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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO La vĂ­a montevideana de Presupuesto Participativo

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Montevideo como te quiero LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

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Intendencia de Montevideo

Intendenta de Montevideo Esc. Hyara Rodríguez Secretario General Dr. Jorge Basso Directora General del Departamento de Descentralización Sra. Miriam Rodríguez PROYECTO DE SISTEMATIZACIÓN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE MONTEVIDEO Equipo de implementación del Proyecto Coordinador del Proyecto, Sr. Willan Masdeu Asistente Social, Emma Menoni Asistente Social, Pablo Gorriti Licenciado en Comunicación, Eduardo Curuchet Periodista, Roger Rodríguez Asistente Administrativa, Marcela Fregeiro Socióloga, Ingrid Bercovich (colaboración externa) Realización Unidad de Planificación y Participación Descentralizada / Departamento de Descentralización Surpervisión de diseño Equipo de Comunicación Institucional / División Comunicación Fotografías Daniel Sosa / CMDF Carlos Contrera / CMDF Andrés Cribari / CMDF Unidad de Planificación y Participación Descentralizada / Departamento de Descentralización Diseño Manosanta Producción Editorial Zelmar Michelini 1116 Tel.: 902 76 81 Agradecemos la colaboración financiera del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo/ART Uruguay, realizada mediante el Convenio de donación de micro capitales a la Intendencia de Montevideo, por el otorgamiento de fondos de subvención para el «Proyecto de Sistematización del Presupuesto Participativo de Montevideo», que hizo posible esta publicación. DEPÓSITO LEGAL

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Índice

Prólogo ................................................................................................................. 11 Introducción ....................................................................................................... 14 Presupuesto Participativo de Montevideo ............................................... 19 Características .................................................................................. 26 Etapas .................................................................................................. 44 Reglas ................................................................................................. 60 Logros y desafíos ............................................................................. 68 Análisis y conclusiones ................................................................. 82 Obras votadas por la gente ........................................................................... 89 Seis propuestas contadas por vecinas y vecinos .................................. 145 Concejales Vecinales y Presupuesto Participativo .............................. 177 Funcionarios Municipales y Presupuesto Participativo ................... 181 Desde la Academia .......................................................................................... 185

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PRÓLOGO

MONTEVIDEO COMO TE QUIERO

La vía montevideana de Presupuesto Participativo Una ciudad, un territorio, requiere necesariamente del encuentro y la participación de su gente para proyectarse con fuerza y sostenibilidad hacia el futuro. Desde una perspectiva que contemple la evolución y profundización de la democracia, asumir el rol de constructores del futuro es aceptar plenamente el desafío de la participación ciudadana y su complejidad. Supone ser capaces de imaginar el futuro y establecer horizontes socialmente compartidos hacia los cuales avanzar. Requiere sincronizar las sociedades, romper barreras y acercar personas y comunidades a valores, proyectos y construcciones colectivas; momentos particulares en que una sociedad, con su diversidad, plena y en todos los aspectos, con todos sus actores, adquiere fuerza constructora, fuerza creadora. Montevideo ha recorrido un largo camino en el desarrollo de institucionalidad municipal explorando las sendas de la profundización de la democracia a través de la descentralización y la participación ciudadana. Un camino de búsqueda, de construcción, que ha pasado por contextos sociales, económicos y políticos diversos, que ha tenido luces y sombras, pero que ha dejado una estela en la que se lee el encuentro de la sociedad y su confluencia en un proyecto compartido.

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Hoy, en tiempos de reconstrucción y construcción del entramado urbano y social, nuestra sociedad ha ido fortaleciendo vínculos y componentes asociativos, de muy diferente naturaleza y en ámbitos diversos. Sólo una parte de ellos se expresa a través del propio espacio municipal, pero este espacio tiene la responsabilidad y la potencialidad de construir un soporte para el desarrollo de las instancias de encuentro y participación ciudadana en su diversidad. Una ciudad, un territorio, es un espacio de encuentro. Encuentro de ciudadanos para construir referentes que generan y comparten el sentimiento de pertenencia, esa mirada compartida sobre el entorno al que cada uno pertenece y que nos pertenece. Nuestro lugar en el mundo. Encuentro de ciudadanos que se requiere para posibilitar el protagonismo de la sociedad en darle forma a su futuro y para fortalecer los referentes y valores que permiten encontrarse en un proyecto compartido, que incluye y sintetiza el conjunto diverso de miradas. Construir un proyecto compartido precisa acordar los tiempos de la participación con los de planificación del territorio. Fecunda y compleja interacción: en una sociedad con vocación y compromiso de participación, los tiempos más cortos siempre pasan por la gente.

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La experiencia montevideana, la experiencia de vecinas y vecinos de Montevideo es rica y diversa. Se han ido desarrollando diferentes propuestas y en distintos momentos se ha llegado a los límites del modelo aplicado, lo cual ha llevado a enfatizar la necesidad de explorar nuevos horizontes, nuevos caminos, manteniendo firme el timón sobre el proyecto de descentralización y participación ciudadana. En ese contexto debe leerse la experiencia del Presupuesto Participativo en Montevideo, con sus distintos tiempos y componentes. La gente ha ido moldeando esta herramienta, y lo seguirá haciendo: en sus manos ha contribuido al modelado de la ciudad. Son tiempos de construcción. Un proyecto de territorio que se construye, un proyecto de una ciudad de todos y para todos, necesariamente debe seguir abierto, para que mujeres y hombres se encuentren y construyan su lugar y su futuro.

Dr. Ricardo Ehrlich INTENDENTE MUNICIPAL DE MONTEVIDEO

14 de diciembre de 2009

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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Introducción

La presente publicación expone los aspectos esenciales del Presupuesto Participativo (PP) de Montevideo desde diferentes visiones, elaboradas a partir de una larga y enriquecedora convivencia con el proceso social y político que lo ha edificado desde el pie, hasta convertirlo –por mérito colectivo– en una de las experiencias más consolidadas en el continente y pionera en el contexto internacional. Presentar el Presupuesto Participativo es cumplir con una deuda que teníamos con Montevideo, con su gente y con nosotros mismos. Esta experiencia ha sido tan removedora de prácticas y estructuras institucionales, como de prácticas y modalidades de participación ciudadana. Contribuir al análisis de su proceso y documentarlo, implica un aporte para el perfeccionamiento de una herramienta que ya se ha demostrado pertinente para canalizar la

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voluntad de muchos ciudadanos y ciudadanas

perfeccionamiento de esta y otras herramien-

comprometidos con su barrio y su entorno.

tas, estaremos contribuyendo a que sea una

Queremos poner énfasis en aciertos y errores. Abrir canales de comunicación y recibir

elección y un compromiso creciente de los habitantes de la ciudad.

aportes desde todos los ámbitos para seguir

Esta publicación, entonces, debe conside-

creciendo. Porque, si bien 20 años nos han per-

rarse como una contribución a la «construcción

mitido acumular experiencia y reconocimien-

colectiva del conocimiento», al intercambio y al

to, no queremos que esto quede solamente en

debate democrático sobre los logros y desafíos

los testimonios materiales de su ejecución,

de una experiencia concreta de gobernar con

sino que pueda reflejar, también, el sentir de

la gente.

sus protagonistas.

Una experiencia que nació desde el gobier-

La alegría de hombres y mujeres que sien-

no de Montevideo en 1990 con la implementa-

ten haber aportado al mejoramiento de la ciu-

ción de una estrategia de reforma democrática

dad es también nuestra y propia cuando, como

de la Intendencia Municipal, en la que se im-

Institución, vemos y comprobamos que gran-

pulsó un proceso de descentralización con par-

des y pequeñas obras mejoran y enriquecen la

ticipación social y se generó una de las trans-

calidad de vida de los montevideanos.

formaciones institucionales y culturales más

La participación social es un derecho, pero también es una opción y, seguramente, con el

profundas que ha registrado el departamento en su vida democrática.

