OBRAS PÚBLICAS Y LICENCIAS MUNICIPALES
La modulación de las competencias municipales urbanísticas por la prevalencia del interés general estatal o autonómico
CONSEJO EDITORIAL MIGUEL ÁNGEL COLLADO YURRITA MARÍA TERESA
DE
GISPERT PASTOR
JOAN EGEA FERNÁNDEZ JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET FRANCISCO RAMOS MÉNDEZ SIXTO SÁNCHEZ LORENZO JESÚS-MARÍA SILVA SÁNCHEZ JOAN MANEL TRAYTER JIMÉNEZ BELÉN NOGUERA
DE LA
MUELA
RICARDO ROBLES PLANAS JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ Director de Publicaciones
OBRAS PÚBLICAS Y LICENCIAS MUNICIPALES La modulación de las competencias municipales urbanísticas por la prevalencia del interés general estatal o autonómico
José Manuel Aspas Aspas Abogado Administrador Superior. Comunidad Autónoma de Aragón (en exc.) Prólogo de Fernando López Ramón Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza
Colección: Derecho y Administración Directores: Joan Manuel Trayter Jiménez (Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Girona) Belén Noguera de la Muela (Profesora titular de Derecho Administrativo)
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©2 009 del texto, J. M. Aspas Aspas jmaspas@nomosabogados.com © 2009 del Prólogo, Fernando López Ramón © 2009 Atelier Via Laietana, 12. 08003 Barcelona Tel. 93 295 45 60 www.atelierlibros.es editorial@atelierlibros.es
I.S.B.N.: 978-84-15929-09-3 Depósito legal: Fotocomposición: Grafime. Mallorca, 1. 08014 Barcelona Impresión:
«Resultaría incoherente que la instalación defensiva o el aeropuerto de interés general fueran asuntos incluibles en unas competencias estatales que no comprendieran la posibilidad de su localización territorial». Fernando L ÓPEZ R A MÓN , «Planificación territorial» RAP 114 (1987), p. 144 «[…] debe constatarse que, de una parte, la Junta [de Extremadura] no remitió el Proyecto pese a los reiterados requerimientos de la Corporación Local. Pero de otra parte y pese a aducir potestades urbanísticas, nunca practicó el Ayuntamiento actuación alguna para constatar si las obras realizadas al momento de iniciar la paralización contravenían el planeamiento; que es la cuestión más importante a determinar y que a estas alturas desconocemos no sólo la Sala, sino, posiblemente, las mismas Administraciones litigantes y que, por lo que al Ayuntamiento se refiere, más parece interesarle la paralización como obstáculo en la construcción de la obra, que como salvaguarda de una legalidad urbanística que se desconoce si se infringe o no […]». STSJ de Extremadura de 24 de enero de 2000. FJ 7º. [Westlaw RJCA 2000/70]
Í NDICE
A GR A DECI MIEN TOS . . . . . . . . . . . . . . . . .
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P RÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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I N T RODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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C A PÍT U LO 1. R ÉGI MEN
DE COMU N IC ACIÓN DE L A S OBR A S
1956 (A RT ÍCU LO 167) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El artículo 167 de la Ley del Suelo de 1956: comunicación del proyecto de obras y decisión del consejo de ministros de las discrepancias . . . . A. La norma. Su antecedente directo . . . . . . . . . B. Aplicación jurisprudencial del artículo 167 de la Ley del Suelo de 1956. . . . . . . . . . . . 2. Las áreas metropolitanas de Madrid y Barcelona . . . A. El Área Metropolitana de Madrid . . . . . . . . . B. El Área Metropolitana de Barcelona . . . . . . . . 3. La legislación sectorial. . . . . . . . . . . . . . . . A. La Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional de 1963 y su Reglamento de 1964 . . . . B. La Ley de Defensa del Medio Ambiente Atmosférico de 1972 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PÚ BLIC A S ESTATA LES EN L A LEY DEL SU ELO DE
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23 23 25 29 29 32 33 33 35
10 / José Manuel Aspas Aspas
C A PÍT U LO 2. R ÉGI MEN
GEN ER A L DE SUJECIÓN A LICENCI A
1975 Y SU 1976 . . . . . . . . . . . . . . . 1. El régimen general de sujeción a licencia urbanística . A. Sujetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Objeto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El régimen excepcional de comunicación del proyecto de obra y reserva de dispensación legalizada . . . . A. Causas habilitantes . . . . . . . . . . . . . . . . B. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Constitucionalidad del artículo 180.2 de la Ley del Suelo de 1976. . . . . . . . . . . . D. La facultad de suspensión municipal de las obras estatales. La excepción de las obras de la defensa . E. La utilización del artículo 180 de la Ley del Suelo de 1976 por las Comunidades Autónomas . . . . .
