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derechos sociales y economía social La pobreza energética, entendida como la dificultad o incapacidad de mantener la vivienda en unas condiciones adecuadas de temperatura, así como de disponer de otros servicios energéticos esenciales a un precio asequible, se ha convertido en una de las privaciones materiales más severas y extendidas entre las familias españolas más vulnerables. En 2018, entre 1.3 y 3.1 millones de hogares españoles se encontraban en situación de pobreza energética. El presente estudio aborda la evolución de la pobreza energética en España entre 2015 y 2020 así como las medidas de protección con anclaje constitucional desarrolladas por las distintas Administraciones Públicas con especial referencia a los sistemas de protección social aprobados tras la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Francisco Manuel Silva Ardanuy

derechos sociales y economía social

Francisco Manuel Silva Ardanuy (Sevilla, 1980) es profesor doctor del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla. Mención de Excelencia Docente del programa DOCENTIA. Premio Extraordinario de Doctorado. Miembro del equipo de investigación PAIDI HUM209. Fellowship del Real Colegio Complutense de la Universidad de Harvard.

Protección constitucional en contexto de aplicación del art.116.2 CE por COVID-19

Francisco Manuel Silva Ardanuy

POBREZA ENERGÉTICA EN ESPAÑA (2015-2020)

derechos sociales y economía social

POBREZA ENERGÉTICA EN ESPAÑA (2015-2020)

derechos sociales y economía social

POBREZA ENERGÉTICA EN ESPAÑA (2015-2020) Protección constitucional en contexto de aplicación del art.116.2 CE por COVID-19

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

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Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

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Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

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Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

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Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

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Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

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Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

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Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

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POBREZA ENERGÉTICA EN ESPAÑA (2015-2020) Protección constitucional en contexto de aplicación del art.116.2 CE por COVID-19

FRANCISCO MANUEL SILVA ARDANUY

tirant lo blanch Valencia, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1355-680-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/ empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

ÍNDICE 1. POBREZA ENERGÉTICA E HIDROVULNERABILIDAD; CARACTERIZACIÓN DE UNA PRIVACIÓN QUE SE CRONIFICA...................... 11 1.1. Comportamiento de los precios de los insumos domésticos en un contexto de pérdida de poder adquisitivo........................................ 16 1.2. Arquitectura de la facturación domiciliaria de energía.................... 26 2. CRONIFICACIÓN DE LA VULNERABILIDAD. INDICADORES PARA UN MODELO DE DESIGUALDAD ESTRUCTURAL 2008-2018.......... 31 2.1. Renta disponible de la población..................................................... 31 2.2. Sectores poblacionales en riesgo de exclusión o con integración social frágil......................................................................................... 37 2.3. Segmentación de la desigualdad social............................................. 41 2.4. La sociedad desligada; parámetros e indicadores de la asimetría social. 45 2.5. Vectores de la desigualdad social..................................................... 51 2.6. La precariedad como sistema; empleo y fragilidad social................. 52 2.6.1. Caracterización del mercado laboral.................................. 52 2.6.2. Desempleo y exclusión social............................................. 57 2.6.3. Desempleo de larga duración y deterioro social................. 60 2.6.4. Parciales a la fuerza; contratos temporales involuntarios... 64 2.6.5. El hábitat de la desigualdad: amplificación de la exclusión social por larga permanencia en el desempleo.................... 68 2.7. La pobreza energética como pobreza de arrastre; privaciones materiales asociadas a la vulnerabilidad energética................................. 70 2.8. Vulnerabilidad agravada sobre colectivos específicos....................... 71 2.9. Consolidación del modelo de sociedad dual.................................... 79 2.9.1. Informe “El estado de la pobreza. Seguimiento del indicador de riesgo de pobreza y exclusión social en España 2008-2016”. VII Informe AROPE. 2017............................ 79 2.9.2. Andamiaje del país desigual a partir de las conclusiones del “Informe España 2017” (COM. 2017 de 22 de febrero de 2017)................................................................................. 85 2.9.3. Caracterización del astillamiento social; la visión de informe “Exclusión estructural e integración social”. Fundación FOESSA (Fomento de estudios Sociales y de Sociología Aplicada). 2018................................................................. 94 2.9.3.1. Población afectada por las diversas formas de exclusión social sobre el total de población y para la población en situación de exclusión....... 100 2.9.4. La recuperación económica ajena a los más vulnerables; Referencias a partir del Informe “Exclusión y desarrollo social en España”. Fundación FOESSA (Fomento de estudios Sociales y de Sociología Aplicada). 2019.................... 106