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MONTEVIDEO

Balcón al mar

La República Oriental del Uruguay se ubica en el sureste de América del Sur, limitando al norte con Brasil y al oeste con Argentina. Al sur tiene costas sobre el Río de la Plata que le separa de la ciudad de Buenos Aires (Argentina) y al sureste, una vasta extensión de costas sobre el Océano Atlántico. Con una extensión de 176 mil km2, cuenta con una población de alrededor de 3.416.000 habitantes y tiene el nivel más alto de alfabetización del continente. Es un estado unitario democrático, de carácter presidencialista, que se renueva cada cinco años. El gobierno se estructura en base a tres poderes independientes: Poder Ejecutivo Poder Legislativo y Poder Judicial. Su territorio se divide administrativamente en 19 departamentos, con dos órganos fundamentales: un Intendente Municipal que ejerce el rol ejecutivo y una Junta Departamental integrada por 31 ediles que ejerce el rol legislativo. En temas de su competencia local actúan de manera autónoma. La ciudad de Montevideo (uno de esos 19 departamentos) es la capital político–administrativa de Uruguay. Está ubicada a orillas del Río de la Plata («río ancho como mar»), y fue fundada entre 1724

y 1730 por la corona española para constituir su base naval en el Atlántico sur, por lo que Montevideo fue puerto antes de constituirse en la capital de un país, que se conformaría políticamente 100 años después. Un grupo de vecinos de la otra orilla del río y alrededor de treinta familias trasladadas desde las Islas Canarias fueron el núcleo poblacional inicial al que se incorporaron, posteriormente, gran cantidad de inmigrantes (vascos, catalanes, gallegos, andaluces y de otras regiones europeas). Esta rica diversidad étnica le ha conferido características de ciudad abierta y aluvional, como gustan adjetivarla algunos historiadores. Con una extensión de 530 km2 (que equivalen al 3% del territorio nacional) posee un 60% de suelo rural y un 40% de suelo urbano. En ese suelo rural se produce una altísima proporción de la producción de flores, verduras de hoja y frutas del país. A su vez en la parte urbana se concentran el 40% de la población uruguaya y las sedes de las principales instalaciones del Estado y su principal puerto, que es uno de los mejores embarcaderos naturales de la región. En Montevideo se genera casi el 60% del Producto Bruto Interno (PBI) del país.

Esas características ponen en evidencia el fuerte centralismo que ejerce esta capital sobre el resto del territorio nacional. Desde mitad del siglo pasado, diferentes actores discutieron y elaboraron proyectos de descentralización como parte necesaria de la Reforma del Estado a implementar para revertir este y otros problemas, pero nunca terminaban de instrumentarse. Durante casi 160 años el gobierno departamental de Montevideo estuvo en manos de los partidos tradicionales (Partido Blanco y Partido Colorado), surgidos en los inicios de la vida independiente, hasta que en 1990 se produce el triunfo electoral del Dr. Tabaré Vázquez como representante de los sectores políticos que nuclean a los grupos de izquierda del país (Frente Amplio). En el marco de este cambio político es que se produce la implementación de una propuesta de descentralización para el desarrollo del gobierno de la ciudad, que impacta de manera determinante en el desarrollo del mismo, con participación directa de la ciudadanía.

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Presupuesto Participativo de Montevideo

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A

l hacer una lectura histórica de los

en Porto Alegre, Brasil, en enero de 2004, a pro-

Presupuestos Participativos en el

pósito de la historia de los PP en el mundo, se

mundo, Montevideo se ubica entre

señalaba que: «Una lectura histórica de los PP permite diferenciar 3 grandes fases, claramente

las ciudades fundadoras de esta experiencia. En el «Documento Base» del Seminario de

ilustradas por el gráfico II: Desde cuando existen

lanzamiento de la Red–Urbal Nº 9: «Presupues-

las experiencias de presupuesto participativo.

to Participativo y Finanzas Locales», realizado

(Ver gráfico 1).

GRÁFICO 1. El PP en diversas ciudades 1989 1990

1

Brasil

1

América Latina

1

1991

Europa

1992

Interrumpido

1993 1994

2

1, 2, 3, 4 Mandatos Electorales

1

* Inició en el 2003

1995 2

1996

Fuente: Información de las Ciudades, Estudio Financiamiento Local y Presupuesto Participativo – 2003. Yves Cabannes. PGU

1997 1998

3

2

2

1

1

1

1

1

(UN–HABITAT) – Prefeitura Municipal de Porto Alegre

1 1

1999 2000 2

2

2

2

1

1

1

1

1

1

1

Saint Denis

Córdoba

Cuenca

Deleg. Cuauhtémoc

Campinas

Villa El Salvador

Juiz de Fora

Belém

Mundo Novo

Icapuí

Caxias do Sul

Alvorada

Recife

Belo Horizonte

Montevideo

Santo André

Porto Alegre

2003

Rheinstetten

2

1

1

1

1

1 * Bobigny

2

Pieve Emanuele

2

Buenos Aires

2

Cotacachi

1 3

Puerto Asis

3

Ilo

2002

4

Rosario

3

2001

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Las fases históricas que pautan la evolución del Presupuesto Participativo son tres.

La experiencia en el departamento de Montevideo se inicia en 1990, cuando el doctor Tabaré Vázquez asume el gobierno de la Inten-

«La primera fase, de 1989 a 1997, es de experimen-

dencia Municipal

taciones. Se ´inventan´ las nuevas formas de ges-

Desde aquel año fundacional a hoy, el Pre-

tionar los recursos públicos, en primer lugar en

supuesto Participativo (PP) de Montevideo

Brasil, en Porto Alegre, en pocas más como Santo

exhibe cambios. Su edificación durante 20

André, y en Montevideo – Uruguay, en donde des-

años ha sido siempre trabajosa, recorriendo

de 1990, la población fue invitada a orientar el uso

un camino que en perspectiva se observa tan

de los recursos quinquenales del Municipio. (...)

original como complejo, lleno de enseñanzas, aciertos y no pocos errores, aunque siempre

La segunda fase, que llamamos de masificación

abierto a la crítica que permitió hacer revisio-

brasileña, corresponde al período de 1997 a 2000,

nes y ajustes.

período durante el cual más de 130 municipios

Por esta ruta se fueron diseñando uno a uno

brasileños adoptan el modelo, con variaciones

los momentos de su contínuo crecimiento, que

notables. (...)

se produjo al ritmo de una sabiduría popular que revelan los versos del cantautor uruguayo

La tercera fase, del 2000 a la fecha, puede ser iden-

Alfredo Zitarrosa: «crece desde el pie, por hila-

tificada como de expansión (fuera de Brasil) y de

das, crece la pared (...) como crecen los mejores

diversificación. Es a partir de esta fecha que nu-

amores, crecen desde el pie».

merosas ciudades latinoamericanas y más recien-

Paso a paso adquirió identidad propia, aun-

temente europeas adoptan, en general con pro-

que siempre vinculado en aspectos esenciales

fundas adaptaciones, los modelos existentes.»

con procesos democratizadores similares que

1

han sido implementados por una gama am1

RED URBAL Nº 9– Presupuesto Participativo y Finanzas Locales. DOCUMENTO BASE. Yves Cabannes PGU–ALC (UN–Habitat). Septiembre 2003.

plia de ciudades de América, principalmente de Brasil, desde finales de los años ochenta.

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El perfil actual del PP de Montevideo es el

Tabaré Vázquez como presidente de la Repú-

resultado de aportes que realizaron múltiples

blica y desde los comicios departamentales del

actores: organizaciones sociales, ciudadanos

2005, que la situación cambió y se ingresó a un

y ciudadanas, partidos políticos, trabajadores

período donde la implementación de políticas

municipales y gobernantes. Todos ellos, ac-

democratizantes pasó a ser el signo característi-

túan desde una práctica compartida –siempre

co de esta etapa de la vida política nacional.

cruzada por la cooperación y el conflicto– que

A partir de entonces, desde el Estado y desde

contribuyó a un aprendizaje colectivo sobre

varios de los nuevos gobiernos departamenta-

nuevas formas de relacionarse y de hacer polí-

les se multiplicaron las iniciativas de políticas

ticas públicas. Han tenido el mérito de modelar

que fortalecieron la relación entre participa-

el PP como «seña de identidad» de una nueva

ción, democracia local, desarrollo y equidad. Se

forma de ejercer el poder público, que se des-

creó un nuevo escenario, más apto para dina-

taca por su sensibilidad ante la situación de los

mizar el interés y favorecer el involucramiento

sectores sociales más desprotegidos, su trans-

de la población en los asuntos públicos, a partir

parencia, su fuerza innovadora y su capacidad

de las raíces políticas, culturales y sociales de

transformadora.

las localidades.

