แนวทางการปฏิรปู ที่ดิน: ธนาคารที่ดิน (land banking)
06/09/53
ทำาไมจึงต้องปฏิรปู ที่ดิน? ด้านประสิทธิภาพ (efficiency): ทีด่ นิ ถูกทิง้ ร้างน้อยลง นำามาใช้ประโยชน์มากขึน้ เกิด
การจัดสรรทรัพยากรใหม่ระหว่างผูต้ อ้ งการใช้ทด่ี นิ กับเจ้าของทีด่ นิ ด้านความเป็ นธรรม (equity): ลดการกระจุกตัวของการถือครองทีด่ นิ กระจายการถือ ครองทีด่ นิ ไปยังผูท้ ม่ี นี ้อยกว่า เพือ่ ลดความเหลือ่ มล้ำาทางเศรษฐกิจ ข้อค้นพบทีน่ ่าสนใจ
ประเทศทีม่ คี วามไม่เสมอภาคในการถือครองทีด่ นิ สูง จะมีผลิตภาพการเกษตร (agricultural productivity) ต่าำ กว่าประเทศทีม่ คี วามเสมอภาคมากกว่า (Vollrath, 2007) ในสหรัฐอเมริกาช่วงต้นศตวรรษที่ 20 พบว่ามลรัฐทีก ่ ลุ่มชนชัน้ นำาในภาคเกษตรถือครองทีด่ นิ ในจำานวนมากอย่างมิได้สดั ส่วน (disproportionate) จะมีจาำ นวนธนาคารต่อหัว (banks per capita) ต่าำ กว่า มีตน้ ทุนการกูย้ มื เงินทีส่ งู กว่า และมีพฒ ั นาการทางการเงิน (financial development) ทีช่ า้ กว่า (Rajan and Ramcharan, 2009)
แนวทางการปฏิรปู ที่ดิน แนวทางทีอ่ าศัยกลไกตลาดเป็ นพืน้ ฐาน (market-based policy)
1. • •
ภาษีทด่ี นิ ธนาคารทีด่ นิ
แนวทางทีอ่ าศัยกลไกของรัฐบาล (government intervention)
1. • •
การแจกจ่ายเอกสารสิทธิ ์ (entitlement) การยึดทีด่ นิ คืน (expropriation)
แนวทางทีอ่ าศัยชุมชนเป็ นพืน้ ฐาน (community-based policy)
1. •
โฉนดชุมชน
การปฏิรปู ที่ดินรูปแบบเดิมมีข้อจำากัดอย่างไร? ตามแนวคิดการพัฒนาทีย่ งยื ั ่ น (sustainable development) รัฐบาลไม่ควรนำาทีด่ นิ ที่
สงวนไว้เพือ่ การอนุรกั ษ์หรือเพือ่ สร้างความสมดุลทางธรรมชาติ มาจัดให้ประชาชนเพือ่ บรรเทาปญั หาการไร้ทด่ี นิ เพราะทำาให้พน้ื ทีป่ า่ ลดลงอย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้ พืน ้ ทีท่ ร่ี ฐั จัดให้กม็ กี ารเปลีย่ นมือไปสูน่ ายทุน ทำาให้ประชาชนทีไ่ ม่มที ด่ี นิ ทำา กินยังคงบุกรุกทีด่ นิ ของรัฐต่อไป การจัดสรรทีด่ นิ ทำากินให้ประชาชน ควรดำาเนินไปในรูปแบบของธนาคารทีด่ นิ ทีร่ ฐั ต้อง ซือ้ ทีด่ นิ มาเอง และนำามาให้ประชาชนเช่าซือ้ ในระยะยาว (ปราโมทย์, 2553) ธนาคารทำาหน้าทีเ่ ป็ นตัวกลางแก้ไขความไม่สมบูรณ์ของตลาดทีด่ นิ (market failure)
