1_9788484567158 by Editorial Tirant Lo Blanch

ISBN 84-8456-715-X

9 788484 5 671 5 8

LA POLÍTICA COMÚN EUROPEA DEL DERECHO DE ASILO

ANTONIO MUÑOZ AUNIÓN Doctor en Derecho Profesor de Derecho Internacional Universidad Autónoma de Tamaulipas

tirant lo b anch Valencia, 2006

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Agradezco a la Universidad Autónoma del Estado de Tamaulipas de México y en concreto a la Unidad Académica Multidisciplinaria “Lic. Francisco Hernández García” , a sus maestros, y especialmente a su Director D. Edmundo de Castro Medina, el apoyo dado para la publicación de este libro; a la Facultad de Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid, España, por su apoyo logístico, imprescindible en la realización de esta monografía, y muy especialmente al Profesor Fernando Mariño Menéndez por sus sugerencias y apoyo intelectual. Finalmente, a mi familia y amigos/as por su aliento y afecto. Muy especialmente, a Francisca Gallego Ojeda por su compresión y cariño.

ÍNDICE Nota Previa ............................................................................................. Abreviaturas .......................................................................................... Introducción ............................................................................................

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I. EL CONCEPTO DE ASILO TERRITORIAL. ASILO TERRITORIAL Y REFUGIO .....................................................

II. REGULACIÓN INTERNACIONAL DEL ASILO TERRITORIAL 1. ANTECEDENTES ...................................................................... 2. EL TRATAMIENTO DEL ASILO POR LA COMISIÓN DE DERECHO INTERNACIONAL ................................................ 3. EL CONVENIO DE GINEBRA DE 1951 Y EL PROTOCOLO DE NUEVA YORK DE 1967 RELATIVO AL ESTATUTO DEL REFUGIADO ..................................................................... A) La Conferencia de Plenipotenciarios de 1951 .................... B) Referencias al Convenio ....................................................... a) ¿Qué se entiende exactamente por “asilo” según este Convenio? ......................................................................... b) Límites temporales y especiales de la protección: la prohibición de devolución ............................................... C) El Protocolo de Nueva York de 1967 ................................... 4. PRINCIPALES DEFICIENCIAS DEL CONVENIO ............... 5. RECOMENDACIONES DEL ACNUR ....................................

III. LA FIGURA DEL ASILO TERRITORIAL ............................

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IV. REGULACIÓN REGIONAL 1. LOS TRABAJOS DEL CONSEJO DE EUROPA .................. A) Recomendaciones y Resoluciones ........................................ B) Acuerdos Impulsados por el Consejo de Europa: El Acuerdo sobre transferencia de responsabilidad de los refugiados... 2. LOS PRIMEROS TRABAJOS EN EL SENO DE LA COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA ...........................................

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ÍNDICE

3. EL FENÓMENO DE LOS NOVENTA. LA RESPUESTA CONCERTADA DE LA UNIÓN EUROPEA FRENTE AL PROBLEMA DEL ASILO ......................................................... A) Introducción ........................................................................... B) Medidas Adoptadas ............................................................. a) Resolución de 1 de diciembre de 1992 sobre las solicitudes de asilo manifiestamente infundadas (Resolución de Londres sobre las solicitudes manifiestamente infundadas) ................................................................................... b) Resolución de 1 de diciembre de 1992 sobre un enfoque armonizado de las cuestiones relacionadas con los terceros países de acogida (Resolución sobre terceros países seguros) ............................................................................ c) Conclusiones de 1 de diciembre de 1992 sobre los países en los que no existe generalmente riesgo serio de persecución (Conclusiones sobre los países de origen seguros) ........................................................... c.1) Jurisprudencia en relación a la figura del Estado tercero seguro .................................................... c.2) Otras Jurisdicciones. Suecia y Austria ........... c.3) La Aplicación del Estado tercero seguro en la práctica estatal ................................................. d) Resolución del Consejo de 20 de junio de 1995 relativa a las garantías mínimas aplicables al procedimiento de asilo (Resolución sobre las garantías mínimas) .......... e) Posición común, de 4 de marzo de 1996, definida por el Consejo, sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea relativa a la aplicación armonizada de la definición del término «refugiado» conforme al artículo 1 de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados (Posición común) ........... e.1) Análisis artículo 5. 2 de la Posición ................ e.2) Prácticas de los Estados miembros en relación con los actores que realizan la persecución ..... f) Resolución del Consejo de 26 de junio de 1997 relativa a los menores no acompañados de países terceros (Resolución relativa a los menores no acompañados) .............. g) Resolución del Consejo de 25 de septiembre de 1995, relativa al reparto de cargas en relación con la acogida y la estancia, con carácter temporal de las personas desplazadas ..........................................................................