Y E XCEPCION ES EN L A LEY DEL SU ELO DE T E X TO R EFU N DIDO DE
CA PÍT U LO 3. C ONST RUCCIÓN
37 41 42 44 46 48 48 50 57 60 61
J U R ISPRU DENCI A L DE L A
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81
CA PÍT U LO 4. L A S OBR A S PÚ BLIC A S EN L A LEY DEL SU ELO 1990 Y EN EL T E X TO R EFU N DIDO DE 1992 (A RT ÍCU LO 244) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Innovaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Constitucionalidad parcial del artículo 244 de la Ley del Suelo de 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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NO SUJECIÓN A LICENCI A DE L A S GR A N DES OBR A S PÚ BLIC A S
1. Etapa inicial: pronunciamientos incidentales. Obras de marcado interés público . . . . . . . . 2. Innovación: grandes obras públicas que afectan a la ordenación del territorio . . . . . . . . . . 3. Consolidación del criterio jurisprudencial: obras que no son de mero excepcional interés público . 4. Consolidación definitiva de la doctrina: distinción entre urbanismo y ordenacióndel territorio. . . .
DE
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Obras públicas y licencias municipales / 11
C A PÍT U LO 5. L A S
OBR A S PÚ BLIC A S
. 1. Sujetos . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Objeto . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Procedimiento. . . . . . . . . . . . .
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99 100 102 103
. . . . . . . . . . . . . 1. Legislación sectorial estatal . . . . . . . . . A. Carreteras . . . . . . . . . . . . . . . . B. Puertos. . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Aeropuertos . . . . . . . . . . . . . . . D. Aguas . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. Costas . . . . . . . . . . . . . . . . . . F. Obras en zonas de interés para la defensa nacional . . . . . . . . . . . . G. Infraestructuras ferroviarias . . . . . . . . H. Exención general de la licencia municipal urbanística para las obras públicas de interés general . . . . . . . . . . . . . . I. Otros supuestos de exención de licencia de 2. Legislación sectorial autonómica . . . . . . . A. Carreteras . . . . . . . . . . . . . . . . B. Puertos. . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Obras hidráulicas . . . . . . . . . . . . . D. Actuaciones de interés autonómico . . . . E. Instalaciones de energía fotovoltaica . . . F. Obras agrarias . . . . . . . . . . . . . .
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105 110 110 112 114 119 121
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122 124
. . . obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
127 133 134 134 137 138 139 141 141
EN L A S LEY ES AU TONÓMIC A S DE U R BA N ISMO
C A PÍT U LO 6. E X ENCIÓN
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. . . .
DE LICENCI A MU N ICIPA L
DE L A S OBR A S PÚ BLIC A S ESTATA LES Y R EGIONA LES EN LEY ES SEC TOR I A LES .
C A PÍT U LO 8. L A
. . . . . . . . .
DISPOSICIÓN A DICIONA L DÉCI M A DEL T E X TO
2008 . . . . . . . .
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C ONCLUSION ES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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R EFU N DIDO DE L A LEY DE SU ELO DE
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A N E XOS . . . . . . . . . . . . . . Legislación . . . . . . . . . . . . 1. Legislación estatal . . . . . . 2. Legislación de las comunidades Jurisprudencia . . . . . . . . . . . 1.Periodo 1956-1975. . . . . . . 2. Periodo 1976-1992 . . . . . . 3. Periodo 1993-2008 . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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155 157 157 163 181 181 182 195
De lege ferenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B IBLIOGR A FÍ A . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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A GR ADECIMIENTOS
El presente trabajo es deudor de mi aprendizaje en el «Máster en Urbanismo» de la Universidad de Zaragoza, que cursé en Zaragoza, en el año académico 2000-2001 y de las enseñanzas recibidas en el «XXXII Curso Superior de Estudios Territoriales y Urbanísticos. Primer año» del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), que seguí en Madrid durante 2008. Deseo expresar mi agradecimiento a los profesores de ambos Cursos; en especial, al Profesor Dr. don Ángel M EN ÉN DEZ R E X ACH , Catedrático de Derecho Adminstrativo de la Universidad Autónoma de Madrid y Director del Área jurídica del Curso en el INAP; al Prof. Dr. don Guillermo R U IZ A R NÁ IZ , Profesor Titular de Escuela Universitaria, del Área de Derecho Administrativo, de la Universidad Politécnica de Madrid y profesor del citado Curso; y, a mi maestro, el Prof. Dr. don Fernando L ÓPEZ R A MÓN , Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza y Director del «Máster en Urbanismo» por el apoyo recibido durante la elaboración, enjuiciamiento y publicación del trabajo. Han sido muy útiles las observaciones del Prof. Dr. don Gerardo G A RCÍ A Á LVA R EZ , Profesor Titular de Derecho Administrativo y del Prof. Dr. don Víctor E SC A RT ÍN E SCU DÉ , Profesor Ayudante, ambos de la Universidad de Zaragoza. Y al Prof. Dr. don José B ER MEJO VER A , director del Grupo Consolidado de Investigación «Administración, Economía, Sociedad y Territorio» (ADESTER).
