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Su ﬁsonomía y el modo en que, en cada caso, se ha ido conduciendo su desarrollo, responden a causas diversas propias de cada contexto social, económico y jurídico, son consecuencia de su evolución histórico-cultural y representan parte relevante de la identidad de sus ciudadanos. Sin embargo, para el momento presente ya existen una serie de postulados universales básicos, sustantivos y metodológicos, que inspiran y orientan la creación de las condiciones adecuadas para el bienestar y la calidad de vida de la persona en la ciudad, de acuerdo con su dignidad. Esta obra se dedica a la exploración jurídica del nacimiento, evolución y composición de esos postulados y a la explicación de su funcionamiento a través de tres instituciones con indudables interrelaciones, como son la ciudadanía, que se ha venido a caliﬁcar como urbana, el desarrollo urbano sostenible y el denominado derecho a la ciudad.

José Luis Ávila Orive

ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA

JOSÉ LUIS ÁVILA ORIVE

CIUDADANÍA URBANA, DESARROLLO SOSTENIBLE Y DERECHO A LA CIUDAD

La ciudad se conﬁgura hoy como el escenario donde se produce la representación de los avances sociales, económicos y políticos más relevantes de la historia de la humanidad, y a la vez, como el foco más problemático en el que se concentra la desigualdad, la pobreza, la segregación y, en deﬁnitiva, la injusticia social.

monografías

CIUDADANÍA URBANA, DESARROLLO SOSTENIBLE Y DERECHO A LA CIUDAD

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

CIUDADANÍA URBANA, DESARROLLO SOSTENIBLE Y DERECHO A LA CIUDAD

JOSÉ LUIS ÁVILA ORIVE

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Deusto

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto de I+D+I Derecho y Ciudad, al amparo de la Katedra Cities Lab de la Universidad de Deusto.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-121-1 IMPRIME Y MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

AGRADECIMIENTOS Expreso mi agradecimiento a la Katedra Cities Lab de la Universidad de Deusto, y a la Dra. Geana de Miranda Leschko por su participación en el proyecto, realizando una extraordinaria labor de búsqueda y sistematización de las referencias normativas.

Índice AGRADECIMIENTOS............................................................................ 7

I. PRESENTACIÓN......................................................................... 11

II. INTRODUCCIÓN. LA CIUDAD: UNA VISIÓN MÚLTIPLE....... 15 1. Aspectos contextuales............................................................. 15 a) Ciudad y ciudadanía.......................................................... 16 b) Ciudad y desarrollo humano............................................. 19 c) Ciudad y derecho a la ciudad............................................ 24 2. Recapitulación........................................................................ 33

III. LA CIUDADANÍA (URBANA)..................................................... 37 1. Aproximación a la noción de ciudadanía................................ 37 2. Ciudadanía urbana.................................................................. 47 a) Pertenencia........................................................................ 49 b) Derechos urbanos.............................................................. 53 c) Participación..................................................................... 63

IV. EL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE EN LA CIUDAD.. 69 1. Asentamientos humanos y desarrollo sostenible...................... 69 a) La noción de desarrollo humano....................................... 69 b) El desarrollo humano sostenible........................................ 77 2. El derecho al desarrollo........................................................... 89 a) El sinuoso camino hacia la declaración del derecho........... 89 b) La conceptuación del derecho al desarrollo....................... 98 b.1) El derecho al desarrollo como derecho síntesis.......... 101 b.2) El derecho a un proceso de desarrollo........................ 105 c) La naturaleza del derecho al desarrollo............................. 110 c.1) Las dificultades para su encaje como derecho............ 110 c.2) El principio de desarrollo humano sostenible............. 119 3. El derecho a la ciudad. Los hitos más significativos de lo que se ha entendido como su proceso de construcción....................... 122 4. Conceptos del derecho a la ciudad.......................................... 128 a) Algunas ideas-fuerza del legado de Lefebvre...................... 130 b) Derecho de derechos.......................................................... 135 c) Derecho de acceso a los beneficios y ventajas de la ciudad. 149 d) El derecho a la ciudad en los textos legales y en las cartas. 154