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ÍNDICE

V. CONCLUSIONES DE LA PRIMERA PARTE ........................

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VI. LA REGULACIÓN COMUNITARIA DEL SISTEMA COMÚN DE ASILO 1. INTRODUCCIÓN ....................................................................... 2. LAS BASES DE LA REGULACIÓN ...................................... A) Regulación Material del Asilo en la Unión Europea ......... B) Regulación Procesal del Sistema Común de Asilo ............ C) Conclusiones sobre el estado del Sistema Común de Asilo... 3. LAS PRIMERAS ACCIONES DE LA UE RESPECTO DE LA PROTECCIÓN TEMPORAL ..................................................... A) Protección Temporal. Introducción ...................................... a) Antecedentes de la protección temporal en Europa ..... b) La preferencia por un régimen de protección de menor entidad que el tradicional del Asilo .............................. c) Normativa existente y en curso ..................................... c.1) Contenido ........................................................... c.2) Estándares de trato .......................................... 4. MEDIDAS EN PREPARACIÓN - FORMAS SUBSIDIARIAS DE PROTECCIÓN ..................................................................... 5. EL FONDO EUROPEO DE REFUGIADOS (II) ..................... Conclusiones sobre Protección Temporal y Subsidiaria .... 6. LA INCLUSIÓN DEL DERECHO DE ASILO EN EL ART. 18 DE LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES ........ 7. CUESTIONES ESPECÍFICAS: EL SISTEMA INTERGUBERNAMENTAL SCHENGEN/DUBLÍN Y SU SUSTITUCIÓN POR NORMATIVA COMUNITARIA ...................................... A) Introducción ........................................................................... B) Análisis ................................................................................. C) Los criterios del Convenio de Dublín ................................... a) Reagrupación familiar .................................................... b) Titular de un permiso de residencia o de visado vigente... c) Cruce de frontera irregular ............................................. d) Responsabilidad ............................................................. e) Criterio residual ............................................................. f) Cláusula humanitaria .................................................... D) Su difícil correspondencia con los acuerdos internacionales. Tres ejemplos ........................................................................ a) Trato de las solicitudes de asilo .................................... b) Acceso a los tribunales. En el territorio de los Estados contratantes, todo refugiado tendrá libre acceso a los Tribunales de Justicia .................................................... c) La expulsión a un Tercer Estado Seguro .......................

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ÍNDICE

8. 9. 10. 11.

MECANISMOS DE PRUEBA .................................................. DERECHOS SOCIOECONÓMICOS ........................................ LA DUDOSA EFICACIA DEL SISTEMA .............................. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL REGLAMENTO DUBLÍN II DE 2003 ................................................................. 12. CONCLUSIONES SOBRE SCHENGEN/ DUBLÍN Y SU SUSTITUCIÓN POR NORMATIVA COMUNITARIA ......... 13. EL ASILO EN EL TERRITORIO DE APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA PARA SUS NACIONALES: EL PROTOCOLO AZNAR ......................................... La posición del Protocolo sobre Asilo a Nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea: El Caso de la Extradición de los miembros de ETA desde Bélgica a España

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VII. CONCLUSIONES FINALES ....................................................

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Bibliografía .............................................................................................