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2.9.4.1. Rasgos de la pobreza y exclusión social en España en el marco del VIII Informe FOESSA........... 111 2.9.4.2. De la composición multidimensional de la exclusión social en España 2007-2018....................... 116 2.9.4.3. Posicionamiento de las familias para afrontar situaciones de vulnerabilidad y exclusión social. 125 3. ECOSISTEMAS VULNERABLES; HOGARES FRÁGILES, EXCLUSIÓN SOCIAL Y CULTURA ENERGÉTICA.......................................... 133 3.1. Los muros de renta; poder adquisitivo como barrera a la integración plena........................................................................................ 133 3.2. “Comer o calentarse”; ordenación de las prioridades de gasto en los hogares vulnerables......................................................................... 134 3.3. Condiciones de habitabilidad de la vivienda.................................... 138 3.4. Condiciones de la vivienda. Gasto elevado en vivienda................... 144 3.5. Satisfacción con la situación económica del hogar........................... 148 3.6. Satisfacción con la vivienda............................................................. 149 3.7. Seguridad económica del hogar....................................................... 150 3.8. Incapacidad de ahorro y estrategias de contingencia en los hogares vulnerables...................................................................................... 153 4. INTERVENCIÓN PÚBLICA ANTE EL FENÓMENO DE LA POBREZA ENERGÉTICA E HIDROVULNERABILIDAD................................. 159 4.1. Políticas públicas frente a la pobreza energética e hidrovulnerabilidad.................................................................................................. 160 4.2. Regulación de los sectores del agua, luz y gas en su vertiente doméstica.................................................................................................. 164 4.2.1. Electricidad........................................................................ 164 4.2.2. Agua.................................................................................. 165 4.2.3. Gas.................................................................................... 165 4.3. Elementos relevantes de los suministros básicos.............................. 167 4.3.1. Producción, generación y distribución de energía en el Estado español...................................................................... 170 4.4. Carga impositiva sobre los suministros domiciliarios...................... 175 4.5. Conocimiento de los consumidores y usuarios de su hábitat energético.................................................................................................. 176 4.6. Protección y tutela del Derecho comunitario de los derechos de los consumidores y usuarios en materia de suministros básicos............ 180 5. REGULACIÓN Y DESPLIEGUE DE POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE EL ÁMBITO COMUNITARIO FRENTE A LA POBREZA ENERGÉTICA E HIDROVULNERABILIDAD................................................................ 183 5.1. Derecho a la energía en la UE-27.................................................... 189

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6. APROBACIÓN Y DESARROLLO DE LA “ESTRATEGIA NACIONAL CONTRA LA POBREZA ENERGÉTICA 2019-2024”........................... 213 6.1. Rasgos de la pobreza energética en el ámbito español y europeo definidos en la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética en España............................................................................................ 216 6.2. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de Naciones Unidas. 220 6.3. De la implementación de los contenidos de la Agenda 2030 en España................................................................................................ 222 6.4. Diagnóstico de situación................................................................. 224 6.5. Análisis comparativo de los indicadores usados por el Ministerio de Transición Ecológica en el diseño de la “Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética 2019-2024”.................................................. 226 6.6. Medidas y buenas prácticas en el ámbito europeo frente a la pobreza energética.................................................................................... 234 6.7. Basamento normativo y jurídico de la “Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética en España 2019-2024”................................. 240 6.7.1. Marco normativo y competencial en el ámbito de las Comunidades Autónomas....................................................... 243 6.8. Materialización de las competencias estatales en materia de protección frente a la pobreza energética e hidrovulnerabilidad (20142019).............................................................................................. 244 6.8.1. Tarifas sociales. Regulación vigente del bono social eléctrico y el bono social térmico................................................. 244 6.8.1.1. Suspensión del suministro para consumidores de energía eléctrica................................................. 251 6.8.1.2. Suspensión del suministro para consumidores de gas natural......................................................... 255 6.8.2. De la incorporación de medidas de eficiencia energética para la reducción de la vulnerabilidad energética............... 257 6.8.3. Políticas públicas de corrección de rentas de los hogares mediante transferencias directas......................................... 268 6.9. Intervención en el parque de viviendas para reducir la vulnerabilidad energética................................................................................. 269 6.10. Del contenido de la STC 62/2016, de 17 de marzo de 2016 sobre el recurso de inconstitucionalidad 5831-2014..................................... 272 6.11. Contexto para el diseño de políticas públicas a partir del RDL 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores................................ 284 6.12. De la Sentencia 54/2018, de 24 de mayo de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 5459-2015. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 20/2014, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, para la mejora de la protección de las personas consumidoras........ 289

