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LA NUEVA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA VALENCIANA Doctrina y texto legal Incluye Comentarios y texto completo de las normas más relevantes de la Legislación urbanística de la Comunidad Valenciana, territorial, de vivienda y de edificación

SANTIAGO GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ Catedrático de Derecho Administrativo y Abogado

INMACULADA DE LA FUENTE CABERO Doctora Europea en Derecho y Abogada

Ayuntamiento de Burriana

tirant lo b anch Valencia, 2006


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SANTIAGO GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ INMACULADA DE LA FUENTE CABERO


ÍNDICE Presentación ......................................................................................... I. ESTUDIO INTRODUCTORIO SOBRE LA NUEVA LEY 16/ 2005, DE 30 DE DICIEMBRE, DE LA GENERALIDAD, URBANÍSTICA VALENCIANA (EN ADELANTE LUV) 1. Planteamiento y planeamiento ........................................... 2. Gestión urbanística ............................................................. II. ESTUDIOS INTRODUCTORIOS SOBRE LAS NUEVAS LEYES DE ORDENACIÓN TERRITORIAL Y DE SUELO NO URBANIZABLE 1. ¿Derecho urbanístico o derecho territorial? ....................... 2. La ordenación del territorio abre cauces interesantes en el suelo no urbanizable ............................................................ 3. Virtualidad de los contenidos normativos y de los programáticos ................................................................................. 4. Eficacia de la ordenación territorial a través de las regulaciones de carácter directamente urbanístico ...................... 5. El planeamiento territorial, sede adecuada para la protección de acciones sectoriales ................................................. 6. Carácter vinculante de los instrumentos de ordenación del territorio y garantías y límites a favor de la Administración Local ..................................................................................... 7. La “gestión urbana” como consecuencia (o en el marco) de la gestión territorial ................................................................. 8. La gestión territorial ........................................................... 9. La reorientación de los empresarios en el contexto de la gestión territorial ................................................................. 10. Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable 11. Régimen jurídico de los proyectos de interés supramunicipal. Otra clave del “urbanismo autonómico” ............................. 12. Otra clave: contenidos ambientales en planes urbanísticos y territoriales; y contenidos territoriales y urbanísticos en planes ambientales .............................................................. III. ESTUDIO INTRODUCTORIO SOBRE LA LEY 3/2004, DE 30 DE JUNIO, DE LA GENERALITAT, DE “ORDENACIÓN Y FOMENTO DE LA CALIDAD DE LA EDIFICACIÓN (LOFCE)” Y SOBRE LA LEY 8/2004, DE 20 DE OCTUBRE, DE LA GENERALITAT, “DE LA VIVIENDA” DE LA COMUNIDAD VALENCIANA 1. La calidad de la edificación y la LOFCE ............................

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ÍNDICE

A. Sistema normativo ......................................................... B. Crítica o apreciaciones ................................................... 2. Introducción a la Ley 8/2004, de 20 de octubre, de la Generalitat, de la vivienda de la Comunidad Valenciana . 3. Las autorizaciones en materia de vivienda y edificación ..

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IV. LEY 16/2005, DE 30 DE DICIEMBRE, DE LA GENERALITAT, URBANÍSTICA VALENCIANA ...............................................

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V. LEY 4/2004, DE 30 DE JUNIO, DE LA GENERALITAT VALENCIANA, DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y PROTECCIÓN DEL PAISAJE .........................................................

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VI. LEY 10/2004, DE 9 DE DICIEMBRE, DE LA GENERALITAT VALENCIANA, DEL SUELO NO URBANIZABLE ...............

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VII. LEY 8/2004, DE 20 DE OCTUBRE, DE LA VIVIENDA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA .................................................

259

VIII. LEY 3/2004, DE 30 DE JUNIO, DE LA GENERALITAT, DE ORDENACIÓN Y FOMENTO DE LA CALIDAD DE LA EDIFICACIÓN (LOFCE) .................................................................

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IX. DECRETO 201/1998, DE 15 DE DICIEMBRE, POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO DE LA COMUNIDAD VALENCIANA .........

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X. LEY 6/1998, DE 13 DE ABRIL, SOBRE EL RÉGIMEN DEL SUELO Y VALORACIONES ....................................................

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XI. LEY 6/1994, DE 15 DE NOVIEMBRE, REGULADORA DE LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA EN LA COMUNIDAD VALENCIANA ........................................................................................

