Informe 20/60: Propuestas para una política de integración social

PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA PÚBLICA DE INTEGRACIÓN SOCIAL

I.- PRESENTACIÓN Con el objetivo de entregar propuestas para el diseño de una política pública que promueva la integración social en las ciudades de nuestro país, TECHO-Chile conformó una comisión de expertos y expertas en políticas públicas urbanas. Sin pretender abordar la integración social en todas sus dimensiones, este trabajo pretende entregar un mapa de los principales lineamientos a considerar para el diseño de una política integral sobre la materia. Asumiendo la integración social como un valor en sí mismo para la construcción de una sociedad más justa, el presente documento se aboca en su primera parte a justificar y mencionar los beneficios que la integración social tiene en la conformación de ciudades y sus múltiples impactos positivos para el desarrollo. Posteriormente, se explica cómo el Estándar 20/60 puede ser indicador de una precondición para la integración urbana y cómo la comisión convocada trabajó para dar con las conclusiones de este documento. Lamentablemente en Chile contamos con una tendencia a la mantención de la segregación social en las últimas décadas, que ha impedido construir una sociedad con mayores niveles de integración urbana. La tendencia de segregación es posible entenderla por un conjunto de mecanismos sociales, económicos, institucionales y culturales que funcionan como barreras para la integración. Al menos seis de éstas barreras son explicadas en este informe, para luego dar paso a las propuestas que podrían contribuir a derribarlas. Las propuestas se estructuran en lineamientos para la conformación de una política integral, los cuales deben avanzar en paralelo con el objetivo de revertir la segregación urbana. Los cinco lineamientos centrales son: 1) la conformación de mejores incentivos y regulaciones para priorizar la integración social en el sistema de provisión de viviendas; 2) un rol más activo del Estado en el ordenamiento del suelo conforme al interés público; 3) un sistema de financiamiento municipal que no produzca desincentivos a las viviendas de interés público y/o la integración urbana; 4) una institucionalidad de gobernanza que permita la planificación y gestión urbana integral en las ciudades; 5) una inversión pública de mediano y largo plazo preferencial para la integración social que potencie el acceso a equipamiento urbano y calidad de vida en zonas segregadas. Un sexto lineamiento fundamental para la integración, pero no abarcado por esta comisión, es la necesidad de acompañar las medidas de integración urbana por planes y programas que fortalezcan la cohesión social, pues la proximidad residencial no asegura por sí sola la integración. En este sentido, mejorar la convivencia en diversidad es clave y queda el desafío de trabajar para la transformación de las relaciones sociales en el territorio.

PROPUESTAS Y LINEAMIENTOS PARA EL DISEÑO DE UNA POLÍTICA INTEGRAL

Sin pretender hacerse cargo de la integración social en todas sus dimensiones, se espera que este trabajo pueda dar una buena dirección para el diseño de una política públicas que contribuyan a avanzar hacia un estándar de ciudades, comunas y barrios integrados en Chile.

estigmatización para los grupos que han sido social y territorialmente segregados. Casos como el del reciente proyecto de integración social en Las Condes, o el proyecto de viviendas sociales “Flor del Valle”6 en Maipú, son ejemplos patentes de esta escisión: es esperable que, en una ciudad diseñada para que grupos sociales distintos no convivan, prime la apatía y el desconocimiento, y esto devenga rápidamente en estereotipos, estigmatización y prejuicios que reproducen este ciclo vicioso de la segregación. ¿Qué oportunidades se están entregado a las personas para empatizar con individuos pertenecientes a distintos grupos sociales en pos de la colaboración hacia un bien común? La democracia también está en juego, pues la segregación hace difícil que personas con distintos orígenes sociales y culturales, puedan formar una comunidad de iguales que toma decisiones en forma colectiva7.

II.- CONSIDERACIONES RESPECTO DE LA INTEGRACIÓN SOCIAL URBANA La desigualdad es uno de los problemas más críticos que como país no hemos logrado abordar y, para superarlo, una buena forma de hacerlo es enfrentando la segregación (PNUD, 2017). Como lo establece la Política Nacional de Desarrollo Urbano1, la segregación no es únicamente un problema para quienes viven segregados, es un problema de sociedad que nos desafía en la sustentabilidad de nuestras ciudades y nuestra definición misma de comunidad y convivencia.

Pero también se ha planteado que aquello que deteriora nuestras ciudades es reversible8.Para esto, el desafío no es solo trabajar por el acceso a la vivienda para todos y todas, sino también promover la igualdad en el espacio urbano. En ese sentido, las políticas de integración social buscan resguardar el derecho a la ciudad a fin de terminar con la vulnerabilidad habitacional9 cumpliendo un doble propósito al mismo tiempo: enfrentar el déficit habitacional y democratizar el acceso al equipamiento y espacio urbano.

¿Por qué vivimos en una ciudad segregada? Uno de los principales obstáculos para la integración residencial es un mercado habitacional determinado por la capacidad de pago, donde los altos precios del suelo urbano impiden que las viviendas sociales compitan con otros usos del suelo, lo que ha derivado en una política habitacional profundamente segregadora. Por otro lado, municipios que tienen escasa recaudación tributaria cuentan con pocas opciones para mejorar su calidad de vida urbana. Por otra parte, la vivienda es una necesidad básica que influye directamente en el tipo de relaciones que se producen entre los ciudadanos de una comunidad2, por lo que la generación de zonas segregadas en las ciudades impacta de manera decisiva en la convivencia y desarrollo de quienes las habitan.