El Presupuesto Participativo se creó dentro

Esta tendencia se fortaleció en el transcur-

de una experiencia «fundacional» de reforma

so del período. El Estado nacional desencadenó

democrática del Estado y de la política realiza-

un fuerte apoyo a los procesos de Descentra-

da en el ámbito de un gobierno departamen-

lización y al fortalecimiento de los niveles de-

tal que se puso en marcha implementando un

partamentales y locales de gobierno, impulsó

proceso de descentralización con participación

programas de desarrollo nacional, puso en

social. Hasta fines del año 2005 fue una expe-

funcionamiento políticas tendientes a realizar

riencia solitaria en el territorio nacional.

una distribución más equitativa del ingreso, y

Es recién a partir de las elecciones nacionales del año 2004, con la asunción del propio doctor

recuperó sus funciones esenciales en el diseño y ejecución de políticas sociales integradoras.

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En este contexto, diferente al existente en

vación realizada en Montevideo, el Presupues-

1990, surgieron en el país innovadoras expe-

to Participativo se jerarquizó. Se posicionó

riencias de Presupuesto Participativo que se

como un asunto de interés para la democra-

hermanaron a la de la capital, la cual fue cono-

cia y el desarrollo local, en tanto herramienta

cida durante mucho tiempo por su definición

adecuada para contribuir a la reforma demo-

de «Compromisos de Gestión».

crática del Estado, de la política y de la propia

En ese marco, el Gobierno de Montevideo,

sociedad, al facilitar la participación de ciuda-

electo en mayo de 2005, convocó a la población

danos y organizaciones en la gestión pública,

a participar, en el inmediato octubre, de un

en su mejora, en su transparencia, en la dis-

«Foro Ciudadano» consultivo, donde se mar-

tribución más democrática y equitativa de los

caría el inicio de una nueva etapa del PP. Allí se

recursos presupuestales, en la edificación de

puso énfasis en realizar una evaluación crítica

una ciudad incluyente y solidaria, y en la cons-

del período recorrido por el PP desde 1990 has-

trucción de ciudadanías.

ta la fecha y se acordó habilitar el inicio de un proceso de renovación.

Estas cualidades hacen que el PP sea hoy objeto de nuevos debates ubicados en el terre-

A cuatro años de iniciada, esta renovación

no de política, ya que esencialmente de lo que

ha permitido crecer en legitimidad ciudadana,

se trata es de reflexionar sobre sus cualidades

hasta situarse como un evento destacado en

para aportar a la construcción de respuestas

la agenda pública departamental, exhibiendo

colectivas capaces de enfrentar los graves pro-

en sus actividades los niveles más elevados

blemas que afectan a nuestras ciudades y de

de atención e interés entre todos los canales

mejorar la vida de nuestras sociedades.

de participación en la gestión pública que los

Al ubicar el debate en el terreno de la políti-

sucesivos gobiernos de la capital han abierto

ca, es decir, en el plano de identificar «¿El para

desde su origen.

qué y para quién se hacen los PP?», se aporta

De esta manera, con el inicio de las nuevas

también una clave para la interpretación del

experiencias en el resto del país y con la reno-

universo de experiencias similares que están

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Decir que la política es la clave para orientarse en la identificación de cada experiencia de Presupuesto Participativo (...) requiere reconocer si estos son procesos pensados para transformar las realidades de injusticia existentes en cada sociedad o si, por el contrario, son procesos que se implementan con escasa o nula transferencia de poder.

hoy en construcción en el mundo, donde ninguna se parece exactamente a otra y en las que hay diferencias tan profundas que, en definitiva, aparecen como completamente distintas. Se ha señalado que esta característica manifiesta la plasticidad de estos procesos para adaptarse a diversas realidades socioculturales y expone el esfuerzo creativo de las sociedades y de los gobiernos locales que los impulsan. También expresa una diversidad de «intencio-

aportar algún grado de popularidad a gobier-

nes políticas» en los gobiernos que los incorpo-

nos que carecen de sólidos sustentos.

ran dentro de los llamados que realizan a los

Es necesario partir desde este posiciona-

ciudadanos y ciudadanas para participar en la

miento conceptual, para presentar y explicar

gestión pública.

el proceso de Presupuesto Participativo desa-

Decir que la política es la clave para orien-

rrollado en Montevideo. Para exponer su iden-

tarse en la identificación de cada experiencia

tidad, su esencia, su originalidad y también

de Presupuesto Participativo –o de los proce-

sus semejanzas con otros procesos, debemos

sos de participación que se impulsan desde

explicitar las motivaciones centrales que están

los gobiernos–, requiere reconocer si estos son

en la base de la política que lo ha fomentado.

procesos pensados para transformar las rea-

Es decir, enunciar las metas y objetivos de la

lidades de injusticia existentes en cada socie-

gestión política dentro de la cual vive y cobra

dad, si responden a demandas de democratiza-

sentido. Destacar, en definitiva, su indisoluble

ción, o si, por el contrario, son procesos que se

relación con el programa de acción democrati-

implementan con escasa o nula transferencia

zante y transformador que los gobiernos de la

de poder para una incidencia real en la ges-

ciudad están implementando con continuidad

tión pública, con la meta puesta solamente en

desde 1990.

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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

El Presupuesto Participativo de Montevideo, a la vez que comparte

Características

muchos aspectos con procesos de otras latitudes, tiene identidad propia. Sin pretender agotar la reflexión, señalaremos cuatro características que aparecen como centrales. Estas cuatro características del PP, junto con aquellas que hacen a su Ciclo y a sus etapas, contribuyen a perfilarlo como la vía montevideana de Presupuesto Participativo.

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1. La reforma democrática de la Intenden-

desde la propia práctica de los protago-

cia y el proceso de Descentralización.

nistas, al PP y a la planificación integral de

Esta identidad se ha construido a partir de

la ciudad; de tal forma, que las propues-

su procedencia: el PP es inseparable del

tas y acciones que la ciudadanía define

proceso de transformación institucional,

implementar sobre el territorio, estén in-

verdadera «reforma democrática» del Esta-

fluenciadas por las orientaciones de estos

do, implementada en un departamento del

planes, también diseñados con altos com-

país desde 1990, cuando puso en marcha un

ponentes participativos.

proceso de Descentralización Participativa. 4. El PP, democracia representativa, directa y 2. El PP existe junto a otros espacios de par-

participativa. A los efectos de incidir en la

ticipación en la gestión. Como ámbito de

gestión del presupuesto público, el proceso

participación en la gestión pública, no exis-

ha desplegado una suerte de articulación

te en forma aislada: dentro de la reforma en

virtuosa entre dos formas de participación

curso, el PP es uno de los múltiples canales

vecinal (una directa y otra que se realiza con

de participación que se crearon a partir de la

representantes vecinales) y las instituciones

década del 90, tanto en el escenario barrial o

tradicionales que surgen de los mecanismos

local como en el departamental.

de funcionamiento de la democracia política representativa. Ambas se complementan,

3. El PP y la Planificación Territorial Integral.

en lo que aparece como un aporte original a

El gobierno departamental promueve la

la construcción de las instituciones de una

capacitación para ayudar a relacionar,

democracia participativa.

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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

1. la reforma democrática de la intendencia y el proceso de descentralización

El Presupuesto Participativo de Montevideo es un componente de la reforma democrática y modernizadora de la Intendencia dentro del proceso de Descentralización Participativa. Esta reforma está reconstruyendo a la Intendencia para dotarla de capacidad para la prestación de servicios a la comunidad, impulsar procesos de integración social y desarrollo integral y adquirir sensibilidad, para responder a las nuevas demandas de una sociedad que se ha tornado más desigual, segregada territorialmente, polarizada y con crecientes niveles de exclusión, lo que genera constantemente nuevos agrupamientos sociales, movimientos y conflictos. Los cambios que se impulsan en la Intendencia y en la sociedad responden a un nuevo enfoque sobre el papel que deben jugar los gobiernos locales. Gobernar el territorio supone ahora la articulación de políticas públicas de mediano y largo alcance, el enfoque integral de acción sobre la infraestructura y sobre las políticas sociales, implementar acciones dirigidas a favorecer el desarrollo, etcétera. De este modo, Montevideo se identifica, desde su propia experiencia, con otras