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XII. ANEXO NORMATIVO EN MATERIA DE SUELO, URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, EN MATERIA DE VIVIENDA Y EN MATERIA DE EDIFICACIÓN ...................

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PRESENTACIÓN Es para nosotros una sentida satisfacción presentar los “Cuadernos de Urbanismo de la Comunidad Valenciana”. Este ilusionante proyecto colectivo nace de la altruista colaboración entre la Universidad y la Empresa, filantrópica alianza impulsada por las Fundaciones y fraguada por el Ayuntamiento de Burriana. Esa colaboración entre lo público y lo privado ha rendido ya frutos para el progreso social en la ordenación y gestión del territorio, en el que la Comunidad Valenciana se ha significado por su espíritu innovador. El origen de los Cuadernos es el “Curso Superior de Ordenación y Gestión Urbanística y Territorial” que desde octubre de 1999 viene desarrollándose en Burriana, y por ello gran parte de los trabajos que se publiquen serán aportaciones de quienes imparten docencia en el Curso. Ahora bien, queremos hacer una invitación abierta a todos los estudiosos de la materia a participar activamente en los Cuadernos y sumarse a este proyecto colectivo. Confiamos que los análisis y reflexiones que se desarrollen en estos Cuadernos contribuyan también a seguir avanzando en la utilización racional de los recursos naturales, con el objetivo de mejorar la calidad de vida. Alfonso Ferrada Alcalde de Burriana

Luis Batalla Lubasa Social

Carlos Pascual Fundación Cañada Blanch

Rafael Benavent Fundación Universitat-Empresa


I. ESTUDIO INTRODUCTORIO SOBRE LA NUEVA LEY 16/2005, DE 30 DE DICIEMBRE, DE LA GENERALIDAD, URBANÍSTICA VALENCIANA (EN ADELANTE LUV) 1. PLANTEAMIENTO Y PLANEAMIENTO Una explicación de la LUVA ha de relacionar este texto normativo con la LRAU 6/1994. Una primera apreciación importante es que, pese a los cambios que introduce aquella, el modelo urbanístico no cambia en su esencia. Este dato es relevante porque, si bien en el año 1994 no existían apenas regulaciones autonómicas sobre urbanismo (y menos aún las referidas al agente urbanizador) hoy prácticamente toda España prevé esta figura urbanística, de un modo, por otra parte, no coincidente con el modelo que propugna la Comunidad Valenciana. En efecto, lo común es que, en el resto de España, la propiedad goce del privilegio de bloquear la opción del tercero no propietario, cuando menos con tal de llegar al 50% del suelo y poder así optar por el sistema de compensación. En cambio, en la Comunidad Valenciana (conforme a la LRAU y la LUV) si la propiedad reúne este porcentaje no por ello consigue aquella eludir la regla general de concurso para la selección del urbanizador. Lo común en otras Comunidades Autónomas es que el agente urbanizador sin propiedad no entre en escena cuando la propiedad concierta la urbanización con el Ayuntamiento o logra constituir una Junta de Compensación. Lo suyo es que el agente urbanizador esté previsto, pero para cuando se produzca un caso de inactividad o incumplimiento por parte de la propiedad. No obstante, el modelo LRAU-LUV consigue evitar que el candidato a urbanizador tenga que comprar suelo si quiere tener opciones para realizar la ubranización. La LUV mantiene además otro elemento esencial de la LRAU, tampoco presente en otras Comunidades Autónomas con la intensidad que hace la legislación valenciana, es decir el característico sistema de presentación conjunta de los instrumentos de planteamiento (e incluso de los tendentes a la reclasificación del suelo) y de programación, mediante Programas para el Desarrollo de Actuaciones Integradas cuyo núcleo son Alternativas Técnicas que permiten este resultado. Pero la LUV no sólo confirma la LRAU sino que además parce que la enfatiza en sus líneas maestras. La regulación del planeamiento urbanís-