1 Aprobada por el Decreto Supremo N° 78, V. y U., de 2 de marzo de 2014. 2 Sabatini, Mora, Polanco y Valenzuela, ¿Es posible la integración residencial en las ciudades chilenas? Disposición de los grupos medios y altos a la integración con grupos de extracción popular. EURE, vol 38, N° 115, 2012, pp. 159-194. 3 Gil, Derecho a la vivienda, integración urbana y minimalismo regulatorio en Chile. En: VV.AA., La Desigualdad, SELA. Buenos Aires, Libraria, 2015, p. 262-281. 4 Centro de Estudios del Conflicto y Cohesión Social, Diagnóstico barrial sobre políticas de mixidad residencial en la comuna de Santiago: Portales y Matta-Oriente. Notas COES de políticas públicas, N°3, junio 2017.

En este contexto, es importante mencionar que la integración social es mucho más que proximidad residencial, pues supone desafíos más envolventes como la inclusión y la cohesión social. El objetivo último de una política de integración debe apuntar a la inversión y regeneración del tejido urbano, vida comunitaria con diversidad cultural, social y económica, que genere disposiciones al contacto no-jerárquico entre grupos sociales distintos10.

La segregación no es sólo imagen viva de la desigualdad, sino también una de sus causas. Las oportunidades en la vida se juegan en la educación, salud y trabajo, como también en el espacio geográfico en el que nos desarrollamos. A esto se le ha llamado la geografía de oportunidades: existen suelos que ofrecen mayores y mejores oportunidades a sus habitantes. Vivir en un barrio segregado se relaciona con menor acceso a servicios públicos y privados, y una peor calidad de vida. La segregación habla de un tejido social dañado que impide formar redes que permitan enfrentar desventajas y limita el desarrollo de capital social3. La evidencia empírica muestra que el “efecto barrio” pone en juego, incluso, las oportunidades de movilidad social de las personas4, menoscabando de esta forma la posibilidad de construir una sociedad más igualitaria, justa e inclusiva.

5 Conflicto que se produjo cuando vecinos de la comuna se opusieron a proyecto de viviendas sociales impulsado por el municipio.

Hoy más que nunca estamos viviendo las consecuencias de la segregación, que potencia patrones de desigualdad y desencadena procesos de

10 Ruiz-Tagle. La segregación y la integración en la sociología urbana: revisión de enfoques y aproximaciones críticas para las políticas públicas. En Revista INVI Nº87,

6 La oposición de vecinos de la comuna llevó a que el Concejo Municipal de Maipú rechazara el proyecto en primera instancia, aunque en definitiva la situación se revirtió. 7 ibíd. Gil. 8 ibíd. Sabatini, et al. 9 ídem

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III.- COMISIÓN TÉCNICA 20/60

Estándar 20/60 A raíz del caso mencionado del proyecto integración social en Las Condes, el tema se posicionó en la agenda pública y política, permitiendo discutir sobre la temática a nivel nacional. Desde TECHO-Chile, surgió la pregunta: ¿Cómo logramos como sociedad una integración social urbana que permita en las próximas décadas cambiar la fisonomía de segregación en nuestras ciudades?. De esta manera, en sintonía con los indicadores planteados por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, se adopta el Estándar 20/60, el cual propone como precondición de la integración social que todos los barrios urbanos11 de Chile tengan entre un 20% y un 60% de hogares vulnerables. Para medir esto, se debe analizar el porcentaje de hogares en una unidad vecinal (Censo 2017) pertenecientes al 40% de mayor vulnerabilidad en base al Registro Social de Hogares12. Si entre un 20 y un 60% de los hogares de una unidad vecinal se encuentran en el 40% de mayor vulnerabilidad de la población nacional, dicha unidad vecinal cumple con el estándar 20/60. En cambio, si cuenta con menos del 20% o más del 60% de sus hogares dentro de los dos primeros quintiles de vulnerabilidad, la unidad vecinal no cumple con el estándar.

11 Al referirnos a barrios utilizaremos como referencia las Unidades Vecinales usadas por el Ministerio de Desarrollo Social en el Sistema Integrado de Información Social con Desagregación Territorial (SIIT). 12 CNDU. Sistema de Indicadores y Estándares de Calidad de Vida y Desarrollo Urbano. Compromiso 4 (mayor integración social y calidad de barrios y viviendas), indicador 4.1, 2018.

mismos integrantes de la Comisión. Se definió un temario a desarrollar semanalmente, discutiendo y consensuando medidas que aportaran a una política pública integral. Las propuestas contenidas en este documento, son producto del trabajo realizado por la Comisión, que comprendió estudio, análisis, discusiones y posteriores consensos por parte de sus integrantes.

Integrantes de la Comisión Técnica 20/60 Catalina Justiniano • Arquitecta, ex Directora Ejecutiva Junto Al Barrio. Daniel García • Director Ejecutivo Espacio Público. Diego Gil • Profesor Escuela de Gobierno P. Universidad Católica de Chile. Eduardo Minder • Gerente General Inmobiliaria Almazara. Felipe Arteaga • Director Ejecutivo Fundación Vivienda. Gonzalo Cubillos • Socio en Cubillos Evans Abogados. Jonathan Orrego • Jefe de Estudios TocToc. Juan Manuel Sánchez • Director Ejecutivo Corporación Ciudades. Loreto Wahr • Directora Instituto Ciudad.

