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derecho y democracia

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César Astudillo

D�� Francisco Javier Díaz Revorio

L�� D�� H�� P��: �� G�� P��-B��, A�� E. P�� L�� C�� S. N��

La Colección Derecho y Democracia de Tirant lo Blanch representa un proyecto editorial que tiene por objeto la difusión de obras doctrinales y de análisis jurisprudencial que aborden temas vinculados con los retos del Estado democrático constitucional del siglo XXI, desde la perspectiva del Derecho Constitucional, la Ciencia Política o el Derecho Electoral. Lo anterior, en virtud de la trascendencia que tiene en la actualidad la progresiva supranacionalidad del Derecho, la revalorización de los derechos fundamentales y la evolución de los sistemas electorales y de representación política. Por tanto, esta colección atiende a una visión interdisciplinaria y a la importancia que tiene el estudio comparado de las diversas experiencias nacionales de Iberoamérica.

Alejandro González Piña

P�� Clicerio Coello Garcés Felipe de la Mata Pizaña Gabriela Villafuerte Coello

G�� A�� C�� D�� Rafael Martínez Puón

C�� C�� -�� Felipe de la Mata Pizaña

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derecho y democracia

Luis Felipe Nava Gomar

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derecho y democracia

PARLAMENTO DEMOCRÁTICO Y JUSTICIA CONSTITUCIONAL

Pedro Esteban Penagos López

PARLAMENTO DEMOCRÁTICO Y JUSTICIA CONSTITUCIONAL

Luis Felipe Nava Gomar

Prólogo Raúl Canosa Usera

Estefanía Esparza Reyes

L� �� : �� Henrik López Sterup

derecho y democracia

Uno de los elementos que definen al Estado constitucional es el Principio democrático. Este principio encuentra en el Parlamento su mayor representación, pues la formación de su voluntad solamente puede ser válida si todos sus integrantes participan en condiciones libres e igualitarias. A través de su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional español ha señalado que existe una “directa conexión” entre el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de sus representantes (sufragio activo), y el derecho de los representantes a ejercer su cargo, pues son los representantes democráticos quienes dan efectividad al derecho de los representados a participar en los asuntos públicos. De modo que ambos derechos quedarían vacíos de contenido o serían ineficaces si el representante político se viese privado del cargo o perturbado en su ejercicio. Por ello, a juicio del Tribunal Constitucional, el derecho fundamental a la participación política en su vertiente de acceso a los cargos públicos (sufragio pasivo) abarca también el de permanecer en el cargo y el derecho a ejercer las atribuciones propias del cargo. Particularmente de aquéllas que integran el núcleo de la función representativa parlamentaria. Estas son la función legislativa y la función de control del Gobierno. Para exponer lo anterior, esta obra toma como punto de partida los principios que caracterizan al Parlamento del Estado constitucional; analiza esta jurisprudencia en el marco del Derecho comparado y propone argumentos para justificar su protección por el juez constitucional en una democracia.

PARLAMENTO DEMOCRÁTICO Y JUSTICIA CONSTITUCIONAL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

PARLAMENTO DEMOCRÁTICO Y JUSTICIA CONSTITUCIONAL

LUIS FELIPE NAVA GOMAR Prólogo RAÚL CANOSA USERA

Ciudad de México, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/ Directores de la Colección Derecho y Democracia:

PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ Magistrado de Tribunal Colegiado de Circuito del Poder Judicial de la Federación

CLICERIO COELLO GARCÉS Visitador Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: (55) 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-142-6 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

A mi mejor amigo, mi hermano Salvador

â€œWe hold these truths to be self-evident, that all men are created equal, that they are endowed by their Creator with certain unalienable Rights, that among these are Life, Liberty and the pursuit of Happinessâ€?. (Thomas Jefferson, United States Declaration of Independence)

ÍNDICE PRÓLOGO......................................................................................... 17 AGRADECIMIENTOS....................................................................... 21 ABREVIATURAS................................................................................ 25 INTRODUCCIÓN.............................................................................. 27