Índice

d.1) El Estatuto de la Ciudad, de Brasil, de 2001.............. 155 d.2) La Constitución del Ecuador de 2008........................ 156 d.3) Las Cartas de derechos en y a la ciudad..................... 160 5. Naturaleza del derecho a la ciudad.......................................... 180 a) El derecho a la ciudad entendido como las condiciones adecuadas de vida en la ciudad para la plena realización de sus habitantes.......................................................................... 181 b) Derecho de acceso a los bienes y servicios de la ciudad...... 182 6. Relaciones conceptuales. A modo de recapitulación................ 189

V. EL DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE E INTEGRADO EN LA UNIÓN EUROPEA. UNA MIRADA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL.................................................................. 207 1. La adopción, evolución y enfoque de la noción de desarrollo sostenible en la Unión Europea............................................... 207 a) El desarrollo humano en los Tratados................................ 207 b) El proceso de incorporación del desarrollo humano sostenible conectado con el fenómeno urbano........................... 211 c) El enfoque integrado del desarrollo urbano sostenible....... 221 c.1) Origen y formación del enfoque................................ 221 c.2) Los ejes clave del enfoque integrado.......................... 230 d) Urban acquis. El acervo urbano comunitario..................... 232 2. La incorporación del desarrollo urbano sostenible al ordenamiento jurídico español........................................................... 240 a) A modo de introducción.................................................... 240 a.1) Los primeros exponentes preconstitucionales............ 240 a.2) La ordenación constitucional..................................... 243 a.3) La ordenación del desarrollo sostenible en los Estatutos de Autonomía...................................................... 245 a.4) La regulación estatal del desarrollo urbano sostenible............................................................................. 247 b) La ausencia de una noción de ciudad o medio urbano....... 248 c) Condiciones y caracteres de la incorporación del principio de desarrollo urbano sostenible......................................... 255 c.1) En el ordenamiento estatal......................................... 255 c.2) En los ordenamientos autonómicos........................... 267 c.3) Una mención especial a las actuaciones integrales urbanas previstas por las Comunidades Autónomas..... 279

VI. A MODO DE CONCLUSIONES................................................. 285 REFERENCIAS........................................................................................ 291

I. PRESENTACIÓN Desde los primeros asentamientos humanos, la ciudad, en sus diferentes acepciones y significados, ha sido objeto de una incesante atención y estudio. Desde la arquitectura, la sociología, la geografía, la historia y el derecho, principalmente, se han abordado múltiples perspectivas, propias de cada área de conocimiento, con el fin de desentrañar su evolución, funciones, diseños y desarrollos, ordenación, administración, formas de gobierno o escenarios< de desenvolvimiento social. La ciudad ha sido lugar de refugio, representación del poder, lugar de relación social y comercial, lugar donde sobrevivir y desarrollarse al albur de los efectos del propio asentamiento o aglomeración humana; ha sido un exponente de la civilización, que en la medida en que ésta ha ido avanzando, evolucionando, perfeccionándose, y haciéndose más compleja, ha implicado nuevas visiones y desarrollos. La propia evolución de la humanidad y del pensamiento ha determinado la aparición de nuevas funciones y formas de ciudad, de modo que las distintas épocas históricas han venido acompañadas de nuevas tipologías de ciudad, conociéndose las ciudades del mundo antiguo, la ciudad medieval, la ciudad moderna renacentista, barroca o preindustrial, industrial y la conurbación urbana. La ciudadanía representa la relación política fundamental de los individuos con la comunidad política. Antes del tránsito de la ciudad al Estado, la ciudadanía era el estatuto del individuo en su relación con la ciudad. En la actualidad, la consideración de la ciudad como comunidad política no contrapuesta a la comunidad representada por el Estado, constituye el mejor modo de contextualizar jurídicamente la pertenencia de los individuos a la comunidad local, el disfrute de los derechos y el cumplimiento de los deberes y la participación en la misma. La configuración actual de lo que es y lo que debe ser la ciudad, puede implicar la concepción de la ciudadanía, no solo en lo relativo a su ámbito sino en los concretos derechos que deben componer su estatuto a la vista del valor superior de la dignidad de la persona. La formulación de la ciudadanía urbana, responde a la idea de circunscribir la dialéctica de las exigencias sociales en torno a la

