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Organización y funcionamiento de los parlamentos autonómicos

PABLO OÑATE (ed.)

tirant lo b anch Valencia, 2006


Copyright ® 2006 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. (http://www.tirant.com).

Directores de la Colección: ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Profesor titular de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia PABLO OÑATE RUBALCABA Profesor titular de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© PABLO OÑATE Y OTROS

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com DEPOSITO LEGAL: I.S.B.N.: 84 - 8456 - 728 - 1


Índice Presentación .................................................................................... Pablo Oñate

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Potestad de autoorganización y reglamento parlamentario ......... Beatriz Tomás

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Estatuto de los parlamentarios autonómicos ................................ Mª Dolores González de Ayala

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El funcionamiento de los parlamentos autonómicos ..................... Sefa Ridaura

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Partidos, grupos parlamentarios y diputados en las asambleas autonómicas ............................................................................... Pablo Oñate e Irene Delgado

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Consideraciones sobre el procedimiento legislativo autonómico ..... Rosario Serra

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Relaciones gobierno-parlamento en el ámbito autonómico ........... Alfredo Allúe

209

Instrumentos de control de las asambleas legislativas autonómicas ............................................................................................... Ascensión Elvira

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Los órganos de designación parlamentaria en el ámbito autónomico ................................................................................ Cristina Pauner

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La administración parlamentaria: una visión comparada a nivel autonómico ................................................................................. Jorge Lozano

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El parlamento autónomico ante los ciudadanos: percepción y niveles de apoyos. El caso del Parlamento de Galicia .................... Isabel Diz

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Presentación

Pablo Oñate

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ste libro es el primer resultado de una investigación en curso sobre los parlamentos autonómicos que realiza el Grupo de Investigación, Análisis y Estudio sobre Parlamentos (GIAEP). En este Grupo se reunen 18 investigadores de 9 universidades españolas, de los ámbitos de la Ciencia Política y la Administración, el Derecho Constitucional y la Sociología que vienen trabajando en ese campo desde hace años. En 2003 decidieron unir sus esfuerzos para estudiar las cámaras parlamentarias autonómicas en un esfuerzo colectivo multidisciplinar y comparativo, que contó con el apoyo del Senado y, financieramente, del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2000-2003 (referencia BSO-2003-06386) y los Fondos Europeos de Desarrollo Regional (FEDER). El Plan Nacional ha continuado prestando su apoyo a proyectos de este grupo en posteriores convocatorias. En este volumen se presenta el primer resultado de su trabajo: una inicial aproximación analítica a los 17 parlamentos autonómicos, realizada —fundamentalmente— desde el punto de vista del estudio comparado de las previsiones de sus respectivas normas internas de funcionamiento, tanto en sus aspectos jurídicos como de funcionamiento político práctico efectivo. El objetivo prioritario del proyecto colectivo era analizar el rendimiento de los parlamentos autonómicos considerando especialmente sus normas de funcionamiento interno (los


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reglamentos); es decir, la medida en la que contextos normativos e institucionales distintos pueden influir en el funcionamiento efectivo y en el rendimiento de las cámaras. Para alcanzar este propósito, el grupo decidió abordar, en primer término, un estudio —principalmente de carácter descriptivo— de la realidad política y jurídica de los 17 parlamentos autonómicos, en sus distintas facetas. Este primer resultado será seguido de otros —que verán la luz próximamente— en los que se profundiza en el análisis comparado en cada una de ellas, imbricándose las distintas perspectivas. El presente volumen recoge, por tanto, el estudio comparado —de naturaleza por tanto no sólo descriptiva— de la mayor parte de las facetas relevantes de los parlamentos autonómicos: desde la potestad de autoorganización, al estatuto de los parlamentarios, las previsiones sobre el funcionamiento de las cámaras, las relaciones que se dan en su seno entre partidos, grupos parlamentarios y diputados, los aspectos más relevantes del procedimiento legislativo y de las relaciones gobierno-parlamento autonómicos, del control parlamentario, así como las características de la administración de los parlamentos y los rasgos del proceso de designación de otros importantes órganos institucionales. El volumen se cierra con un estudio de caso acerca de la opinión ciudadana sobre la institución parlamentaria autonómica. En próximas publicaciones de los resultados del Grupo de investigación se procede a imbricar las perspectivas de análisis polítológica, constitucionalista y sociológica para analizar en profundidad la realidad de la actividad y los resultados de estas importantes instituciones de nuestro sistema político.