Índice

7. CONTEXTO NORMATIVO ESTABLECIDO A PARTIR DE LA ENTRADA EN VIGOR DEL REAL DECRETO 463/2020, DE 14 DE MARZO, POR EL QUE SE DECLARA EL ESTADO DE ALARMA PARA LA GESTIÓN DE LA SITUACIÓN DE CRISIS SANITARIA OCASIONADA POR EL COVID-19.................................................................................. 303 7.1. Normativa estatal vigente para la actuación contra los efectos del COVID-19...................................................................................... 305 7.2. De las medidas de protección constitucional (art. 41 CE) contenidas en el Real Decreto-Ley 20/2020, 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital.................................................................... 349 8. INDICADORES SOCIALES EN MATERIA DE POBREZA Y EXCLUSIÓN A PARTIR DE LA ENTRADA EN VIGOR DEL REAL DECRETO 463/2020, DE 14 DE MARZO, POR EL QUE SE DECLARA EL ESTADO DE ALARMA PARA LA GESTIÓN DE LA SITUACIÓN DE CRISIS SANITARIA OCASIONADA POR EL COVID-19................................... 357 9. POBREZA ENERGÉTICA Y “NUEVA NORMALIDAD”; APUNTES PARA UN ESCENARIO JURÍDICO Y SOCIAL POST COVID-19......... 363 BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES........................................................................ 367

1. POBREZA ENERGÉTICA E HIDROVULNERABILIDAD; CARACTERIZACIÓN DE UNA PRIVACIÓN QUE SE CRONIFICA La incorporación de la pobreza energética a la cotidianeidad de numerosos hogares españoles que, desde 2008, ven deteriorarse sus condiciones de vida debido al aumento de la precariedad laboral, el incremento del coste de la energía y la imposibilidad de realizar inversiones para mejorar la eficiencia energética de los inmuebles en los que habitan, provocó el desarrollo de medidas paliativas impulsadas por distintas Administraciones Públicas y que han cristalizado en la denominada “Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética 2019-2024” que avanza en el compromiso del Estado español en la erradicación de este tipo de privación. El Comité Económico y Social Europeo en su dictamen “Por una acción europea coordinada para prevenir y combatir la pobreza energética”1 de 2013 definió la pobreza energética como “la dificultad o incapacidad de mantener la vivienda en unas condiciones adecuadas de temperatura, así como de disponer de otros servicios energéticos esenciales a un precio asequible”. Ampliando esta definción, la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética 2019-2024, aprobada por el Gobierno de España el 5 de abril de 2019 establece la pobreza energética como “la situación en la que se encuentra un hogar en el que no pueden ser satisfechas las necesidades básicas de suministros de energía como consecuencia de un nivel de ingresos insuficiente y que, en su caso, puede verse agravada por disponer de una vivienda ineficiente en energía”2. Nuestro ordenamiento jurídico permite respaldar la voluntad política de los poderes públicos para reducir el impacto de la pobreza energética a través de lo establecido en el art. 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos que reconoce que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado, que le asegure la salud y el bienestar y, en especial, la alimentación, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”. De igual modo, el art. 11 del Pacto Internacional de Derechos 1

EESC (European Economic Social Committee): “Por una acción europea coordinada para prevenir y combatir la pobreza energética”. (Dictamen de iniciativa). DOUE 2013/C 341/05 de 21 de noviembre de 2013. https://www.miteco.gob.es/es/prensa/estrategianacionalcontralapobrezaenergetica2019-2024_tcm30-496282.pdf. [Consultado en línea: 13 de febrero de 2020].