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tico de la LUV es significativa en este sentido. La LRAU introdujo un sistema que huyó de la ratio del sistema regulativo estatal vigente en el momento de su promulgación (año 1994) consistente en la ordenación rígida y jerárquica de los planes urbanísticos, situando al PGOU en la cúpula del sistema. Este modelo clásico, pese a que tiene un contenido garantista, supone una evidente rigidez, poco compatible con el espíritu de una LRAU que pretende la flexibilidad y la facilidad para el cambio de las ordenaciones del PGOU. Con la LRAU y con la LUV el “plan inferior” desarrolla el Plan “superior” pero también lo puede modificar. El PP, o el PRI, pueden alterar las determinaciones de clasificación, zonificación, delimitación de red primaria o estructural de reservas dotacionales y la ordenación de los centros cívicos y de las actividades susceptibles de generar tráfico intenso previstas en el PG (art. 17.1.B, C, I y J y art.54 de la LRAU), con aprobación autonómica. Con la LRAU se abre la posibilidad de que con un PP o un PRI se modifiquen (aunque con aprobación autonómica) parte de los contenidos estructurales del PGOU (no son modificables, por ejemplo, las directrices definitorias de la estrategia de evolución urbana y de ocupación del territorio, letra A del artículo 17.1 de la LRAU), presuponiéndose que en la otra parte se requiere la revisión del PGOU (con los matices de los artículos 82 a 84 del Reglamento de Planeamiento). La LUV admite la posibilidad de que un PP o un PRI modifique contenidos estructurales y la clasificación de un PGOU, bastando con que la Comunidad Autónoma lo apruebe y que se respeten las exigencias de los artículos 72 (coherencia con las directrices, justificación y motivación en los términos allí mencionados) y 74 (documento de justificación de la integración territorial). Pero se abre esta vía en general a favor de los distintos elementos estructurales del PGOU, incluyendo las directrices (art.72.1). La justificación para ello parece estar en una ratio de “mejora” de la regulación del planeamiento general. Se profundiza así en el modelo abierto por la LRAU. Ésta, antes que caracterizar los distintos tipos de Planes, procura caracterizar prioritariamente los tipos de “ordenación” que afectarán a cualquier plan: estructural o pormenorizada (el artículo 26 del citado RPCV considera acertadamente la ordenación pormenorizada de forma residual respecto de la estructural). Este sistema tiene vocación, nuevamente, de facilitar la modificación del planeamiento. Con la LRAU es importante la cédula de urbanización como instrumento de certificación de que la propuesta de plan que


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desarrolla una actuación integrada se ajusta a las determinaciones estructurales del PGOU (sobre la cédula art.31 LRAU). En todo caso, merece la pena insistir en que las reclasificaciones son factibles presentando PAIs a través de los Planes de Mejora (art.21.2 de la LRAU). En cuanto a la ordenación pormenorizada del PG los PP y los PRI pueden modificarla (arts. 52.2 LRAU y 54.2.B, 31 y 33.8 de la LRAU). Siempre que cuenten con la correspondiente cédula, y la aprobación es municipal. Según la LUV (art.37.2) las decisiones sobre ordenación pormenorizada corresponden al Ayuntamiento.. Es preciso hacer algunas remisiones en este momento, ante la imposibilidad de explicar con profundidad las diferentes regulaciones de la LUV sobre el particular. – Art.36: ordenación estructural – Art.37: ordenación pormenorizada. – Arts.61 a 64 y 81 y ss.: planeamiento general. – Art.112: cédula. – Art.72: planes parciales que modifican la ordenación del PGOU. – Art.73: planes modificativos de la clasificación y calificación del suelo. Es significativo cómo entra en crisis la posición central y superior del PGOU en el escenario del nuevo sistema de planeamiento urbanístico. Este dato puede relacionarse con otra tendencia importante del Derecho urbanístico y territorial valenciano y de otros lugares, es decir el arraigo cada vez mayor de la planificación territorial. El PGOU puede alterarse sin excesiva complejidad y, en cambio, sobrevienen planes territoriales que pueden cumplir una función en parte asimilable a aquella función tradicional y rígida que tenían los planes generales. Por encima del planeamiento general irrumpen los planes de ordenación del territorio regulados por el legislador sin dudar un momento en otorgarlos una tajante vinculatoriedad sobre cualquier otro plan urbanístico (artículo 44.3 de la LUV, junto los numerosos preceptos en este mismo sentido de la LOTPP 4/ 2004, de 30 de junio). La Comunidad Autónoma es ahora la que se sitúa su planeamiento en la bóveda del sistema. En general, un dato destacable de la LUV, en relación con la LRAU precedente, es la inmensa cantidad de contenidos regulatorios que se refieren al planteamiento territorial o a las directrices definitorias de la estrategia de evolución urbana y ocupación del territorio (artículos 43 y ss. de la LUV). Otras veces la LUV reitera o afianza o completa regulaciones de la LOTPP 4/2004, como ocurre con el interesante artículo 47.3 donde se hace eco la LUV del conocido sistema del artículo 13.6, recientemente reforma-


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do, de la LOTPP, de reclasificaciones a cambio de adquisiciones de suelo no urbanizable protegido...). Y también da muestras el legislador valenciano, con la LUV, de su voluntad por mantener, aunque atenuando el rigor de la LRAU, la definición de las clases suelo en función del sistema de actuación, integrada o aislada, que proceda en el caso concreto (artículo 10.2 y 3).