Se busca, entonces, avanzar hacia que todas las unidades vecinales de las comunas de un área urbana funcional cumplan con este estándar. Esta comisión surge para plantear medidas que permitan factibilizar esa aspiración.

Luis Eduardo Bresciani • Director Escuela de Arquitectura P. Universidad Católica de Chile y ex presidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano.

Conformación y trabajo de la Comisión Ante dicho desafío, TECHO-Chile propone la campaña Barrios 20/60, y en este contexto se conforma la Comisión Técnica que da origen a este documento. Esta comisión, estuvo compuesta por expertos en materia de políticas urbanas, provenientes del sector académico, privado y la sociedad civil. La comisión se reunió con el objetivo de generar una propuesta de medidas prioritarias que deban ser incorporadas en las políticas públicas, que apunten a avanzar en la integración social urbana y el cumplimiento del estándar 20/60 en las ciudades y barrios de nuestro país.

Pía Mora • Investigadora Centro de Políticas Públicas P. Universidad Católica de Chile.

Pablo Portales • Gerente General Brotec Icafal.

Roberto Moris • Director de Planes y Proyectos Urbanos P. Universidad Católica de Chile. Rodrigo Cuadra • Socio en Consultora Nexos. Slaven Razmilic • Investigador Centro de Estudios Públicos. Vicente Domínguez • Director Ejecutivo Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios.

Se dio inicio al trabajo de esta comisión en agosto 2018, estructurando su labor a partir de un diagnóstico y priorización de los desafíos que reviste la integración social. Estableciendo como base el trabajo realizado previamente por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU), complementado por estudios y contenidos aportados por los

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Consideraciones sobre el trabajo realizado Al momento de revisar y considerar las propuestas elaboradas por la Comisión Técnica 20/60, es importante tener en cuenta dos consideraciones.

a. Organizaciones de la sociedad civil vinculadas a los temas de ciudad: Se presentaron las principales conclusiones del trabajo de la comisión a la Mesa de Hábitat de la Comunidad de Organizaciones Solidaria. En dicha instancia participaron activamente en la discusión las siguientes organizaciones: Urbanismo Social, Fundación Vivienda, Mi Parque, Fundación para la Superación de la Pobreza, Huella Local y Junto al Barrio.

En primer lugar, se debe aclarar que las propuestas contenidas en este documento no constituyen por sí mismas una política pública ni se estructuran como un proyecto de ley, sino que apuntan a establecer lineamientos fundamentales que han de servir como base de una política que se haga cargo del desafío de la integración urbana en nuestro país.

b. Dirigentes Sociales: Se presentaron los avances de las propuestas elaboradas por la comisión, donde dirigentas y dirigentes de campamentos, barrios de vivienda social pudieron mencionar aquellos elementos más importantes frente a la integración, a partir de las experiencias de organización social en territorios.

En segundo lugar, es preciso acotar de qué manera estas propuestas abordan la integración. Tal como lo ha establecido el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, la integración social urbana comprende tres dimensiones complementarias entre sí: la diversidad social en la ciudad, la equidad urbana y la cohesión social13. Las propuestas de la Comisión Técnica 20/60 se hacen cargo de las dos primeras dimensiones, identificando medidas conducentes a una mayor integración territorial en nuestras ciudades y un acceso más igualitario a estándares de calidad de vida urbana. La definición de medidas que potencien mayor participación ciudadana y cohesión social, a escala barrial y de ciudad, es algo que quedó fuera del alcance de lo trabajado por la Comisión, sin desconocerla como una dimensión fundamental para cualquier política de integración. Se plantea de manera explícita la necesidad futura de investigar y proponer medidas en torno a esta tercera dimensión esencial de la integración social.

Metodología y Etapas: El trabajo de la comisión se estructuró en dos equipos: los integrantes convocados a la comisión y un equipo ejecutivo de TECHO-Chile para coordinar, sistematizar y elaborar los materiales de discusión. El trabajo de estos equipos puede ser identificado en tres fases: 1. Sesiones ordinarias de la comisión: En total la comisión sesionó en siete instancias semanales en un período de dos meses (agosto y septiembre). Cada una de las sesiones tuvo una duración de dos horas y contaba con temas específicos a ser tratados. Previo a la sesión se enviaba material de análisis y las conclusiones de la sesión anterior. Durante la sesión, la palabra era otorgada por el coordinador ejecutivo de la comisión y se ponía especial énfasis en encontrar consensos respecto de las medidas.

13 Consejo Nacional de Desarrollo Urbano. Medidas para implementar una política de suelo para la integración social urbana, p. 9.

2. Retroalimentación con actores externos. Para complementar lo que los expertos de la comisión planteaban, se apreció como necesario compartir las conclusiones con otros actores sin representación o subrepresentados en la comisión. El listado de actores se detalla a continuación14:

c. Alcaldes y equipos comunales: se sostuvieron dos reuniones para socializar estos contenidos con alcaldes: i. Con el Alcade de la I. Municipalidad de Renca, Claudio Castro. Instancia en que también participó Romina Alamos, Directora de Desarrollo Comunitario. ii. Con el Alcalde de la I. Municipalidad de Recoleta, Daniel Jadue. En esta reunión también participoó Alberto Pizarro, Asesor y ex Director de Servicios de Vivienda y Urbanización de la Región Metropolitana de Santiago. 3. Elaboración del documento. Esta fase estuvo a cargo del equipo ejecutivo y fue redactado principalmente durante el mes de octubre 2018. En el proceso, se les solicitó a cada miembro de la comisión que pueda otorgar sus observaciones. Esto dio pie para poder expresar también los disensos, los cuales son correspondientemente señalados en la sección donde se detallan las propuestas.