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ciudad y los derechos reconocidos en el marco identificado con el medio urbano. Es en este marco, donde se debe ubicar el análisis sobre el derecho a la ciudad y el desarrollo urbano sostenible. Cuando Lefebvre en el año 1968 formula por vez primera el derecho a la ciudad en su obra del mismo nombre, Le Droit à la Ville, reflexiona sobre las consecuencias para el ser humano de la urbanización expansiva, generalizada, como factor de una economía capitalista productora de injusticia social y vulneradora de derechos. Su obra, más que un proyecto sobre la ciudad es un proyecto sobre la vida humana y los patrones adecuados de crecimiento en una sociedad justa, con un claro componente subversivo que buscaba el apoderamiento de los espacios urbanos por parte de los habitantes de la ciudad con el fin de cambiar la sociedad urbana. Desde entonces, el derecho a la ciudad ha servido como símbolo y eslogan de muchos movimientos sociales principalmente preocupados por el medio ambiente, la falta de vivienda digna y adecuada, la segregación urbana y la injusticia social en las ciudades (MAYER, 2012). Expertos de distintas áreas de conocimiento vienen desarrollando en los últimos años esta idea, y su extensión está sirviendo como elemento aglutinador de movimientos sociales en torno a los derechos humanos en la ciudad y al derecho a la ciudad. La elaboración de la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad ha sido una aspiración y un elemento clave de todo este proceso, ¿todavía en construcción?, cuya formulación hay que buscarla en la iniciativa de la sociedad civil articulada por distintas organizaciones no gubernamentales, y cuyo origen se localiza en la preparación de una de las Cumbres de la Tierra, concretamente la II Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente que se llevó a cabo en Rio de Janeiro, en 1992. La aproximación a ese Derecho desde posiciones y visiones disciplinares tan distintas, y su vocación universal, ha supuesto un avance a veces confuso en su entendimiento, lo que ha provocado la composición de una idea compleja alojada en una expresión carismática, cuyo objetivo ha girado en torno a la consecución de ciudades donde se realicen todos los derechos humanos y libertades públicas y se consiga el bienestar colectivo en condiciones de equidad y justicia.

Ciudadanía urbana, desarrollo sostenible y derecho a la ciudad

Cuatro años después de que Lefebvre formulara su Derecho a la ciudad, se celebraba en Estocolmo (1972) la primera Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio humano, en el que se proclamaba que los dos aspectos del medio humano, el natural y el artificial, resultan esenciales para el bienestar de la persona y para el goce de los derechos humanos fundamentales, incluso el derecho a la vida misma. En ese sentido, su protección y mejora es una cuestión fundamental que tiene una incidencia relevante en el bienestar de los pueblos y el desarrollo económico del mundo entero. Por ello expresa entre sus principios que el desarrollo económico y social es indispensable para asegurar al ser humano un ambiente de vida y trabajo favorable y las condiciones necesarias para mejorar la calidad de vida. Pero también la necesidad de aplicar la planificación a la urbanización con miras a evitar repercusiones perjudiciales sobre el medio y a obtener los máximos beneficios sociales, económicos y ambientales para todos. En 1976, en Vancouver, la Conferencia de Naciones Unidas sobre los asentamientos humanos, reconoce que las circunstancias de la vida de un gran número de personas en los asentamientos humanos resultan inaceptables, especialmente en los países en desarrollo, de manera que si no se tomasen medidas sería probable que empeoraran como consecuencia del desarrollo económico inequitativo, el deterioro social, económico, ecológico y ambiental, las tendencias del crecimiento demográfico mundial, la urbanización improvisada, el atraso y la dispersión rural y la migración involuntaria. Desde entonces, las Conferencias que se han venido celebrando, han profundizado en la relación entre desarrollo y medio ambiente y han focalizado su atención de forma creciente en los asentamientos humanos. Podría decirse que, sin perjuicio de la participación de distintos colectivos nucleados en torno al derecho a la ciudad en trabajos preparatorios de las Cumbres mundiales, especialmente a partir de los años 90, se han ido componiendo dos referencias separadas, con muy distinto nivel de influencia y reconocimiento institucional, como son el desarrollo urbano sostenible y el derecho a la ciudad. El ámbito, por tanto, que aborda este trabajo está compuesto por las tres instituciones mencionadas y sus relaciones. Se tratará en primer lugar el modo de relación y la funcionalidad de la ciudad con