Potestad de autoorganización y reglamento parlamentario

Beatriz S. Tomás Mallén Universidad Jaume I de Castellón

SUMARIO:

1. Consideraciones preliminares: potestad de autoorganización y autonomía política. 2. El reglamento parlamentario y la dimensión interna de la potestad de autoorganización. 3. El reglamento parlamentario y la proyección externa de la potestad de autoorganización. 4. La confluencia de aspectos externos e internos en la potestad de autoorganización: reglamento parlamentario y representación política. 5. Reflexiones finales: el control de la potestad de autoorganización y la categoría de los interna corporis acta.

1. Consideraciones preliminares: potestad de autoorganización y autonomía política De entrada, conviene recordar que el “derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones” que integran la Nación española es un principio estructural del Estado español consagrado en el Título Preliminar (artículo 2.1) de la Constitución española de 1978 (en adelante, CE) que tiene su manifestación básica en la autonomía organizativa de las Comunidades Autónomas (Capítulo III del Título VIII de la Carta Magna española). Pues bien, al margen de la posibilidad primigenia de organizarse


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territorialmente que la Ley Suprema española ofrece a las Comunidades Autónomas, el otro rasgo básico de la autonomía viene determinado por la potestad de autogobierno (artículo 143 CE). En paralelo, además de la denominación de cada Comunidad Autónoma, las competencias asumidas y la delimitación de su territorio, el artículo 147.1 prevé como contenido básico de los Estatutos de Autonomía “la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias” (letra c). Además, aunque referido explícitamente a los Estatutos de las Comunidades Autónomas aprobados con arreglo al procedimiento del artículo 151, es sabido que “la organización institucional autonómica” a que alude el artículo 152 se ha extendido a todas las Comunidades Autónomas, destacándose en esta disposición constitucional precisamente como primera de esas instituciones autonómicas “una Asamblea legislativa”. En estas coordenadas, puede sostenerse que la potestad de autoorganización de los parlamentos autonómicos constituye la manifestación por excelencia de la potestad de autogobierno de las Comunidades Autónomas y, por ende, uno de los signos más emblemáticos de la autonomía política de ellas. Así, si el Estatuto de Autonomía de cada Comunidad Autónoma es su “norma institucional básica” (en y “dentro de los términos de la presente Constitución” —artículo 141.1 CE—), el reglamento parlamentario es el instrumento básico que permite y propicia el funcionamiento y el quehacer diario del órgano de los máximos representantes del pueblo de cada entidad territorial. En cualquier caso, no debiera ser menester recordar asimismo que “autonomía no es soberanía” (STC 4/1981, FJ 3º1), de manera que la enorme importancia que posee lo que afirme un “pueblo” autonómico a través de su parlamento tampoco debe menoscabar lo afirmado por el “pueblo espa-

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Según esa STC 4/1981, “la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía —y aun este poder tiene sus límites—, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse


