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LECCIONES DE DERECHO URBANÍSTICO DE LA COMUNIDAD DE MADRID ANGEL MENÉNDEZ REXACH FELIPE IGLESIAS GONZÁLEZ

tirant lo b anch Valencia, 2011


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ANGEL MENÉNDEZ REXACH FELIPE IGLESIAS GONZÁLEZ

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Índice Presentación ........................................................................................................... Abreviaturas ...........................................................................................................

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Capítulo 1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y ESTRUCTURA ACTUAL DEL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO ESPAÑOL I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA ESPAÑOLA ........................................................................................................ A) Apunte sobre lo urbano en la Historia .................................................. B) Antiguo Régimen ..................................................................................... C) Ordenanzas municipales de policía urbana ........................................... D) El siglo XIX: legislación de ensanche y reforma interior ...................... E) El siglo XX: legislación de vivienda, régimen local y urbanística de grandes ciudades ..................................................................................... F) La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 ............................................... G) La Ley de reforma de 1975 y el Texto Refundido de 1976 .................... II. LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Y SU INCIDENCIA SOBRE EL URBANISMO .......................................................................................................... A) Derechos de los ciudadanos y principios de actuación de los poderes públicos: la utilización racional del suelo y el derecho a la vivienda ... B) La distribución de competencias ........................................................... C) La segunda reforma de la Ley del Suelo: Ley 8/90 y Texto Refundido de 1992 ..................................................................................................... III. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997 ............ IV. LEGISLACIÓN ESTATAL POSTCONSTICUCIONAL ............................ A) La “liberalización” del suelo en la Ley 6/1998 ....................................... B) El desarrollo territorial y urbano sostenible en la legislación de suelo vigente .................................................................................................... V. ESTRUCTURA DEL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO ESPAÑOL ..... A) Legislación estatal .................................................................................. B) Legislación autonómica........................................................................... C) Normativa municipal ..............................................................................

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Capítulo 2 LA FORMACIÓN DEL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO DE LA COMUNIDAD DE MADRID. PRINCIPIOS Y OBJETIVOS DE LA LEGISLACIÓN VIGENTE I. II. III. IV.

INTRODUCCIÓN ......................................................................................... DISCIPLINA URBANÍSTICA ...................................................................... ORDENACIÓN DEL TERRITORIO ............................................................ LA PRIMERA REGULACIÓN PROPIA DE ALCANCE GENERAL, EN EL MARCO DE LA LEGISLACIÓN ESTATAL..........................................

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ÍNDICE

V. LA CODIFICACIÓN DEL DERECHO URBANÍSTICO DE LA COMUNIDAD DE MADRID: LA LEY 9/2001 ............................................................. VI. EL DESARROLLO SOSTENIBLE COMO PRINCIPIO RECTOR Y FIN DE LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA: CRITERIOS SUSTANTIVOS. .. VII. LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA COMO FUNCIÓN PÚBLICA. FACULTADES QUE COMPRENDE ........................................................................ VIII. MODIFICACIONES DE LA LEY DEL SUELO DE MADRID Y OTRAS DISPOSICIONES RELEVANTES ...............................................................

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Capítulo 3 CLASIFICACIÓN Y RÉGIMEN URBANÍSTICO DEL SUELO I. LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO ............................................................ A) Situaciones básicas de suelo ................................................................... 1. El suelo rural ..................................................................................... 2. El suelo urbanizado ........................................................................... B) Los criterios de clasificación en la LSM ................................................. 1. Criterios y categorías del suelo urbano ............................................ 2. Criterios y categorías del suelo urbanizable .................................... 3. Criterios de clasificación del suelo no urbanizable .......................... 4. Aplicación de los criterios de clasificación al planeamiento en vigor ...................................................................................................... II. DERECHOS Y DEBERES GENERALES DE LOS PROPIETARIOS ....... III. RÉGIMEN ESPECÍFICO DE CADA CLASE DE SUELO ......................... A) Suelo urbano consolidado ...................................................................... B) Suelo urbano no consolidado .................................................................. C) Suelo urbanizable sectorizado ................................................................ D) Suelo urbanizable no sectorizado ........................................................... E) Suelo no urbanizable de protección ........................................................ IV. CONSECUENCIAS DEL INCUMPLIMIENTO DE DEBERES LEGALES ...............................................................................................................