Capítulo Primero REPRESENTACIÓN DEMOCRÁTICA Y “PARLAMENTARIZACIÓN” DEL PARLAMENTO 1.1. Parlamentarismo y libre formación de la voluntad estatal................. 41 1.2. El derecho fundamental a la participación política como “el derecho de los derechos” en una democracia.................................................. 50 A) Derechos fundamentales y sistema democrático........................... 50 B) El derecho fundamental a la participación política en España...... 57 C) El derecho fundamental a la participación política en México..... 61 1.3. La necesidad de “parlamentarizar” los sistemas presidencialista y parlamentario de gobierno del Estado constitucional. El fortalecimiento del parlamentario en lo individual......................................... 64 A) El rechazo de Europa al modelo presidencialista.......................... 68 B) La evolución hacia un parlamentarismo presidencialista en Europa................................................................................................ 70 C) La necesidad de “parlamentarizar” los gobiernos presidencialistas................................................................................................ 74 D) El fortalecimiento de la función del parlamentario en lo individual como núcleo fundamental del Parlamento........................... 82

Capítulo Segundo LA DELIBERACIÓN PARLAMENTARIA Y EL EJERCICIO IGUALITARIO DE LOS CARGOS PÚBLICOS REPRESENTATIVOS 2.1. La pluralidad y los desacuerdos como factores legitimadores de la autoridad de la deliberación parlamentaria....................................... 89 A) La autoridad “democrática” de la deliberación parlamentaria..... 89 B) El papel de las minorías en la deliberación parlamentaria............ 96 C) Consesos y disensos: Unidad y división entre mayorías y minorías parlamentarias...................................................................... 103 2.2. El “coto vedado” en la deliberación y negociación parlamentarias.... 110

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A) Los límites y “zonas exentas” a la discusión y decisiones preferentes de la mayoría..................................................................... 110 B) Los derechos fundamentales como núcleo indisponible en la deliberación parlamentaria.............................................................. 114 C) El “núcleo de la función representativa” como precondición y “coto vedado” de la negociación y deliberación parlamentarias........... 119 2.3. El derecho al ejercicio igualitario de los cargos públicos representativos.................................................................................................... 127 A) La conexión “representativa” que subyace entre los derechos de sufragio activo y pasivo............................................................... 127 B) El derecho de acceso al cargo público incluye el derecho de permanencia en el cargo................................................................... 133 C) La igualdad en el cargo: el derecho de permanencia incluye el de ejercicio del cargo público representativo.................................... 139 2.4. Estructura, ordenación y garantía normativa de una deliberación parlamentaria igualitaria: los Reglamentos parlamentarios............... 146 A) El Reglamento parlamentario en el Estado constitucional............ 146 B) Los Reglamentos parlamentarios en España y su posición normativa definida por el Tribunal Constitucional............................ 154 I. El “contenido básico” de los Reglamentos parlamentarios.. 154 II. Naturaleza normativa de los Reglamentos parlamentarios. Su función como fuente del ius in officium y canon de constitucionalidad del procedimiento legislativo.......................... 157 a) Ius in officium, estatuto de los parlamentarios y el núcleo de la función representativa............................................. 159 b) Los Reglamentos parlamentarios como canon de constitucionalidad del procedimiento legislativo...................... 162 C) Los Reglamentos parlamentarios en México................................ 165 I. El “contenido básico” del Derecho parlamentario mexicano en dos ordenamientos: Una Ley Orgánica del Congreso General y los Reglamentos parlamentarios................................ 165 II. Los antecedentes del actual Derecho parlamentario mexicano y el escaso entendimiento de la autonomía normativa parlamentaria en México...................................................... 168 a) La primera raíz del problema: los tres “Reglamentos parlamentarios” de la Constitución de 1917......................... 168 b) La confusa y desordenada evolución constitucional normativo-parlamentaria contemporánea de México: La emisión de una Ley Orgánica del Congreso General y la —¿olvidada?— fundamentación de la autonomía normativa de las Cámaras.................................................... 176 III. La nueva posición constitucional de los Reglamentos parlamentarios frente a la Ley Orgánica del Congreso General....... 180

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2.5. Los instrumentos parlamentarios para la subsanación de actos lesivos al representante........................................................................... 182 A) La Solicitud de reconsideración en España................................... 182 B) La “Solicitud de reconsideración” parlamentaria en México........ 186 C) Del Parlamento a la jurisdicción constitucional: ¿Es posible una revisión externa de los conflictos parlamentarios cuando se vulneren los derechos de participación política de los representantes democráticos?.............................................................................. 191