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ciudades del mundo, donde los gobiernos y

afección por la política que involucra a un cre-

autoridades locales, a partir de los años 80

ciente número de ciudadanos, quienes, luego

del siglo pasado, han asumido nuevos roles y

de ejercer su derecho de elegir a los gobernan-

juegan papeles cada vez más importantes en

tes y apoyar en términos generales el sentido

los procesos de desarrollo, contribuyendo a

general de las futuras políticas del gobierno

generar cambios profundos y acelerados en el

que eligen, carecen posteriormente de opor-

terreno de la política y de las políticas públicas

tunidades de incidencia y se desentienden de

locales, sin olvidar los límites que se le impone

los procesos de gestión cotidianos.

a este accionar cuando no es acompañado por

Esta nueva forma de relacionarse y de ha-

políticas nacionales de similar sentido y sólo es

cer, estimula cambios profundos en el plano

sostenido con el tesón y los recursos locales.

de la cultura, en los valores de todos los ac-

La reforma democrática del Estado que se

tores, en el gobierno electo, en los ciudada-

realiza en el ámbito de las instituciones de-

nos, en sus organizaciones y en los Partidos

partamentales, en esencia, promueve cons-

Políticos. Con la aplicación de medidas que

truir una nueva relación entre la sociedad y el

aseguran la presencia más directa y cotidia-

gobierno, donde la presencia cotidiana, orga-

na de la población en los asuntos públicos y

nizada y autónoma de la sociedad en la defi-

creando instrumentos de consulta y decisión

nición de los asuntos de interés colectivo pasa

flexibles, cercanos a la sociedad, se construye

a ser considerada un tema de interés central

una nueva institucionalidad, la que resulta

para los gobernantes.

complementaria con las instituciones tra-

Es un proceso de transformación que con-

dicionales de la democracia representativa.

tribuye a la ampliación de la democracia, sus-

De esa forma, el sistema democrático puede

tituyendo, en forma progresiva, las relaciones

ser mejorado, el rol de los Partidos Políticos

de poder elitista por relaciones de autoridad

puede calificarse, y un nuevo vigor puede in-

compartida y de corresponsabilidad. De esta

corporarse al proceso democrático mediante

manera, aparece como una respuesta a la des-

su ampliación.

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El proceso de descentralización exige a los partidos políticos dos desafíos: ocupar el espacio de poder que se crea a escala local y aprender a compartir ese nuevo poder político con la sociedad local.

de relacionarse, construidas desde el clientelismo, el paternalismo y el autoritarismo tecnocrático. Los gobernantes deben hacer un esfuerzo especial para la creación de un clima de confianza mutua con los ciudadanos y sus organizaciones, como condición necesaria para poder edificar un diálogo crítico cotidiano con una sociedad plenamente reconocida en su autonomía y estimulada en su protagonismo. Finalmente, es de destacar que la reforma implementada en Montevideo introduce más desafíos y complejidades a los cambios esperados en las relaciones entre gobernantes y sociedad. El proceso de descentralización que esta reforma instaló le exige a los partidos políticos dos desafíos simultáneos: primero, ocupar el espacio de poder que se crea a escala

En esa estrategia, los desafíos de los partidos

local y mejorar su capacidad para responder a

y de los gobernantes son primordiales. Deben

las exigencias actuales de la ciudadanía; y, en

incorporar en su accionar cotidiano la perma-

segunda instancia, aprender a compartir ese

nente promoción de una cultura democrática

nuevo poder político con la sociedad local, pro-

radical, sostenida en la solidaridad, la equidad,

moviendo formas de participación ciudadana

la justicia social, la tolerancia, el respeto a la di-

en la definición, seguimiento y control de las

versidad, la paz y la integración social.

políticas públicas de su competencia.

Junto a los actores sociales, deben modifi-

El Presupuesto Participativo, que surgió

car las pautas tradicionales de viejas formas

dentro de esta estrategia de reforma como

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herramienta de transformación democrática,

y la gente. Algunas de las consecuencias más

camina junto al proceso de Descentralización

notorias fueron: desindustrialización, flexibi-

desde el instante mismo en que se fundó y se

lización laboral, crecimiento de los índices de

ha convertido hoy en su señal de identidad más

desempleo, precarización, pobreza, exclusión

potente, contribuyendo al complejo proceso de

social y la reanudación de un proceso emigra-

cambios culturales y de gestión y a la reconfi-

torio que, sobre todo, involucraba a los secto-

guración del poder en el espacio de lo público–

res sociales más jóvenes y capacitados.

local, que el proceso ha desencadenado.

Así se escribía sobre la sociedad del momento: «El Uruguay todo y Montevideo especialmente, vivieron un proceso que se denominó

El proceso de Descentralización y Participación Social

por mucho tiempo de ´latinoamericanización´; es decir, de homologación de pautas de convivencia o conflicto entre excluidos e integrados

En 1990, el contexto nacional en el inicio del pro-

típico de otras metrópolis del continente, de

ceso de Descentralización y de las primeras ex-

cuya expresión más crueles nos creímos distan-

periencias de PP, estuvo marcado por fuertes de-

tes por mucho tiempo. Montevideo ha cambia-

terminaciones del gobierno central en políticas

do su geografía humana como consecuencia de

macroeconómicas y sociales de inspiración neo-

este proceso. En Uruguay y en su ciudad capital,

liberal, que definían el escenario de actuación

los indicadores de pobreza y las condiciones de

del Estado y el modelo de desarrollo nacional.

reproducción social y biológica de la población

La liberalización comercial, la reestructura-

configuran también una sociedad dual con am-

ción del aparato productivo y del propio Esta-

plios sectores de ´excluidos´ y minoritarios secto-

do nacional, el debilitamiento de las prestacio-

res de integrados. (...)

nes sociales centrales, como la desregulación

En 1995 sosteníamos que las condiciones de

del mercado laboral y financiero, entre otras

reproducción biológica en Uruguay estaban

medidas, hacían sentir su impacto en la ciudad

consolidando una pauta antidemocrática en el

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sentido más riguroso del término: comprome-

a un proyecto de futuro mediante la construc-

tiendo el efectivo ejercicio de los derechos sociales

ción de una identidad colectiva sobre bases de-

y civiles a los ciudadanos, atrapados en formas

mocráticas. La gestión política se orientó a for-

de reproducción de pobreza que se verbalizaba

talecer la administración local, a profundizar la

aún en ´futuro´. Esos niños son los jóvenes y los

democracia y a construir un sistema descentra-

adolescentes de hoy y constituyen el presente de

lizado de gobierno y de ámbitos específicos para

esa generación de la exclusión. (...)

la participación ciudadana, capaces de generar

Si bien los factores que explican esta situación son de diversa índole (...) no cabe duda que

experiencias y saberes dinamizadores del tejido social y fortalecedores de sus iniciativas.

el gran desafío político es la ´integración social´

Se desplegó, entonces, un amplio abanico

y la recuperación de parámetros de equidad que

de políticas sociales solidarias, siempre con re-

fueron indicativos del país. Una de las dificulta-

cursos escasos y con mínimas contribuciones

des prospectivas para el corto plazo es identifi-

del Gobierno Nacional, mientras fortalecía la

car qué formas nacionales asumirá el conflicto

eficiencia en la prestación de servicios y en-

entre integración y exclusión en un contexto de

sayaba caminos para el desarrollo económico

recursos escasos e un imprevisible costo social

y productivo del territorio. Estas políticas se

de la crisis. Y en ese contexto, caber preguntarse

sustentaron en la convicción de que se pue-

asimismo en términos de comportamiento, cuál

de actuar desde el gobierno local y promover

es la sensibilidad que puede aglutinar las volun-

respuestas adecuadas a los desafíos urbanos

tades colectivas de los excluidos».

actuales, en la medida que se construya co-

1

En esta coyuntura, el gobierno de la ciudad

lectivamente un proyecto de ciudad que con-

de Montevideo comenzó su gestión apostando

tribuya activamente a dotar de contenidos de justicia social a la democracia. El Programa del Gobierno departamental

1

Proyecto de Actualización del Plan Estratégico de Montevideo. Documento del Área Socio–Política. Consultora: Ma. Elena Laurnaga. 2002.

que inició ese camino en 1990, con los necesarios ajustes a partir de los cambios registrados

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en los 20 años de gestión, se mantiene hoy en sus ejes centrales. Dice al respecto de su programa de gestión el intendente Dr. Ricardo Ehrlich (2005–2010): «Montevideo ha asumido con gran energía los desafíos del desarrollo humano, social, económico y productivo para la construcción de un departamento de dimensión humana, integrado,