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Capítulo 4 PLANEAMIENTO URBANÍSTICO I. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y URBANISMO ................................ II. EL SISTEMA DE PLANEAMIENTO. DISPOSICIONES LEGALES Y REGLAMENTARIAS ................................................................................... III. CLASES DE DETERMINACIONES ........................................................... A) Determinaciones estructurantes ............................................................ 1. Clasificación y categorización del suelo ............................................ 2. Redes públicas ................................................................................... 3. División del suelo............................................................................... 4. Régimen de usos en el SNU de protección ....................................... B) Determinaciones pormenorizadas .......................................................... IV. PLANEAMIENTO GENERAL ..................................................................... A) Planes Generales ..................................................................................... 1. Función y contenido...........................................................................

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ÍNDICE

V.

VI.

VII.

VIII.

IX. X.

2. Documentación .................................................................................. B) Planes de Sectorización........................................................................... 1. Función y contenido........................................................................... 2. Documentación .................................................................................. PLANEAMIENTO DE DESARROLLO ....................................................... A) Planes Parciales ...................................................................................... 1. Función y contenido........................................................................... 2. Documentación .................................................................................. B) Planes Especiales .................................................................................... C) Estudios de Detalle ................................................................................. D) Catálogos de bienes y espacios protegidos ............................................. TRAMITACIÓN Y APROBACIÓN DE LOS PLANES................................ A) Avance ...................................................................................................... B) Aprobación inicial.................................................................................... C) Aprobación provisional ........................................................................... D) Aprobación definitiva .............................................................................. 1. Competencia, plazos y régimen del silencio ..................................... 2. Contenido del acuerdo de aprobación definitiva y alcance del control ...................................................................................................... E) Publicación .............................................................................................. EFECTOS DE LA APROBACIÓN DE LOS PLANES ................................ A) Situación de fuera de ordenación ........................................................... B) Prohibición de reservas de dispensación................................................ C) Legitimación expropiatoria..................................................................... MODIFICACIÓN Y REVISIÓN DE LOS PLANES .................................... A) Concepto y régimen de la revisión.......................................................... B) Modificación de los planes ...................................................................... SUSPENSIÓN CAUTELAR DEL PLANEAMIENTO GENERAL ............ SUBROGACIÓN TEMPORAL EN LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES ...............................................................................................................

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Capítulo 5 EJECUCIÓN DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO I. DEFINICIÓN Y PRESUPUESTOS DE LA GESTIÓN URBANÍSTICA ... II. LA EQUIDISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS Y CARGAS: PRINCIPIOS JURÍDICOS .................................................................................................. III. DELIMITACIÓN DE ÁMBITOS PARA LA EQUIDISTRIBUCIÓN.......... A) El aprovechamiento unitario de reparto y la dinámica de equidistribución de beneficios y cargas .................................................................. B) La reparcelación y el proyecto de equidistribución ............................... IV. SISTEMAS EJECUCIÓN: ELECCIÓN Y MODALIDADES ...................... V. EL SISTEMA DE EJECUCIÓN POR COMPENSACIÓN ......................... A) Ejecución directa por los propietarios .................................................... 1. Documentos que deben acompañar a la iniciativa .......................... 2. Procedimiento de aprobación de la iniciativa .................................. 3. Régimen jurídico de la junta de compensación ................................ 4. Procedimiento de aprobación del proyecto de reparcelación .......... B) Procedimiento abreviado ........................................................................

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C) Sustitución del sistema de compensación .............................................. VI. SISTEMAS DE EJECUCIÓN PÚBLICOS .................................................. A) Sistema de cooperación ........................................................................... B) Sistema de expropiación ......................................................................... C) Sistema de ejecución forzosa .................................................................. D) Otras formas de ejecución urbanística ................................................... VII. OBTENCIÓN Y EJECUCIÓN DE REDES PÚBLICAS .............................

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Capítulo 6 INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN EN EL MERCADO INMOBILIARIO. PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO I. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA ..................................................................... II. REGULACIÓN ESTATAL VIGENTE ........................................................ III. CONSTITUCIÓN Y BIENES QUE LO INTEGRAN .................................. A) Constitución............................................................................................. B) Bienes integrantes .................................................................................. C) Reservas de terrenos ............................................................................... D) Legitimación expropiatoria y reversión ................................................. IV. LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO COMO PATRIMONIO SEPARADO ........................................................................................................ V. EL DESTINO DE LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO............. VI. MODALIDADES DE GESTIÓN PATRIMONIAL: ENAJENACIONES, CESIONES GRATUITAS Y DERECHOS DE SUPERFICIE..................... A) Enajenación ............................................................................................. B) Constitución de derechos de superficie ..................................................