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ñol” (soberano y “del que emanan los poderes del Estado” según el artículo 1.2 CE) en su Norma Suprema; y ello vale por tanto, también, para lo consignado en la Ley Suprema española para la reforma de los Estatutos de Autonomía; éstos pueden prever su procedimiento de reforma en la parte prevista por la Carta Magna española (es decir, en el proceso de iniciativa —artículo 147.3 de la Constitución—), sin que no obstante quepa pretender la autodeterminación. Tampoco es desdeñable en este terreno el debate en torno al tipo de mayoría que deba alcanzarse en un parlamento autonómico para aprobar la iniciativa de reforma estatutaria. Al mismo tiempo, es sabido que la autonomía local, como garantía institucional, no es tampoco equiparable a la autonomía política de las Comunidades Autónomas. Ello no obstante, las posiciones jurídico-constitucionales de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla propician que ambos territorios se sitúen en una tenue frontera entre la autonomía local y la regional. Ello se refleja, incidiendo en el reforzamiento de la autoorganización en los reglamentos parlamentarios de sus respectivas Asambleas. Así, a título de ejemplo, el Reglamento de la Asamblea de Melilla, según reforma operada en 20042, en su exposición de motivos declara: “El Texto reglamentario aprobado ha sido sometido a reforma por la presente reglamentación, siendo las motivaciones que la fundamentan varias: El Reglamento de la Asamblea de Melilla ha tenido una vigencia superior a seis años. Durante estos años, en el devenir de los mismos, se ha suscitado una experiencia derivada de su aplicación, que constituye uno de los motivos que llevan a esta reforma, a su fundamentación. Hubo materias no reguladas que ocasionaron problemas de interpretación, utilizándose en casos la cláusula de cierre del artículo 26. Otras materias, de regulación escasa, generaron el mismo

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al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la Constitución” (FJ 3º). BOME extraordinario núm. 9, Melilla, viernes 12 de marzo de 2004.


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problema. En el transcurso de los aludidos años se suscitó así mismo un contencioso, resuelto por Sentencia de 22 de mayo de 2001, previéndose en esta modificación la adaptación del articulado a la referida Sentencia. Las Sentencias de 18 de diciembre de 1997, y 9 de noviembre de 1998 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, y más recientemente, la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 4 de febrero de 2003, vienen a reforzar la capacidad de autoorganización de la Ciudad, en cuanto a la organización y funcionamiento de sus órganos institucionales, definiéndola como exclusiva, considerando a este Reglamento asimilado a los Reglamentos Parlamentarios de las Comunidades Autónomas, lo que sin duda ha matizado esta reforma emprendida. Se acomete, pues, la misma, sin el olvido de lo expuesto, el respeto a la normativa básica estatal y teniendo al régimen local como fuente de inspiración, dadas las constantes remisiones que a éste hace nuestro Texto estatutario”. Al hilo de lo anterior, por último, es evidente que otra concreción de la potestad de autoorganización de los parlamentos autonómicos radica en prever en ellos su propio procedimiento de reforma: en este sentido, es posible comprobar que todos ellos contemplan procedimientos cualificados de reforma (mayoría absoluta de cada Cámara legislativa), lógica consecuencia del consenso que debe alcanzarse para determinar el “modus vivendi” de la propia institución parlamentaria regional. Siendo esto así, parece razonable a fortiori que la iniciativa de reforma de la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, su Estatuto de Autonomía, debiera aprobarse al menos por un procedimiento igualmente cualificado o, tal vez, más agravado todavía; esta discusión, como es sabido, ha venido avivada por el rechazo de las Cortes Generales (concretamente, del Congreso de los Diputados) del nuevo Estatuto de Autonomía para Euskadi (el conocido como “Plan Ibarretxe”) en el primer año de la VIII Legislatura con José Luis Rodríguez Zapatero como Presidente del Gobierno, quien expresó que una reforma estatutaria de semejante calado habría de contar en su opinión con el respaldo de una mayoría cualificada (al menos, tres quintos) del propio parlamento regional, como sin duda se


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prevé —a diferencia del reglamento del Parlamento Vasco3— en algunos reglamentos parlamentarios autonómicos, como — entre otros— el de las Cortes Valencianas4; en algunos otros, incluso, se exige una mayoría más cualificada, de dos tercios (por ejemplo, el Reglamento del Parlamento de Galicia)5. Por lo demás, y cerrando este primer epígrafe con el ejemplo mencionado en términos de potestad de autoorganización del parlamento regional, el hecho de que esa “Propuesta de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi” no haya superado el trámite constitucional correspondiente ante las Cortes Generales no era óbice para que el Parlamento Vasco intentara una propuesta semejante en uso de su autonomía política. De hecho, esa propues-