«Queremos que los montevideanos y las montevideanas quieran y puedan participar en la construcción de su futuro, en la construcción del departamento en el que desean vivir y crecer. Para ello es necesario descubrir y desarrollar las capacidades ciudadanas y garantizar la igualdad de oportunidades.»

abierto y solidario. Los montevideanos estamos trabajando en la consolidación de horizontes

RICARDO EHRLICH

compartidos hacia los cuales avanzar a partir

Intendente de Montevideo (2005–2010)

de iniciativas proyectadas, gestionadas y desarrolladas con la participación y el compromiso del conjunto de la ciudadanía. Queremos que los montevideanos y las montevideanas quieran y puedan participar en la construcción de su futuro, en la construcción del departamento en el que desean vivir y crecer. Para ello es necesario descubrir y desarrollar las

por su escala humana, por ser el ámbito en que

capacidades ciudadanas y garantizar la igual-

se desarrolla la vida cotidiana de la gente, es un

dad de oportunidades. La inclusión social, la

espacio privilegiado para el desarrollo de estos

reconstrucción del tejido social y la promoción

objetivos. (…) estamos articulando con el gobier-

de valores solidarios e integradores son desafíos

no nacional y con diferentes actores públicos y

mayores en momentos en que nuestro país mira

privados, acciones orientadas a abordar las Polí-

al futuro con renovado optimismo. El espacio lo-

ticas Sociales y de Salud a partir de una concep-

cal, la ciudad y el departamento, caracterizado

ción global y de soluciones integrales.

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La descentralización no supone la liquidación del centro, sino que apunta a un cambio de calidad de ese centro, para su fortalecimiento como gobierno democrático representante de la ciudad en su conjunto. (...) La formación de gobiernos locales nuevos en circunscripciones territoriales más pequeñas, debe incluir el simultáneo fortalecimiento del nivel central, en nuestro caso, el gobierno departamental.

Es así que estamos desarrollando programas que, a partir de un enfoque territorial y de participación ciudadana, se orientan a mejorar la calidad de vida de nuestra población y en particular la de quienes se encuentran en situación de riesgo social, generando las condiciones para que sean los propios ciudadanos los protagonistas de su desarrollo e integración.»

La división territorial y el Sistema Descentralizado Local La Descentralización con participación social implicó la división territorial del departamento de Montevideo en 18 Zonas. En cada una de ellas se instaló un ente de servicios a la comunidad llamado Centro Comunal Zonal, se crearon 18 Juntas Locales (órganos de gobierno local) que representan a los Partidos Políticos y se formaron 18 Concejos Vecinales (órganos de participación social), autónomos, consultivos, con potestades de asesoramiento, iniciativa, propuesta, contralor y, en algunos casos, cogestión. Los Concejos Vecinales, que se regulan a sí mismos, se integran por habitantes de los

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barrios, quienes actúan en forma honoraria.

aspectos más cotidianos de los servicios muni-

Sus Concejales, son propuestos y electos por

cipales en su territorio, hasta la identificación y

los mismos vecinos, sin mediación de los Par-

priorización de obras e inversiones en el plano

tidos Políticos, en elecciones periódicas, no

local, la implementación de políticas sociales y

obligatorias, que ellos mismos organizan, con

la elaboración de planes de desarrollo local.

voto secreto y sin restricciones, contando para

En forma entrelazada, al montaje de estas

ello con amplio apoyo municipal. Comenzaron

estructuras, la reforma incluyó también al

a funcionar a fines de 1993 cuando se eligieron

resto de la Intendencia Municipal de Monte-

más de 650 Concejales, quienes se han renova-

video, particularmente al área de gestión cen-

do en seis ocasiones, mediante comicios que se

tral departamental de la misma, para hacerla

realizaron, aproximadamente, cada dos años.

compatible y funcional a la descentralización.

Estos tres órganos conforman en cada terri-

La descentralización no supone la liquidación

torio un Sistema Descentralizado Local (SDL),

del centro, sino que apunta a un cambio de

que interactúa con el área departamental de

calidad de ese centro, para su fortalecimiento

la Intendencia a través del Departamento de

como gobierno democrático representante de

Descentralización. Con competencias, recursos

la ciudad en su conjunto.

y roles diferentes y complementarios para la

Eso resulta de primordial importancia: la

gestión local, este sistema es ahora depositario

descentralización, a la vez que incluye la for-

de poderes antes centralizados en la figura del

mación de gobiernos locales nuevos en cir-

Intendente Municipal.

cunscripciones territoriales más pequeñas,

Es un sistema complejo que ha actuado

debe incluir el simultáneo fortalecimiento del

durante el período como un gran dispositivo

nivel central, en nuestro caso, el gobierno de-

de promoción de la profundización democrá-

partamental.

tica, en tanto trabaja en la consideración y

Se trata de fortalecer su responsabilidad

resolución de una variada agenda de asuntos

para la ejecución de políticas de desarrollo e

y problemas que van desde la gestión en los

inclusión social, para asegurar la distribución

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equitativa del ingreso en todo el territorio del

dentro del contexto nacional actual, en una fase

departamento, y para el diseño de un proceso

de profunda renovación.

sostenido de articulación de su accionar en el

Es de destacar que el Parlamento aprobó

territorio común con los nuevos niveles de go-

en el 2009 la Ley Nacional de Descentraliza-

bierno descentralizados. En definitiva, para ser

ción y Participación por la que crea un tercer

artífice, a partir de las nuevas identidades loca-

nivel de gobierno electivo en el interior del

les que el proceso de descentralización fortale-

país a partir del año 2010, dando origen a un

ce, de una identidad colectiva mayor a la que

marco normativo que permite ahora a Mon-

también se pertenece.

tevideo la posibilidad de saltar obstáculos que

La articulación complementaria entre gobiernos de escalas diferentes, y poseedores

frenaron durante años el desarrollo de su propio proceso.

de conocimientos diversos, para conformar

Se hizo posible implementar también, la

una unidad de transformación de todo el te-

incorporación de la electividad de las auto-

rritorio sigue siendo hoy uno de los desafíos

ridades de un tercer nivel de gobierno en el

mayores del proceso de descentralización de

territorio de la capital, ampliar los niveles de

Montevideo.

transferencia de competencias, atribuciones

En su historia, la Descentralización ha acu-

y recursos a nuevos gobiernos locales elec-

mulado muchos logros y vencido fuertes re-

tos, y desencadenar con ello una segunda fase

sistencias, entre conflictos y algunos errores

de la reforma democrática de la Intendencia.

que, como es casi de orden, acompañan a todo

Para eso, el Intendente –en uso de legítimas

proceso democratizador que se construye con

competencias– presentó para su sanción por

la gente. Sometido ha periódicas evaluaciones

la Junta Departamental un proyecto de Decre-

políticas –siempre con participación de los ac-

to que incorporó estos cambios, iniciando una

tores fundamentales del mismo, quienes han

nueva etapa del proceso de descentralización

señalado sistemáticamente la necesidad de pro-

a partir de las elecciones municipales previs-

fundizarlo–, el proceso también ha ingresado,

tas para mayo de 2010.

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Este cambio será acompañado con innova-

directa, consultar, articular, mediar, representar

ciones en la normativa de creación de los Con-

intereses vecinales y elaborar proyectos de de-

cejos Vecinales, orientadas a dotarlos de mayor

sarrollo comunitario. En especial se considera

incidencia en la elaboración y control de las

de alto valor la labor facilitadora, promotora

políticas, como a la mejora de las condiciones

y organizadora de la participación vecinal que

para el fortalecimiento de diversas formas de

realizan los Concejos Vecinales».2

participación social en la gestión.

Se considera que este compromiso deberá re-

En la ingeniería político institucional actual

formularse, a partir del año 2010, luego de la pri-

de Montevideo, el Presupuesto Participativo,

mera elección de los Gobiernos Municipales de

como programa de diseño y conducción depar-

Montevideo, en un nuevo escenario institucional

tamental, ha organizado el despliegue de sus

del departamento, con la presencia de nuevos ac-

actividades tomando como base a la misma zo-

tores y nuevos poderes locales funcionando.

nificación establecida para la instalación de los organismos descentralizados y participativos. Su implementación es asunto compartido entre el sistema de instituciones locales (CCZ, Concejos Vecinales y Juntas Locales) y el gobierno de todo el departamento, los que sostienen un acuerdo político para la aplicación de reglas comunes. En las Reglas del Presupuesto Participativo se destaca su dependencia de las instituciones locales. Allí se dice: «El PP se apoya en el funcionamiento de los órganos del sistema descentralizado–participativo de Montevideo, en su capacidad para convocar, promover la participación

2

Reglas del Ciclo 2008 del Presupuesto Participativo. IMM Departamento de Descentralización – Unidad de Planificación y Participación.