ลดการผูกขาด (monopoly) ในตลาดทีด่ นิ กระจายการถือครองจากเจ้าของทีร่ า่ำ รวย ถือครอง ทีด่ นิ จำานวนมาก ไปสูเ่ กษตรกรทีม่ ฐี านะยากจน
รูปแบบของธนาคารที่ดิน แบ่งตามลักษณะการจัดองค์กร
ธุรกิจเอกชน: แสวงหากำาไร องค์กรสาธารณะ: ไม่แสวงหากำาไร
แบ่งตามเป้าหมายการดำาเนินงาน เพือ ่ แก้ไขปญั หาการกระจุกตัวของทีด่ นิ (land concentration) และเพือ่ กระจายการถือครอง ทีด่ นิ (land distribution) เพือ ่ แก้ไขปญั หาการกระจัดกระจายของกรรมสิทธิ ์ (land fragmentation) โดยรวมรวบทีด่ นิ ให้ เป็ นผืนใหญ่ขน้ึ (land consolidation) เพือ่ เพิม่ ประสิทธิภาพการผลิต
เพือ่ การจัดวางผังเมือง (urban planning)
เส้นทางสู่การจัดตัง้ ธนาคารที่ดินในประเทศไทย กองทุนการปฏิรป ู ทีด่ นิ เพือ่ เกษตรกรรม (พ.ศ. 2518) มีการจัดตัง้ คณะอนุกรรมการพิจารณาด้านธนาคารทีด่ นิ (พ.ศ. 2523) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 6 (พ.ศ. 2530-2534) กำาหนดให้เร่งรัด
การกระจายการถือครองทีด่ นิ โดยการปฏิรปู ทีด่ นิ และสนับสนุนการจัดตัง้ ธนาคารทีด่ นิ
การจัดตัง้ ธนาคารที่ดินในประเทศไทย นายกฯ “อภิสทิ ธิ ์ เวชชาชีวะ” ผลักดันให้มกี ารจัดตัง้ ธนาคารทีด่ นิ (กรุงเทพธุรกิจ, 24
มิถุนายน 2553)
ในระยะสัน้ มีลกั ษณะเป็ นองค์กรมหาชน (แบบชัวคราว) ่ โดยออกเป็ นพระราชกฤษฎีกาจัดตัง้ สถาบันบริหารจัดการธนาคารทีด่ นิ ในระยะยาว มีเป้าหมายเพือ ่ ยกร่าง พ.ร.บ.ธนาคารทีด่ นิ เพือ่ จัดตัง้ ธนาคารทีด่ นิ อย่างถาวร (คาดว่าจะใช้เวลาประมาณ 3-5 ปี) โดยมีลกั ษณะเป็ นองค์กรมหาชนทีบ่ ริหารจัดการอย่างอิสระ ธนาคารทีด ่ นิ เป็ นเครือ่ งมือทีต่ อ้ งใช้ควบคูไ่ ปกับการจัดเก็บภาษีทด่ี นิ เพือ่ ให้เป้ าหมายการกระ จายการถือครองทีด่ นิ เกิดประสิทธิผลเต็มที่
“ถาวร เสนเนียม” รมช.มหาดไทย คาดว่าจะใช้งบประมาณก่อตัง้ กองทุนธนาคารทีด่ นิ
ประมาณ 1 พันล้านบาท
การจัดตัง้ ธนาคารที่ดินในประเทศไทย หลักการและเป้าหมายของธนาคารทีด่ นิ
เพือ่ ช่วยเหลือเกษตรกรรายย่อยให้มที ด่ี นิ ทำากิน เป็ นองค์กรทีไ่ ม่ดาำ เนินงานในเชิงพาณิชย์หรือแสวงหากำาไร
อาศัยรายได้จากการจัดเก็บภาษีทด่ี นิ และสิง่ ปลูกสร้าง มาจัดซือ้ ทีด่ นิ ให้กบั เกษตรกร