IV.- BARRERAS PARA LA INTEGRACIÓN A partir del trabajo de la Comisión Técnica 20/60, se han identificado seis grandes barreras que hoy impiden al país avanzar en la integración de sus ciudades.

14 Cabe destacar que, si bien muchos de los comentarios rcibidos por estos actores externos fueron acogidos en la redacción del documento final, este informe no necesariamente representa a dichos actores ni a las instituciones que éstos pertenecen.

1. Debilidad de las medidas orientadas a la integración social en las políticas habitacionales del Estado, quedando la provisión de viviendas entregada una lógica de mercado sin incentivos para la integración social. Los programas gubernamentales no han sido capaces de romper con el mantenimiento de la segregación en nuestras ciudades. Si bien se han implementado medidas orientadas a la integración,

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como subsidios de localización y programas de integración, han sido insuficientes para revertir dicha tendencia15. Hoy, la gran mayoría de las viviendas privadas y de interés público son construidas por actores privados. Esto no supone un problema en sí mismo e incluso puede ser un beneficio desde el punto de vista de la eficiencia, siempre y cuando los incentivos y las regulaciones para esos actores privados estén correctamente alineados con los objetivos públicos que buscamos preservar. Por tanto, se requiere una política que incentive y regule el desarrollo de proyectos inmobiliarios que contemplen viviendas de interés público en zonas con acceso a altos estándares de calidad de vida urbana, en el marco de un sistema de provisión de viviendas en que el Estado juegue un rol decisivo en la planificación y desarrollo de las ciudades.

15 Los proyectos desarrollados a partir del Programa de integración social y territorial (DS N° 19) han sido efectivos para zonas de extensión, no así en sectores consolidados donde existen desincentivos para desarrollar estos proyectos por causa de limitaciones normativas y alto valor del suelo. Por su parte, los proyectos del Fondo Solidario de Elección de Vivienda (DS N° 49) difícilmente logran desarrollarse en zonas consolidadas, a raíz de los altos valores del suelo bien localizado.

2. Baja priorización del interés social en el ordenamiento del suelo urbano. Una segunda barrera está dada por el ordenamiento del suelo en Chile y el hecho de que su utilización para fines de interés público se encuentre supeditado a los movimientos y precios dictados por el mercado. Esto impide el acceso igualitario a viviendas bien localizadas con altos estándares urbanos y el desarrollo de proyectos de integración social. En consecuencia, los terrenos bien localizados alcanzan valores que exceden permanentemente los montos contemplados por las políticas públicas para la adquisición de suelo, lo que expulsa a los proyectos de vivienda de interés público a sectores segregados o periféricos de las ciudades. El Estado juega un rol secundario en este escenario, pese a las medidas que han buscado revertir el efecto segregador del mercado del suelo. Los programas habitacionales que se han impulsado durante los últimos años orientados a población vulnerable (DS 174 y DS 49), han buscado poner incentivos monetarios específicos a la localización mediante subsidios adicionales, lo que no ha garantizado acceso a suelos competitivos para las familias más vulnerables, puesto que la rentabilidad asociada a la construcción de viviendas sociales sigue siendo menor que las del negocio inmobiliario. Junto con ello, los subsidios de localización han devenido en un aumento en los precios de terrenos que cumplen estándares de los programas habitacionales, al no existir herramientas que eviten el alza de precios. Por otra parte, los proyectos de integración social (DS 19 y DS 116) han sido efectivos para zonas de extensión, no así en sectores consolidados donde existen desincentivos para desarrollar estos proyectos por causa de limitaciones normativas y el alto valor del suelo. Tampoco existe un instrumento que ordene la adquisición, administración y disposición de inmuebles públicos de manera coordinada, transparente y estratégica respecto de los distintos actores del Estado; al contrario, hay dispersión normativa y falta de planificación estratégica al respecto.

3. Sistema de financiamiento municipal que genera desigualdades y brechas que desfavorecen justamente a las comunas que tienen mayor cantidad de viviendas de interés público. Una de las barreras más relevantes a la hora de impulsar proyectos de integración o viviendas de interés público, son las consecuencias económicas que éstos pueden significar para los municipios. Dentro de ellas, está la demanda de mayores recursos para programas sociales, infraestructura pública y asistencia económica que trae consigo al incorporar a la comuna conjuntos habitacionales con población vulnerable. Por otra parte, estos proyectos suponen una baja o nula recaudación de impuestos territoriales según la actual normativa, puesto que las viviendas de interés público están exentas del pago de contribuciones16. El sistema de financiamiento municipal actualmente genera y perpetúa una gran desigualdad entre comunas. En el Gran Santiago, las comunas que tienen mayor gasto anual per cápita17 pueden llegar a gastar hasta casi seis veces más que las comunas con menores recursos (y sin considerar el gasto que existe en las Corporaciones Municipales),

Fuente: Elaboración propia. El Índice de Calidad de Vida Urbana (ICVU) se encuentra dentro de un rango de 0 a 100. El Indicador de Bienestar Territorial (IBT) varía dentro de un rango de 0 a 1.