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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

2. el presupuesto participativo existe junto a otros espacios de participación en la gestión

E L P RESUPUESTO P ARTICIPATIVO , como herramienta de promoción de la participación, no existe en forma aislada. Forma parte del conjunto de espacios de participación que se abrieron a partir de la década del 90 tanto en el escenario barrial o local como en el departamental. A nivel barrial se incluye: las Juntas Locales (órganos políticos de gobierno local), los Concejos Vecinales (organismos de participación social) y los Centros Comunales Zonales (organismos de gestión de servicios a la comunidad), donde los funcionarios municipales, trabajando junto a gobernantes y vecinos en una nueva modalidad de gestión, aportan activamente, desde la cercanía con la población, al encuentro creativo de soluciones compartidas para los problemas comunitarios. En el espacio local, estos tres organismos estimulan la participación de organizaciones barriales, vecinos y vecinas. Allí se elaboran y gestionan políticas sociales y culturales con fuerte impronta en los temas de salud, equidad de género, adulto mayor, infancia, juventud, discapacidad, deportes y derechos humanos, entre otros. Estos organismos impulsan la cogestión de servicios de interés comunitario e iniciativas de cooperación público–privada, formulan

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Planes de desarrollo, coordinan la gestión en el territorio de políticas del Estado nacional, etc.

Al acercar a gobernantes y gobernados a nuevas formas de hacer, se está dando forma,

En el contexto departamental, otras insti-

pausadamente, a un nuevo sector público,

tuciones u organismos, como los sindicatos, la

incluyente y diversificado, donde actúan la

propia central de trabajadores, las iglesias, las

sociedad civil y el Estado, y desde el cual se

entidades cooperativas, las gremiales de em-

recrean lentamente nuevas funciones y roles

presarios e instituciones sociales y culturales

para el propio Estado y para la sociedad, en la

de diversa índole, también establecen relación

perspectiva de construir un desarrollo huma-

con el gobierno departamental. Lo hacen en ins-

no e integral.

tancias formales o informales de asesoramien-

Estos canales de participación, y la presen-

to e iniciativa en planificación de la ciudad, de

cia social que en ellos se manifiesta, expresan a

desarrollo productivo, promoción turística,

una ciudadanía movilizada y activa, dan cuen-

desempeño cultural, actividades de carnaval,

ta de los alcances de la cultura social de parti-

el funcionamiento del transporte público, la

cipación realmente existente y evidencian las

cogestión de servicios comunitarios y espacios

nuevas relaciones que se construyen entre el

urbanos, y en temas diversos de interés urba-

gobierno local y la sociedad. Constituyen, des-

nístico y patrimonial.

de una perspectiva estratégica, la mayor rique-

Estos puentes de comunicación entre gobierno y sociedad son una plural oferta de

za de cambio cultural atesorada por la reforma democratizadora en curso.

oportunidades para la actuación pública, que

Esta dinámica exige al gobierno una perma-

atiende diferentes intereses existentes en el

nente exposición a la crítica de la sociedad y le

entramado social del departamento, dando

posibilita un diálogo con todos los segmentos

cuenta de las distintas y cambiantes motiva-

sociales, en especial con los que han sido tradi-

ciones para participar, asumir compromisos e

cionalmente excluidos de los beneficios. Tam-

involucrarse en las actividades públicas o co-

bién le otorga mucha fuerza al renovar cotidia-

munitarias que hoy evidencian los montevi-

namente su legitimidad, consagrada mediante

deanos y las montevideanas.

el acto electoral una vez cada cinco años.

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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

3. el presupuesto participativo y la planificación territorial integral

La relación entre los Presupuestos Participativos y otras herramientas de planificación son tema de debate internacional. «Los presupuestos participativos por lo general son ejercicios de corto plazo (un año o a veces dos) respondiendo a demandas inmediatas de la población más necesitada. Así que, por consecuencia, uno de los desafíos mayores que los presupuestos participativos enfrentan es su relación con la planificación de la ciudad a largo plazo y en especial con los planes estratégicos y los planes de desarrollo. Por otra parte, las demandas priorizadas a través de los procesos de presupuesto participativo suelen ser para la mejoría del barrio o del distrito. Muy raras veces las demandas se refieren a la ciudad en su conjunto. Por lo tanto, la vinculación de los presupuestos participativos con la planificación física y con las exigencias de la ciudad en su conjunto es otro desafío mayor y otro punto de debate necesario.»1 Atendiendo a este desafío, junto al PP han funcionado programas de capacitación en planificación para el desarrollo local. Esos programas han facilitado a la población participante 1

RED URBAL Nº 9– Presupuesto Participativo y Finanzas Locales. DOCUMENTO BASE. Yves Cabannes PGU–ALC (UN–Habitat). Septiembre 2003.

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conocer integralmente la realidad social, eco-

Como resultado de estas prácticas, en el año

nómica, urbanística y ambiental del territorio,

2000 fueron formulados Planes Estratégicos de

como punto de partida del conocimiento que los

Desarrollo Zonal (PLAEDEZ), que fueron actua-

actores locales poseen de los riesgos, conflictos,

lizados en el año 2005, y lo están siendo nueva-

atractivos, potencialidades y expectativas de los

mente a partir de setiembre del año 2009. Los

barrios o agrupamiento de barrios donde habi-

PLAEDEZ han actuado como respaldo de la ges-

tan. De esta forma, partiendo de las vivencias e

tión cotidiana local y fuente de inspiración para

intereses inmediatos de los vecinos y vecinas, se

las propuestas vecinales que se presentan luego

ha acompañado un proceso pedagógico colecti-

en el Presupuesto Participativo.

vo de acceso y toma de posición sobre la globalidad del territorio.

También el Plan Montevideo –Plan de Ordenamiento Territorial elaborado con partici-

Como ejemplo, se deben señalar las expe-

pación ciudadana en el quinquenio 1996–2000

riencias realizadas en 1994 y, especialmente,

y promovido por el Gobierno Departamental–,

en 1999 y 2005, cuando a la actividad de los

y otros planes sectoriales desarrollados a partir

sistemas descentralizados se incorporó pro-

de aquel, actúan hoy como reguladores de la

cedimientos y herramientas de planificación

viabilidad de las definiciones de inversión que

estratégica. Con ellos, se definieron colectiva-

se adoptan en el PP. Un tema aceptado por los

mente en la escala local los rumbos y acciones

actores sociales e incorporado como criterio en

que permitieran impulsar el desarrollo de ba-

las Reglas del mismo.

rrios y regiones de Montevideo, como partes in-

Con estas experiencias de participación en

tegradas al propio desarrollo de la ciudad. Esta

diversas instancias de planificación se facilita

metodología de planificación del desarrollo en

que el puente entre los Planes de largo plazo y las

las ciudades se maneja con objetivos para el me-

decisiones del PP sean los Concejales Vecinales y

diano y largo plazo, se aplica mediante instru-

los ciudadanos y ciudadanas participantes. Son

mentos que permiten una gran flexibilidad y se

ellos y ellas quienes, al actuar en ambos ámbitos,

viabiliza a través de la concertación de actores

se constituyen en la bisagra entre los Planes Es-

públicos y privados.

tratégicos y el Presupuesto Participativo.