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cada una de ellas, para analizar después su significado, sus fines y objetivos, su naturaleza jurídica y sus modos de relación. En el caso de la ciudadanía urbana, su tratamiento importa desde una perspectiva funcional. No interesa la ciudadanía como tal, sobre la que, por otra parte, se han publicado numerosos y valiosos estudios, sino en la medida en que se propone, en primer lugar, una específica calificación de ciudadanía en relación con el medio urbano, y en segundo lugar, la función que desempeña por sí misma, pero sobre todo en relación con el derecho a la ciudad y el desarrollo urbano sostenible. En el caso del derecho a la ciudad, que probablemente sería más ajustado a la realidad referirse a los derechos a la ciudad, a la vista de la diversidad de concepciones y perspectivas con las que se aborda tal derecho, interesa especialmente desentrañar su significado, abordando las distintas posiciones conceptuales que se han esbozado por la doctrina y las manifestaciones que ha tenido en cartas y textos legales, su contraste con el desarrollo urbano sostenible y sus expectativas de futuro. Desde ahora adelantamos nuestra posición de que el derecho a la ciudad representa una coincidencia nuclear con el desarrollo urbano sostenible, que cobra mayor dimensión cuanto más se extiende el ámbito material de tal derecho. Desde esa perspectiva interesa especialmente el modo en que se ha producido la formación del desarrollo urbano sostenible, los elementos principales de su concepto, su composición y su naturaleza jurídica. La extensión del análisis a la Unión Europea ha buscado no solo poner en valor los avances conceptuales y las formas de actuación en la aplicación del principio, sino acreditar implícitamente la extensión y consecuencias del significado del principio y la extensión de la coincidencia de objetos antes anunciada. Llegados a ese punto resultaba ineludible hacer una incursión en el ordenamiento jurídico español siquiera para evaluar el grado de avance en la implementación de este principio y sus postulados, a la vista del gran avance comunitario europeo. Este contexto de reflexión, plagado de altas aspiraciones y buenas intenciones, no solo no olvida la situación real de millones de personas, también en nuestro país, carentes de los recursos básicos para llevar una vida digna, sino que lo alienta y justifica.

II. INTRODUCCIÓN. LA CIUDAD: UNA VISIÓN MÚLTIPLE 1. ASPECTOS CONTEXTUALES Existe una infinidad de maneras de aproximarse a la noción de ciudad y una notable dificultad de entendimiento y acomodación de todas ellas. Incluso cuando su conceptuación se lleva a cabo desde una perspectiva común, resulta problemática1. Así, se ha hecho referencia “a la aporía tradicional de la definición de la ciudad” (LAFÓN, MARC y SARTRE, 2010, p. 11). En este trabajo se realiza inicialmente una aproximación a la ciudad como factor común de tres binomios, en los que su participación, distinta en cada uno, resulta imprescindible no solo para el esclarecimiento del segundo factor de cada uno de ellos, es decir, ciudadanía, desarrollo humano y derecho a la ciudad, sino también para la propia relación estructural y funcional de estos factores entre sí, de modo que se determinen sus analogías y diferencias, la comunidad de conceptos y objetivos que comparten, la necesidad de delimitar sus respectivos ámbitos conceptuales y las concomitancias que se producen entre ellas. Inicialmente, vamos a abordar la ciudad por su relación con la ciudadanía. Este interés nos lleva a retroceder brevemente más allá del inicio de la modernidad, antes del tránsito de la ciudad al Estado, con el fin de establecer el contexto en el que la ciudadanía comienza con la ciudad como comunidad política.