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Algunos otros Reglamentos parlamentarios autonómicos también siguen la solución vasca de la mayoría absoluta (por ejemplo, artículo 143 del RPCant.). Así, el artículo 123 del RPVal.: “1. La iniciativa de reforma del Estatuto corresponde al Consell o a la quinta parte de los miembros de las Cortes Valencianas. La reforma del Estatuto se tramitará de acuerdo con las normas establecidas en este Reglamento en su artículo 164, pero para ser aprobada será preciso el voto favorable de los tres quintos de sus miembros, salvo que sólo tuviera por objeto la ampliación del ámbito competencial, en cuyo caso bastará la mayoría simple de las Cortes Valencianas. 2. Aprobada la iniciativa de reforma del Estatuto, el presidente de las Cortes la remitirá al Congreso de los diputados para su tramitación ulterior. 3. Si la reforma no obtuviera las mayorías previstas, para cada caso, en el apartado I del presente artículo, o los requisitos exigidos para su aprobación, no se podrá iniciar nuevo procedimiento de reforma sobre el mismo punto durante el mismo mandato de las Cortes Valencianas”. En igual sentido, exige tres quintos el artículo 162 del RPAst., o el artículo 128 del RPAnd. En estos términos lo dispone el artículo 128 del RPGal.: “1. Los Proyectos y Proposiciones de reforma estatutaria a que se refieren los artículos 56 y 57 del Estatuto de Galicia se tramitarán de acuerdo con las normas establecidas en los artículos 126 y 127 de este Reglamento, pero para ser aprobados será preciso el voto favorable de los dos tercios de los miembros de derecho del Parlamento. 2. Aprobado el Proyecto de reforma, el Presidente del Parlamento lo remitirá a las Cortes Generales para su tramitación ulterior”. En igual sentido, exige también los dos tercios el artículo 152 del RPArag., o el artículo 125 del RPCant., el artículo 113 del RPLR, o el artículo 124 del RPCL.


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ta vino avalada por Tribunal Constitucional (Auto del Pleno de 20 de abril de 2004) en cuanto a proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía del País Vasco, sin prejuzgar el contenido de ese proyecto, que incluía cláusulas de dudosa constitucionalidad en lo que atañe, entre otros extremos, al principio de cooperación leal o de fidelidad constitucional, en tanto en cuanto excluía en sus artículos 6.2 y 14 la aplicación a Euskadi de los artículos 145 y 155, respectivamente, de la Carta Magna española.

2. El reglamento parlamentario y la dimensión interna de la potestad de autoorganización Con carácter preliminar, y en congruencia con lo expuesto en el apartado anterior, parece conveniente subrayar que el reglamento parlamentario, también a nivel autonómico, constituye la manifestación por excelencia de la denominada autonomía reglamentaria. Con tal orientación, podría afirmarse que, en un grado nada despreciable, el reglamento parlamentario y la autonomía parlamentaria conforman la proyección jurídicoconstitucional más significativa y, al tiempo, el punto confluyente entre la potestad de autoorganización de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas y la autonomía política. A este respecto, en cuanto a la noción de autonomía reglamentaria, ha sido apuntado que “se emplea para dar expresión jurídica a la capacidad de los órganos constitucionales de darse a sí mismos normas de organización y procedimiento”, añadiéndose que esa necesidad de autoorganización “queda mejor satisfecha dogmática y sistemáticamente con la utilización del concepto en amplio grado autoexplicativo de derecho de autoorganización de los órganos constitucionales”6.