16 El pago de contribuciones constituye en promedio el 15% de los ingresos propios municipales y un 57% del monto recibido por concepto de Fondo Común Municipal. 17 Gasto per cápita 2017: elaborado a partir de datos de Censo 2017 y Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM). 18 Índice de Calidad de Vida Urbana (ICVU), de rango 0 a 100, calculado en base al promedio obtenido entre 2014 y 2015. Fuente: Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales UC (IEUT UC) y la Cámara Chilena de la Construcción). 19 Indicadores de Bienestar Territorial (IBT). Fuente: Centro de Inteligencia Territorial de la UAI y Gerencia de Estudios de la CChC (2017). 20 Indicador de integración urbana (20/60) desarrollado por el Centro de Investigación Social (CIS) de TECHO-Chile, que muestra el porcentaje de unidades vecinales que tienen entre un 20% y un 60% de hogares vulnerables.

lo que se ve reflejado en los índices de calidad urbana e integración social: las comunas que más gastan tienen los niveles más bajos de integración y los promedios más altos en cuanto a indicadores de calidad urbana; mientras las comunas con menores recursos tienen indicadores urbanos deficitarios (según ICVU18 e IBT19) y niveles de integración por sobre el 50% (según estándar 20/6020). 4.Institucionalidad atomizada en los municipios, que impide la planificación de las ciudades desde una mirada integral. En cuarto lugar, es posible observar que hoy la planificación urbana se encuentra atomizada por comunas, lo que es contradictorio con el objetivo de llevar a cabo una planificación que apunte a la integración social a nivel regional y de ciudad. En la actualidad, no existe un actor que tenga

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esa mirada de ciudad junto con potestades para definir y gestionar un plan intercomunal. La figura de los futuros gobernadores regionales presenta una oportunidad en este sentido, si se les otorga facultades para definir normas de planificación intercomunal. Esto requiere que además exista una institucionalidad responsable de la ejecución de las políticas de vivienda y desarrollo urbano, así como una instancia de representación para actores relevantes a nivel local.

3. Configurar un sistema de financiamiento que potencie el desarrollo de las comunas que avancen en la integración de sus barrios. 4. Entregar facultades a Gobiernos Regionales para tomar definiciones de regulación y planificación urbana a escala intercomunal y metropolitana. 5. Generar planes de inversión pública prioritaria para Zonas de Integración, garantizando acceso a estándares urbanos de alto nivel.

5. Cultura con tendencia a la segregación y discriminación social, lo que reproduce una mayor resistencia y temor a la integración: Un importante obstáculo para la integración está dado por el miedo imperante a la diferencia, sobre todo cuando esta es social, por parte de la ciudadanía en general. Mientras la ciudadanía no promueva la integración social y no aprendamos a convivir en la diversidad, cualquier medida será siempre implementada con mucha dificultad.

Medidas y elementos que contempla cada una de estas propuestas

Propuesta 1: Establecer Zonas de Integración Social definidas por el Estado, donde existan incentivos y cuotas para proyectos de integración urbana.

6. Alta concentración de servicios y capitales: Este factor es una consecuencia de los factores anteriores pero, al mismo tiempo, contribuye a reproducir la tendencia la segregación en las ciudades. La segregación de la riqueza es tan preocupante como la segregación de la pobreza, y el no contar con una provisión de servicios equitativa al interior de la ciudad, y la calidad de vida consecuente de dichos servicios, conlleva a que las clases sociales más acomodadas tiendan a segregarse y, por ende, tender a la concentración de los capitales económicos, educacionales, entre otros, lo que a su vez potencia la inversión en esas zonas, hace disminuir el capital social de toda la sociedad y conlleva a una reproducción de la segregación. En las últimas décadas se ha podido apreciar cómo en Santiago las principales actividades económicos y los servicios de ciertos sectores se han concentrado en los barrios con mayor valor del suelo trasladándose hacia el cono de alta renta en el sector oriente de la capital.

Propuestas específicas: 1. Las Zonas de Integración Social serán sectores establecidos en polígonos que cumplan con estándares21 de calidad urbana, o en las cuales se proyecte el cumplimiento de dichos estándares, a partir de proyectos de inversión previamente definidos. Para estas zonas se definirán incentivos y medidas específicas para la integración, según una planificación acorde al contexto de cada lugar. 2. Facultar a los Planes Reguladores Intercomunales para establecer las Zonas de Integración Social. Esto no excluirá la posibilidad de que a nivel central (desde el Ministerio de Vivienda y Urbanismo) se mantenga la facultad actual para establecer incentivos para la integración en determinadas zonas.

V.- PROPUESTAS A partir del trabajo realizado por la Comisión 20/60 se han levantado cinco propuestas generales conducentes a establecer lineamientos fundamentales para una política pública que permita avanzar hacia el cumplimiento del estándar 20/60 en las ciudades y barrios de Chile. Cada una de estas propuestas contempla una serie de medidas específicas que se detallan en este apartado. Propuestas generales 1. Establecer Zonas de Integración Social definidas por el Estado, donde existan incentivos y cuotas para proyectos de integración urbana. 2. Fortalecer el rol del Estado en la regulación, adquisición y utilización del suelo con fines de interés público.

21 Estas zonas pueden establecerse en dos tipos de escenarios: tanto en barrios ya consolidados con baja población vulnerable en donde se entreguen facilidades a los proyectos inmobiliarios que ahí se instalen con viviendas de interés público; como también en zonas donde hoy vive una alta población vulnerable que cuentan con altos porcentajes de viviendas de interés social y donde se hace necesario atraer a la población de ingresos medios y la inversión privada. 22 El mecanismo de participación para la definición de Zonas de Integración se menciona en las medidas propuestas respecto de la institucionalidad y gobernanza para la integración social urbana.