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Expreso mi agradecimiento al Servicio de Biblioteca de mi Facultad, la Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza y a la Biblioteca del Instituto Nacional de Administración Pública, por la atención, diligencia y esmero con el que los bibliotecarios y personal auxiliar atendieron las peticiones de fondos bibliográficos. La biblioteca del Despacho «Nomos Abogados» fue, asimismo, de gran utilidad. También debo expresar mi gratitud a mi colaboradora en el Despacho, doña Marta M A RT Í N EZ P ÉR EZ , Licenciada en Derecho, por su ayuda en la ordenación de las sentencias estudiadas. Atención merece don Rafael S A N TACRUZ B L A NCO , Abogado del Estado y fino jurista, que me facilitó información sobre el tema analizado. Y, por último, al Prof. Dr. don Joan Manel TR AY T ER J IMÉN EZ y a la Prof.ª Dra. doña Belén N OGU ER A DE L A M U EL A , directores de la Colección «Derecho y Administración», al director de publicaciones don Juan José TR IGÁ S R ODR ÍGU EZ y a la E DITOR I A L A T E LIER , por la facilidades para publicar este trabajo en su prestigioso fondo dedicado al urbanismo y al medio ambiente. Este trabajo está dedicado a Inma, por todo, y a Guille, que estos días está aprendiendo a leer, ¡qué maravilla! En Zaragoza, mayo de 2009 José Manuel A SPA S
PRÓLOGO
El autor de este libro es un administrativista con criterio, un buen profesional que ha sabido combinar la lectura y el estudio con una práctica rica en experiencias. Su laboriosidad y talento le hicieron llegar fácilmente desde los primeros puestos de trabajo como administrador superior al ámbito de las funciones directivas en el Gobierno de Aragón, donde ha desempeñado las Direcciones Generales de Administración Local y de Función Pública. En plena madurez tomó la decisión de cerrar la etapa funcionarial y dedicarse al ejercicio de la abogacía, tarea que desempeña con dedicación, calidad y éxito notables. El estudio que aquí se presenta es una buena muestra de las inquietudes y capacidades del autor. Versa sobre un problema importante, el relativo a la sujeción a licencia urbanística de las obras públicas, cuestión que se afronta con la sistematización de toda la jurisprudencia, la legislación estatal y autonómica y la doctrina producidas sobre el particular. Los materiales están ofrecidos con toda claridad, bien ordenados, escrupulosamente identificados. Los argumentos relevantes, sus eventuales incoherencias, aspectos débiles, así como las soluciones simplistas se exponen con sencillez y criterio. Todo ello contribuye a formar una monografía que se lee con gusto, con interés y con utilidad habida cuenta tanto de la correcta redacción como de la directa implicación práctica de las cuestiones tratadas. La cuestión objeto de estudio tiene su origen en el texto re-
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fundido de la Ley del Suelo de 1976, la mejor de nuestras leyes urbanísticas: perfeccionó sin duda el modelo que se había iniciado en 1956 aportando elementos muy ligados a las necesidades sentidas en el mundo del urbanismo real, permitió el adecuado desarrollo reglamentario mediante las tres grandes normas de 1978 que detallaron el régimen del planeamiento, la gestión y la disciplina en el urbanismo, y finalmente, tras superar nada menos que su expresa derogación al renacer a la vida jurídica en la sentencia constitucional 61/1997, se nos presenta como el reclamo permanente de los puntos de partida comunes de nuestro atomizado derecho urbanístico. Pues bien, en ese texto refundido de 1976 cuya técnica me parece tan apreciable, el problema de la sujeción a licencia municipal de las obras públicas recibió una respuesta plenamente coherente con el ordenamiento urbanístico: el principio era el de general sometimiento a licencia aunque razones de urgencia o excepcional interés público permitían aplicar un procedimiento de excepción de licencia con intervención del municipio, cuya resolución última competía al Gobierno (artículo 180). Esa misma solución continúa vigente para las obras estatales a través del texto refundido de 2008 (disposición adicional décima) y en relación con las obras autonómicas por similares previsiones establecidas en las leyes urbanísticas de las comunidades autónomas. La jurisprudencia, sin embargo, nos hubo de deparar una sorprendente