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Capítulo 7 CONTROL DE LA ACTIVIDAD EDIFICATORIA Y DEBER DE CONSERVACIÓN I. II. III. IV.

NORMATIVA APLICABLE .......................................................................... ACTOS SUJETOS A LICENCIA ................................................................. NATURALEZA JURÍDICA DE LA LICENCIA URBANÍSTICA ............... PROCEDIMIENTO DE OTORGAMIENTO ............................................... A) Entre la aplicación de la directiva de servicios y su externalización .. B) Iniciación ................................................................................................. C) Tramitación ............................................................................................. D) Resolución ................................................................................................ E) Suspensión del otorgamiento de licencias.............................................. V. RÉGIMEN DE LOS ACTOS PROMOVIDOS POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS..................................................................................... VI. EL DEBER DE CONSERVACIÓN Y REHABILITACIÓN ........................ VII. TIPOS DE RUINA URBANÍSTICA ............................................................. A) Situación legal de ruina .......................................................................... B) Ruina física inminente ............................................................................

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Capítulo 8 PROTECCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA I. INTRODUCCIÓN ......................................................................................... II. INSPECCIÓN URBANÍSTICA .................................................................... A) Caracterización........................................................................................ B) Organización............................................................................................ C) Procedimiento .......................................................................................... III. MEDIDAS DE REACCIÓN FRENTE A ACTUACIONES ILEGALES ..... IV. DELIMITACIÓN DE COMPETENCIAS .................................................... V. ACTUACIONES SIN O CONTRA LICENCIA (U ORDEN DE EJECUCION) ........................................................................................................... A) En curso de ejecución .............................................................................. 1. Suspensión ......................................................................................... 2. Expediente de legalización ................................................................ B) Actuaciones terminadas.......................................................................... C) Régimen especial de las zonas verdes y espacios libres ........................ VI. ACTUACIONES AMPARADAS EN LICENCIAS U ÓRDENES DE EJECUCIÓN ILEGALES .................................................................................... A) Suspensión de los efectos de las licencias .............................................. B) Anulación de oficio ..................................................................................

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Capítulo 9 INFRACCIONES Y SANCIONES I. INTRODUCCIÓN ......................................................................................... II. COMPETENCIAS ......................................................................................... A) De las Comunidades Autónomas ............................................................ B) De las Corporaciones Locales ................................................................. C) La regulación de la LSM ......................................................................... III. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN DE LAS INFRACCIONES ................... A) Concepto .................................................................................................. B) Clases ....................................................................................................... 1. Por la gravedad .................................................................................. 2. Por razón de la materia ..................................................................... C) Comentario crítico ................................................................................... IV. CONCURRENCIA DE INFRACCIONES ................................................... A) Concurrencia de sanción penal y administrativa .................................. B) Concurrencia de sanciones administrativas .......................................... V. RESPONSABLES ......................................................................................... A) Criterios generales para determinar la responsabilidad ...................... B) Circunstancias modificativas de la responsabilidad ............................. C) La culpabilidad en la infracciones administrativas .............................. D) Responsabilidad de las personas jurídicas ............................................ E) La regla de la solidaridad ....................................................................... VI. PRESCRIPCIÓN DE LAS INFRACCIONES .............................................. VII. SANCIONES ................................................................................................. A) Concepto y clases ..................................................................................... B) Reglas para su aplicación .......................................................................

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1. Principio de proporcionalidad ........................................................... 2. El criterio de la exclusión del beneficio ............................................ C) Destino de las multas.............................................................................. VIII. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ......................................................... A) Competencia ............................................................................................ B) Especialidades del procedimiento sancionador ..................................... 1. Separación entre la fase instructora y la sancionadora .................. 2. Alegaciones y trámite de audiencia .................................................. 3. Especial relevancia de la prueba ...................................................... 4. Resolución sancionadora y su ejecución ........................................... C) Esquema del procedimiento.................................................................... D) Procedimiento simplificado .................................................................... IX. PRESCRIPCIÓN DE LAS SANCIONES.....................................................

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Capítulo 10 ORGANIZACIÓN Y COOPERACIÓN INTERADMINISTRATIVA. CONVENIOS URBANÍSTICOS I. INTRODUCCIÓN ......................................................................................... II. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL URBANISMO ...................... A) Organización regional ............................................................................. B) Organización municipal .......................................................................... III. COOPERACIÓN ........................................................................................... IV. CONVENIOS URBANÍSTICOS................................................................... A) Significado ............................................................................................... B) Clases de convenios ................................................................................ C) Convenios de gestión .............................................................................. D) Naturaleza y normativa aplicable .......................................................... E) Procedimiento de elaboración y aprobación ........................................... F) Modificación .............................................................................................