Capítulo Tercero LA PROTECCIÓN DEL EJERCICIO DE LOS CARGOS PÚBLICOS REPRESENTATIVOS POR LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL 3.1. De la supremacía parlamentaria a la supremacía constitucional: la evolución del conflicto parlamentario en los tribunales..................... 197 A) La inmunidad de los “internal proceedings” en el parlamentarismo inglés..................................................................................... 197 B) La doctrina de las political questions en el constitucionalismo norteamericano y la imposibilidad del Congreso de “excluir” del ejercicio del cargo a sus miembros............................................... 204 C) El control de los actos internos del Parlamento por el Tribunal Constitucional español y el debate académico sobre los “derechos de los parlamentarios”......................................................... 221 I. La evolución de la jurisprudencia constitucional: de los “interna corporis acta” al núcleo de la función representativa parlamentaria....................................................................... 221 II. ¿Un derecho fundamental a ejercer el cargo público representativo o atribuciones del órgano?..................................... 234 3.2. La protección del núcleo de la función representativa parlamentaria por la justicia constitucional: Tres argumentos para su justificación.... 248 A) Supremacía constitucional, órganos constituidos y democracia representativa.............................................................................. 248 B) El aseguramiento de las precondiciones democráticas de la deliberación parlamentaria................................................................ 257 C) El Tribunal Constitucional está obligado a hablar....................... 268

Capítulo Cuarto LA DOCTRINA SOBRE EL NÚCLEO DE LA FUNCIÓN REPRESENTATIVA PARLAMENTARIA EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL 4.1. La función legislativa........................................................................ 279 A) El derecho a presentar proposiciones de ley................................. 282

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La diferencia entre “iniciativa” y “propuesta de iniciativa de ley”....................................................................................... 282 II. El indebido “juicio de inconstitucionalidad” de las proposiciones de ley por parte de la Mesa de la Cámara como vulneración al núcleo de la función representativa de los parlamentarios........................................................................... 288 III. Un supuesto permitido de control de regularidad material de las proposiciones de Ley por parte de la Mesa: la materia presupuestaria sin conformidad del Gobierno....................... 293 B) El derecho de enmienda............................................................... 298 I. Los antecedentes jurisprudenciales sobre la función de la enmienda en el procedimiento legislativo: Una doctrina del Tribunal Constitucional en contradicción............................. 302 II. La exigencia de una conexión material y homogénea entre las enmiendas presentadas y la iniciativa legislativa a enmendar. Un principio que deriva del diseño constitucional del procedimiento legislativo y de la voluntad del Poder Constituyente.................................................................................. 308 C) El derecho de los parlamentarios a participar en el debate........... 314 D) El derecho de voto de los parlamentarios..................................... 324 4.2. La función de control del Gobierno................................................... 335 A) El derecho a la información parlamentaria.................................. 337 B) El derecho de los parlamentarios a interrogar al Gobierno: las preguntas e interpelaciones.......................................................... 347 C) El derecho a presentar mociones o proposiciones no de ley......... 357 D) El derecho de los parlamentarios a constituir Comisiones de investigación................................................................................... 361 4.3. El derecho de los parlamentarios a constituir Grupo......................... 368

Capítulo Quinto LA PROTECCIÓN DEL “NÚCLEO DE LA FUNCIÓN REPRESENTATIVA” POR LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. UNA DOCTRINA EN CONSTRUCCIÓN 5.1. Consideraciones previas sobre la jurisdicción constitucional mexicana: El nuevo sistema de control de constitucionalidad y sistema de protección de los derechos político-electorales del ciudadano............ 377 A) El control judicial de constitucionalidad abstracto y concreto de los derechos políticos en México................................................. 377 B) El nuevo bloque de constitucionalidad y principales instrumentos internacionales obligatorios para México en materia de derechos políticos, particularmente del derecho al ejercicio de las funciones públicas....................................................................... 391