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NOTA PREVIA

El asilo es una institución de gran raigambre histórica que casi siempre ha sido concebida más como una concesión graciosa del Estado, que como un derecho de la persona que lo solicita. En el panorama actual internacional esta concepción no ha cambiado mucho. En España, el art. 13, 4 de la Constitución dice que “La ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España”, y, efectivamente, tras la aprobación de la Constitución, ese derecho se reguló por Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo. Pero esta Ley se remite expresamente al art. 33 de la Convención sobre el Estatuto de los refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951 y al Protocolo sobre el mismo tema (Nueva York, 31 de enero de 1967, de los que se declara complementaria y que forman parte del ordenamiento jurídico español como consecuencia de la adhesión de 22 de junio de 1978 (Capítulo I: Disposiciones Generales, 2. Véase también el Real Decreto 203/1995, de 10 febrero, que aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984 de 26 marzo, que regula el Derecho de Asilo y de la Condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo). Al mismo tiempo, tal como se dice en la Exposición de Motivos, añadida en la reforma de 1994, también “responde a lo establecido en Convenios internacionales en los que será parte España (Convenio de Dublín y Convenio de Schengen), que determinan que el Estado miembro al que le corresponde el examen de cada solicitud de asilo”. De la propia regulación nacional del Derecho de Asilo, se deduce, pues, que este derecho viene condicionado por un marco normativo internacional y regional, que es fundamental también para interpretar la normativa española y que,

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como seguidamente veremos en el presente trabajo, sigue concibiendo el asilo más como una cuestión interna de cada Estado que como un derecho fundamental por encima del de los Estados particulares. Objeto principal de este trabajo es, pues, aportar las Fuentes y Materiales de esta regulación internacional, comunitaria y regional europea que necesariamente sirven de marco de referencia a la legislación española sobre la materia, y pueden ser de utilidad también para su interpretación.

ABREVIATURAS

AGNU

Asamblea General de Naciones Unidas

ACNUR

Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados

CERE

Consultas Europeas sobre los Refugiados y Exiliados

CICR

Comité Internacional de la Cruz Roja

CIREA

Centro de Información, de Reflexión y de Intercambio en materia de asilo

CIREFI

Centro de Información, de Reflexión y de Intercambio en materia de fronteras

CRR

Comisión de Recurso para Refugiados

DUDH

Declaración Universal de Derechos Humanos

ECRE

Consulta Europea sobre Refugiados y Exiliados

ELENA

Red Legal Europea sobre Asilo

EXCOMM Comité Ejecutivo del Alto Comisionado DOCE

Diario Oficial de la Comunidad Europea

DOUE

Diario Oficial de la Unión Europea

FTDA

Francia Tierra de Asilo

OFPRA

Oficina Francesa de Protección de Refugiados y Apartidas

OIR

Organización Internacional de los Refugiados

SIS

Sistema de Información de Schengen

Unión Europea

INTRODUCCIÓN

La instauración de una política europea común de asilo que se consagra en el Tratado de Ámsterdam justifica la existencia de este estudio con objeto de analizar el estado actual de la figura del asilo en Europa. Como es sabido, en la construcción europea cada Tratado modificativo de los Tratados constitutivos es hijo de un período histórico. Las Instituciones comunitarias y los gobiernos de los Estados miembros no podían ignorar la delicada situación de los derechos humanos en numerosos lugares del planeta que antes o después tenía consecuencias en las fronteras del mercado interior único. El trasiego constante de flujos de personas transitando a mitad de camino entre la figura del refugiado, como se conoce tradicionalmente, y la del inmigrante económico, se convertía en un problema que a título individual ningún Estado podía solventar. Si bien en la década de los ochenta y principios de los noventa, el auxilio entre los Estados se realizó a través de la cooperación internacional, ésta no era suficiente, siendo necesario dar un paso más hacia la creación de solidaridades de facto con la inclusión de un Título dentro del pilar comunitario. Esto no es sólo beneficio para los Estados miembros, sino que también los individuos se van a beneficiar de esta nueva regulación a través de los ya conocidos instrumentos jurídicos inherentes al Derecho Comunitario. Así, el primer instrumento en el que se cuestionó este tema fue el Convenio de Dublín para la determinación del Estado responsable del examen de una solicitud de Asilo, que desde el año 2002, y por exigencias de la comunitarización, fue sustituido por un Reglamento del Consejo, con la protección añadida para los sujetos afectados por él, de su control