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Bibliografía recomendada .....................................................................................

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Presentación Este libro está destinado en primer lugar a los alumnos que estudian Derecho Urbanístico en las Facultades de Derecho de la Comunidad de Madrid, pero también puede ser útil a los estudiantes de otras titulaciones en las que se enseña la misma materia, con esa u otra denominación, que, aunque no estén familiarizados con el manejo de los textos legales, pueden encontrar aquí una guía para comprenderlos. En el actual momento de construcción del espacio europeo de educación superior, en el que se nos insiste a los profesores en la necesidad de huir de las viejas clases “magistrales” y de fomentar la participación activa de los alumnos y la tutela de su aprendizaje, este libro nace con la pretensión de ofrecer un instrumento que libere al profesor de la exigencia de explicar todo el contenido del programa y permita a los alumnos acceder a él en el momento que consideren oportuno, sin necesidad de esperar la llegada de las explicaciones pertinentes ni, menos aún, la del temido examen final. Esa ha sido siempre la función de los manuales universitarios, por lo que es evidente que la aparición de uno nuevo no garantiza en absoluto que se vayan a alcanzar los objetivos de renovación docente antes apuntados. Ello dependerá de los hábitos de los estudiantes (la obsesión por los “apuntes” que induce, inevitablemente, a la denostada lección magistral) y, sobre todo, de los del profesor, porque si éste tiene un manual, pero se limita a repetirlo o extractarlo en clase, lo único que conseguirá será que los alumnos tomen apuntes del manual, con el manifiesto propósito de reducir o acotar la materia que será objeto del examen. Con manual o sin él, es evidente que el interés de los alumnos por una materia depende fundamentalmente de la labor del profesor. Los autores de este libro unen a su condición de profesores de Derecho Administrativo, desde la que vienen impartiendo las asignaturas troncales de esta disciplina, una dedicación más intensa al Derecho Urbanístico, que, hasta hace unos años se explicaba (al menos en nuestra Universidad) como parte del Derecho Administrativo II, pero que en el nuevo plan de estudios integra una asignatura optativa, que hasta el momento ha venido gozando de una marcada preferencia por parte de los estudiantes. En el estado actual de la cuestión y tras las vicisitudes de los últimos años (en particular, la STC 61/1997), los autores consideran que ya no tiene mucho sentido explicar el Derecho urbanístico “español” (menos aún, el “estatal”), sino que hay que centrarse en el de la Comunidad Autónoma respectiva, sin perder de vista, lógicamente, la normativa estatal de aplicación directa o supletoria, pero integrándola en el núcleo de la regulación urbanística, que hoy representa la legislación autonómica. Desde esa perspectiva,


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creemos que el presente manual llena un hueco en el ámbito de la Comunidad de Madrid, al situarse en una posición intermedia entre las obras “generales”, que ofrecen una visión de conjunto del Derecho urbanístico español (no sólo del “estatal”, pero sin centrarse tampoco en una determinada Comunidad Autónoma) y las específicas dedicadas al Derecho Urbanístico de la CM. Sin menoscabo de las virtudes y calidades de unas y otras, nos parece que las primeras se quedan “cortas” en cuanto al conocimiento del ordenamiento urbanístico de la Comunidad en que radique la Universidad respectiva, mientras que las segundas resultan excesivamente amplias para quienes se aproximan por primera vez a esta compleja materia. Así lo acredita nuestra experiencia de los últimos años, ya que, pese a recomendar ambos tipos de obras, hemos podido comprobar que su utilización por los estudiantes ha sido muy reducida. Confiamos en que nuestro trabajo, de pretensiones más modestas, pueda contribuir a llenar ese hueco, en primer lugar y, sobre todo, como ya hemos dicho, facilitando su labor a los estudiantes, pero también ofreciendo a los profesionales y a los funcionarios públicos no expertos en esta materia un instrumento útil, que sirva de base para el acceso a obras más especializadas. Una de las características más salientes —no por su brillantez— del Derecho urbanístico español de los últimos años es su inestabilidad. La proliferación legislativa ha sido y sigue siendo imparable, sin tiempo para asimilar las novedades y, mucho menos, para calibrar su virtualidad, porque apenas se mantiene su vigencia. Alguien dijo con gracia (y con tino) en uno de los muchos cursos y jornadas que se organizan sobre las nuevas leyes autonómicas, que lo único que hay que estudiar son las Transitorias, porque sólo estas disposiciones llegan a aplicarse. Llevamos ya demasiados años en que los órganos judiciales aplican sistemáticamente derecho derogado y no hay indicios de que la situación vaya a modificarse. En esas condiciones parece que lo sensato es limitarse a escribir artículos o comentarios de urgencia sobre determinadas novedades, sin arriesgarse a la redacción de trabajos generales o sistemáticos que proporcionen una visión de conjunto, porque pueden resultar “barridos” por las siguientes (casi siempre inminentes) palabras del legislador. Ese va a ser, según todas las previsiones, el destino de este manual, centrado en una Ley del Suelo de la CM muy reciente (Ley 9/2001, de 17 de julio), cuyo complejo contenido apenas nos ha dado tiempo de asimilar, pero cuya sustitución ya está —sorprendentemente— anunciada desde hace varios meses. Si, pese a ello, nos hemos decidido a culminar este trabajo (desde luego, con menos ánimo del que lo empezamos) ha sido para no defraudar a nuestros alumnos, a los que hemos prometido desde hace tiempo el manual, y para no defraudar a la propia CM, cuya Consejería de Educación nos concedió generosamente, en el año 2001, una subvención para el desa-


