Estatut, al ya aludido bloque de la constitucionalidad. Además, a lo anterior debe añadirse un factor que me parece necesario resaltar. Como ponente de la reforma estatutaria de 2006 que tuve el honor de ser, les puedo asegurar que durante la negociación del texto la cuestión relativa a la presencia del Derecho Foral Civil Valenciano y a la competencia de la Generalitat sobre la materia no fue motivo de conflicto, como sí lo fueron la financiación autonómica o la Justicia, por poner sólo algunos ejemplos. La vinculación entre la identidad del Pueblo Valenciano, nuestro Derecho Foral Civil y la acción de la Generalitat es palpable y se evidencia a partir de la lectura conjunta del Preámbulo del Estatut y de su artículo 12. En un inciso de la parte expositiva se afirma: “Igualmente, es motivo de esta reforma el reconocimiento de la Comunitat Valenciana como Nacionalidad Histórica por sus raíces históricas, por su personalidad diferenciada, por su lengua y cultura y por su Derecho Civil Foral”. Y el precepto mencionado establece lo siguiente: “La Generalitat velará por la protección y defensa de la identidad y los valores e intereses del Pueblo Valenciano y el respeto a la diversidad cultural de la Comunitat Valenciana y su patrimonio histórico. (...)”. Obsérvese que la definición de la Comunitat Valenciana como Nacionalidad Histórica, una de las piedras angulares de la reforma estatutaria de 2006, está directamente relacionada con el Derecho Civil Foral como uno de sus elementos identitarios más significativos, y cómo, precisamente por esa vinculación directa, la Generalitat queda obligada a adoptar todas aquellas medidas que resulten pertinentes y necesarias para garantizar la debida protección de dicho elemento identitario. Estamos, por consiguiente, ante una cuestión de principio, una de las líneas esenciales que delimitan el contorno del modelo valenciano de autogobierno. Esto entronca directamente con el contenido mínimo esencial de los Estatutos de Autonomía, según se infiere del artículo 147.1 a) de la Constitución. A tenor de este precepto, entre los aspectos que debe prever ineludiblemente un Estatuto se encuentra “la denominación de


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la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica”. Llevado al terreno de la Comunitat Valenciana, el citado precepto constitucional se concreta en lo siguiente: el Estatut d’Autonomia conceptúa a la Comunitat Valenciana como Nacionalidad Histórica porque ésa es la definición que mejor se ajusta a su identidad histórica, una identidad que queda configurada sobre la base de los elementos mencionados en el Preámbulo de la propia norma institucional básica valenciana, es decir, sus raíces históricas, su personalidad diferenciada, su lengua y cultura y su Derecho Civil Foral. Identidad y autogobierno interaccionan así de tal modo que se complementan para generar el ámbito en el que las instituciones autonómicas pueden desarrollar sus funciones y la Generalitat puede ejercer las competencias que tiene atribuidas. Se ha sostenido con frecuencia que la autonomía política de una Comunidad Autónoma pivota sobre su sistema institucional y sobre la relación de competencias que asume pero, con ser esto cierto en buena medida, no se puede ignorar ni infravalorar la vinculación que la autonomía política tiene con la identidad, con las raíces históricas y con el devenir de un Pueblo y del territorio en el que éste se asienta. Si, como afirmara el Tribunal Constitucional a principios de los años ochenta del pasado siglo, autonomía política no es soberanía pero sí un nivel cualificado que está por encima de la mera autonomía administrativa, entonces cabe defender que las leyes aprobadas por un Parlamento autonómico, como máxima expresión de esa autonomía política reconocida y ejercida, son plasmación directa de la identidad de un Pueblo, materializada en un modelo de autogobierno que trae causa de todos los elementos que lo han ido configurando con el transcurso del tiempo. Resultaría, por ello, insuficiente calibrar la trascendencia de la modificación estatutaria de 2006 sólo desde el punto de vista de las novedades introducidas en cuanto a las instituciones que integran la Generalitat, o por lo que se refiere a las competencias precisadas y sistematizadas en el Título IV del Estatut. La ordenación del sistema institucional a partir de la distinción entre instituciones comisionadas por Les Corts (Síndic de Greuges y Sindicatura de Comptes) e instituciones consultivas y normativas de la Generalitat (Consell Valencià de Cultura, Acadèmia Valenciana de la Llengua, Comité Econòmic i Social y Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana) su-