รายย่อยและคนยากจนในท้องถิน่ องค์กรปกครองท้องถิน่ ต้องสำารวจทีด่ นิ ทีร่ กร้างว่างเปล่าอย่างทัวถึ ่ ง เพือ่ ให้เกิดการจัด ซือ้ หรือจัดสรรทีด่ นิ ให้กบั เกษตรกร มีการควบคุม-ติดตาม-กำากับดูแลการเปลีย่ นมือทีด่ นิ โดยอาศัยกลไกท้องถิน่ เพือ่ ไม่ให้ เปลีย่ นมือไปสูน่ ายทุนรายใหญ่
เค้าโครงการทำางานของธนาคารที่ดินในประเทศไทย ทีด่ นิ ของรัฐบาล
ทีด่ นิ ของเอกชน
ธนาคารที ธนาคารที่ด่ดิ นิ น
ไม่อนุญาตให้เช่าซือ้ อนุญาตให้เช่าเพือ่ ทำา กินได้อย่างเดียว
เกษตรกรรายย่อย และผูไ้ ม่มที ท่ี าำ กิน
อนุญาตให้เช่า หรือ เช่าซือ้
ประสบการณ์จากประเทศในยุโรปกลางและยุโรปตะวันออก ประเทศส่วนใหญ่มกี ารปกครองระบอบคอมมิวนิสต์ จนถึงปี 1990 จึงเปลีย่ นเข้าสู่
ระบอบประชาธิปไตย และเศรษฐกิจระบบตลาด (market economy) มีการถ่ายโอนกรรมสิทธิ ์จากรัฐไปสูเ่ อกชน (privatisation) ั หาสำาคัญทีพ่ บหลังจากการแจกจ่ายกรรมสิทธิ ์ ปญ
กรรมสิทธิ ์ทีด่ นิ มีขนาดเล็ก (small-scale land ownership) การกระจัดกระจายของกรรมสิทธิ ์ทีด ่ นิ (land fragmentation) เจ้าของทีด ่ นิ ดัง้ เดิม ปจั จุบนั กลายเป็ นผูส้ งู อายุและไม่สามารถทำาประโยชน์บนทีด่ นิ ของตนเอง หรือเจ้าของเดิมไม่ได้อาศัยอยูบ่ นทีด่ นิ ผืนนัน้ แล้ว บางคนไปอยูต่ ่างประเทศ
ทีด่ นิ จำาเป็ นต้องได้รบั การจัดสรรกรรมสิทธิ ์ใหม่
ธนาคารที่ดินแห่งกาลิเซีย (Land Bank of Galicia) ั หาเรือ่ งการกระจัดกระจายของการถือครองทีด่ นิ (Land Fragmentation) แก้ปญ ขนาดการถือครองทีด่ นิ ต่อคนต่าำ : 1.7 ha/owner เจ้าของทีด่ นิ จำานวนมากถือครองทีด่ นิ ในชนบท แต่ไม่ได้อยูใ่ นชนบท
ั หาต้นทุนสารสนเทศสูง (high ทัง้ ตลาดซือ้ ขายทีด่ นิ และเช่าทีด่ นิ ประสบปญ information cost)
เจ้าของทีด่ นิ ไม่รเู้ ป็ นใคร อยูท่ ไ่ี หน กระจัดกระจาย บางคนอยูใ่ นเมือง บางคนอยูต่ ่างประเทศ การใช้ประโยชน์จากทีด่ นิ ผืนใหญ่จงึ มีน้อย
ทีด่ นิ ไม่ม ี “ราคาตลาด” เพราะทีด่ นิ แต่ละแปลงมีความแตกต่างกัน (each parcel is
different) กลไกตลาดจึงแก้ไขปญั หานี้ไม่ได้ดว้ ยตนเอง
ธนาคารที่ดินแห่งกาลิเซีย (Land Bank of Galicia) Act 7/2007 on administrative and tax measures for the conservation of the
utilised agricultural area and on the land bank of Galicia.