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rrollo de este proyecto. Finalmente, creemos que, si no hubiéramos seguido adelante, también los autores nos habríamos sentido frustrados. Felipe Iglesias ha redactado los Capítulos 5 (Ejecución del planeamiento) y 7 (Control de la actividad edificatoria y deber de conservación). Los restantes han estado a cargo de Angel Menéndez. No obstante, ambos autores asumimos la responsabilidad del conjunto, ya que hemos intercambiado opiniones y procurado mantener un criterio expositivo homogéneo. Madrid, julio de 2004.

Nota a la 2ª edición La preparación de la 2ª edición de estas “Lecciones” es consecuencia de que no se ha cumplido el pronóstico pesimista sobre las escasas expectativas de vigencia de la Ley autonómica del Suelo de 2001, que hicimos en la presentación de la 1ª edición. La anunciada reforma de la Ley no llegó a tramitarse, por lo que se mantuvo y en el año en curso cumplirá un decenio. No es un “record”, pero no está nada mal si se compara con la sucesión de leyes producidas en otras Comunidades. La dura crisis en que está inmerso el sector inmobiliario, consecuencia en gran medida de los excesos del período anterior (se veía venir, pero casi todos los implicados prefirieron mirar hacia otro lado mientras el ladrillo generase beneficios), parece haber propiciado una etapa de mayor contención legislativa. Más que leyes generales o completas en materia de urbanismo, las Comunidades Autónomas han promulgado en los últimos años leyes de medidas o de modificaciones concretas de aquéllas. La gran novedad ha sido la Ley estatal de Suelo (Ley 8/2007, después incorporada al Texto Refundido de 2008), que marca un cambio radical de rumbo —al menos, lo pretende— frente a su predecesora la Ley 6/1998. Apuesta claramente por un desarrollo territorial y urbano sostenible y por la renovación urbana frente a la presunción favorable al suelo urbanizable y el crecimiento ilimitado de la urbanización de la Ley de 1998. Pero, como el legislador estatal no puede imponer un “modelo” urbanístico a las Comunidades Autónomas, éstas mantienen un amplísimo margen de maniobra para establecer sus propias políticas a la hora de legislar en esta materia. La incorporación de la nueva legislación estatal de suelo es, por sí sola, motivo suficiente para la revisión de este libro, ya que constituye el marco


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de referencia obligado para la interpretación y aplicación de la normativa urbanística madrileña. Pero es que, además, ésta ha sido objeto de numerosas modificaciones, algunas de gran calado, como la eliminación del agente urbanizador, la prohibición de los convenios de planeamiento, la nueva regulación de las alteraciones del Plan General y la atribución de la condición de “patrimoniales” a los terrenos cedidos para redes supramunicipales. El conjunto de “medidas” contenidas en estas leyes de modificación (en particular, en la Ley 3/2007, de 26 de julio, de Medidas Urgentes de Modernización del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid y en la Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Racionalización del Sector Público), obliga también a la actualización de este libro, porque la Ley 9/2001 ya no es lo que era en muchos aspectos. Finalmente, hemos aprovechado la ocasión para incorporar la jurisprudencia más relevante sobre las cuestiones conflictivas. El lector juzgará el resultado. Los autores se sentirán satisfechos si este libro contribuye a su finalidad primordial de facilitar, de manera sencilla y accesible, el conocimiento de una normativa compleja, pero que afecta decisivamente a nuestra vida en comunidad, que es, en sustancia, urbana. Madrid, abril de 2011.