Más allá de la perspectiva con la que abordamos esta aproximación, veremos que la noción de ciudad es incluso problemática desde la necesaria delimitación de su contorno y naturaleza para componerla como objeto de políticas y programas. En la última década se ha puesto de manifiesto esta dificultad de definición, entre otros, por la Comisión Europea (2009, p. 53), cuando utiliza los conceptos de “ciudades” o “zonas urbanas”, en sentido genérico, dada la diversidad de definiciones entre los distintos Estados Miembros, basados en criterios diversos de tamaño o funcionales.

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a) Ciudad y ciudadanía En el mundo antiguo la ciudad no era percibida como un fenómeno económico ni social. El hecho urbano solo fue conocido por la asociación de la ciudad con la atribución de un estatus jurídico a las personas (LAFÓN, et al., 2010, pp. 11-12) que se entendía como ciudadanía. A los efectos de la ciudadanía como estatus jurídico de las personas, la ciudad ha resultado ser la comunidad política con la que los individuos se relacionaban y en consecuencia obtenían un elenco de ventajas (derechos) y también de gravámenes (deberes), cuyo ejercicio componía la materialización de la ciudadanía. “Desde la antigua Grecia hasta el umbral de la modernidad, es la ciudad la que se presenta como organización política por excelencia” (COSTA, 2006, p. 39). La relación entre los individuos y la comunidad política, a través de su representación institucional del poder, se instituye en una relación política fundamental que explica y da sentido a la pertenencia del individuo a la comunidad y que carece de alternativa para conceptualizar o explicar esa relación. ÁLVAREZ ALONSO, en su estudio introductorio al trabajo de COSTA (2006) expresa que “[c]iudad, ciudadano y ciudadanía se presentan así, prima facie, como el núcleo original de la evolución histórica occidental, al mismo tiempo que ponen de manifiesto uno de los elementos conformadores del derecho: su historicidad” (p. 20). Lo más significativo de la pertenencia a esa comunidad no es la coincidencia en derechos y deberes con otros miembros de la comunidad, sino “la conciencia de estar integrado en una comunidad, dotada de una cierta identidad propia, que abarca y engloba a sus integrantes singulares” (PEÑA, 2000, pp. 24-25). No puede ofrecerse una noción de la ciudad ajena al lugar y al contexto histórico respectivo, como tampoco se puede ofrecer respecto de la ciudadanía, pero es verdad que “el ideal de la vida política, de la vida cívica, como elemento de la condición humana se ha basado tradicionalmente en la idea de ciudad”. Esta idea “constituye el espacio público sin el cual no pueden darse ni la experiencia compartida ni los puntos de coincidencia. La ciudad ha representado, por lo tanto, lo general o universal en la vida de sus ciudadanos” (BARRY CLARKE, 1999, p. 137).