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García Pechuán, M.: El Derecho de Autoorganización Parlamentaria en el Sistema de Fuentes, Valencia, Temas de las Cortes Valencianas, 2001,


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Así pues, estas dos variables (organización interna y procedimientos de decisión) son esencialmente disciplinadas, como parte de la potestad de autoorganización, en todos los reglamentos parlamentarios regionales. Desde la perspectiva de los aspectos organizativos, cabría distinguir diversos aspectos: por una parte, los órganos rectores o de dirección de la Cámara (Presidente, Vicepresidentes, Mesa y Junta de Portavoces, así como —con ciertos matices— la Diputación Permanente); por otra parte, los órganos básicos que desempeñan el trabajo parlamentario (comisiones parlamentarias —sobre todo, las legislativas permanentes—); y, por último, el personal al servicio (jurídico, administrativo y económico) de los legisladores. En realidad, con relación a la configuración orgánica de los parlamentos regionales, vale la afirmación general según la cual “el análisis de las Comunidades Autónomas y en concreto de sus órganos, no puede ni debe hacerse a espaldas de la caracterización que éstos reciben en el texto constitucional”7. De modo más preciso, con respecto a la configuración interna de las Asambleas legislativas autonómicas, “parece unánime la deducción de que todos los Estatutos de Autonomía recogen la configuración de una asamblea legislativa y establecen su organización y funcionamiento, utilizando el modelo estatal, y de forma más concreta, en base al contenido del Título III de la Constitución de 1978. Incluso el propio Reglamento Parlamentario de 1982 ha servido de guión del contenido de las normas que con idéntico

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pág. 1. Este autor apunta asimismo, con amplio apoyo en la doctrina alemana de Derecho Público, que la defensa de la opción a favor de operar con categorías de un “Derecho de autoorganización de los órganos constitucionales” con el abandono de la tradicional utilización de la noción de “autonomía reglamentaria”, especialmente presente en relación con las cámaras parlamentarias y su correspondiente “Derecho parlamentario autónomo”, se ha abierto camino en la más reciente literatura sobre el poder de (auto)organización en el seno y con respecto de órganos constitucionales. Sáiz Arnaiz, A.: “El Parlamento Vasco. Relieve constitucional, organización y funcionamiento”, Revista de Estudios Políticos, núms. 46/47, 1985, pág. 153.


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fin han surgido en cada comunidad autónoma (a excepción de los Reglamentos parlamentarios del Parlamento Vasco y Catalán, que buscan su inspiración en el Reglamento Provisional del Congreso de los Diputados de 1977)”8. A la luz de lo acabado de reseñar, ciertamente, podría decirse que la potestad de autoorganización de los parlamentos territoriales es efectiva en lo atinente a su ejercicio (como no puede ser de otro modo, por imperativo del principio constitucional de autonomía), pero poco original en cuanto a su diseño, al haber secundado esa especie de mimetismo institucional9. Ese mimetismo estatal, por consiguiente, se verifica en los aspectos organizativos fundamentales de las Asambleas regionales10. Así ha sido estudiado y queda comprobado mediante el acercamiento a la Junta de Portavoces11. Si acaso, cabría añadir que,

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Rebollo Delgado, L.: La Junta de Portavoces, Madrid, UNED, 1998, pág. 249-250. Véase al respecto García Álvarez: “Descentralización política y parlamentos territoriales”, en el colectivo Las Cortes de Castilla y León, 11881988, vol. II, Valladolid, 1989, pág. 634: ese mimetismo, esa ausencia de originalidad se halla justificada en cierta medida, pues lo que se pretende en definitiva es que la Asamblea legislativa funcione y sea operativa, es decir, “que las instituciones parlamentarias de las Comunidades Autónomas cumplan de la mejor manera posible sus objetivos”. Así lo afirman también Alonso de Antonio, J.A., y Alonso de Antonio, A.L.: Derecho Parlamentario, Barcelona, Bosch, 2000, pág. 250: “La organización de los Parlamentos autonómicos es muy similar a la del Congreso de los Diputados y del Senado, estableciéndose algunos matices en los Estatutos de Autonomía o en los correspondientes Reglamentos”. De nuevo, Rebollo Delgado, L.: op. cit., pág. 267: según dicho autor, “al igual que los Estatutos de Autonomía, los Reglamentos Parlamentarios de las Comunidades Autónomas no escapan al mimetismo configurador de determinados órganos. Esto es lo que observamos cuando comparamos el contenido de los artículos dedicados a la composición y organización de la Junta de Portavoces. Se deduce a primera vista que los integrantes de la misma, que representan a los Grupos Parlamentarios, están presentes en todas las regulaciones reglamentarias, y se les cita siempre en primer lugar y con la misma configuración semántica: ‘Los Portavoces de cada Grupo Parlamentario constituyen la Junta de Portavoces, cuyo Presidente es el Presidente del Parlamento’. No existe en ningún Reglamento