Abreviaturas AA AH AR AUR AUS AT BOCM CM CE ED E.de M. EPE F.J. LBRL LCSP LEF LMDU LOE LRHL LRJPAC

LS56 LS76 LS92

LS98

Ámbito de actuación Área Homogénea Área de Reparto Aprovechamiento Unitario de Reparto Aprovechamiento Unitario Aprovechamiento Tipo Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid Comunidad Autónoma de Madrid Constitución española 1978 Estudio Detalle Exposición de Motivos Entidad Pública Empresarial Fundamento Jurídico Ley reguladora de las de Bases de Régimen Local, aprobado por Ley 7/1985, de 2 de abril Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público Ley de expropiación forzosa, aprobada por Ley de 16 de diciembre de 1954 Ley de medidas de Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid, aprobada por Ley 4/1984, de 10 de febrero Ley de Ordenación de la Edificación, aprobada por Ley 38/1999, de 5 de noviembre Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por Ley 39/1988, de 28 de diciembre Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aprobada por Ley 30/1992, de 26 de noviembre Ley de 12 mayo 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana Texto refundido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 abril Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio Ley 6/1998, de 13 abril, sobre régimen del suelo y valoraciones


18 LS08 LSM NS OOAA PE PG PGOU PGOUM PMS PP PPS PS RDU RDUyMA RGU RPla RPS RPSM

RSCL SAU SNU SU SUC SUNP SUNS SUP SUS STC STS STSJ TC

ABREVIATURAS

Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo de la Comunidad de Madrid Normas Subsidiarias Organismos Autónomos Plan Especial Plan General Plan General de Ordenación Urbana Plan General de Ordenación Urbana de Madrid Patrimonio municipal del suelo Plan Parcial Patrimonios Públicos de Suelo Plan de Sectorización Reglamento de Disciplina Urbanística Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto) Reglamento de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 77/1993, de 28 de agosto Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 Suelo apto para urbanizar Suelo no urbanizable Suelo urbano Suelo urbano consolidado (por la urbanización) Suelo urbanizable no programado Suelo urbanizable no sectorizado suelo urbanizable programado Suelo urbanizable sectorizado Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Tribunal Constitucional


ABREVIATURAS

TR TRLS VPT

Texto Refundido Texto Refundido de la Ley del Suelo Vivienda de precio tasado

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Capítulo 1

Evolución histórica y estructura actual del ordenamiento urbanístico español Sumario: I. II. III. IV. V.

Evolución histórica de la legislación urbanística española. La Constitución de 1978 y su incidencia sobre el urbanismo. La sentencia constitucional 61/1997. Legislación estatal postconstitucional. Estructura del ordenamiento urbanístico español.

I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA ESPAÑOLA A) Apunte sobre lo urbano en la Historia En su obra clásica sobre la ciudad en la historia, L. MUMFORD señaló que esta forma de organización social superadora de la aldea, “es el producto de una enorme movilización de vitalidad, poder y riqueza que, en un principio, estuvo limitada necesariamente a unos cuantos grandes ríos, en regiones excepcionalmente propicias” (el Nilo, Mesopotamia, el Indo y el Hwang-Ho). En Grecia y en Roma, en la organización de las ciudades predomina su configuración como comunidad política (polis, civitas), hasta el punto de que FUSTEL DE COULANGES, en otro libro clásico, sostuvo que “la ciudad es una confederación” (“varias familias formaron la fratría, varias fratrías la tribu y varias tribus la ciudad”). Los términos “civitas” y “urbs” marcan claramente la diferencia entre ambos conceptos de ciudad (comunidad política y unidad de asentamiento o emplazamiento de esa comunidad). En la ciudad medieval se conservaría esa doble faceta, por el especial estatuto jurídico de sus habitantes (“el aire de la ciudad hace libre”) en un entorno dominado por las relaciones de servidumbre. El papel de los comerciantes fue esencial para el desarrollo de las ciudades medievales europeas, como puso de relieve H. PIRENNE. En España la situación fue peculiar, por el enorme contraste entre la pujanza de las ciudades hispano musulmanas y la práctica desaparición de la vida urbana en la España cristiana durante los siglos VIII y IX, hasta su renacimiento en el siglo XI de la mano también de las actividades mercantiles y artesanas, como explicara L. GARCÍA DE VALDEAVELLANO en su libro, también clásico, sobre los orígenes de la burguesía. La ciudad medieval, con sus actividades mercantiles y administrativas, sentó los fundamentos para la posterior emergencia de la ciudad industrial, producto de la revolución industrial o segunda revolución urbana (la primera fue la revolución agrícola del neolítico, que dio lugar a las ciudades agrarias de los grandes imperios del Antiguo Oriente). Obviamente, no todas las ciudades tuvieron el mismo proceso de desarrollo. Algunas siguieron ancladas en su estructura tradicional, mientras que otras se vieron afectadas por procesos de transformación motivados en buena medida por el crecimiento de la población, bien por el incremento de la tasa de natalidad bien por la inmigración procedente en su mayor parte del medio rural. A la presión demográfica se unió otro factor que sería decisivo para el cambio de la configuración de la ciudad desde mediados del siglo XIX: el gran incremento de la movilidad y la consiguiente necesidad de facilitar la circulación de los vehículos que sucesi-