2. GESTIÓN URBANÍSTICA En el plano de la gestión urbanística, las primeras versiones de la LUV, en su fase de tramitación, estaban incluso especialmente apegadas al modelo puro de la LRAU. Se mantenía el clásico sistema en cuanto a la tramitación de los PAI, es decir la presentación sucesiva de Alternativas Técnicas y, posteriormente, de Proposiciones Jurídico Económicas, aunque se ampliaban sensiblemente los plazos para la presentación de unas y otras, en aras de garantizar en mayor medida a posibles interesados en concurrir, pensando en especial en el propietario afectado directamente por la urbanización. Se ampliaban, simplemente, los plazos de 20 días (prorrogables otros 20 si algún interesado en los 10 primeros días anunciaba su propósito de presentar Alternativa) y 5 días respecto de las Proposiciones. No obstante, el texto final de la LUV (fruto de ciertas enmiendas presentadas unos meses antes de su promulgación) mantiene sólo en parte este sistema, con un propósito claro de intentar adaptar (en mayor medida que la LRAU) el articulado de la legislación urbanística a la legislación estatal contractual y, en particular, al Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Son reiteradas las citas y alusiones a este TRLCAP a lo largo de la LUV. Y, además, como novedad acaso más sobresaliente de la LUV frente a la LRAU, requiere la necesidad de unas Bases reguladoras de la gestión indirecta de PAI (artículo 131) siguiendo el esquema regulador del citado TRLCAP, las cuales serán aprobadas por los Ayuntamientos como ordenanza municipal. Estas bases se aprobarán en el mismo acuerdo en que se decida la obertura (sic.: debe decirse “apertura”) del procedimiento para la gestión indirecta de un PAI, aunque por Decreto del Consell se aprobarán unas bases generales para la adjudicación de PAIs que serán supletorias de las aprobadas por los Ayuntamientos (además la Consellería competente en materia de urbanismo aprobará mediante una orden un modelo tipo de bases particulares).


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Las “determinaciones” se prevén en el apartado 2 de este importante artículo 131. En el mismo Acuerdo se ordenará la publicación del correspondiente anuncio de concurso (artículo 132, donde se mencionan los aspectos que habrá de contener dicho anuncio de concurso). La LUV, en consonancia con estos artículos, prevé las “proposiciones de los interesados”. Esta es la nueva terminología. Mediante las proposiciones los interesados participan en el concurso de los PAI. Importante a efectos prácticos, de esta regulación que muy pronto será popular entre los técnicos y juristas, es el hecho de que proposiciones, alternativas y proposiciones jurídico-económicas se presentarán en sobres separados (artículo 133.4). Los criterios de adjudicación se mencionan en el artículo 135 con tintes de novedad. El plazo para presentar las proposiciones es ahora de 3 meses desde el envío de la licitación al DOUE, salvo que las bases establezcan otro diferente, muy superior por tanto al de la LRAU. Y 2 meses para decidir sobre el PAI. La determinación de este último plazo lleva a esperar que se superen las actuales prácticas de tedio e indeterminación, por parte de la Administración, en cuanto al tiempo de aprobación de los PAIs desde que se realiza la apertura de las plicas. Los documentos de la alternativa han de protocolizarse ante el notario y han de calificarse los documentos relacionados con las bases por el Ayuntamiento. En este contexto, es una novedad la contratación de las obras de urbanización a un “empresario constructor”, en la línea de ciertas prácticas de Ayuntamientos que de forma pionera venían ya aplicando este sistema durante los últimos tiempos (artículo 120, y su característico sistema de concurso para la selección del empresario constructor, de inevitable consulta dentro de la LUV). Según el Preámbulo de la LUV “se establece una separación nítida entre las figuras del urbanizador y del empresario constructor de las obras de urbanización. Mientras que al urbanizador le corresponderá redactar todos los documentos técnicos necesarios para la gestión del programa en su integridad, el empresario constructor tendrá que ejecutar las obras previamente definidas en el proyecto de urbanización aprobado por el ayuntamiento. Incluso reconociendo el carácter privado de la relación jurídica que une a ambos operadores económicos, el empresario constructor tendrá que ser seleccionado por el urbanizador por medio de concurso o subasta, siguiendo un procedimiento en el que quede garantizada la efectividad de todos y cada uno de los principios reguladores de la contratación pública, estableciendo un sistema ágil de tutela administra-