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jurisdiccional a través de la cuestión prejudicial especializada del art. 68 del Tratado. Junto a éste, son otros muchos los instrumentos utilizados ex ante y ex post Ámsterdam que se encuentran al día de hoy en la mesa de trabajo de las distintas Instituciones, con la presión añadida de que dicha política de Asilo debía haber estado en vías de comunitarización a más tardar el 1 de mayo de 2004. Debido a los retrasos el Consejo Europeo adoptó un programa plurianual, el Programa de la Haya que establece una segunda fase en la construcción continúa del Sistema de Asilo en la Unión Europea. (Vid. DOCE C 53/1 3.3.2005, p. 1.3). Finalmente, las cuestiones relativas al Asilo en posteriores Tratados, se han dejado prácticamente inalteradas, de ahí que no se haga mención a ellas. Así se prevé el voto por mayoría cualificada en el Consejo en temas de Asilo y se otorga poder de decisión al Parlamento, pero solamente cuando se hayan adoptado los instrumentos legales previstos por el Tratado de Ámsterdam en este ámbito. En lo que sigue, se exponen los diversos textos que sirven de marco común y de relevancia obligada para la regulación del derecho de asilo en los Estados miembros que, como indica BOUTEILLET-PAQUET, se siguen moviendo entre el principio de soberanía territorial y el deber de humanidad.

I. EL CONCEPTO DE ASILO TERRITORIAL. ASILO TERRITORIAL Y REFUGIO

El término Asilo proviene de la lengua griega “asylon” que viene a describir un lugar sagrado, alejado de la violencia1. En la trilogía de Danaides escrita en el siglo V a.c por Esquilo aparece un ejemplo interesante por dos motivos. El primero, la causa de la huida, las peticionarias, hijas de Danaos, escapan al matrimonio forzado que les quieren imponer los hijos de Egyptos. El segundo motivo es que la obra narra uno de los mitos fundadores de Europa. La leyenda dice que, a pesar, del Asilo concedido a las hijas de Danaos por Argos, los

La figura del asilo político se encuadra dentro de las medidas de protección concedidas por los Estados. A través de esta protección el Estado no concede protección indistintamente a todo el género humano, esto es, el asilo político es selectivo, distingue, clasifica, se merece, etc. El Estado no lo concede indiscriminadamente a todos sino que sólo alcanza a una elite elegida por el Estado, a este grupo que hubiera defendido la “causa de la libertad” o hubiera realizado una “acción a favor de la libertad” (Preámbulo de la Constitución Francesa de 27 de octubre de 1946, incorporado por referencia en el Preámbulo de la Constitución de 4 de octubre de 1958). En los Estados de la órbita comunista se concedía en atención a “que hayan combatido en interés de los trabajadores y de la causa de la paz”, artículo 38 Constitución de la URSS de 7 de octubre de 1977. El Estado moderno reducía el asilo a la medida de sus propios ideales, el Estado demandaba unas acciones especiales a los solicitantes de asilo. El asilo humanitario era el asilo concedido a las víctimas, por el contrario, el asilo político era el concedido a los héroes. La Unión Europea fija sus políticas de comunitarización en la figura del asilo territorial. Sobre las diversas clases de asilo, véase, Diccionario jurídico universal, ed. Comares, 2003.

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hijos de Egyptos terminaron por vencer, conseguir raptarlas y desposarlas contra su voluntad. Todas las mujeres, por venganza, asesinaron a sus maridos durante la noche de bodas, salvo Hypemmestre que seducida, amará a su esposo y dará nacimiento a Europa2. Históricamente, existía una diferenciación transparente entre Asilo, que se consideraba una cuestión de derecho nacional imbricada en la soberanía nacional3, y Refugio.