3. Los Planes Reguladores Comunales estarán obligados por ley a implementar las Zonas de Integración Social definidas por los Planes Intercomunales, mediante la disposición de suelos con normas adecuadas para recibir proyectos de integración y el establecimiento de condiciones e incentivos urbanísticos. Las estándares y definiciones específicas para cada comuna serán fijados por los Planes Reguladores Intercomunales. 4. Diversidad de actores para la propuesta de Zonas de Integración Social, pudiendo ser presentadas las iniciativas por el gobierno regional, municipios o actores privados22. La aprobación de esa zona de integración se define a nivel regional o metropolitano. 5. Incentivos para Zonas de Integración Social referidos a aspectos de la construcción: aumento porcentual de coeficiente de constructibi-

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lidad; aumento porcentual de coeficiente de ocupación de suelo o de los pisos superiores; aumento porcentual de altura máxima; aumento porcentual de densidad máxima.

podrá transferirse la propiedad de los terrenos del Estado. Se deberá impulsar mecanismos como concesiones a plazo, arriendos, entrega de derechos de construcción en superficie, u otros que no contemplen transferencia de la propiedad del suelo.

6. Cuotas de integración voluntarias y obligatorias. Los proyectos inmobiliarios que se desarrollen en las Zonas de Integración Social deberán cumplir con cuotas de integración voluntarias u obligatorias, dependiendo del caso. Las cuotas voluntarias serán la regla general y las deberán cumplir aquellos actores que desarrollen voluntariamente proyectos de integración social, para poder acceder a los incentivos. Las cuotas obligatorias serán excepcionales y corresponden a zonas definidas como deficitarias por planes intercomunales (es decir, que requieren incorporar un mayor número de viviendas de interés público); debiendo cumplir con cuotas de integración social cualquier proyecto que se desarrolle en dichas zonas (siempre accediendo a los incentivos definidos para la Zona de Integración Social).23

3. La adquisición de terrenos por parte del Estado debe focalizarse preferentemente en zonas de integración, o zonas definidas como prioritarias. La compra o expropiación debe estar sujeta a los estándares de integración de cada comuna, a partir de la identificación de inmuebles adecuados a las cuotas o estándares que cada municipio debe alcanzar según su Plan Regulador Comunal.

4. Se requieren mecanismos normativos eficientes para implementar un banco de suelo en las ciudades. Para ello es necesario ajustar normas actualmente dispersas o poco eficientes, facilitando mecanismos existentes e instalando otros nuevos. Algunos mecanismos por mejorar son: reajuste de tierras; simplificar gestión legal de terrenos para pequeños proyectos; agilizar sistema de expropiaciones.

7. Posibilidad de permuta. Tanto en proyectos de cuotas voluntarias, como en proyectos de cuotas obligatorias, éstas podrán cumplirse en otros terrenos dentro de la misma zona de integración o barrio, siempre que existan estándares urbanos equivalentes. 24

5. Oportunidad para adquirir terrenos. Establecer, respecto de terrenos ubicados en zonas de integración, la obligación de informar oportunamente al Estado respecto de la intención de vender ese terreno, para que tenga la oportunidad de evaluar su adquisición antes de que sea vendido.

8. Cuotas de viviendas sociales. Las cuotas a exigir en proyectos de integración podrán variar dado el contexto regional, comunal y de cada sector, con un mínimo de 20% y un máximo de 60% de viviendas sociales por proyecto.

6. Diversidad de inmuebles sujetos de expropiación. La posibilidad del Estado de expropiar inmuebles puede contemplar diversos edificios o construcciones, como por ejemplo departamentos para entregar en arriendo, siempre y cuando se enmarque en una política pública debidamente establecida.

9. Beneficios fuera de las Zonas de Integración Social. Será posible establecer beneficios para proyectos integrados fuera de Zonas de Integración Social, siempre y cuando los proyectos cumplan con determinados estándares de calidad urbana. Tales beneficios serán de carácter general, acotados y de menor envergadura que los incentivos definidos en Zonas de Integración Urbana. 25

23 Diego Gil, integrante de la comisión 20/60, plantea una diferencia en este punto argumentando que, en zonas de integración con alta demanda habitacional de grupos de ingresos altos, las cuotas para proyectos inmobiliarios debieran ser obligatorias y asociadas a incentivos. 24 La equivalencia de dichos estándares se establecerá a partir de los mismos indicadores utilizados para definir la Zonas de Integración Social, debiendo cumplir el terreno a permutar los mismos estándares del terreno en que se desarrolle el proyecto original. Dicha equivalencia deberá aprobarse a nivel intercomunal. 25 Los beneficios establecidos para proyectos de integración desarrollados fuera de Zonas de Integración Social serán definidos a nivel central. 26 Vicente Domínguez, integrante de la Comisión Técnica 20/60, señaló no estar de acuerdo con este punto, argumentando que puede existir una gran diversidad de propiedades del Estado que no son útiles al objetivo de la integración.

7. Impuesto a la plusvalía27. Se aplicará un impuesto sobre el aumento de valor de aquellos terrenos que experimente un aumento en su avalúo, producto del anuncio o ejecución de un proyecto de inversión pública, o de una modificación normativa que afecte positivamente la valorización del inmueble. El impuesto se aplicará tanto a los terrenos que se compren o expropien para el desarrollo de proyectos de inversión pública, como a aquellos que se encuentren ubicados próximos al lugar en que se emplacen dichos proyectos.