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tiva que ratifique con plenas garantías jurídicas el cumplimiento de la normativa de contratación pública”. Puede verse también el interesante artículo 121 tercer párrafo de la LUV. La LUV ha querido mostrar su voluntad de proteger a los propietarios originarios o pequeños si los hay (muchas veces la “defensa del propietario” es una falacia, cuando la defensa del propietario signifique la defensa de un adquirente de suelo en el contexto de una urbanización), ante las múltiples quejas que se han producido durante los últimos años, en especial cuando la LRAU se ha aplicado a propietarios de edificaciones consolidadas en nuevas urbanizaciones que afectan a terrenos rústicos que pasan a ser urbanizables. En torno a estos casos se ha puesto de manifiesto la complejidad de aplicar el modelo de agente urbanizador no propietario de la LRAU. En efecto, en otro tipo de situaciones (es decir, urbanizaciones sobre terrenos donde no existían dichas edificaciones o áreas consolidadas o semiconsolidadas) dicho modelo no ha presentado esta dificultad. En esta última situación la rentabilidad de la operación urbanística, para los propietarios (en especial cuando se producía una reclasificación de su suelo) dejaba en segundo lugar las posibles deficiencias jurídicas del modelo urbanístico de la citada ley. En cambio, cuando la urbanización afecta a áreas semiconsolidadas la rentabilidad no se presenta siempre tan clara y es difícil a veces hacer entender a los propietarios el régimen de cesiones al Ayuntamiento y de pagos de costes de urbanización a favor de un empresario que urbaniza el lugar. Sobre este capítulo del Derecho urbanístico (cuya gravedad viene motivada por una propiedad poco proclive a aplicar el Derecho y por una Administración que no ha conseguido solucionar los problemas ex ante) han podido originarse problemas jurídicos cuyo comentario en profundidad desborda las pretensiones de esta presentación (me remito a mi libro Urbanismo y Ordenación del Territorio, Editorial Aranzadi, MadridPamplona, segunda edición, noviembre 2005). Importante en este contexto es destacar la regulación del artículo 28 de la LUV. Era inevitable que la LUV contuviera alguna regulación ad hoc para este tipo de situaciones acaso merecedoras de una mayor regulación. Además, a lo largo de su articulado, este tema surge en otros momentos (artículo 181.4.b respecto de las “cuotas de urbanización” o artículos 248, 255, entre otros en el contexto de la disciplina urbanística por ejemplo). En el citado artículo 28, junto al gráfico y expresivo apartado segundo, el apartado tercero afirma la idea central:


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“En las actuaciones urbanizadoras que no supongan primera implantación de servicios para edificios o instalaciones preexistentes, sino mera renovación, ampliación o reestructuración de dichos servicios, no cabrá imponer a la propiedad de los referidos edificios el pago de cuotas por los costes de urbanización de los mismos, salvo que su devengo se difiera hasta el momento de su reedificación, quedando la parcela afecta al pago del canon de urbanización, cuyo pago quedará afecto registralmente. A tal fin, el programa contendrá una propuesta de ordenanza reguladora del citado canon de urbanización que será aprobada junto con el Programa de actuación integrada. Las edificaciones preexistentes abonarán, en todo caso, los costes de urbanización correspondientes a los nuevos servicios implantados. En las actuaciones urbanizadoras desarrolladas por gestión directa sin Programa de Actuación Integrada, la administración actuante podrá repercutir el coste de las obras de urbanización mediante la imposición de un canon de urbanización. No obstante, se exceptúa este régimen y, en consecuencia, se impondrán los costes de urbanización, sin aplazamiento o exoneración, en los casos enumerados en el apartado 4 de este mismo artículo. Según la Exposición de Motivos de la LUV “la ley ha diseñado para tales situaciones un especial régimen jurídico destinado a mantener la integridad del patrimonio inicial de tales propietarios, minorando los costes de urbanización de manera que tales propietarios sólo tendrán que hacer frente al coste derivado de las mejoras y de los nuevos servicios implantados con la ejecución del programa”. Otro quebradero de cabeza para los aplicadores de la LRAU durante los últimos años ha sido la cuestión de la posible discusión de su articulado a la luz de la competencia estatal y europea para regular la materia pública contractual. La LRAU inventó o desarrolló, en el fondo, un modelo puramente contractual administrativo para la selección del urbanizador. Pese a los esfuerzos para convencer (por su propio Preámbulo y no pocos comentaristas) que la materia o cuestión regulada no tenía que ver con la figura del contrato administrativo, era evidente que un modelo como el de la LRAU camuflaba la presencia de un contrato administrativo cuya presencia no podía ignorarse detrás del disfraz normativo de esta legislación tanto o más contractual que urbanística. El origen de este problema se sitúa en el fondo en el hecho de que la LRAU generalizó el sistema de concurso para la selección del urbaniza-