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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

4. el presupuesto participativo, democracia representativa, directa y participativa

En el Presupuesto Participativo de Montevideo la ciudadanía interactúa con el gobierno departamental electo (Intendente y Junta Departamental) y con las autoridades locales designadas (Juntas Locales), mediante una modalidad innovadora de relación cooperante y complementaria, donde los actores desempeñan diversos roles. El Intendente acuerda con representantes sociales, las Reglas de funcionamiento anual del PP y somete a decisión directa y vinculante de los vecinos y vecinas –es decir sin intermediarios– una parte del Presupuesto Municipal para realizar obras de su directo interés. Aporta también otros recursos del Presupuesto Departamental para que sean los Concejos Vecinales quienes decidan sobre su destino. Todas las decisiones ciudadanas, las considera, por decisión política, como «vinculantes» para su gestión, es decir que comprometen al Ejecutivo Departamental a su cumplimiento. La Junta Departamental –órgano legislativo municipal y de contralor integrado por

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Ediles Departamentales, electos en los mis-

de proponer y, mediante votación secreta,

mos comicios en que se elige al Intendente–,

resolver anualmente el destino que se dará a

es la que, en uso de sus competencias cons-

una parte de los recursos del Presupuesto Par-

titucionales, da aprobación final al proyecto

ticipativo.

de presupuesto municipal que el Intendente

Finalmente, los Concejos Vecinales –cons-

envía anualmente, donde se incluyen los re-

tituidos por Concejales electos por los habi-

cursos que se destinarán al PP. También des-

tantes de cada una de las 18 Zonas, en elec-

de su legítima competencia, la Junta Departa-

ciones periódicas con voto secreto en las que

mental realiza el control de la gestión de ese

participan más de 70.000 personas– toman

Presupuesto Participativo.

decisiones, también vinculantes, sobre otra

Las Juntas Locales, designadas por la Junta Departamental a propuesta del Intendente,

parte del Presupuesto Municipal que agrega más obras y servicios a la gestión.

son las que dan asistencia y apoyo permanen-

De esta forma, las dos formas de partici-

te a los actores sociales de cada localidad, faci-

pación vecinal, una directa y otra indirecta

litando su incorporación al proceso y, al igual

ejercida través de sus representantes barria-

que los organismos centrales del Gobierno

les (Concejales), actúan complementando los

Departamental, actúa observando el princi-

mecanismos de funcionamiento de la demo-

pio de autonomía de la sociedad civil y de sus

cracia política representativa y enriquecen la

organizaciones.

democracia, en una articulación que aparece

Simultáneamente, los montevideanos y

como un aporte original a la construcción de

montevideanas, organizados y no organiza-

una democracia participativa. El perfeccio-

dos, mayores de 16 años, tienen como meca-

namiento de esta articulación es el mayor

nismos de participación directa la posibilidad

desafío de este proceso.

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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

primera etapa

Etapas

1990 – 2005 El proceso de Definición de Compromisos de Gestión El nacimiento del Presupuesto Participativo es inseparable de los momentos fundacionales del primer gobierno progresista en Montevideo. En mayo de 1990, a pocos días de iniciar su gobierno, cuando el Intendente Dr. Tabaré Vázquez comenzó a confeccionar el Presupuesto Quinquenal de la Intendencia, convocó a vecinos y vecinas a «participar en la elaboración del Plan de Gobierno de los próximos cinco años, el cual deberá expresarse en el Presupuesto de ingresos y gastos a ser entregado para su debate en la Junta Departamental el próximo 15 de agosto». La convocatoria finalizaba explicando: «Por lo antedicho llamamos a las Organizaciones sociales y vecinales a reunirse en cada una de las 18 Zonas en que hemos dividido el Departamento, en plazos que permitan que el 24 de junio estén en nuestras manos sus demandas priorizadas,

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de forma de establecer la segunda ronda (de res-

entre los actores involucrados la idea de que la

puestas) entre el 6 y el 26 de julio.»

participación social en la elaboración del Pre-

Ese llamado fue parte de las primeras accio-

supuesto municipal de Montevideo debería ser

nes que se implementaron con el Proyecto de

una práctica permanente de las nuevas formas

Descentralización y Participación Ciudadana y

de gobierno, cuya construcción se iniciaba.

significó uno de los mayores aciertos políticos

Durante todo el quinquenio, el diálogo co-

para iniciar el curso de apropiación de la ges-

tidiano entre el gobierno departamental, los

tión por parte de la ciudadanía.

gobiernos locales y los actores sociales mantu-

Miles de ciudadanos y organizaciones so-

vo como referencia permanente los acuerdos

ciales participaron, junto al equipo de nuevos

alcanzados en esa etapa al evaluar la marcha de

gobernantes y funcionarios municipales, en

la gestión. Se desencadenó, simultáneamente,

una inédita experiencia política que posibilitó

un trabajo dirigido a instituir la participación

el descubrimiento social de la complejidad de

de la población en las definiciones presupues-

los procesos de gestión del Municipio y, funda-

tales, tanto en ocasión del Presupuesto Quin-

mentalmente, permitió identificar los puntos

quenal como en los ajustes anuales.

neurálgicos donde se elaboran y adoptan las

En 1995 el nuevo Intendente electo, Arq. Ma-

decisiones de mayor trascendencia, es decir

riano Arana, al iniciar su gestión al frente del

aquellas que más afectan con sus consecuen-

gobierno departamental, volvió a convocar a

cias la calidad de vida de la población.

los vecinos a participar en instancias de diálogo

Desde esa experiencia colectiva, el movi-

para diseñar el Presupuesto Quinquenal 1996–

miento social que acompañó y sostuvo el pro-

2000. Logró una respuesta social relevante, en

ceso descentralizador recién iniciado, identificó

la que, por primera vez, hubo una actuación

con precisión que la elaboración presupuestal

destacada de los nuevos Concejos Vecinales.

era el «momento» decisivo de la gestión. «Mo-

Desde 1997 y hasta 2005 esa convocatoria

mento» que era necesario abrir a la participa-

se realizó en forma anual, dentro de un proce-

ción ciudadana. En este corto período, se selló

so pautado por la circulación de información,

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consultas vecinales, análisis y fijación de prioridades locales, intercambio con el Equipo de

Las etapas del proceso de definición de Compromisos de Gestión El ciclo se articulaba en 4 etapas: 1.

2.

3.

4.

Elaboración y presentación de una propuesta de prioridades zonales y de la evaluación de la gestión transcurrida durante el año anterior. Se organizaba a partir de una asamblea pública en cada una de las 18 Zonas, a la que asistía el Ejecutivo Municipal en pleno, los Concejos Vecinales, vecinos y organizaciones sociales Se estudiaba por parte de la IMM la viabilidad presupuestal y técnica de las propuestas presentadas y se elaboraban respuestas preliminares (por escrito) sobre cada una de las propuestas presentadas (en el año 2002, en el momento del crack financiero nacional, la IMM respondía a 3.500 propuestas elaboradas en las Zonas). La etapa terminaba con la entrega de las respuestas a cada Concejo Vecinal. Los Concejos Vecinales estudiaban las respuestas recibidas y abrían instancias de deliberación, negociación y acuerdos con el Ejecutivo Municipal sobre el contenido de las mismas. Terminado este período, se definía cada uno de los Compromisos de Gestión, los que luego se redactaban (documentaban) y se distribuían a los Concejos Vecinales, como herramienta para facilitar el seguimiento y control social de cumplimiento de lo acordado.

Gobierno Departamental, deliberación, negociación, acuerdos, monitoreo y control social de la gestión. Se dio forma así al Proceso de Definición de los Compromisos de Gestión (nombre que adoptó el Presupuesto Participativo de Montevideo durante esa etapa). En el Proceso de Definición de los Compromisos de Gestión, admitiendo la participación de vecinos, vecinas y organizaciones, se apoyó a los Concejos Vecinales en la realización de consultas vecinales para la elaboración de sus propuestas y la toma de decisiones sobre el uso de los recursos en todos aquellos asuntos que se ponían a consideración local. Anualmente, se involucraron en la participación directa unas 5.000 personas. Una cifra que se duplicó cuando la consulta fue sobre el Presupuesto Quinquenal. Las decisiones finales que se adoptaron en el curso de ese proceso de definición fueron denominadas por los protagonistas como «Compromisos de Gestión», para poner de manifiesto el contenido ético que sustentaba ese pacto, realizado por el gobierno ante la sociedad, de dar cumplimiento a lo acordado.

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La crisis económica financiera del 2002

las políticas sociales y se potenció al máximo la promoción del empleo, las actividades productivas y la generación de impactos

La estrategia democratizadora del gobierno

económicos.

de Montevideo, y en ella el Presupuesto Par-

Fue la hora en que la Intendencia Munici-

ticipativo, se sostuvo durante los primeros

pal de Montevideo asumió con más fuerza su

15 años con recursos escasos y competencias

rol de actor del desarrollo económico y social,

limitadas, para actuar en el centro de causas

procurando a través de un despliegue gene-

que terminaron generando, a partir del 2002,

roso y solidario atender las urgentes necesi-

un pronunciado deterioro en la calidad de

dades de los más humildes.

vida de la población.