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precisamente en uso de la potestad de autoorganización, algún reglamento parlamentario regional ha optado por apartarse de la denominación común “Junta de Portavoces”, con otra denominación que da fe de la diversidad cultural y política de la Comunidad Autónoma (lo mismo que se da con la propia denominación del Parlamento regional, del Ombudsman regional, etc.): así ocurre en el caso de la Cortes Valencianas, cuyo reglamento parlamentario (artículo 37) la denomina “Junta de Síndics”12. Por lo demás, también es cierto que la disciplina establecida en algunos reglamentos parlamentarios de otro órgano interno, como es el caso del Presidente de la Cámara, sobre ser bastante uniforme, no es óbice para que dicho órgano ejerza su función de manera desigual en cada comunidad autónoma, por la propia caracterización de dicho cargo como órgano arbitral que debe gozar de cierta independencia respecto —incluso— de la adscripción al partido político mayoritario en el parlamento regional13; aun con todo, el cometido de esta

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excepción alguna al respecto de estos dos miembros, que podríamos denominar miembros de pleno derecho”. Esta redacción presenta el artículo 37 del RPVal.: “1. Los síndics de los grupos parlamentarios constituyen la Junta de Síndics, que se reunirá bajo la Presidencia del presidente de las Cortes Valencianas. Este la convocará a iniciativa propia, a petición de un grupo parlamentario o de la décima parte de los miembros de la cámara. La Junta de Síndics se reunirá, al menos, quincenalmente durante los períodos ordinarios de sesiones. 2. De las convocatorias de la Junta de Síndics se dará cuenta al Consell para que envíe, si lo estima oportuno, un representante que deberá ser miembro del mismo, y que podrá estar acompañado, en su caso, por la persona que le asista. 3. Deberán asistir a las reuniones de la Junta, al menos, además del presidente, un vicepresidente, un secretario de la cámara y el letrado mayor o, en su defecto, un letrado de la cámara. Los síndics o sus suplentes podrán estar acompañados por un miembro de su grupo. 4. Las decisiones de la Junta de Síndics se adoptarán siempre en función del criterio de voto ponderado”. Al respecto, García Soriano, M. V.: La Presidencia de las Asambleas Legislativas, Valencia, Temas de las Cortes Valencianas, 2003, pág. 213: “en algunos aspectos relativos a las labores ad intra de la Asamblea, sin necesidad de que se lleve a cabo una reforma del Reglamento parlamentario, consideramos que cabría introducir cier-


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figura sigue vinculado básicamente al reglamento parlamentario14. En análoga dirección, el número e incluso la denominación de otros órganos internos, como las comisiones parlamentarias (tanto las permanentes como las no permanentes), presentan cierto grado de diversidad (sobre determinadas comisiones parlamentarias regionales con mayor proyección de cara a la ciudadanía, podrá comprobarse esta afirmación en el epígrafe III, infra). En todo caso, el organigrama de las instituciones constituye una de las preocupaciones primordiales para el correcto desenvolvimiento de la dinámica de la labor parlamentaria15, justamente desde la perspectiva de la división del trabajo y de la eficacia en la conclusión del mismo16. La otra gran