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dor. Aunque el propietario tuviera un 100% del suelo tenía aquel que someterse a un concurso y, además, podía perderlo si un tercero no propietario presentaba un PAI más acorde con los intereses públicos cuya interpretación discrecional corre a cargo del Ayuntamiento. “Concurso”, en todo caso. Previo a la adjudicación. El contrato venía a caracterizar la relación esencial entre el Ayuntamiento y el adjudicatario. El urbanismo, a lo largo de los últimos años, ha revelado su carácter empresarial y contractual por encima del hecho propiedad. La LUV viene ahora a reconocer estos hechos, sin poder ocultar más la realidad, en especial después de la jurisprudencia procontrato del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del propio TSJ de la Comunidad Valenciana (véase sobre todas estas cuestiones, con otras referencias bibliográficas, mi libro Urbanismo y Ordenación del Territorio, Editorial Aranzadi, Madrid-Pamplona, segunda edición, noviembre 2005). Es significativo este descubrimiento, es decir que la esencia del moderno urbanístico esté en el modelo contractual administrativo que caracteriza los momentos estelares de la gestión urbanística como pieza clave, por su parte, del nuevo Derecho urbanístico. La LUV, en su articulado y en especial en su Preámbulo, viene a decirnos lo siguiente: primero, es preciso al fin reconocer que en el núcleo del sistema urbanístico valenciano está el contrato administrativo. No obstante esto, segundo, habría “especialidades de contratación que, en su caso, quedan amparadas dentro del urbanismo”. Esto lleva, según el legislador, a seguir justificando la posibilidad de regular en clave autonómica un sistema contractual administrativo que no se refiere sino a la selección de un urbanizador. Es destacable el empeño del legislador valenciano en la defensa de este modelo urbanístico contractual en clave autonómica, negando expresamente que “la legislación de contratos de las administraciones públicas resulte directamente aplicable a los programas de actuación integrada, sino sólo en la medida en que la administración con competencia legislativa en la materia ha decidido su aplicación en ejercicio de su competencia normativa”. Y es discutible que no sea el Estado quien debiera regular la selección del urbanizador mediante una ley especial de contratos administrativos urbanísticos aunque tuviera un articulado y contenido básicos. Precisamente, en la Comunidad Valenciana, la gran peculiaridad de la legislación urbanística (tanto la LRAU como la LUV) está en que siempre va a aplicarse un contrato administrativo. La presencia del contrato administrativo es constante, única, plena. En el resto de las