จัดตัง้ ธนาคารทีด่ นิ แห่งกาลิเซีย จัดตัง้ ส่วนบริหาร (management body) ของธนาคารทีด ่ นิ ในชือ่ ว่า BanTeGal มีกลไกลงโทษผูท ้ ง้ิ ร้างทีด่ นิ โดยไม่ทาำ ประโยชน์ เพือ่ สงวนทีด่ นิ สำาหรับทำาการเกษตร
Area of Special Agricultural Interest
การประกาศให้มอี าณาเขตเฉพาะสำาหรับทำาการเกษตร เพือ่ สงวนทีด่ นิ ไว้มใิ ห้นำาไปใช้ทาำ ประโยชน์อย่างอื่น หากปล่อยว่างไว้ไม่ทาำ ประโยชน์ หรือนำาไปใช้ผดิ วัตถุประสงค์ จะมีบท ลงโทษตามทีก่ าำ หนด ในอนาคต กาลิเซียวางแผนทีจ ่ ะขยายพืน้ ทีด่ งั กล่าวให้ครอบคลุมมากขึน้
ธนาคารที่ดินแห่งกาลิเซีย (Land Bank of Galicia) กลไกการทำางาน
“Consent” to lease or sell their land
Landowner (rural land) Incorporation of rights to the Land Bank
By leasing
Land Bank
Farmers or public institutions Transfer of rights to the final users
ธนาคารที่ดินแห่งกาลิเซีย (Land Bank of Galicia) รูปแบบการใช้ประโยชน์จากทีด่ นิ ของธนาคารทีด่ นิ
ขยายการถือครองสิทธิไปยังเจ้าของเดิม (extension of existing farms) โดยชาวนารุน่ ใหม่ (young farmers) จะได้รบั การสนับสนุนมากเป็ นพิเศษ ก่อตัง้ เขตการตัง้ ถิน ่ ฐานใหม่ (establishment of new settlements) โดยเฉพาะในพืน้ ทีท่ ไ่ี ด้รบั ผลกระทบจากการอพยพของแรงงานวัยหนุ่มสาว เหลือแต่ผสู้ งู อายุ จัดตัง้ เป็ นเขตทดลอง/วิจย ั ด้านการเกษตร (agrarian research and experimentation) จัดทีด ่ นิ ให้เป็ นพืน้ ทีส่ าธารณะเพือ่ รักษาความยังยื ่ นของสิง่ แวดล้อม (environmental sustainability) หรือเพือ่ ความต้องการทางสังคม (social needs) ในด้านอื่นทีจ่ าำ เป็ น สนับสนุ นเกษตรกรผูห ้ ญิงทีไ่ ด้รบั ผลกระทบจากการใช้ความรุนแรงทางเพศ (gender-based violence) ให้สามารถเข้าถึงทีด่ นิ ได้
ธนาคารที่ดินแห่งกาลิเซีย (Land Bank of Galicia) ระบบการลงโทษ (penalty regime) สำาหรับทีด่ นิ ทีถ่ กู ทิง้ ร้าง
ทางการตรวจสอบพืน้ ที่ แล้วประกาศให้เป็ นพืน้ ทีท่ ไ่ี ม่ถกู ใช้ประโยชน์ (uncultivated) หรือเป็ น พืน้ ทีท่ ถ่ี กู ทิง้ ร้าง (abandoned) เงินค่าปรับ ตัง้ แต่ 300 – 3,000 ยูโร
ทำาอย่างไรในกรณีทด่ี นิ ได้รบั การลงโทษ?