ESQUILO, Las Suplicantes. Colección Biblioteca Clásica, ed. Gredos. Madrid. 2002. Sobre las diversas clases de asilo y su configuración a través de la historia véase, RICO ALDA; El Derecho de Asilo en la Cristiandad; TRUJILLO HERRERA; La Unión Europea y el Derecho de Asilo, pp. 37 y ss.; BOUTEILLET-PAQUET, L’Europe et le droit d’asile, pp. 37 y ss. El Asilo territorial es definido por el Instituto de Derecho Internacional como “la protección que un Estado da en su territorio, o en cualquier lugar bajo la jurisdicción de sus autoridades, a una persona que viene a buscarlo” artículo 1 Declaración sobre el Asilo en Derecho Internacional adoptada por el Instituto de Derecho Internacional en su sesión de Bath de 11 de septiembre IDI Resolutions, p. 58. Es de destacar que esta definición no limita el asilo a personas buscando refugio por razones políticas (incluidas raciales o religiosas) y da al concepto una aplicabilidad general. Se excluye el asilo neutro, no trata del derecho de asilo para el individuo, sino con el derecho de los Estados para conceder asilo tanto dentro como fuera de su territorio. En la doctrina española, la definición que ha alcanzado un mayor consenso es la del Profesor DÍEZ DE VELASCO que la definió como “la protección que presta un Estado en su territorio a personas que no son nacionales suyos y que llegan a él perseguidas por motivos políticos y que encuentran en peligro su vida o libertad en el Estado de procedencia”; Instituciones de Derecho Internacional Público Tomo I Tecnos Madrid 14 ed. Según VALLE GÁLVEZ el derecho de asilo, no es un derecho individual, sino un derecho discrecional del Estado de acogida a conceder su protección territorial a toda persona extranjera que busca amparo —perseguida generalmente por razones políticas en sentido amplio—, persona que tiene derecho a buscar asilo, pero no a que le sea concedido, si bien el Estado no puede devolver al solicitante de asilo al Estado que le persigue. Derecho Comunitario Material Cap. V “La Libre Circulación de personas en el espacio de libertad, seguridad y justicia” p. 57, ed. McGraw-Hill.

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La figura del Refugio se considera, como un componente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos que ha venido recogiendo aspectos fundamentales del Asilo, debido a que hasta la fecha la institución del asilo territorial no ha alcanzado una codificación convencional aceptada por todos los Estados de la Comunidad Internacional4. Ambas instituciones se reproducen a nivel mundial5, sin embargo, este estudio va a limitarse a analizar el marco regulador de la Unión Europea como subsistema. En cualquier caso, ambas figuras, refugio y asilo, se solapan con frecuencia debido a la situación conflictiva en la Sociedad Internacional6.

Los Estados miembros de la Comunidad Internacional no tienen ningún deseo de iniciar procedimiento alguno de revisión del Convenio sobre los Refugiados de 1951/67 que pudiera extender el concepto jurídico que se contiene en el artículo 1 (A) 2 de este Convenio. A pesar de todo, y con sus deficiencias este Convenio sigue siendo de aplicación y es vinculante para la mayoría de los Estados. DENIS ALLAND apunta a la existencia de tres períodos en la regulación de este concepto; 1) antes de 1951, 2) la fase intermedia entre 1951 y 1967, y c) el período contemporáneo presidido por los trabajos de Organizaciones regionales. “Le dispositif international du droit d’asile. Rapport général Droit d’asile et des refugiés Colloque de Caen SFDI París 1997”. En cualquier caso, los Estados en la historia contemporánea, en muchas ocasiones, han reconocido la existencia de un derecho general al Asilo, incluso cuando se oponen al ejercicio de dicho derecho en un supuesto individual. Ejemplos de esta actitud pueden encontrarse en las notas de las potencias continentales a Gran Bretaña en 1852; la nota francesa a Gran Bretaña fechada el 20 de enero de 1858 relativa a un atentado contra la vida del Emperador Napoleón III que se planeó en Inglaterra, y en una Nota de los Estados Unidos en 1864 relativa a la presencia de súbditos de la Confederación Sudista. En 1926 tras un atentado contra su vida por un residente italiano exiliado en Francia, Mussolini declaró: “conozco muy bien que el derecho de asilo es un argumento de peso, y yo mismo estoy de acuerdo con él... pero el derecho de asilo no puede confundirse con su abuso...”. Entre 1980 y 2004 alrededor de 9,9 millones de solicitudes de asilo se presentaron en 39 países de Europa, Norteamérica, Oceanía y Asia. Fuente. Migration Policy Institute MPI, septiembre 2005. Un ejemplo claro de confusión entre asilo e inmigración se encuentra en la Acción Común del Consejo de la Unión Europea con la base jurídica del

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Uno de los fenómenos que preside la inflación del uso de estos instrumentos, ha sido la escalada migratoria, tanto por motivos económicos como políticos, lo que ha hecho que sea necesario acudir a nuevas categorías para dar cabida a las necesidades actuales y futuras producidas por estos flujos. Así, encontramos refugiados económicos, refugiados bona fides, —aquellas personas que por catástrofes naturales o graves perturbaciones de la seguridad y el orden público no desean o no pueden regresar a su país de origen—7 refugiados en órbita8, desplazados en masa9, refugiados de facto10,