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Comunidades Autónomas esto no es así, porque la propiedad puede obviar la necesidad de un concurso público contractual. En cambio, el modelo valenciano ha terminado por mostrar su complejidad desde el momento en que la presencia del contrato administrativo es inevitable. Y el contrato administrativo es materia que ha de regularse a otro nivel normativo. Es destacable, acaso encomiable, la tenacidad del legislador valenciano, con la LUV, en mantener su modelo, pues éste no cambia en su esencia, pese a este tipo de circunstancias y pese a los cambios que se han producido desde 1994 (es decir, el posible ejemplo del resto de las CCAA, las cuales incorporan al agente urbanizador pero concediendo un privilegio de partida a la propiedad, el descubrimiento a lo largo de los últimos diez años de que la esencia del concreto modelo urbanístico valenciano está en el contrato administrativo...). Para la LUV, este tipo de circunstancias, lo que origina es, concretamente, un articulado próximo en sus contenidos al del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en general, también desea ajustarse la LUV a la legislación estatal del suelo; véanse los ilustrativos artículos 31 a 33 de la LUV, y al Derecho europeo). Se fomenta una “regla de coherencia” con dicho Texto Refundido. Se hacen continuas alusiones al mismo. Pero no se ha querido ora hacer una remisión en bloque al citado Texto (por ejemplo a la regulación del contrato de concesión de obra pública, tal como hacen tres CCAA concretamente), ora regular el agente urbanizador en el contexto de un modelo regulativo que no consistiera sólo y exclusivamente en la aplicación sin excepción de la figura del contrato administrativo (contrastando con la mayoría de las CCAA que no siempre y en todo caso siguen este modelo contractual administrativo para la determinación del urbanizador, al proclamar los sistemas de expropiación con concesionario, ejecución forzosa, concierto, compensación o cooperación). Cuando menos, estamos ante una peculiaridad de bulto a estas alturas (año 2006) en el contexto del sistema normativo y una muestra elogiable de tenacidad en la creencia de un modelo, que se perfecciona y modifica, pero que no sustituye, a pesar de los descubrimientos jurídicos que durante los últimos años se han realizado. En fin, queriéndose obviar la realidad del contrato administrativo, mediante una legislación que nació negando esta figura al mismo tiempo que descubriéndola, actualmente la figura del contrato administrativo urbanístico, en la LUV, viene a ser una figura que llama a voces en búsqueda de su identidad propia.


II. ESTUDIOS INTRODUCTORIOS SOBRE LAS NUEVAS LEYES DE ORDENACIÓN TERRITORIAL Y DE SUELO NO URBANIZABLE 1. ¿DERECHO URBANÍSTICO O DERECHO TERRITORIAL? La ordenación territorial hace tan solo unos años ocupaba una muy discreta posición dentro del Derecho administrativo. Puede afirmarse, sin riesgo a equivocarse, que la ordenación territorial era una materia principalmente teórica en el contexto de un modelo de planeamiento territorial de carácter fundamentalmente orientativo o coordinador. En cambio, la ordenación del territorio está experimentando en los últimos tiempos un especial desarrollo en la legislación administrativa incorporando nuevos contenidos jurídicos de creciente interés. Un paso importante en la evolución de la ordenación del territorio se produciría durante los últimos años como consecuencia de la irrupción de numerosas leyes autonómicas que regulan con bastante detalle esta materia. Muchas de ellas dictan incluso una ley ad hoc de ordenación del territorio frente a la Ley propiamente urbanística o del suelo, aunque ambas leyes siempre van a formar un conjunto armónico o coherente, pues la ordenación del territorio abandona su relación con planteamientos economicistas y desarrollistas para pasar a ser materia esencialmente urbanística o ligada directamente al urbanismo (y también en parte al medio ambiente)1. Pero, concretamente, la ordenación territorial adquiere una dimensión de especial interés cuando la legislación reguladora pasa a insistir en el efecto vinculante que los instrumentos de ordenación territorial ejercen sobre los planes de urbanismo y cuando dicha legislación reguladora empieza a contener preceptos de carácter puramente urbanístico directa1

Dice en este sentido de forma altamente ilustrativa la reciente Ley de la Comunidad Valenciana 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje: “se abandona la idea de una ordenación del territorio rígida, íntimamente ligada y dependiente de la macro-planificación económica, que estuvo en auge en la década de los ochenta, y se apuesta por planteamientos basados en estrategias territoriales, en los que tiene una importante participación el conjunto de la sociedad, que se justifican en la voluntad de identificar la vocación de las distintas partes del territorio para garantizar la sostenibilidad y mejorar su competitividad”.