Ciudadanía urbana, desarrollo sostenible y derecho a la ciudad

MEGÍAS QUIRÓS (2007), siguiendo a Platón entiende que “la polis existía para servir a las necesidades materiales del hombre (fin económico), pero no era pura utilidad lo que le movía, sino que existía una tendencia natural a ella para conseguir la realización como persona”. En ese sentido, la ciudad constituyó un lugar de encuentro para todos y un escenario de relaciones subjetivas (p. 27). También en el pensamiento de Cicerón, la ciudad necesitaba al ciudadano, su conciencia de pertenencia y su participación, y el ciudadano necesitaba la ciudad con ciertas características necesarias como un modo de adquirir su plenitud. Se producía, por tanto, “la mutua necesidad entre ciudadano y ciudad” (DÍAZ DE TERÁN VELASCO, 2007, p. 43). En el mundo griego, los ciudadanos eran una minoría privilegiada protegida por un estatuto y habilitada con una función, que era la participación en el gobierno de la ciudad (LAFÓN, et al., 2010, pp. 57-58). Esa idea, vigente en la actualidad, de que el ciudadano lo es porque pertenece a una comunidad política y porque participa activamente en dicha comunidad proviene de la democracia ateniense (CORTINA, 1999, pp. 43-44). Sin embargo en la Roma imperial, lo significativo del estatuto de ciudadano no era ese componente relativo a la participación en la comunidad política, sino la protección jurídica de los considerados como ciudadanos romanos, que constituía la base para la titularidad de derechos (CORTINA, 1999, pp. 53-54). Por tanto, las raíces de la ciudadanía son griegas y romanas, pero la noción actual de ciudadano proviene de manera principal de los siglos XVII y XVIII, de las revoluciones inglesa, francesa y americana y la aparición del Estado moderno (CORTINA, 1999, pp. 55-56). En todo caso, no se debe olvidar que las transformaciones sufridas por esas realidades, no permiten identificar primero la realidad griega y la romana entre sí, ni desde luego posteriormente, la analogía entre la ciudad antigua y la ciudad medieval (COSTA, 2006, p. 40). La idea vuelve sobre lo dicho anteriormente, en el sentido de que ni la ciudad ni la ciudadanía puede mostrarse al margen del contexto geográfico e histórico y que ambas realidades han pasado y se pretende que sigan pasando por profundas transformaciones.

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De la época medieval, merece destacarse la comuna urbana, donde aparece “el tipo social del ciudadano libre”, que se caracteriza por la concesión de cartas de franquicia a determinadas ciudades, que cuando quien las recibe son habitantes agrupados en asociaciones de ayuda mutua unidos por un juramento común, se habla de carta de comuna. SCHNEIDER define la carta de franquicia como “un acta emitida por un soberano o un señor por la que reconoce a los habitantes de una localidad o de un grupo de localidades un estatus particular, cuyos derechos pueden ser de carácter y alcance variables”. Las ciudades que no obtuvieron cartas de comuna pudieron disponer de franquicias más amplias, como es el caso de la península ibérica, mediante la concesión de los fueros. En Inglaterra, con una situación menos favorable, existieron las guildas (agrupación de elementos dominantes de la población urbana). En general, la emancipación urbana de Europa depende de la combinación de causas, diversas y de diferente intensidad, que se pueden identificar con el crecimiento demográfico y el desarrollo económico y social, la tradición corporativa y el desorden político y la reacción que provoca, que es el movimiento de paz (BOUCHERON, MENJOT y BOONE, 2010, pp. 223-229). Aunque hasta el siglo XIV las ciudades tuvieron potencial para construir el Estado, la Europa urbana no sería la Europa de las ciudades sino la Europa de los Estados monárquicos, en los que se integrarían esas. Aun así, las ciudades realizaron una gran aportación a la modernidad, al cambio social, siendo su contribución más importante a la construcción del Estado “una cierta habituación a la idea de comunidad, de representación y de acción colectiva” (BOUCHERON, et al., 2010, pp. 311-325). La consideración hoy de la ciudad como comunidad política, no contrapuesta a otras comunidades políticas dentro del Estado y a la propia comunidad política representada por el Estado, constituye la mejor forma de contextualizar jurídicamente la pertenencia al ámbito local y el disfrute de los derechos y el cumplimiento de los deberes. Pero “[l]a ciudad para ser tal, debe mantener y reflejar el múltiple orden de las necesidades humanas; la conservación, rehabilitación o ampliación de la ciudad, debe buscar la generación de nuevos espacios para permitir el desarrollo de una ciudad, basada en la solidaridad y el pacto social” (HERNÁNDEZ, ALGUACIL, MEDINA y MORENO, 1997, p. 11).