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5.2. El núcleo de la función representativa, la concreción del Principio democrático en el sistema constitucional mexicano y los límites de la Suprema Corte.................................................................................. 402 5.3. Un primer acercamiento a la posibilidad de defender el ejercicio de los cargos públicos representativos en México: sobre la integración de las comisiones legislativas............................................................. 413 A) El caso “Comisiones” de Dante Delgado..................................... 416 I. Antecedentes del caso y problema constitucional.................. 416 II. El inicio de una argumentación contradictoria: Derecho parlamentario administrativo vs Derecho parlamentario............ 417 III. Un análisis sobre la interpretación del derecho a ejercer el cargo público representativo realizada por el Tribunal Electoral: un estudio a través de la doctrina del núcleo de la función representativa................................................................ 420 a) El alcance del derecho político a ser votado en su vertiente a ejercer el cargo en la interpretación del Tribunal Electoral. Primera parte................................................... 420 b) La inclusión de la doctrina del núcleo de la función representativa como método sustantivo de análisis de la sentencia......................................................................... 422 c) El caso del Tribunal Electoral: un “reparto proporcional” de juntas directivas de las comisiones legislativas entre los diferentes grupos políticos, ¿puede quedar protegido por la doctrina del núcleo de la función representativa?.. 425 d) El alcance del derecho político a ser votado en su vertiente a ejercer el cargo en la interpretación del Tribunal Electoral. Segunda parte.................................................. 429 e) Sobre la confusión del concepto de “Derecho parlamentario administrativo” y sobre la entera sujeción del Derecho parlamentario a la Constitución............................... 432 B) El caso “Comisiones” de Puebla. Comentario sobre el voto particular del Magistrado González Oropeza y su crítica académica... 434 I. Sobre la fundamentación del derecho político a ser votado en su vertiente a ejercer el cargo público representativo........ 436 II. La propuesta sobre fiscalizar actos internos del Parlamento en el Tribunal Electoral......................................................... 440 III. Una última defensa de la idoneidad de la introducción de la doctrina española del núcleo de la función representativa parlamentaria en la jurisprudencia constitucional electoral mexicana.............................................................................. 444 5.4. Un segundo caso en la jurisdicción constitucional electoral mexicana que incide en el derecho a ejercer el cargo público representativo de los parlamentarios: la integración del IFE.......................................... 448 A) La integración del IFE, el caso del Diputado Jaime Cárdenas...... 448

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I. Síntesis del caso y problema constitucional........................... 448 II. Una argumentación insuficiente en la sentencia y la evasión del problema constitucional por el Tribunal.......................... 451 a) El valor de la sentencia y la omisión del Tribunal: la falta de declaración de la vulneración de derechos parlamentarios............................................................................... 451 b) La facultad de los parlamentarios de designar a los integrantes de un órgano constitucional autónomo de acuerdo a la Constitución ¿forma parte de su núcleo de la función representativa?......................................................... 456 5.5. Un tercer caso ante el Tribunal Electoral y la Suprema Corte: la tergiversación de la representación democrática a través de los Reglamentos parlamentarios...................................................................... 459 A) El caso “Coahuila” y la creación de las fracciones parlamentarias.............................................................................................. 459 I. Síntesis del caso y problema constitucional........................... 459 B) La posibilidad de tergiversar la representación democrática a través de las normas parlamentarias................................................. 462 C) Nuevas posiciones a favor del control constitucional de los actos internos del Parlamento............................................................... 470 I. Los votos particulares de dos magistrados disidentes del criterio mayoritario................................................................... 470 II. Sobre la negativa de juzgar la constitucionalidad de Reglamentos parlamentarios que contrarían el principio democrático en los Congresos locales. Un antecedente en la Suprema Corte.................................................................................... 476 a) El voto particular del Ministro Silva Meza en la Acción de Inconstitucionalidad 4/2005....................................... 478 b) Un argumento más para juzgar la constitucionalidad del Derecho parlamentario: evitar las prácticas antidemocráticas de los Congresos locales..................................... 480

Capítulo Sexto LA DOCTRINA DEL NÚCLEO DE LA FUNCIÓN REPRESENTATIVA: UN INCENTIVO CONSTITUCIONAL PARA EL MEJORAMIENTO DE LA DELIBERACIÓN PARLAMENTARIA Y JUDICIAL 6.1. La contribución de la doctrina del núcleo de la función representativa en la deliberación parlamentaria: una aportación de la justicia constitucional.................................................................................... 483 A) La contribución de la doctrina del núcleo de la función representativa en la función legislativa...................................................... 483 B) La contribución de la doctrina del núcleo de la función representativa en la función de control del Gobierno................................ 491

Índice

6.2. Dos propuestas sencillas para la justicia constitucional de España y México.............................................................................................. 499 A) Una propuesta para la justicia constitucional española: La inmediata resolución del amparo parlamentario.................................. 499 B) Una propuesta para la justicia constitucional mexicana: La inclusión de la doctrina del núcleo de la función representativa parlamentaria en su jurisprudencia...................................................... 508