Francisco Manuel Silva Ardanuy

Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) de 1966 propugna junto con el derecho a una vivienda adecuada “el derecho de acceso a la energía para la cocina, iluminación y calefacción en el que los gatos derivados del uso del hogar deberán ser de un nivel que no impida ni comprometa la satisfacción de otras necesidades básicas”. La Constitución Española no realiza ninguna referencia expresa a la energía como un Derecho Fundamental ni la residencia como un derecho propio de la ciudadanía. A partir de lo establecido en el artículo 47 CE (derecho a una vivienda digna y adecuada) y en el artículo 43.1 CE (protección de la salud) podemos asumir de forma implícita que el derecho a la vivienda adecuada se vincula con los insumos básicos que el Capítulo III del Título I recoge. La pobreza energética fue definida por Brenda Boardman (1991) para el Reino Unido como la “incapacidad [para un hogar] de obtener una cantidad adecuada de los servicios de la energía por el 10% de la renta disponible”3. Esta primera aproximación sirvió para construir la definición oficial de “pobreza energética” en el Reino Unido establecida en 2001 en el marco de la Estrategia Energética nacional que vinculaba ese umbral de gasto (el 10% de la renta disponible) a la satisfacción de un régimen térmico adecuado para la vivienda (entre 21º en la sala de estar y 18º grados en el resto de habitaciones de la casa) a partir de lo afirmado por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Se centraban así las primeras estrategias de intervención frente a este tipo de privación en lograr la disponibilidad de temperatura asequible en los hogares vulnerables. Se trata, por tanto, de un nuevo tipo de pobreza en la medida que la sociedad ha hecho de la energía un bien esencial para la participación4. Otros investigadores (Healey 2004; Healey & Clinch 2004)5 han propuesto recurrir a mediciones directas basadas en la evaluación que los propios hogares hacen de su capacidad de mantener la vivienda a una temperatura adecuada durante el invierno. Otras aproximaciones han subrayado la importancia de las convenciones y prácticas sociales para

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Boardman, B. (1991). Fuel poverty is different. Policy Studies, 12(4), págs. 30-41. Arenas, M.E.; Barrella, R.; Burzaco, M.; Cabrera, P.J.; Centeno, E.; Escribano, M.E.; Ibañez, J.W.; Linares, J.I.; Linares, P.; Romero, J.C.; sanz, P. (2019): “La pobreza energética en España” en Capítulo III del “Infome España. 2019” nº 26. Cátedra José Mª Martín patino de la cultura del Encuentro. Universidad Pontificia de Comillas. Moore, R. (2012). Definitions of fuel poverty: Implications for policy. Energy Policy, 49, págs. 19-26. Thomson, H., & Snell, C. (2013). Quantifying the prevalence of fuel poverty across the European Union. Energy Policy, 52, págs. 563-572.

Pobreza energética en España (2015-2020)

lo que se considera en cada momento como temperatura adecuada (Buzarovski; Petrova 2015)6 o la necesidad de que los servicios de la energía doméstica sean suministrados a un precio justo (EPEE, 2009)7. Debe reseñarse que la pobreza energética es, de hecho, un componente más del fenómeno complejo que constituye la pobreza y la exclusión social que afecta al continente europeo8, en un contexto global que en 2017 arrojaba un total de 1000 millones de personas en el mundo sin acceso a electricidad9. Se trata de un tipo de pobreza que viene determinado en gran medida por el nivel de ingresos del hogar y que nos indica que tiene mayor incidencia no sólo en hogares con menor renta disponible, sino en aquellos que por ocupar viviendas de menor calidad son más ineficientes en términos energéticos.

Bouzarovski, S., Petrova, S. (2015): A global perspective on domestic energy deprivation: Overcoming the energy poverty-fuel poverty binary. Energy Research & Social Science, 10, págs. 31-40. European Commission (2015): Vulnerable Consumer Working Group. Working Paper on Energy Poverty. Págs. 1-16. La tasa de pobreza energética puede estimarse a través de tres alternativas metodológicas (Healey 2004). Por un lado, encontramos el enfoque basado en la medición de la temperatura interna del hogar con el fin de comprobar si cumplen con determinados criterios objetivos (temperaturas comprendidas entre los 18º y los 21º. Actualmente no existen estimaciones de tasa de pobreza energética basadas en este enfoque. Por otro lado, podemos basarnos en el gasto de energía e ingresos del hogar como se mide en Reino Unido que fija como límite para entender que un hogar sufre pobreza energética cuando destina más del 10% de sus ingresos al pago de suministros energéticos. Finalmente encontramos el enfoque basado en percepciones y declaraciones de hogares propuesto por Healey y Clinch que se basa en la utilización de los resultados de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) de Eurostat que recoge cuestiones que van desde la capacidad de los hogares de mantener su vivienda a una temperatura adecuada hasta las dificultades d ellos europeos para hacer frente al pagos de las facturas periódicas de suministros de energía. Este último es el único enfoque que permite comparar la situación de diversos países de la Unión Europea. Tirado Herrero., S., Jiménez Meneses, L., López Fernández, J.L., Irigoyen Hidalgo, V.M. (2018): Pobreza energética en España. Hacia un sistema de indicadores y una estrategia de actuación estatales. Madrid. Asociación de Ciencias Ambientales. Boardman, B. (2013). Fixing fuel poverty: challenges and solutions. London, Routledge. Healy, J. D. (2017). Housing, fuel poverty and health: a panEuropean analysis. London, Routledge. Según Eurostat, en 2012 unos 124 millones de personas —24.8% de los 28 países de la UE— estaban en “peligro de pobreza o exclusión social”, definición que incluye tanto la pobreza relativa como la absoluta. En 2008 la cifra era del 17%. El objetivo de Naciones Unidas es alcanzar un pleno acceso a flujos regulares de energía asequible en el año 2030 partiendo de un esecenario en 2015 en el que el 13% de la población mundial no tenía acceso regular al suministro eléctrico y el 40% de la población del planeta utilizaba combustibles contaminantes para cocinar frente a un 17,5% de energías producidas a partir de fuentes renovables.