Propuesta 2: Fortalecer el rol del Estado en la regulación, adquisición y utilización del suelo con fines de interés público Propuestas específicas: 1. Sistema integrado de suelos públicos. Se requiere un sistema transparente, gestionado a escala regional o metropolitana, que cuente con información sobre qué terrenos públicos existen, dónde están, cuánto cuestan y quién los administra. Esto no sólo respecto de los bienes de instituciones del Gobierno, sino también de empresas públicas, Fuerzas Armadas, municipios e instituciones públicas en general. 2. Reserva de suelos públicos. Los terrenos del Estado no podrán venderse con fines de autofinanciamiento, sino que deberán estar destinados al cumplimiento de políticas públicas26. Junto con ello, no

Propuesta 3: Configurar un sistema de financiamiento que potencie el desarrollo de las comunas que avancen en la integración de sus barrios. Propuestas específicas:

27 Vicente Domínguez, integrante de la Comisión Técnica 20/60, señaló no estar de acuerdo con este punto, indicando que el impuesto a la plusvalía ya está presente en el impuesto específico a las personas naturales y en el impuesto a la renta a personas jurídicas.

1. El Fondo Común Municipal debe aumentar el porcentaje de distribución para las comunas con mayor número de viviendas de interés público exentas del pago de contribuciones.

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2. Establecer medidas que aumenten los montos recaudados por contribuciones, optimicen su recaudación y mejoren la distribución incentivando la integración:

perfeccionar la actual legislación para que permita una planificación urbana descentralizada efectiva.

i.Reducción gradual del límite exento de impuesto territorial, según mayor valor de avalúo fiscal.

Propuesta 5: Generar planes de inversión pública prioritaria para Zonas de Integración, garantizando acceso a estándares urbanos de alto nivel28.

ii. Actualización del límite exento de contribuciones según variación del IPC y no según aumento proporcional de avalúos fiscales.

Propuestas específicas:

iii. Incentivar convenio entre municipios y Servicio de Impuestos Internos para ampliar base (catastro) de recaudación de impuesto territorial. iv. Bajar el rango de exención de contribuciones para viviendas económicas establecido por DFL2, actualmente en 140 metros cuadrados, a 100 metros cuadrados.

Propuesta 4: Entregar facultades a Gobiernos Regionales para tomar definiciones de regulación y planificación urbana a escala intercomunal y metropolitana. Propuestas específicas: 1. Facultar a gobiernos regionales para tomar definiciones de regulación y planificación urbana a escala intercomunal y metropolitana: estándares de integración por comuna, zonas de integración y planificación de proyectos de inversión prioritaria a escala de ciudad. Esto debe plasmarse en planes reguladores intercomunales, existiendo procedimientos de consulta y participación reglados, tal como un consejo regional de alcaldes y una comisión que involucre a representantes de la academia, sociedad civil y ciudadanía. 2. Crear Servicios Regionales de Desarrollo Urbano, dependientes del gobierno regional, con amplias facultades de ejecución en materia de gestión urbana y facultades de asociación con municipios y otras entidades públicas y privadas. Debe contemplar potestades para la expropiación, adquisición y gestión de suelos; para el desarrollo de proyectos de inversión en vivienda, infraestructura pública y equipamiento urbano; así como para la ejecución de programas y proyectos vinculados a las políticas de desarrollo urbano.

28 Esto supone focalizar la inversión en Zonas de Integración Social, siempre priorizando aquellas que presentan los indicadores más bajos respecto de estándares de calidad de vida urbana.

3. Planificación de transición. Implementar esta institucionalidad es un objetivo de mediano y largo plazo, por lo que se debe considerar una transición que considere el traspaso de facultades a instituciones ya existentes, tanto para la planificación como la ejecución de proyectos y medidas vinculadas a la integración urbana. Junto con ello, se requiere

1. Establecer planes de inversión pública a escala de ciudad, comprometiendo fondos para proyectos plurianuales, a partir de un diagnóstico regional, que permita focalizar los recursos en Zonas de Integración Social. Esto implica privilegiar la focalización de inversión a partir de indicadores, por sobre el financiamiento concursable para evitar la dispersión de fondos en múltiples comunas. 2. Generar un sistema centralizado de estándares e indicadores urbanos que permita generar información e identificar zonas segregadas y deterioradas que requieren inversión pública. Esta inversión se enfocará no solamente en elevar los estándares de calidad de vida urbana en sectores segregados, sino también en atraer segmentos medios impulsando la integración social en dichas zonas. 3. Dimensiones a considerar. Dentro de los indicadores se debe contemplar acceso a equipamiento urbano, pero también mantención y capacidad de carga de dicho equipamiento y variables vinculadas a cohesión social, desarrollo social y desarrollo económico (por ejemplo, deserción escolar, delincuencia, desempleo, inversión y participación del sector privado en la comuna).