novedad al admitir decididamente desde el año 1984 que, junto al anterior procedimiento urbanístico de excepción de licencia, había de considerarse que las grandes obras públicas de ordenación del territorio superaban el ámbito del urbanismo municipal y por tanto estaban exentas de licencia urbanística. El sesgo de los casos que inicialmente determinaron esa doctrina del Tribunal Supremo puede ayudar a justificar sus soluciones, ya que todos ellos parecían dominados por razones de fondo que cabría considerar ajenas a los intereses urbanísticos como bien pone de relieve el autor de este libro. Ahora bien, la justicia material no puede servir para eludir el razonamiento jurídico bien trabado. La afirmación de que hay grandes obras públicas de ordena-
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ción del territorio ajenas al urbanismo municipal es una afirmación que cabe sostener con fundamento en la legislación urbanística, dado que en ella se regula el citado procedimiento de excepción de licencia para las obras urgentes o de singular interés público. Pero la consecuencia jurisprudencial de que esas grandes obras públicas ni siquiera han de seguir el procedimiento de excepción de licencia no es mas que un desconocimiento de la legalidad urbanística que no debiera haberse amparado por el Tribunal Supremo. En los casos iniciales probablemente estaba claro que el objetivo de las órdenes municipales de suspensión de las obras de la autopista o de la línea eléctrica de alta tensión era percibir el importe de las correspondientes tasas de expedición de licencia o poner de manifiesto el malestar del vecindario, pero ninguna de esas situaciones de hecho debía haber conducido a la introducción de un mecanismo tan perturbador del orden urbanístico como es el que haya obras públicas no sujetas ni a licencia municipal ni a un procedimiento de excepción de tal licencia que permita, al menos, que las autoridades locales accedan formalmente a una información sobre las obras que se realizan en el correspondiente término municipal y puedan expresar los intereses urbanísticos afectados. En ningún caso la prevalencia de las competencias estatales o autonómicas sobre las municipales puede justificar unas soluciones que prescinden por completo de la consideración de los intereses locales. La circunstancia de que en diversos casos resueltos por el Tribunal Supremo pudiera identificarse una utilización torticera de las previsiones legales quizá habría podido justificar la anulación de los actos municipales por incurrir en desviación de poder, pero nunca la formación de una doctrina que directamente contradecía los planteamientos legales. El verbalismo en la argumentación jurisprudencial se aprecia cuando tratan de distinguirse los conceptos de «gran obra de ordenación del territorio» y «obra de mero interés excepcional público». La espita abierta por la jurisprudencia fue rápidamente aprovechada por el legislador sectorial que, desde la Ley de Carreteras de 1988, ha ido exceptuando de licencia urbanística las más variadas obras públicas, unas grandes y otras no tanto. Así has-
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ta que la Ley de Concesiones de Obras Públicas de 2003 generalizó ese planteamiento a todas las obras públicas estatales. De esta manera creo que se ha consumado uno de los más claros atentados contra la autonomía municipal constitucionalmente garantizada. En todo caso, el conjunto de problemas planteado resulta jugoso. Estoy seguro que el lector no saldrá defraudado con el tratamiento que de los mismos ofrece el autor. Fernando L ÓPEZ R A MÓN Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza
INTRODUCCIÓN
Las Administraciones públicas territoriales y la galaxia de entes instrumentales de las mismas proyectan su actividad sobre los ciudadanos, entablando relaciones jurídico-administrativas. En numerosas ocasiones su actividad tiene una dimensión espacial o territorial: ejercen sus competencias sobre un espacio físico o territorio, que es elemento esencial de la dimensión territorial de la competencia. En el caso del ejercicio de competencias que implican el uso y transformación del recurso «suelo» la anterior afirmación es evidente, por la naturaleza de las cosas. En el presente trabajo queremos exponer la evolución del ordenamiento urbanístico español al regular la intervención