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tas prácticas”. Y ello es así, entre otras razones, porque “el Presidente desempeña normalmente sus funciones y hace uso de su autoridad en el seno de la Asamblea. El fundamento de su autoridad reside en la Constitución, la ley, los Estatutos de Autonomía en el caso español, y el Reglamento parlamentario. Estas normas escritas han sido en buena parte desarrolladas en virtud de la costumbre parlamentaria previamente asentada en las Cámaras francesas e italianas. En el caso de la Cámara de los Lores los poderes de su Presidente se definen por las Standing Orders y por la práctica constitucional y en la Cámara de los Comunes la autoridad general del Speaker reside, además de en las Standing Orders, en la práctica constitucional y en las costumbres parlamentarias” (pág. 62). Aunque en relación con el Congreso de los Diputados, parece ser válida para las Asambleas Legislativas autonómicas (a tenor del mimetismo institucional resaltado más arriba) la afirmación efectuada por Belda Pérez-Pedrero, E.: La presidencia del Congreso de los Diputados: perfil de su actuación constitucional, Madrid, Congreso de los Diputados, 2004, pág. 219: “En el futuro, el Presidente del Congreso va a seguir vinculando su posición al tratamiento reglamentario (…). Cuestión distinta es la proyección institucional del cargo a nivel político”. Un amplio estudio al respecto, especialmente centrado en el plano estatal, en la obra de Torres Muro, I.: Los órganos de gobierno de las Cámaras, Madrid, Congreso de los Diputados, 1987. Esta preocupación se halla presente en los estudios de Derecho parlamentario en Francia: así, Lauvaux, Ph.: Le parlementarisme, Paris, PUF, 1987, pág. 56: en la mayor parte de los países “las comisiones permanentes


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preocupación en materia de técnicas parlamentarias, en conexión con el anterior punto, es el carácter expeditivo en la adopción de decisiones, lo que implica reglas claras para evitar obstruccionismo y, en definitiva, la organización del trabajo parlamentario en tiempos razonables17. En última instancia, la potestad de autoorganización comporta, bajo el prisma de esta segunda variable del trabajo parlamentario, la disciplina en el reglamento parlamentario autonómico de los procedimientos y reglas básicas (incluido el sistema de votación) para la adopción de decisiones, tanto en lo atinente a los actos legislativos como a los actos sin fuerza de ley. Más todavía: los reglamentos parlamentarios autonómicos, como consecuencia de la autonomía normativa, contemplan su

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presentan un carácter técnico y especializado, que se corresponde con los sectores de la actividad del Estado”; en sentido similar, han apuntado Camby, J.P., y Servent, P.: Le travail parlementaire sous la cinquième République, Paris, Montchrestien-Clefs, 2ª ed., 1994, pág. 53: “si los hemiciclos estuvieran llenos, sería difícil legislar convenientemente… Un buen trabajo legislativo parece poco compatible con una multitud de diputados deseosos de intervenir sobre todos los artículos y de impulsar más o menos sus enmiendas. Es una de las paradojas del trabajo parlamentario”; en fin, Maus, D.: “Rapport introductif”, en el colectivo La réforme du travail parlementaire à l’Assemblée Nationale, París, Economica-Presses Universitaires d’Aix-Marseille, pág. 8: “¿Cómo conseguir que una asamblea numerosa y políticamente dividida llegue a tomar decisiones?”. Blamont, É.: Les techniques parlementaires, París, PUF, 1958, pág. 39: “desde que la Asamblea, ya constituida, comienza a organizar su trabajo, tropieza con un importante obstáculo: el tiempo. El problema, en todos los países, consiste en ordenar el tiempo del Parlamento mediante un orden del día bien estudiado y la reducción de la duración de los debates. En Italia, la Constitución permite el voto definitivo de leyes de interés secundario por las propias Comisiones, bajo reserva de reenvío ante el Pleno de la Asamblea a petición de un cierto número de diputados. En Inglaterra, mediante el procedimiento denominado ‘guillotina’ un debate queda cerrado a una hora determinada, con independencia del punto en que se encuentre y la Cámara vota. En resumen, el factor tiempo depende en gran medida de una buena ordenación del trabajo parlamentario a través de una correcta fijación del orden del día; sin embargo, no siempre la discusión de una materia se revela tan corta como se preveía, ni una tan larga como prometía”.