Francisco Manuel Silva Ardanuy

La mayor parte de las definiciones académicas e institucionales ponen el énfasis en la capacidad de pago del hogar como idea central del concepto de pobreza energética. Esta conceptuación basada en el binomio acceso-capacidad de pago pierde fuerza frente a quienes proponen un reformulación del concepto desde una óptica más global que lleve a considerar la pobreza energética como una condición global que afecta por diferentes vectores a la población existiendo grados dentro del fenómeno dando cabida a definiciones como la “vulnerabilidad energética”, entendida ésta como un concepto que refiere a la condición más extensa y difusa que se define como la propensión de un hogar a experimentar una situación en la que dicho hogar no recibe una cantidad adecuada de servicios de energía. La vulnerabilidad energética trabaja sobre situaciones coyunturales y estructurales que van más allá de los factores que determinan la pobreza energética (ingresos del hogar, precios de la energía y eficiencia energética de las viviendas)10. Podemos afirmar, en base al consenso existente entre las diversas propuestas de investigación en relación a este tipo de privación, que una familia entra en situación de pobreza energética cuando es incapaz de abonar una cantidad de energía suficiente para satisfacer sus necesidades domésticas y/o cuando se ve obligado a destinar una parte excesiva de sus ingresos a pagar la factura de energía de la vivienda. Los factores que, de manera más determinante, influyen en que una familia sufra pobreza energética son los ingresos insuficientes de la unidad familiar, el coste de la energía y la ineficiencia energética del hogar que habitan. De acuerdo con el enfoque de percepciones y declaraciones del hogar (ECV), un total de 6,8 millones de personas, equivalente al 15% de la población residente en España, estarían sufriendo temperaturas inadecuadas en la vivienda o retraso en el pago de recibos, o ambos. De éstas, destacan los 2,8 millones de personas que declararon tener dos o más retrasos en el pago de recibos en los últimos 12 meses (el 6% de la población)11. Partiendo de los indicadores basados en la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) se calcula que en 2016 un 29% de la población del país (13,2 millones de personas) estarían en dificulta10

Thomson, H., Snell, C. J., & Liddell, C. (2016): Fuel poverty in the European Union: a concept in need of definition? People, Place & Policy Online, págs. 5-24. Li, K., Lloyd, B., Liang, X. J., & Wei, Y. M. (2014): Energy poor or fuel poor: What are the differences? Energy Policy, 68, págs. 476-481. IEA (International Energy Agency), WBG, WHO, UN, IRENA (2018): Tracking SDG7: The energy progress report. Págs. 6-7.

Pobreza energética en España (2015-2020)