เคลียร์พน้ื ที่ หรือจัดให้เป็ นพืน้ ทีเ่ กษตรเชิงอนุรกั ษ์ (conservation agriculture) ขายทีด ่ นิ ให้ผอู้ ่นื ถือครองและใช้ประโยชน์แทน ถ่ายโอนสิทธิในการใช้ไปให้ธนาคารทีด ่ นิ
ใช้มาตรการข้างต้นก็ต่อเมือ่ ทีด่ นิ แปลงนัน้ อยูใ่ นพืน ้ ทีเ่ ฉพาะเพือ่ การเกษตรกรรม (Area
of Special Agricultural Interest) เท่านัน้
ธนาคารที่ดินแห่งไต้หวัน (Land Bank of Taiwan: LBOT) เป็ นธนาคารทีด่ นิ ทีร่ ฐั บาลอภิสท ิ ธิ ์ใช้เป็ นต้นแบบ ก่อตัง้ ขึน ้ เมือ่ ปี 1946 ภายหลังสงครามโลกครัง้ ที่ 2 ใช้งบประมาณ 60 ล้านดอลลาร์
สหรัฐในการก่อตัง้ โดยรัฐบาลเป็ นเจ้าของ (state-owned bank) มีเป้าหมายเพือ่ การกระจายการถือครองทีด่ นิ ไปสูเ่ กษตรกร Land-rights equalization Land-to-the-tiller program
ช่วงปี 1946 – 1985 ธนาคารทีด่ นิ ดำาเนินงานโดยอาศัยสถานทีข่ อง Nippon Kangyo
Bank จำานวน 5 สาขา ในปี 1985 ได้รบั การยอมรับเป็ นนิตบ ิ ุคคล ตามมาตรา 52 ของ Banking Act และปรับ องค์กรให้เป็ นสถาบันของรัฐบาล (state-run organization) ในปี 1988
ธนาคารที่ดินแห่งไต้หวัน (Land Bank of Taiwan: LBOT) ในปี 2003 ปรับองค์กรใหม่ จดทะเบียนเป็ นบริษท ั “Land Bank of Taiwan Co., Ltd.” ปรับเปลีย่ นเป็ นบริษท ั มหาชน (public company) ในปี 2004 อยูภ ่ ายใต้การกำากับดูแลของรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง และคณะกรรมการสถาบันการ
เงิน (Financial Supervisory Commission Executive Yuan) ของจีน ปจั จุบนั ให้บริการทางการเงินเหมือนธนาคารพาณิชย์ทวไป ั่ เปิดบัญชีเพือ่ ฝาก-ถอนเงิน และให้บริการกูย้ มื เงินแก่ธุรกิจ ให้สน ิ เชือ่ เพือ่ การซือ้ ทีอ่ ยูอ่ าศัย รับบริหารจัดการกองทุนรวม (Mutual Funds)
โมเดลกองทุนที่ดินของลิธวั เนี ย (The Lithuanian Land Fund) เป้าหมาย
ลดการกระจายตัวของการถือครองกรรมสิทธิ ์ (defragmentation) ฟื้ นฟูทด ่ี นิ ทีร่ กร้างว่างเปล่า ไม่มกี ารใช้ประโยชน์ ปรับโครงสร้างการใช้ทด ่ี นิ ให้สอดคล้องและบูรณาการกันมากขึน้ ทัง้ ในระดับท้องถิน่ ระดับ ภูมภิ าค และระดับประเทศ สำาหรับรองรับโครงการต่างๆในอนาคต
การจัดองค์กร (organization)
National Land Service VS. Municipalities ขอบเขตของกองทุนควรเป็ นองค์กรระดับประเทศ เพราะมีประสิทธิภาพกว่าระดับท้องถิน ่ เนื่องจากมีขอ้ จำากัดทางการเงินน้อยกว่า มีปญั หาผลประโยชน์ทบั ซ้อนน้อยกว่า และสามารถ จัดสรรทรัพยากรข้ามเขตได้
ระยะเวลาการทำางานของโครงการ The Preparation Phase: 2009 – July 2010
เตรียมการปรับแก้ไขกฎหมายทีเ่ กีย่ วข้อง (amendments of legislation) จัดวางโครงสร้างองค์กร (organizational plan) ทดลองการทำางานจริงบนพืน ้ ทีน่ ำาร่อง (experiment and learn in pilot locations) จัดทำาคลังข้อมูลทีด ่ นิ ของรัฐ และสำารวจผูใ้ ช้ประโยชน์จากทีด่ นิ ดังกล่าว
Introduction Phase: July 2010 – 2013 จัดทำาฐานข้อมูลราคาตลาดของทีด่ นิ (land market prices) วางระบบ และเริม ่ ฝึกอบรมเจ้าหน้าทีผ่ ปู้ ฏิบตั งิ าน จัดกิจกรรมประชาสัมพันธ์โครงการ เชิญผูท ้ เ่ี กีย่ วข้องเข้ามามีสว่ นร่วม ประเมินการทำางานเมือ ่ สิน้ สุดปี 2013
Mainstreaming Phase: 2014 - 2020