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propia reforma, es decir, son autorreferenciales desde este punto de vista18: sobre este extremo, debe observarse que todos los reglamentos parlamentarios autonómicos prevén su reforma por mayoría absoluta de sus miembros en una votación final de totalidad, sin perjuicio de las diferencias de técnica legislativa en cuanto a la previsión del procedimiento de reforma, puesto que unos reglamentos lo hacen en las disposiciones adicionales19, otros en las disposiciones finales20 y alguno excepcionalmente en el texto articulado21. Expuesto lo anterior, es obvio que si la institución parlamentaria tiene su razón de ser en representar al pueblo y actuar en beneficio del pueblo, toda su actividad estará orientada finalmente al pueblo; o sea, en último término, todo lo actuado por el parlamento regional tendrá una repercusión externa, como se aborda de manera más específica en el siguiente epígrafe.

3. El reglamento parlamentario y la proyección externa de la potestad de autoorganización Siendo, como antes se apuntaba, que en definitiva todo lo actuado por cada parlamento regional tendrá una repercusión externa, de lo que se trata ahora es de efectuar un repaso a aquellos aspectos autoorganizativos en que se hace más ostensible la proyección externa, es decir, aquellos aspectos que en

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Una panorámica sobre el particular en Alba Navarro, M.: “Procedimientos de reforma de los Reglamentos parlamentarios”, Revista de las Cortes Generales, núm. 30, 1993. A título de ejemplo, en una Disposición Adicional primera prevén su reforma el RPAnd.; mientras hacen lo propio en una Disposición Adicional segunda el RPArag., o el RPCanar. Entre otros, en una Disposición Final primera contemplan su reforma el RPAst., o el RPLR; mientras que prevén lo mismo, pero en una Disposición Final segunda, el RPVal., el RPGal., el RPCant., o el RPPV. Es el caso del RPMurc., cuya reforma se prevé en su artículo 210.


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mayor grado ponen en comunicación a la institución con la ciudadanía. Bajo tal ángulo, no se va a profundizar en este trabajo en lo que podríamos denominar órganos de las Asambleas Legislativas autonómicas que, pese a su configuración como auxiliares del trabajo parlamentario, ostentan una posición de independencia y un claro distanciamiento del juego de las mayorías y las minorías en la escena parlamentaria regional: me refiero, en especial, a órganos auxiliares como los Defensores del Pueblo autonómicos o como las Sindicaturas de Cuentas regionales, que llevan a cabo un contenido similar a las figuras afines estatales (el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas, respectivamente). En consecuencia, se abordarán en este apartado órganos internos de las Cámaras parlamentarias previstos por sus respectivos reglamentos (y, en algún supuesto, por el respectivo Estatuto de Autonomía) cuyo cometido resulta más ostensible de cara a la sociedad. En esta línea, tres tipos de comisiones parlamentarias regionales me parece que revelan mayor proyección externa en términos de potestad de autoorganización, a saber: a) las comisiones de investigación; b) las comisiones de peticiones; y c) las comisiones de derechos humanos. a) En lo que atañe a las comisiones de investigación de los Parlamentos autonómicos —por lo demás, a semejanza de las homólogas en las Cortes Generales22— representan indudablemente la manifestación más contundente de una de las tres funciones parlamentarias básicas (junto a la de ejercer la potestad legislativa propia de la Comunidad Autónoma y a la de aprobar los Presupuestos regionales), esto es, la de 22

Un análisis comparado entre el ámbito estatal y el regional en el trabajo de Arévalo Gutiérrez, A.: “Las Comisiones de investigación de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 43, 1995. Por otra parte, para un exhaustivo estudio al respecto sobre el Parlamento español y los Parlamentos estatales de nuestro entorno comparado, acúdase a la obra de García Mahamut, R.: Las Comisiones Parlamentarias de Investigación en el Derecho Constitucional Español, Madrid, McGraw-Hill, 1996.


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