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puso la consolidación y elevación de rango de un esquema que venía funcionando desde hacía años aunque algunas de esas instituciones fueran extraestatutarias. En este sentido, quisiera destacar que la Comunitat Valenciana es la única Comunidad Autónoma de España que con la reforma de 2006 otorgó rango estatutario a todas sus instituciones de autogobierno. Por otra parte, el listado de competencias del Título IV se configuró de manera que quedase asentado sobre unas bases jurídicas sólidas, sin pretensión de provocar conflicto alguno con el Estado o cualquier atisbo de inconstitucionalidad. Instituciones y competencias forman, sin duda, un binomio esencial para sostener la columna vertebral de cualquier ente territorial que pretenda ejercer su autonomía política para atender las necesidades de sus ciudadanos, pero negar la relevancia de los elementos identitarios subyacentes bajo ese binomio sería como leer una novela histórica sin conocer, siquiera mínimamente, el transfondo de la época en la que transcurren los hechos. Desde el punto de vista de la evolución del modelo valenciano de autogobierno, el año 2006 no supuso un punto de inflexión sólo por las novedades competenciales o institucionales que trajo consigo la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, sino por una reafirmación identitaria cimentada sobre nuestra historia, nuestra lengua, nuestra cultura y nuestro Derecho Foral Civil. Los valencianos disfrutábamos de un alto nivel de descentralización política desde 1982, y más aún desde 1994, con la asunción como propias de muchas competencias que teníamos transferidas. Pero 2006 marcó un antes y un después, y el Estatut d’Autonomia reformado ha demostrado ser, desde entonces, el mejor de los instrumentos para garantizar que podamos tomar nuestras propias decisiones dentro de un Estado en el que la igualdad y la solidaridad interterritoriales no han de estar reñidas con la defensa de identidades diferenciadas y de los rasgos que las conforman. Una cosa es la unidad y otra bien distinta la uniformidad. Y quiero resaltar en este punto que la Comunitat Valenciana, como Comunidad Autónoma con lengua, cultura y Derecho propios, aporta un plus a la unidad de España, cosa que no hacen las otras Comunidades Autónomas que cuentan con esas mismas características. Y ello es así porque nos sentimos tan orgullosos de ser valencianos como españoles y porque entendemos, desde la máxima lealtad, que lo que


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es bueno para nuestra Comunitat es bueno para España, y viceversa. Algo que, dicho sea de paso, se tendría que ver correspondido en más justa medida por parte del Gobierno central. En nuestro caso, el Derecho Foral Civil es uno de esos rasgos. Por eso adquirió un papel protagonista en la reforma estatutaria de 2006 y por eso también lo seguimos defendiendo como un elemento decisivo para explicar nuestro pasado, relevante para consolidar nuestro presente y necesario para diseñar nuestro futuro.

III. LA COMPETENCIA EJERCIDA Y LA MATERIA SOBRE LA QUE SE EJERCE. Una vez puesta de relieve la faceta identitaria del Derecho Foral Civil Valenciano, quisiera apuntar unas breves consideraciones sobre la competencia exclusiva que la Generalitat ostenta en virtud del artículo 49.1.2ª del Estatut d’Autonomia. No trataré de reescribir lo que en otras partes de este libro se dice, sino simplemente de realizar unas escuetas apreciaciones que me parecen apropiadas precisamente en el contexto de esta obra. Cuando dentro de unos meses se van a cumplir los treinta y cinco años de vigencia de la Constitución, es mucho lo que se ha escrito sobre el sistema de distribución de competencias en el Estado de las Autonomías, sobre los conceptos de competencia exclusiva, competencia compartida, competencia concurrente, competencias legislativas y ejecutivas, legislación básica y legislación de desarrollo, así como sobre la canalización de los litigios entre el Estado y las Comunidades Autónomas por medio de conflictos positivos y negativos de competencias y de recursos de inconstitucionalidad. La doctrina se ha ocupado, con profusión y en profundidad, de analizar los títulos competenciales esgrimidos y sus interconexiones, así como los criterios interpretativos derivados de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que han dado pie a significativas conquistas para las Comunidades Autónomas. En todo caso, antes de abordar esta cuestión con más detalle, quisiera dejar claro que el Estado Autonómico es una estructura territorial acertada, positiva a la vista de sus resultados y que hay que seguir potenciando. Una cosa es mejorar el Estado de las Autonomías, evitando duplicidades —y por tanto disminuyendo gastos— y clarificando com-