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A. MENÉNDEZ REXACH y F. IGLESIAS GONZÁLEZ

vamente se pusieron al servicio de aquélla. Según escribió CERDÁ en 1859, la transformación en el sistema general de comunicaciones “ha traído a esta ciudad una afluencia enorme de viajeros y de mercancías, y ha multiplicado de una manera portentosa el movimiento general de circulación por todas sus calles”. El gran urbanista constataba el “aturdimiento” de las Administraciones Públicas, incapaces de calcular la trascendencia de la nueva situación, que demandaba “mejores y más holgadas vías” para favorecer la movilidad y “mayor número de habitaciones” para hacer frente al incremento de la población. CERDÁ acuño el término “urbanizar”, si bien no le dio el sentido actual de transformación física del suelo en contraposición a su preservación (suelo no urbanizable), sino como un intento de síntesis, en un sentido casi hegeliano de unidad de contrarios, para conjugar los valores del medio urbano y del rural (“rurizad lo urbano: urbanizad lo rural”). Este lema resume el ideario del gran urbanista según los mejores conocedores de su obra.

B) Antiguo Régimen En todas las épocas en que el proceso de urbanización ha sido importante, se han producido regulaciones tendentes a ordenar la construcción de nuevas ciudades. Son paradigmáticas al respecto las disposiciones contenidas en las Leyes de Indias, que señalan los lugares preferibles para su emplazamiento, el trazado aconsejable según el clima, el papel de las plazas y espacios libres y otros muchos aspectos que podían contribuir a mejorar lo que hoy llamaríamos la calidad de vida. Las nuevas poblaciones construídas en América eran ciudades “planificadas” y así lo constató DARWIN, en el viaje que realizó en el Beagle, cuando describe la ciudad de Maldonado en la Banda Oriental (actual Uruguay), con sus calles rectilíneas y una plaza en el centro, lo que acentuaba, según él, la impresión de despoblación. En la Novísima Recopilación son numerosas las disposiciones que se enmarcan bajo la amplia rúbrica de la “policía urbana”. Algunas se refieren a Madrid y se enmarcan bajo rótulo de “policía de la Corte” (Libro III, Título XIX), mientras que otras son de carácter general. Muchas de ellas han llegado hasta nuestros días a través de las Ordenanzas municipales, de muy antigua existencia y otras se han incorporado a la legislación estatal (y hoy también a la autonómica). Entre ellas cabe destacar las relativas a: –

nueva iluminación de calles y plazas en Madrid (1765)

reedificación de casas en solares yermos (1788)

prohibición de hornos de yeso dentro del comercio de la Corte (1693), precedente de la reglamentación de actividades molestas.

prohibición de balcones, pasadizos y otros edificios que salen de la pared de las casas a las calles (1530), así como la reparación y mejora de los existentes para que, cuando se caigan, no puedan ser reedificados, lo que anticipa, “mutatis mutandis”, la técnica de la declaración de fuera de ordenación.