Tratado de la Unión Europea, letra b) del apartado 2 de su artículo K. 3 y el apartado 2 de su artículo K. 8, considerando que los Estados miembros estiman que la política de asilo es un asunto de interés común. Se propone en su artículo 1 proyectos destinados a facilitar la repatriación voluntaria de las personas desplazadas que hayan encontrado protección temporal en los Estados miembros y de los solicitantes de asilo, entre las medidas se encuentran prestaciones educativas para las personas afectadas menores de 18 años en formación profesional, información sobre las estructuras económicas y administrativas de sus países de origen con el fin de fundamental de facilitar la reintegración en dichos países proyectos desarrollados en el marco del hermanamiento de municipios, ayuda al transporte, etc. WALDSTEIN, M.; Das Asylgrundrecht im europaischen Kontext: Wege einer europaischen Harmonisierung des Asyl-und Flüchtlingsrechts, Schriften zum internationalem und zum Óffentlichen Recht, 1993, ed. P. Lang, p. 94. También conocidos por el acrónimo RIO. Son aquellas personas que tras haber abandonado su país de origen son inadmitidos en el primer país en el que solicitan asilo, y enviados a otros que, a su vez, puede entender que no es competente para analizar su condición de refugiado. El concepto jurídico de desplazado es el siguiente: personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, o abandonar sus actividades económicas habituales o migrar dentro de los confines del territorio nacional y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida, porque su vida, integridad física o libertad han sido vulneradas o se encuentran amenazadas, en particular como resultado o para evitar los efectos de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado, disturbios o tensiones interiores, situaciones de violencia generalizada, violaciones sistemáticas o masivas de los derechos humanos, catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y otras circunstan-

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cias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. Por tanto, los desplazados son las personas que se han visto forzadas a huir de sus hogares por las mismas razones que los refugiados, pero que no han cruzado una frontera reconocida internacionalmente y que tampoco han buscado amparo en territorio extranjero. Quedando sujetos a las leyes de su propio Estado. No obstante, tanto Naciones Unidas como el ACNUR han venido ofreciendo protección a estas categorías de personas. Respecto de la primera, es de destacar que desde 1992, se dispone de un Representante del Secretario General para las Personas Desplazadas, así como se adoptaron los Principios Rectores sobre el Desplazamiento Interno; para el ACNUR, su interés es relevante, debido a la similitud entre refugiados y desplazados. Si bien el Estatuto del ACNUR no se refiere a los desplazados internos, se reconoce en el artículo 9 del mismo que además del trabajo con los refugiados, “el Alto Comisionado emprenderá cualquier otra actividad (...) que pueda determinar la Asamblea General (...) dentro de los límites de los recursos puestos a su disposición”. Sobre la base de este artículo y durante varias décadas una serie de Resoluciones de la Asamblea General han reconocido la importante experiencia humanitaria del ACNUR y han fomentado su intervención en situaciones de desplazamiento interno. En particular, la Resolución de la AG 48/116 (1993) establece importantes criterios que guían la decisión del ACNUR de cuándo intervenir a favor de las personas desplazadas. La responsabilidad del ACNUR abarca: – la actuación a favor de los desplazados internos; – la movilización de apoyos para ellos; – el refuerzo de su capacidad para responder a sus problemas; – tomar la iniciativa para protegerlos y asistirlos en determinadas situaciones. Pese a este compromiso, existen limitaciones operativas y políticas que impiden una acción internacional humanitaria efectiva respecto de los desplazados internos. WEISS, P., en el marco de un proyecto de investigación llevado a cabo por el denominado “Working Group on the Problems of Refugees and Exiles in Europe” se apoya en esta fórmula vaga y los define como “Extranjeros que por motivos políticos no desean o no son capaces de regresar a sus países de origen... muchos de ellos no están protegidos por el Convenio de 1951...” La Asamblea del Parlamento del Consejo de Europa en una propuesta de recomendación de 10.4.1973 Doc. 3274 definía a “los refugiados de facto” como aquellas personas que no entran en el sentido del Convenio de Ginebra artículo 1 y que no están en posición, o que por motivos reconocidos importantes no pueden volver al país cuya nacionalidad ostentan los apátridas en aquel país en el que habitualmente residan. Como motivos concluyentes se encuentran: I) el convencimiento