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petencias, y otra muy distinta es cuestionarlo. No es justo que cuando existen crisis económicas resurja el debate sobre la forma de Estado, apuntando como responsables a las Comunidades Autónomas. Materia y competencia son dos términos que han generado un volumen ingente de literatura jurídica pues si en el ámbito del Derecho, en general, ya tienen un significado propio con respecto a la realidad extrajurídica, esta afirmación se vuelve todavía más cierta en el terreno del Derecho Constitucional. La realidad no admite divisiones rígidas entre materias que funcionen como compartimentos estancos. Dicho en otros términos: no existen materias que puedan ser asumidas en bloque y sin limitaciones por un solo ente que tenga atribuida la competencia plena, absoluta y exclusiva para regularla sin que otro u otros entes puedan incidir, en lo más mínimo, sobre ese ámbito de la realidad. Son ya múltiples los casos en los que la interconexión de títulos competenciales se ha puesto de manifiesto (medio ambiente y urbanismo, turismo y economía, empleo y servicios sociales, sanidad y comercio exterior, infraestructuras y ordenación del territorio, por citar sólo algunos de los ejemplos más conocidos y relevantes), de manera que la lectura pormenorizada de la jurisprudencia constitucional resulta imprescindible si se quiere tener un conocimiento adecuado y suficientemente certero de los cauces por los que discurren las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas. No pocas de las categorías y construcciones jurídicas que hoy configuran esas relaciones han nacido de resoluciones del Tribunal Constitucional y deviene prácticamente imposible saber cuál es el ente competente en ciertos supuestos si no se tiene un conocimiento previo de la interpretación que el Alto Tribunal le ha dado a los títulos en materia de relaciones internaciones, actividades de fomento (sobre todo otorgamiento de determinadas subvenciones y ayudas), puertos, cuencas hidrográficas intra y supracomunitarias, o régimen jurídico de las cajas de ahorros, sin ir más lejos. A la compleja interpretación de los artículos 147, 148 y 149 de la Constitución se ha unido, durante los últimos años, un proceso de amplias reformas estatutarias que ha desembocado en una serie de renovadas normas institucionales básicas que han permitido a algunas Comunidades Autónomas alcanzar nuevas cotas de autogobierno. El


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proceso de tramitación y aprobación de los llamados “Estatutos de segunda generación” —expresión ésta que no considero adecuada para el caso valenciano— ha permitido ya a la mitad de las Comunidades Autónomas disponer de nuevos instrumentos jurídicos con los que, en líneas generales, se han producido importantes avances desde el punto de vista institucional, competencial y de las relaciones entre Administraciones Públicas. Puede que todavía sea pronto para valorar, en toda su dimensión y alcance, lo que la aprobación de los nuevos Estatutos de Autonomía ha implicado y puede implicar para la aplicación del llamado bloque de la constitucionalidad pero, sean cuales sean las consecuencias en el medio y en el largo plazo, a día de hoy puede afirmarse que los presupuestos sobre los que se asienta el modelo de organización territorial han cambiado considerablemente con respecto a finales de los años setenta y la primera mitad de los años ochenta del pasado siglo, cuando se aprobaron los primeros Estatutos. En lo que aquí interesa resaltar, mucho ha sido también lo que se ha escrito en torno al artículo 149.1.8ª de la Constitución y a su interrelación con las competencias asumidas por aquellas Comunidades Autónomas que cuentan con un Derecho Civil, foral o especial, propio. Ya sea desde la perspectiva civilista, constitucionalista o de la Historia del Derecho, los términos “conservación, modificación y desarrollo”, el inciso “allí donde existan” y la mención matizada a la competencia exclusiva del Estado sobre las fuentes del Derecho “con respeto a las normas de Derecho foral o especial”, han llevado a los especialistas en la materia a discrepar notablemente sobre el sentido, la mayor o menor extensión y la dimensión práctica de la letra del texto constitucional. Sea como fuere, parece claro que cualquier competencia, entendida como el conjunto de facultades o funciones que se ejercen sobre un determinado ámbito de la realidad, sólo cobra sentido si se conecta con una materia específica y se aplica al cumplimiento de unos determinados fines de interés público. Así, el acotamiento de una materia modula no sólo la extensión de la competencia que se ejerce sobre ella sino también su intensidad, es decir, no sólo el mayor o menor número de facultades sino también el grado en el que éstas pueden ponerse en práctica. La materia en la que se actúa, como parcela delimitada de