des de acuerdo con alguno de los dos indicadores principales propuestos para el enfoque de gastos e ingresos del hogar. (Tirado Herrero; 2018)12. En los últimos años el coste de la energía y los ingresos de las familias han evolucionado de forma inversa. Para 2018, entre 1.3 y 3.1 millones de hogares españoles se encontraban en situación de pobreza energética. El 16.6% de la población en términos globales es incapaz de mantener la vivienda a una temperatura adecuada. El 41.4% de los hogares donde el sustentador principal está en situación de desempleo no puede mantener el hogar a una temperatura adecuada. El 29.2% de los hogares donde hay alguna persona no nacida en España tampoco puede permitírselo. Los efectos de la crisis sanitaria provocada por el COVID-19 y el impacto que las medidas para la protección de la salud han tenido sobre las frágiles economías de las familias vulnerables y la presión a la que se ve sometido el sistema de protección social del que hacen uso sólo ha hecho agravar un tipo de privación que se cronifica en el Estado español. La pobreza energética se suma, además a otro tipo de privaciones que se manifiestan en los hogares que la sufren, ya que en el 76.8% de los hogares que no consiguen mantener su vivienda a una temperatura adecuada han tenido que reducir sus gastos en calzado y vestuario. En el 51.2% de los hogares que padecen pobreza energética se han visto obligados también a reducir su gasto en alimentación.La pobreza energética tiene tambiñen consecuencias directas sobre el empleo, donde un 18.5% de las personas entrevistadas por Cruz Roja Española indicó que la privación de agua y electricidad les impidió ir a una entrevista de trabajo en las condiciones adecuadas de higiene13. La importancia práctica del concepto de la vulnerabilidad energética se ve reflejada en las Directivas 2009/72/EC y 2009/73/EC sobre reglas comunes para el mercado del gas y la electricidad, que llaman a los Estados miembros a establecer criterios para la definición de consumidor vulnerable desde la perspectiva de la pobreza energética si el legislador nacional lo cree necesario.

Tirado Herrero, S., Jiménez Meneses, L.: Energy poverty, crisis and austerity in Spain, People Place Policy 10 (1) (2016), págs. 42-56. Romero, J. C., Linares, P.; López, X. (2018): The policy implications of energy poverty indicators. Energy policy, 115, págs. 98-108. Cruz Roja Española (2018): “La Vulnerabilidad asociada al ámbito de la vivienda y pobreza energética en la población atendida por Cruz Roja”. Boletín sobre vulnerabilidad social, 17.

Francisco Manuel Silva Ardanuy

De acuerdo con el artículo 29 del borrador de la nueva directiva del mercado eléctrico interior que se encuentra aún en proceso de trámite en el Parlamento Europeo los Estados miembros de la UE estarán pronto obligados a contar con un sistema de medición de la pobreza energética con el fin de monitorizar de forma continuada el número de hogares en esta situación e informar cada dos años a la Comisión Europea14.

1.1. Comportamiento de los precios de los insumos domésticos en un contexto de pérdida de poder adquisitivo El precio del mercado diario de electricidad continua con la tendencia alcista iniciada en mayo de este año. En concreto, el precio medio aritmético del mercado diario se ha situado en 64,33 €/MWh en agosto de 2018 y en 69,27€/MWh en septiembre de 2018. La energía eléctrica sigue siendo la parte más importante de las facturas energéticas del hogar es el principal responsable del incremento. Los precios de la electricidad para clientes domñesticos en España se incrmeentaron un 59% entre 2008 y 2018 y los del gas un 34%, muy por encima del 12.7% de incremento del IPC para el mismo periodo. Entre 2008 y 2018, la renta mediana del hogar se redujo un 5.4%, lo que implica un aumento del número de hogares con rentas que descienden de forma severa.

El Observatorio Europeo de Pobreza Energética (EPOV) ha propuesto, bajo mandato de la Comisión Europea, la utilización de cuatro indicadores primarios (dos basados en el enfoque de gastos e ingresos del hogar, y otros dos en el enfoque de percepciones y declaraciones del hogar) además de una batería de indicadores secundarios sobre factores estructurales y aspectos complementarios del fenómeno. La Asociación de Ciencias Ambientales, como socio del Observatorio, lleva a cabo con este informe una aplicación metodológica práctica de esa propuesta por medio de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) y de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) del INE, las dos fuentes de datos principales empleados en los tres informes previos. Bouzarovski, S.; Thomson, H. (2018): Addressing energy poverty in the European Union: State of play and action. Tirado Herrero., S., Jiménez Meneses, L., López Fernández, J.L., Irigoyen Hidalgo, V.M.,2018. Pobreza energética en España. Hacia un sistema de indicadores y una estrategia de actuación estatales. Asociación de Ciencias Ambientales, Madrid., pág. 13.

Pobreza energética en España (2015-2020)

Gráfico 1. Incapacidad de mantener el hogar a una temperatura adecuada UE

Fuente: Observatorio Europeo de la Pobreza Energética (EPOV)

El porcentaje de hogares españoles que gasta más del 20% de sus ingresos anuales en energía doméstica ha sido el que más rápidamente ha aumentado (más de un 140% entre 2006 y 2012), seguido del conjunto de hogares que gasta más de un 15%. Esto demuestra que el peso de la factura energética está desigualmente repartido entre los distintos segmentos sociales. Tabla 1. Gasto eléctrico medio por hogar 2016

Fuente: Elaboración propia a partir de datos EUROSTAT.