BIBLIOGRAFÍA.................................................................................. 519

Prólogo La monografía que el lector tiene entre sus manos tuvo su origen en una magnífica tesis doctoral que se defendió en la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. Tuve el honor de dirigirla y puedo dar fe de que su autor la defendió con brillantez ante un muy destacado tribunal, formado por prestigiosísimos académicos. Obtuvo la máxima calificación que puede concederse según la legislación española. Aquel trabajo se presenta ahora depurado pero mantiene intacta su lozanía así como su indudable utilidad. Porque la tesis de este libro no es un mero artificio teórico que sólo pueda interesar a un reducto de expertos sino que da en la diana de uno de los problemas cruciales de la democracia moderna: la de su funcionalidad que a la vez se anuda a la de su legitimidad. Veamos. La humanidad siempre ha sentido una fascinación por la democracia antigua de las polis griegas que hemos imaginado perfectas; digo imaginado porque, en efecto, sus bondades son en buena medida fruto de nuestra imaginación y no de la verdad histórica de su funcionamiento que poco tiene que ver con lo que llamamos hoy Estado constitucional. No existía en ellas ni la garantía de los derechos ni la separación de poderes que caracterizan al Estado de derecho, como ya con tanto acierto señalara el artículo 16 de la Declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 1789. En la polis la voluntad del pueblo es verdaderamente suprema y se expresa directamente en la Ekklesía; y frente a ella no hay derechos, sólo existen los derechos políticos, en particular la libertad de hablar en la asamblea. Por añadidura, sólo una parte pequeña de la población ostenta la condición de ciudadano y se integra en el demos. Habría además añadir que la práctica democrática de la ciudad se veía a menudo alterada, pues eran frecuentes las degeneraciones demagógicas que derivaban en tiranías o en cambios de corte oligárquico. Ni en lo teórico ni en lo práctico aquella experiencia histórica fue demasiado feliz. No es de extrañar por tanto que el griego Polibio ensalzase la combinación de elementos monárquicos (cónsules), aristocráticos (Senado) y democráticos (comicios y luego tribunado de la plebe) que hicieron posible la larga vida de la República romana.

Prólogo

La fascinación por la democracia directa parece reverdecer en la actualidad. Frente a la democracia representativa, la directa resulta para muchos de mejor calidad, en realidad la única ontológicamente posible. Las ideas de Rousseau resurgen también con toda su fuerza y la representación política no sería entonces sino ese subterfugio que la burguesía ideó para, tras la proclamación de la soberanía nacional, usurpar el gobierno mediante el sufragio censitario. Es verdad que, como explicó con lucidez Bobbio, el liberalismo no iba necesariamente de la mano de lo democrático y la representación política fue empleada como instrumento de un gobierno oligárquico de la burguesía. Pero también es cierto que ya los revolucionarios liberales llevaban el germen democrático; tanto en la revolución francesa como en la española de 1812 la proclamación de la soberanía nacional no conllevó en un primer momento la restricción de sufragio y éste se proclamó como derecho (artículo 6 de la Declaración de 1789). El sufragio universal para elegir libremente a los representantes de la Nación en el parlamento era la expresión limpia del mejor liberalismo, el democrático. Nación y pueblo se identificaban en lo electoral y el resultado de poner en marcha el mecanismo era un parlamento que tenía por fuerza representar al conjunto (Burke), libres los representantes de todo mandato imperativo. Era y sigue siendo ésta la magia de la representación política (Vanossi). Para que este mecanismo funcione es preciso que los electores puedan elegir libremente a los representantes y que éstos formalicen constantemente el interés general en leyes que lo promuevan, leyes aprobadas tras las correspondientes deliberaciones donde emerja la razón, el bien de la Nación. En este proceso, el parlamentario individual, liberado de cualquier mandato imperativo, es libre de manifestarse y de votar, se supone que en aras del bien común. Así las cosas, un pequeño grupo de representantes se ocupa de las complejidades de la cosa pública y el común se dedica a su vida privada, en la distribución que inteligentemente nos propuso Bryce entre libertad de los antiguos y libertad de los modernos. Esta teoría puede sin duda pervertirse en la práctica si los partidos políticos, que se ocupan de seleccionar a las élites gobernantes, no cumplen bien su tarea y acaban convirtiéndose en grupos de indocumentados que aprovecha su poder para corromperse y enriquecerse. Pero problemas similares tenían las democracias antiguas y los estu-