Propuesta 6: Diseñar programas y planes públicos que incentiven y fortalezcan la convivencia cohesión social de las comunidades. Como ya ha sido mencionado a lo largo del documento, en el desarrollo de la misma comisión surgió la relevancia de que las medidas en materia de integración urbana fueran acompañadas por programas de cohesión social que permitieran que la integración social sea efectiva. Estos programas hoy en día no tienen un lugar prioritario en la gestión pública de vivienda y urbanismo. En este informe no se desarrollan medidas orientadas a cumplir esta propuesta, pues su especificidad requiere de conformar una nueva comisión con una especialidad de trabajo en temas comunitarios y sociales para complementar las medidas de infraestructura, institucionales y urbanas acá planteadas. Estos seis lineamientos no son secuenciales, sino que deben avanzar en conjunto para así construir una política integral en materia de

PROPUESTAS Y LINEAMIENTOS PARA EL DISEÑO DE UNA POLÍTICA INTEGRAL

integración urbana y quebrar la tendencia segregadora de nuestras ciudades. Para lograrlo, necesitamos empalmar los incentivos y las regulaciones a la provisión de viviendas sociales con los objetivos de integración urbana, fortalecer el rol del Estado en el ordenamiento del suelo, aumentar la inversión en los municipios que aumentan sus niveles de integración y que concentran altos niveles de población vulnerable, constituir una institucionalidad y sistema de gobernanza que vele por la ciudad en su conjunto, y desarrollar planes de inversión en aquellos lugares donde se privilegia la integración, ayudando a formar una ciudadanía que comprenda que una mejor calidad de vida y equipamiento urbano están asociados a vivir juntos y no separados. Al parecer, existe un amplio consenso de los distintos sectores para avanzar en esta dirección, es el momento en que el consenso se convierta en voluntad y la tendencia de construir ciudades segregadas quede en el pasado. El Chile que debe venir, aquel que busca la igualdad, el desarrollo sustentable, la inclusión, la innovación, la confianza y la colaboración, no existe sin integración. El futuro es juntos, y no separados.

un nivel de convivencia en tolerancia, participación y confianza que haga efectiva la integración social mediante el fortalecimiento de la cohesión social. Lamentablemente, las políticas públicas orientadas a producir esta convivencia tienden a ser el aspecto más débil en las políticas habitacionales y urbanas. Esta comisión no profundizó en este aspecto, pero este documento hace explícita la relevancia de acompañar las propuestas acá mencionadas con programas y políticas públicas robustas en materia de convivencia y cohesión social. Este asunto, que es una deuda de este proceso, también abre una oportunidad para avanzar en la materia con una metodología similar a la elaborada por esta comisión.

VII.- AGRADECIMIENTOS

Además de los integrantes de la comisión que durante tres meses se reunieron a debatir, investigar y consensuar, TECHO-Chile agradece de forma especial a otros actores que hicieron posible estas propuestas: La oficina de abogados Cubillos y Evans por disponer de sus dependencias y facilitar cada una de las sesiones de la comisión.

VI.- CONSIDERACIONES FINALES

La mesa de hábitat de la Comunidad de Organizaciones Solidarias por sus comentarios, ideas y retroalimentación. Luego de haber expuesto las propuestas elaboradas por la Comisión Técnica 20/60, cabe señalar algunas consideraciones relevantes para su implementación: 1. Medición de impacto en el diseño de la política pública: es fundamental que las políticas conducentes a implementar las propuestas contenidas en este documento contemplen instrumentos de medición de impacto que estén considerados en el diseño mismo de la política. Esto exige recopilación de datos de forma continua y sistemática, con líneas de base adecuadas, evaluaciones de proceso y ex post, aplicando metodologías de evaluación que permitan, en el mediano y largo plazo, perfeccionar y proponer nuevas medidas que busquen una integración social efectiva. 2. Gradualidad: las medidas que se implementen en el marco de políticas públicas de integración social deben considerar gradualidad en su ejecución, distinguiendo medidas de corto, mediano y largo plazo. En este sentido, será importante que los cambios que estas propuestas requieren inicialmente traspasen atribuciones a instituciones existentes, que las medidas contemplen etapas piloto y de prueba, así como una implementación acotada a regiones y zonas específicas.

A los dirigentes sociales que participaron retroalimentando estas conclusiones en base a sus experiencias vitales y desafíos comunitarios, y a las organizaciones Urbanismo Social y Junto al Barrio por ayudar a organizar dicha instancia. A los alcaldes Claudio Castro de la I. Municipalidad de Renca y Daniel Jadue de la I. Municipalidad de Recoleta, y sus respectivos equipos, por sus comentarios y apreciaciones desde el nivel local. Al Presidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, Sergio Baeriswyl, por permitir generar sinergia entre las discusiones del CNDU y esta comisión. Al Ministro de Vivienda y Urbanismo, Cristián Monckeberg y su equipo por escuchar las propuestas, disponerse al diálogo y orientar el aporte de la comisión. Al Consejo Técnico del Área de Desarrollo de Hábitat de TECHO-Chile por motivar la idea, ayudar a convocar y apoyar la iniciativa.

3. Cohesión social y convivencia: tanto o más relevante que la integración urbana o la proximidad residencial de grupos distintos, es que exista

PROPUESTAS Y LINEAMIENTOS PARA EL DISEÑO DE UNA POLÍTICA INTEGRAL

Dirigentes Sociales Ana Lamilla Presidenta • Barrio Antumalal, Renca Amalia Llebul Presidenta • Campamento Santa Teresa, San Bernardo Idolia Toro Tesorera • Campamento Santa Teresa, San Bernardo Dubina Morales Presidenta • Campamento Talagante Sin Fronteras, Talagante Cinthia Orellana Secretaria • Campamento Talagante Sin Fronteras, Talagante Pablo Cárdenas Presidente • Villa Renacer Maule III, Renca Susana Santibañez Presidenta Comunidad Manuel Rodríguez, Renca Marisol Tripainao Vecina Villa El Caleuche, Puente Alto