El recibo del usuario medio con las tarifas vigentes en las tres primeras semanas de enero alcanza los 86,96 euros frente al 67,84 €de enero de

Francisco Manuel Silva Ardanuy

2016. En lo que se refiere al precio de la energía consumida, el kWh está en sus niveles más altos desde enero de 2013, cuando se situó en 15,09 € céntimos antes de impuestos (19,20 € ya incluidos). El máximo histórico fueron los 16,81 céntimos de euro (20,85 € con impuestos) logrados entre enero y marzo de 2012. Entre 2008 y 2018 el precio de la energía eléctrica para una familia media (con una potencia contratada entre 2.500 kWh y 5.000 kWh y entre 20 y 200 GJ de gas) se ha visto incrementado un 77.9% para la electricidad y en un 17.9% para el gas. En contrapartida, los hogares han visto reducidos sus ingresos un 1.3% En los primeros 22 días de enero se ha situado en una media de 14,47 € (18,40 € con impuestos), un 39,7% por encima de los 10,36 € (13,18 €) de enero de 2016. Las viviendas españolas consumen la quinta parte de toda la energía que se consume en España 23 bombillas en cada casa y 990 euros de gastos al año. Una casa española consume al año 9.922 kilovatios-hora (kWh), que equivalen a 0,85 toneladas de petróleo. No todos consumimos lo mismo. Las viviendas unifamiliares (casas aisladas) duplican el gasto de energía (15.513 kWH como media anual) de los pisos y bloques de viviendas (7.544 kWh). Y por supuesto el consumo aumenta en las zonas frías continentales (12.636 kWh) y disminuye en las atlánticas (9.293 kWh) y mediterráneas (8.363 kWH)15. El indicador sobre el retraso en los pagos sufrió un aumento del 4% en 2007 al 6% en 2012. Esto supone un mayor número de cortes de suministro. En 2012 hubo 1,4 millones de cortes, lo que supone un incremento de más del 100% (en 2006 hubo 600.000 desconexiones), si bien todas las desconexiones no pueden atribuirse a la situación de pobreza energética existente16. En 2018 el retraso en el pago de recibos afecta tres veces más a la población en situación de exclusión social (23.4%) o a las familias numerosas (25.5%) que a la población general (8.1%). El régimen de tenencia de la vivienda es otro factor diferenciador ya que las familias que se encuentran en régimen de alquiler sufren casi el doble de retrasos en el pago de las facturas energéticas del hogar (16%). De acuerdo con datos de la ECV se estima que en 2016 había un millón y medio de personas (el 3% de la población residente en España) que declaraban tener retrasos en el pago de recibos y del alquiler e hipoteca de forma simultánea. Estas situaciones de doble vulnerabilidad ponen de ma-

IDEA (2017): Informe Anual de Consumos Energñeticos. Evolución 2010-2016. 30 de diciembre de 2017. Madrid. Ministerio para la Transición Ecológica. El País. 26 de noviembre de 2013.

Pobreza energética en España (2015-2020)

nifiesto que la pobreza energética es una de las múltiples precariedades a las que tienen que hacer frente los hogares más desfavorecidos17. La correlación es especialmente grave en el caso de los un número importante de hogares que reocupan o recuperan de forma irregular viviendas de las que han sido previamente desahuciados, o habitan asentamientos informales, para los que la pobreza energética se experimenta como un problema de acceso regularizado a los suministros18. Tomando como referencia el Gráfico publicado por la Asociación de Ciencias Ambientales, para 2012 había más hogares incapaces de mantener una temperatura cálida que una temperatura adecuada. La evolución de ambos indicadores apunta que el porcentaje de hogares incapaces de mantener una temperatura cálida aumentó del 14% al 18%. Este dato nos indica que o bien hay más hogares que pierden el control térmico o bien que por falta de recursos los hogares están reduciendo sus consumos por debajo de los mínimos reconocidos como necesidad vital por el conjunto de la sociedad. Del mismo modo, el 25% de los hogares no fueron capaces de mantener una temperatura fresca en verano tanto en 2007 como en 2012. En el mismo informe de la Asociación de Ciencias Ambientales de 2012 (que precisaba información relativa a 2010) se estimaba que en torno a un 10% de los hogares españoles (unos 5 millones de personas) se encontraban en situación de pobreza energética. En el mismo informe de 2013 (con datos relativos a 2012) un 9% de los hogares españoles (unos 4 millones de personas) se declaraban ya incapaces de mantener su vivienda a una temperatura adecuada. El 17% de los hogares seguía incurriendo en un gasto energético no proporcional por la suma de elevadas tarifas y baja eficiencia en el consumo energético. La tercera edición del informe de la Asociación de Ciencias Ambientales (ACA) situaba para abril de 2016 que el 11% de los hogares españoles (equivalente a 5,1 millones de personas) se declaraba incapaz de mantener