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mente aplicables por la Administración de planeamiento o los agentes de gestión urbanística. Según esto, los planes de urbanismo se ven obligados a seguir los instrumentos de ordenación del territorio o incluso a modificar sus contenidos. Y este planteamiento basado en la vinculación jurídica estricta que pretende fortalecer la presencia de las Administraciones regionales en el ámbito puramente urbanístico implica la necesidad de compensar o equilibrar el sistema jurídico otorgando garantías a favor de la Administración local ante la pérdida de su poderío en la materia urbanística. El tema de la ordenación del territorio no se agota, además, con las relaciones entre las Comunidades Autónomas y las Administraciones locales. Precisamente, en el plano de las relaciones entre las citadas Comunidades y el Estado la ordenación territorial cuenta con un especial desarrollo jurídico, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de los conflictos, nada infrecuentes, de competencias que dicho Tribunal se ha visto obligado a resolver. Y, finalmente, también las instituciones europeas están queriendo dejar su impronta a la hora de ordenar el territorio europeo, mediante numerosas acciones y documentos y directivas en cuyo comentario no podemos en este momento extendernos2. Más bien, interesa destacar cómo el tema de la ordenación del territorio sigue progresando y consolida un concepto jurídico que acaso pueda resultar a priori algo sorprendente, es decir la “gestión territorial”. De forma algo similar a como el planeamiento urbanístico lleva consigo la “gestión urbanística”, la ordenación del territorio y sus distintos instrumentos vinculantes de ordenación territorial habrían originado la “gestión territorial”. Esta tendencia parte del convencimiento en la bondad de la ordenación del territorio, a efectos de intentar poner remedio a los distintos y conocidos problemas del urbanismo tradicional. Lo pone de manifiesto una simple o rápida lectura de cualquier ley de ordenación territorial, en

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Puede consultarse mi libro Urbanismo y ordenación del territorio, Editorial Aranzadi, octubre 2004, con otras referencias bibliográficas. En esta obra se explica el nuevo “modelo” basado en la vinculación de lo territorial sobre lo urbanístico-local y se exponen, asimismo, las distintas garantías a favor de la Administración local. Por otra parte, se comentan las distintas acciones de las instituciones comunitarias en el ámbito territorial y se presentan los criterios para resolver los conflictos entre el Estado y las CCAA.


CÓDIGO BÁSICO DE LEGISLACIÓN URBANÍSTICA…

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especial de sus preámbulos o de los artículos (generalmente introductorios) dedicados a exponer fines y objetivos vinculados al desarrollo sostenible. Sigue habiendo, en efecto, un alto contenido programático en las leyes de ordenación del territorio, reflejo de su genuino sentido histórico. Pero se añaden otras partes y otros contenidos de directa aplicación y contenido puramente urbanístico, sin que se aventure un fin, por otra parte, a esta irresistible tendencia de desplazamiento de lo urbanístico y lo local. El “urbanismo” no habría sido ni sería capaz de solucionar los problemas más importantes del “urbanismo”. El mejor urbanismo vendría a ser aquel que deja de ser “urbanismo” para pasar a ser “territorio” (y medio ambiente), y de ahí la nueva ordenación del territorio en sentido urbanístico. No obstante esto, es preciso también reconocer que, si bien en el plano legislativo la materia de la ordenación territorial avanza incorporando nuevos y ricos contenidos, en cambio en la práctica esta tendencia no termina traduciéndose en la aprobación de planes de ordenación del territorio que vinculan o desplazan los planes urbanísticos. Por contrapartida, es claro que en la legislación territorial se plasman cada vez más contenidos puramente urbanísticos directa o inmediatamente aplicables por las Administraciones y los agentes del urbanismo. Desde este punto de vista la virtualidad práctica de la legislación territorial es evidente. Se prohíben, así, directamente (por dicha legislación territorial) construcciones por ejemplo en la cima o cresta de las montañas, en barrancos, etc.; se contienen en dicha legislación regulaciones sobre zonas verdes (por ejemplo afirmando reglas puramente urbanísticas directamente aplicables tales como la de 10 metros cuadrados por habitante); se condiciona la reclasificación de suelo a que se ceda una parte del mismo a la Administración, se impide la reclasificación de suelo en caso de producirse un incendio que afecte a un bosque; se evita la urbanización si no se cuenta con un informe favorable del organismo de cuenca en materia de disponibilidad de agua; se obliga al urbanismo a respetar los planes de riesgos sísmicos o de zonas inundables; se faculta a la Administración a realizar directamente ciertas obras o instalaciones en aplicación de su articulado, etc. Es indudable que esta vía o perspectiva refleja que la legislación territorial está obteniendo un alcance práctico indudable, suplantando o corrigiendo las regulaciones de este tipo por otras de procedencia territorial. La ordenación territorial no parece haber agotado su recorrido. Habría que dar más tiempo aún a esta tendencia del urbanismo-territorial cuyos efectos habrán de notarse en un futuro próximo. Animan también esta

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´ ´ santiago gonzalez-varas ibañez ´ ~ Incluye Comentarios y texto completo de las normas más relevantes de la Legislación urbanística de la...

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