Prólogo

diaron bien: se llamaba demagogia que a menudo concluía en tiranía, con el agravante de que al ser el poder democrático único, no había otro poder que lo controlase, mientras que el Estado constitucional es desconfiado con el poder y por ello, mediante la separación de poderes, multiplica esos controles y puede detectar y sancionar los excesos. En la actualidad, una deriva peligrosa se advierte en algunas propuestas que, so pretexto de la democracia, pretenden que la voluntad democrática no pueda ser controlada, tampoco por los jueces. Conviene entonces recordarles las enseñanzas de Tocqueville y Stuart Mill, entre otros, para quienes la voluntad democrática incontrolada puede ser la más inicua y peligrosa de las tiranías. Por eso la solución a los problemas de nuestro Estado constitucional no están, en mi opinión, en más democracia directa, porque entonces los resortes de la democracia representativa ven mermado su prestigio y acaso su legitimidad. Obvio es que ciertas decisiones pueden y deben someterse al voto directo de los ciudadanos: la Constitución por ejemplo o ciertas decisiones trascendentes que puedan presentarse con claridad a los electores. Sin embargo, las complejas decisiones que las leyes implican están destinadas a deliberarse y aprobarse en los parlamentos. Lo sensato es, pues, mejorar este proceso con un buen funcionamiento del órgano deliberativo y con el reforzamiento de la figura del representante. En esta línea va la obra de Luis Felipe Nava, que además conoce de cerca la institución parlamentaria porque trabaja como letrado en el Senado de la República. Propone convertir a los representantes en titulares de un derecho fundamental cuyo ejercicio es instrumento, al fin, de la participación política de los ciudadanos. Su tesis aprovecha la construcción jurisprudencial y doctrinal (García Roca) española donde el derecho de acceso a cargos públicos representativos (artículo 23.2 de la Constitución española) ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional de forma expansiva, incluyendo en su contenido no sólo el derecho a presentar candidaturas y permanecer en el cargo, si se es elegido, sino asimismo el derecho a ejercer el ius in officium de parlamentario que radica sobre todo en las facultades de participar en el proceso legislativo y en controlar al gobierno. Lo anterior supone abandonar las tesis objetivas según las cuales las funciones de los parlamentarios no son sino reflejo de las normas objetivas. Con la nueva

Prólogo

visión se refuerza la posición de los parlamentarios, titulares así de un derecho fundamental susceptible de recibir amparo jurisdiccional. Además se conecta este derecho con el de los ciudadanos a participar “directamente o a través de representantes” (artículo 23.1 de la Constitución española). Cuando el representante ejerce su derecho activa el ejercicio indirecto del derecho de participación de los representados. El valor de la obra de Luis Felipe Nava consiste en llevar esta fructífera doctrina, tras analizarla con todo rigor, a la situación mexicana, proponiendo la vía para su asunción jurisprudencial. Ha de salvar para ello los escollos que presentan las diferencias entre un sistema parlamentario y otro presidencialista, pero ayuda la aproximación efectiva de ambos modelos y, desde luego, la urgencia de mejorar el funcionamiento de la institución parlamentaria e impulsar su legitimidad. Obviamente la mejora de la democracia representativa no se logrará sólo por la vía que propone esta obra; mucho tienen que ver la calidad de los partidos políticos, el régimen de opinión pública, etc., pero sería un paso importante que estudios como éste contribuyen a dar. Frente a las soluciones demagógicas que apuestan por multiplicar los mecanismos de democracia directa y que a menudo se acompañan de una relajación o simple desaparición de controles sobre esa voluntad democrática, análisis como el de Luis Felipe Nava van por la exigente senda de la perfección técnica de la representación política, de la mano de un ensanchamiento del campo de los derechos fundamentales. Éstos son, en definitiva, el elemento más valioso del Estado constitucional, máxime cuando presentan una dimensión institucional tan relevante; así que las instituciones, la voluntad democrática misma, no pueden ser sus enemigos. Libro muy valioso, necesario en fin, el que lector tiene entre las manos y que publica la prestigiosa editorial Tiran lo Blanch, y al que auguro mucho éxito que lo será, por ello, de la democracia mexicana. Raúl Canosa Usera Catedrático de Derecho Constitucional Universidad Complutense