Ciudadanía urbana, desarrollo sostenible y derecho a la ciudad

Al orden jurídico-político se añaden otros órdenes de naturaleza económica, demográfica y espacial que configuran a las ciudades como factores clave en el devenir de la humanidad. En la actualidad, el 54% de la población mundial habita en las ciudades y éstas se configuran como fuentes de graves problemas, pero a la vez como motores de cambio y transformación. Desde la Conferencia de Vancouver (1976), en lo que se ha venido a denominar como Habitat I2, se advirtió que su condición “determina en gran medida la calidad de vida, cuyo mejoramiento es indispensable para la satisfacción plena de las necesidades básicas” y se reconoció que sus problemas “no están aislados del desarrollo económico y social de los países”. La reciente Declaración de Quito sobre Ciudades y Asentamientos Humanos Sostenibles para Todos (2016)3, identifica la pobreza, las desigualdades crecientes y la degradación ambiental como obstáculos principales para el desarrollo sostenible y la exclusión social y económica y la segregación espacial “una realidad irrefutable en las ciudades y los asentamientos humanos”. Por tanto, la configuración actual de lo que es y representa la ciudad puede y debe arrastrar la concepción de la ciudadanía, no solo en lo relativo a su ámbito sino en los concretos derechos que deben componer su estatuto a la vista del valor superior de la dignidad de la persona. Si “las ciudades son proyectos para un nuevo estilo de vida y de trabajo” (COMISIÓN EUROPEA, 1990, p. 7), la ciudadanía es la condición necesaria para el éxito de los mismos. En este sentido, el vínculo entre las ciudades y la ciudadanía resulta hoy imprescindible (FERNANDES, 2012, p. 503).

b) Ciudad y desarrollo humano El desarrollo humano se transforma en desarrollo urbano por medio de, y debido a, los asentamientos humanos, lugares de aglomeración de personas que resultan ser un condicionante de primer orden

Resolución 31/109 de 16 de diciembre de 1976 de la Asamblea General de Naciones Unidas. Habitat: Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos. Asamblea General de las Naciones Unidas, A/CONF.226/L.3, de 18 de octubre de 2016.

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del propio desarrollo humano4. Por ello, en muchas ocasiones, el desarrollo urbano se ha identificado con un proceso de extensión física de la ciudad acompañado de elementos extremadamente contraproducentes para el desarrollo humano. Es el caso, por ejemplo, del diagnóstico que se realiza acerca de la situación urbanística en España, en el preámbulo de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, por la que se reforma el régimen del suelo y ordenación urbana, en el que se expresa que “el proceso de desarrollo urbano se caracteriza, en general, por la densificación congestiva de los cascos centrales de las ciudades, el desorden de la periferia, la indisciplina urbanística y los precios crecientes e injustificados del suelo apto para el crecimiento de las ciudades”. Así se planteó desde Hábitat I. Esta Conferencia, que en ningún momento hace mención a las ciudades, a fin de evitar malentendidos conceptuales, sino a los asentamientos humanos y a las áreas urbanas, fue convocada5 en atención a “la situación extremadamente grave de los asentamientos humanos, en particular la que prevalece en los países en desarrollo”. En el preámbulo de la Declaración se advierte que: [L]a condición de los asentamientos humanos determina en gran medida la calidad de la vida, cuyo mejoramiento es indispensable para la satisfacción plena de las necesidades básicas, como el empleo, la vivienda, los servicios sanitarios, la educación y el esparcimiento. (p. 1)

En la Reunión Informal de Ministros de la Unión Europea para la Cohesión Territorial y Asuntos Urbanos, celebrada en Riga en junio de 2015, se acuerdan los elementos fundamentales de una futura agenda urbana para la Unión. En esta Declaración se vincula claramente el desarrollo de los asentamientos humanos, es decir, el desarrollo urbano, con la mejora de las condiciones de vida de sus habitants, es decir, el desarrollo humano. Concretamente expresa que “[c]ities and towns play a significant role in territorial development of the EU, also in achieving the EU 2020 objectives, due to the concentration of people, services, dwellings, economic activity and transport nodes. They are and foremost human settlements that should be developed to improve the living conditions and the environment of its present and future citizens” (p. 1) (la cursiva es nuestra). Disponible en https://eu2015.lv/images/news/2015_06_10_EUurbanDeclaration. pdf (última consulta 20 de junio de 2017). Solo ocho años después de que LEFEBVRE formulara el derecho a la ciudad en la obra del mismo nombre Le Droit à la Ville (1968).