A partir de los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida 2016, se estima que en este año había 900.000 personas (el 2% de la población residente en España) que por dificultades económicas dejaron en algún momento de disponer de sus fuentes habituales de energía doméstica, tanto por no poder pagar dicha energía como por haber tenido algún tipo de corte en el suministro energético. Pellicer-Sifres, V. (2016): Reconceptualizando la pobreza energética desde el Desarrollo Humano: hacia una definición más inclusiva y transformadora. https://www.researchgate.net/publication/313846905 [Consultado en línea el 3 de junio de 2020]. Tirado Herrero., S., Jiménez Meneses, L., López Fernández, J.L., Irigoyen Hidalgo, V.M., 2018. Pobreza energética en España. Hacia un sistema de indicadores y una estrategia de actuación estatales. Asociación de Ciencias Ambientales, Madrid., pág. 15.

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su vivienda a una temperatura adecuada en los meses fríos. Asimismo, el 8% de los hogares españoles (equivalente a 4,2 millones de personas) declaraba tener retrasos en el pago de las facturas de la vivienda incluyendo las de energía doméstica. Por su parte el 15% de los hogares españoles (equivalente a 6,2 millones de personas) destinaban más del 10% de sus ingresos anuales a la compra de energía para la vivienda19. En 2016 el 10% de los hogares españoles (equivalente a 4,9 millones de personas) se encontraba en dificultades según la aplicación al caso español del indicador oficial de pobreza energética del Reino Unido. Esto significa que su ingresos, una vez descontados los gastos en vivienda y energía doméstica, estaban por debajo de la línea de pobreza monetaria (60% de los ingresos medianos por persona equivalente), y que simultáneamente su gasto en energía doméstica estaba por encima de la mediana de gasto en energía por persona equivalente para toda España20. Finalmente, el informe de ACA para 2016 expresaba que el 21% de los hogares españoles (equivalente a 12,1 millones de personas) se encontraba en dificultades según la aplicación al caso español del indicador basado en el enfoque del ingreso mínimo aceptable (Minimum Income Standard). De acuerdo con esta metodología, los ingresos de estos hogares, una vez descontados sus gastos de energía y vivienda, estaban por debajo de la Renta Mínima de Inserción más elevada de España (País Vasco) una vez descontados el gasto en vivienda y energía de un hogar nacional. Siguiendo lo expresado por el Informe de la Asociación de Ciencias Ambientales (ACA), La pobreza energética se entiende como la consecuencia de una condición más extensa y difusa denominada “vulnerabilidad energética” definida como la probabilidad de un hogar a experimentar una situación en la que dicho hogar no reciba una cantidad adecuada de servicios de energía (Bouzarovski & Petrova, 2015)21. Este enfoque pasa a explicar la pobreza como una condición temporal causada por condi

Tirado Herrero, S., Jiménez Meneses, L., López Fernández, J.L., Perero Van Hove, E., Irigoyen Hidalgo, V.M., Savary, P., 2016: Pobreza, vulnerabilidad y desigualdad energética. Nuevos enfoques de análisis. Asociación de Ciencias Ambientales, Madrid. Bouzarovski, S., Petrova, S., & Tirado-Herrero, S. (2014). From Fuel Poverty to Energy Vulnerability: The Importance of Services, Needs and Practices. Demski, C., Thomas, G., Becker, S., Evensen, D., Pidgeon, N., Acceptance of energy transitions and policies: public conceptualisations of energy as a need and basic right in the United Kingdom, Energy Res. Soc. Sci. 48 (2019), págs. 33-45. Dobbins, A., Fuso Nerini, F., Deane, P., & Pye, S. (2019). Strengthening the EU response to energy poverty. Nature Energy volumen 4, págs. 2-5. Bouzarovski, S.; Tirado Herrero, S.: Integrating energy transitions regional inequalities and poverty trends in the European Union. European Urban Regional Studies, 24 (1) (2017) págs. 69-86.