Reflexiones introductorias para una obra necesaria

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la realidad sobre la que se ejercen unas determinadas funciones, incide por tanto, en la concreción de los perfiles de la competencia que se ostenta, generando una constante interacción entre realidad y Derecho. Por tanto, tan importante como saber las facultades o funciones que se pueden ejercer, es conocer la materia sobre la que aquéllas se proyectan y las condiciones en las que lo hacen, pues una competencia efectiva y real no es aquella que simplemente se proclama en un texto normativo, sino la que se puede ejercer sobre una materia concreta y en unas condiciones que permiten dotarla de significado y llenarla de contenido. El vaciamiento competencial no se da únicamente cuando una competencia proclamada se ve indebidamente restringida por el ejercicio inapropiado que otro ente hace de otra competencia, sino también cuando la materia sobre la que recae es confusa, carece de concreción o se congela o petrifica en el tiempo. Cuando esa materia tiene relación directa con la identidad de un Pueblo, como ocurre en el caso del Derecho Foral Civil Valenciano, entonces el efecto al que se hacía alusión se multiplica. La identificación de la materia “Derecho Foral Civil Valenciano” con la costumbre preservada y positivizada en una determinada norma constriñe la competencia exclusiva de la Generalitat para su conservación, desarrollo y modificación dentro de unos límites que conducen a su congelación y a la práctica imposibilidad de desarrollarla en el futuro. Si la competencia exclusiva prevista en el artículo 49.1.2ª del Estatut d’Autonomia de la Comunitat Valenciana hubiera de interpretarse, sólo y exclusivamente, en los términos en los que la Sentencia 121/1992, de 28 de septiembre, del Tribunal Constitucional, interpretó el artículo 31.2 del Estatut de 1982, la reforma estatutaria de 2006 habría carecido de sentido en este ámbito. Habría carecido de sentido porque se habría limitado a proclamar una competencia bloqueada en el tiempo, limitada y prácticamente identificada con los arrendamientos históricos valencianos, ya regulados en 1986. Si la competencia exclusiva de la Generalitat para la conservación, el desarrollo y la modificación del Derecho Foral Civil Valenciano únicamente amparase la regulación de los arrendamientos históricos valencianos como expresión de una norma consuetudinaria dotada de arraigo y conservada en el tiempo, en tal caso lo que se hizo en 2006 fue proclamar una competencia agotada, sin potencial algu-


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Serafín Castellano Gómez

no, sin capacidad para proyectarse sobre otros ámbitos de la realidad, o lo que es lo mismo, muerta. Pero eso no fue lo que quisieron Les Corts ni las Cortes Generales cuando se tramitó y aprobó la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril. Dado que en 1994 la Comunitat Valenciana había asumido como propia una competencia de la que previamente sólo disponía gracias a una transferencia estatal operada en 1982, en 2006 se quiso dotar al Derecho Foral Civil Valenciano de una presencia reforzada en el Estatut reformado y, como lógica consecuencia de ello, reforzar también la extensión y la intensidad de la competencia exclusiva reconocida en el artículo 49.1.2ª. La asunción como propias, a través de la reforma de 1994, de las competencias que previamente habían sido transferidas por medio de la LOTRAVA, conllevó por sí misma una delegación competencial de las previstas en el artículo 150.2 de la Constitución, y entiendo en este sentido que difícilmente se podría repetir en la actualidad una resolución como la Sentencia 121/1992, de 28 de septiembre, del Tribunal Constitucional. No debe llamar a engaño, a este respecto, el uso del término foral, ausente en el Estatut aprobado en 1982. Con su presencia en 2006 no se pretendió identificar la competencia exclusiva con la lisa y llana recuperación del corpus jurídico edificado durante la época del histórico Reino de Valencia, entre los siglos XIII y XVII, sino contextualizar la expresión “conservación, desarrollo y modificación” en el marco del Preámbulo y de la Disposición Transitoria Tercera del propio Estatut. Si el Derecho Foral Civil Valenciano se identifica, en la parte expositiva del Estatut, como uno de los rasgos identitarios que permiten considerar a la Comunitat Valenciana como una Nacionalidad Histórica, y si la competencia exclusiva sobre él ha de ejercerse “a partir de la normativa foral del histórico Reino de Valencia, que se recupera y actualiza, al amparo de la Constitución Española”, entonces la labor de conservación, desarrollo y modificación no puede consistir sólo en hacer ley de una costumbre. Habría que recordar, además, que los Decretos de Nueva Planta por los que se abolieron los Fueros valencianos no sólo afectaron a Fueros y Privilegios, sino también a las propias costumbres. Dentro de este contexto, la tesis de quienes identifican la competencia exclusiva de la Generalitat únicamente con la positivización de la costumbre resulta un contrasentido.


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