municipal de las obras y usos del suelo por las Administraciones públicas. Es una exposición diacrónica. La presentación de cada regulación normativa descansa en los análisis precedentes. La consecuencia es que la exposición del régimen vigente es breve porque presupone la labor de agregación de la evolución de la técnica o institución estudiada. Veremos que el proceso ha sido circular: de la no sujeción a licencia a la no sujeción, pasando por el sometimiento con excepciones. En efecto, el proceso iniciado por el Estatuto municipal de 1924 va desde un régimen de simple comunicación (Reglamento de Obras de 1924), sin sujeción de las obras del Estado a la li-
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cencia municipal, pero con decisión del Consejo de Ministros en caso de discrepancia de la obra con el planeamiento urbanístico municipal (Ley del Suelo de 1956), a la regla general de la sujeción a licencia, con un procedimiento excepcional habilitado por conceptos jurídicos indeterminados, facultad suspensiva del Municipio y excepción a ésta en materia de defensa (Ley del Suelo de 1975-1976), con la ampliación por la jurisprudencia de la innecesariedad de licencia para las obras públicas de ordenación del territorio −materia cualitativamente distinta a la materia de urbanismo−, y el escapismo definitivo por la legislación sectorial, estatal y autonómica, para determinado tipo de obras e infraestructuras, con una vuelta a la situación inicial, de participación del Municipio vía informe sobre el proyecto de obras. Está interiorizado en el sistema jurídico español, tanto en el subsistema normativo como en el subsistema jurisprudencial, la prevalencia del círculo de intereses estatales y autonómicos expresado en el plan sectorial o en el simple proyecto de obras públicas sobre el círculo de intereses municipales, expresado en el plan general que pretende ordenar todo el término municipal. Primero fue en la legislación urbanística estatal, después, en las leyes de urbanismo autonómicas. Tan pronto como se incorporó a las leyes sectoriales estatales pasó a las leyes autonómicas del mismo carácter. La crisis de la planificación y del plan general de ordenación urbana, de la que es una especie, no ha alcanzado a la planificación territorial, porque la misma, en España, ha sido, hasta el momento un rotundo fracaso o, sencillamente, ha sido inexistente. La coordinación y la integración por niveles territoriales de la planificación es, prácticamente inexistente, y prueba de ello es el escapismo de la Administración del Estado y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas respecto a la intervención previa por los Municipios en el uso y suelo por aquéllas en sus términos municipales, porque éstos son, necesariamente parte del territorio autonómico (de alguna de las diecisiete Comunidades Autónomas) y estatal (que es la agregación del territorio de las Comunidades Autónomas y de las dos Ciudades Autóno-
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mas) y, en definitiva, el territorio junto con el poder y la población son los elementos definidores de los poderes territoriales. ✳✳✳ En las siguientes páginas realizaremos un recorrido cronológico de la evolución normativa y de la jurisprudencia más destacada sobre la cuestión enunciada.1
1. Se advierte que a lo largo del trabajo se usa la expresión «obras públicas» como equivalente a actuaciones edificatorias o de uso del suelo por las Administraciones públicas. Sobre el concepto de obra pública es clásico el trabajo de F ER NÁ N DEZ R ODR ÍGU EZ , Tomás Ramón: «Las obras públicas», en Revista de Administración Pública 100-102 (1983), pp. 2427-2469. Más recientes, B ER MÚ DEZ S Á NCH EZ , Javier: Obra pública y medio ambiente. El Estado y la Administración ante el territorio, Marcial Pons, Madrid, 2002; G A L Á N VIOQU E , Roberto: Obras públicas de interés general, Tirant lo Blanch-Instituto Andaluz de Administración Pública, Valencia, 2004 y H ER R Á NZ E MBID , Paloma: «Régimen general de las obras públicas» en G ONZ Á L EZ G A RCÍ A , Julio V.: Derecho de los bienes públicos, Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, pp. 695-777; VA LC Á RCEL F ER NÁ N DEZ , Patricia: Ejecución y financiación de obras públicas. Estudio de la obra pública como institución jurídico-administrativa, Thomson-Cívitas, Madrid, 2006.