C) Ordenanzas municipales de policía urbana Las vicisitudes del régimen local español a lo largo del s. XIX pueden seguirse, junto a otros aspectos de mayor relieve, a través de las dificultades para delimitar las competencias municipales frente a las estatales en materia de urbanismo. La cláusula “policía urbana” identificaba la competencia municipal, pero las facultades inherentes no reflejaban una autonomía municipal inexistente, sino que se ejercían bajo la tutela de la Administración del Estado a través del Ministerio de la Gobernación. La competencia municipal se traducía en el plano normativo en la aprobación de ordenanzas de policía y buen gobierno, en las que se contiene un cuadro completo de los usos y costumbres de la vida urbana.


LECCIONES DE Dº URBANÍSTICO DE LA COMUNIDAD DE MADRID

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La Constitución de 1812 atribuyó a los Ayuntamientos, entre otros cometidos, “la policía de salubridad y comodidad”, “cuidar de la construcción y reparación de los caminos, calzadas, puentes y cárceles, de los montes y plantíos del común y de todas las obras públicas de necesidad, utilidad y ornato”, así como “formar las ordenanzas municipales del pueblo y presentarlas a las Cortes por medio de la diputación provincial, que las acompañará con su informe” (art. 321, apartados primero, séptimo y octavo). Las Constituciones de 1837 y 1845 no detallaron las atribuciones de las Diputaciones y Ayuntamientos. Remitieron a la ley su regulación. La Ley de Ayuntamientos de 1845 encomendó a los Alcaldes el cuidado de “todo lo relativo a la policía urbana y rural” (art. 74.5º), de acuerdo con las ordenanzas y reglamentos aprobados por el Ayuntamiento. La Ley municipal de 1877 entendió por policía urbana y rural “cuanto tenga relación con el buen orden y vigilancia de los servicios municipales establecidos; cuidando de la vía pública en general, y limpieza, higiene y salubridad del pueblo”. Para comprender el significado de esta competencia, es importante recordar que la expresión “policía urbana” fue utilizada constantemente como apoyo de la competencia administrativa y la consiguiente prohibición de intervención judicial, en el marco de la prohibición general de interdictos contra la Administración en materias de su competencia. Esto tenía consecuencias prácticas muy importantes: a) no cabía control judicial sobre las decisiones de policía urbana; b) el control por la jurisdicción contencioso-administrativa se limitaba a los perjuicios causados a particulares por las decisiones administrativas; c) la decisión sobre el fondo sólo era controlable en vía gubernativa (no contenciosa) por el Gobernador de la provincia o, eventualmente, por el Ministro de la Gobernación. En general, la competencia sobre policía urbana se refería a las obras y actuaciones de los particulares. A través de ella se trataba de controlar la actividad edificatoria de los particulares, velando por la seguridad, salubridad y ornato de las construcciones, pero no de emprender actuaciones urbanísticas por iniciativa pública. No obstante, un primer y significativo intento de acomodar esa actividad privada a un diseño preconcebido lo constituye la Real Orden de 25 de junio de 1846, por la que se hacía obligatorio, en “los pueblos de crecido vecindario”, el levantamiento de un plano geométrico de la población, sus arrabales y paseos, con el fin de “evitar los conflictos que suelen ocurrir con motivo de la construcción de edificios de nueva planta y reedificación de los antiguos”. En dichos planos habrían de marcarse con líneas convencionales las alteraciones que hubieran de hacerse para la alineación futura de cada calle o plaza. Este es el primer intento de someter la actividad edificatoria a un “plan” previo, por embrionario que fuese. Otra Real Orden de 10 de junio de 1854, sobre reglas que deben observarse en los expedientes de construcción de casas en Madrid, sujeta estas obras a licencia para comprobar su adecuación al plano de alineación aprobado conforme a la Real Orden de 1846. Por otra parte, la competencia municipal relativa a las obras públicas se consideraba un ramo específico. Sin embargo, la exclusión de las obras urbanas del concepto de obra pública en la Ley General de estas obras de 1877 determinó que se siguiera utilizando la cláusula “policía urbana” para justificar la competencia municipal no sólo sobre las actuaciones de particulares, sino también sobre la apertura y alineación de calles y plazas, que eran obras públicas de competencia municipal. No obstante, las obras de ensanche (y las de reforma interior) se consideraron de competencia estatal, como se verá a continuación.

D) El siglo XIX: legislación de ensanche y reforma interior Hasta bien entrado el siglo XIX las ciudades y pueblos españoles, por razones militares o fiscales, estaban rodeadas de murallas o cercas, que impedían su expansión. En el interior de estos recintos se suscitaban abundantes problemas de congestión, higiene, escasez de viviendas y con-

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