En este período de crisis, la gestión des-

En ese año hizo crisis el sistema finan-

centralizada, sus espacios de participación

ciero nacional y la geografía humana del

y el Presupuesto Participativo fueron herra-

país empeoró: la pobreza aumentó acelera-

mientas funcionales para enfrentar la situa-

damente y disminuyó la calidad de vida de

ción. Se trabajó desde ellos, cara a cara con la

la población. La configuración de una socie-

población, para despertar y estimular la sen-

dad territorialmente segmentada, con ma-

sibilidad y la creatividad latentes en el colec-

yor inequidad y alarmante exclusión social

tivo social, con la idea de que si se avanzaba

pasó a ser el cuadro que se presentó desde

en ello, la gestión municipal, aún en medio

entonces en todo el país y particularmente

de la crisis, se podría reorientar de inmedia-

en Montevideo.

to para atender la situación de emergencia

El Gobierno de Montevideo sufrió el impacto de la crisis y sus negativas repercusio-

social y, aún con recursos escasos, terminar siendo una buena gestión de gobierno.

nes en los recursos locales y en la elaboración

El punto más alto, durante los años 2002

y gestión del presupuesto municipal. Para

y 2003, estuvo en las discusiones realizadas

enfrentar esta situación, se redimensionaron

con los actores locales para reorientar el gasto

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planificado en el Presupuesto Municipal y rede-

segunda etapa

finir los Compromisos de Gestión asumidos en

2005 – 2009

el Presupuesto Participativo antes de la crisis. En ese período de suma gravedad, se puso énfasis en el agrupamiento vecinal por Zonas, se estimuló una visión de ciudad que permi-

El Nuevo Contexto a partir de 2005

tiera ver la globalidad más allá de las necesidades del barrio, y se promovió una conciencia

En mayo de 2005, con casi el 60% del apoyo de

solidaria apelando a reconocer que los más

los votantes, la ciudadanía montevideana res-

necesitados tenían que ser los más beneficia-

paldó por cuarta vez consecutiva la orientación

dos con la inversión municipal.

del gobierno departamental, eligiendo como

En este aspecto radicó una fortaleza de la

Intendente al Dr. Ricardo Erhlich. Pero fue en

gestión de Montevideo, que permite explicar

un escenario completamente nuevo, ya que en

gran parte del balance final de la misma en

marzo de ese año asumió como presidente de

el año 2005. Pero también mostró limitacio-

la República el Dr. Tabaré Vázquez, postulado

nes. Se evidenció la validez de un postulado

por la misma fuerza política, que también ha-

básico para delinear y evaluar toda estrategia

bía alcanzado el gobierno municipal de varios

de democratización en la escala local: la posi-

departamentos del resto del país.

bilidad de hacer más y mejor democracia no

Comenzaron cambios significativos en la

es sólo una cuestión local, sino que requiere

orientación de las políticas del gobierno nacio-

para su sostenibilidad e impacto de una polí-

nal, dirigido ahora a realizar transformaciones

tica nacional.

democratizadoras en la economía, en la sociedad y en el Estado. Es a partir de entonces que democratizar el Estado y la política, desarrollar prácticas más transparentes, incentivar la participación ciudadana en la gestión y en el control

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de las acciones públicas, pasaron a ser objetivos e

Se buscó superar dificultades acumulada y de-

iniciativas compartidas con el Gobierno Nacional

sarrollar reconocidas potencialidades exhibi-

y con otros varios Gobiernos Departamentales.

das por el PP, durante los años anteriores, para

La configuración del nuevo contexto político

accionar como una herramienta de construc-

nacional y metropolitano, hizo alentar mayores

ción de ciudadanías, de mejora y transparencia

posibilidades para avanzar en la gestión del de-

de la gestión y de distribución con equidad de

partamento, con articulaciones programáticas

los recursos presupuestales para la edificación

y operativas sinérgicas con gobiernos del ámbi-

de una ciudad incluyente y solidaria.

to metropolitano, estatal y regional, y una am-

Las actividades preparatorias, que impli-

pliación del horizonte de lo que es posible lograr

caron la realización de 30 Foros Zonales con la

con políticas democratizantes «locales».

participación de vecinos, vecinas y organizaciones de todos los barrios de Montevideo, culminaron con la instalación del Foro Ciudadano

El Foro Ciudadano

departamental que cerró el ciclo sesionando en la Intendencia Municipal. Fueron espacios

En este contexto, el nuevo Intendente Ricardo

abiertos, de encuentro, reflexión, debate de-

Ehrlich promovió un «Foro Ciudadano» sobre

mocrático de ideas, libre intercambio de expe-

el proceso de Descentralización con miras a

riencias y formulación de propuestas.

profundizarlo y destacó el desafío de renovar

Las críticas, desafíos y propuestas expresa-

también al Presupuesto Participativo. Fue en

das en el Foro fueron múltiples, como variada

octubre de 2005, pocos meses después de su

fue la participación ciudadana en el mismo.

llegada al gobierno.

El denominador común de las voces ciud

La propuesta incluyó la realización de una

danas estuvo orientado a renovar el proceso

evaluación sobre el camino recorrido, recono-

de elaboración del PP, introduciendo cambios

ciendo las fortalezas y debilidades del proce-

para hacerlo más funcional al proceso iniciado

so y la definición de nuevas rutas a recorrer.

de transferencia de poder para que la sociedad

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de Montevideo pueda incidir cotidianamente

real de poder con la cual incidir en la elabora-

en la gestión pública a través de la elabora-

ción presupuestal, y particularmente en el des-

ción, seguimiento y control del presupuesto

tino de los recursos, no estaban a la altura del

departamental.

desarrollo global de la estrategia de reforma de-

Se señaló críticamente que, a la vez de com-

mocrática que se implementaba.

prometerse y respaldarlo, el Gobierno Munici-

Además se señaló que, a pesar de los enor-

pal no había logrado, durante el período anali-

mes avances democratizadores realizados,

zado, situar al Presupuesto Participativo como

debía mejorarse aún más la transparencia so-

instancia fundamental dentro de los múltiples

bre los recursos presupuestales sometidos a

momentos de diálogo que había desarrollado

consulta o decisión ciudadana, como la de los

con la población, a pesar de la demostrada ca-

criterios de distribución equitativa de gastos y

pacidad del PP para incidir en las transforma-

contribuciones entre los diversos territorios.

ciones democráticas en curso y ser el espacio de

Así, se podría alentar mejores niveles de par-

participación ciudadana más importante entre

ticipación ciudadana y consolidar el iniciado

todos los creados en el período, verdadera espi-

proceso de invertir las prioridades tradicio-

na vertebral de un sistema participativo diver-

nales del gasto público en función de atender

sificado y en crecimiento.

prioritariamente las necesidades de los secto-

Esa debilidad no había permitido avanzar lo

res más vulnerables de la población.

posible en el desafío de incorporar plenamente

También se abordó el análisis de la comuni-

la fuerza de la participación ciudadana que se

cación institucional y la calidad de la informa-

desenvuelve dentro del Presupuesto Participati-

ción de apoyo al proceso, la que se calificó como

vo, para calificar la gestión municipal y realizar

de escaso impacto en la sinergia del mismo.

a su impulso las transformaciones adecuadas en

Otro aspecto relevante fueron las seña-

los ámbitos organizacionales y administrativos.

les que demostraban un estancamiento de la

Se indicó, entonces, que los mecanismos

participación vecinal «directa» en el Presu-

institucionales para desarrollar la transferencia

puesto Participativo. La participación tendía

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ha acotarse a la importante acción que realiza-

sobre nuevas «Reglas de funcionamiento del

ban los Concejos Vecinales en su condición de

PP», para aplicar a partir del año 2006.

«representantes» vecinales. Esa actividad debía

La propuesta de la Comisión Departamental

continuar y mejorarse, pero surgía con claridad

fue sometida inmediatamente a discusión de los

que se debilitaban los intentos de generar me-

18 Concejos Vecinales y del Gobierno municipal,

canismos de participación e involucramiento

quienes al aprobarla convirtieron las «reglas»

vecinal directo, tanto en la elaboración de pro-

en la «ley de juego» que desde entonces gobier-

puestas como en la toma de decisiones.

na los Ciclos del Presupuesto Participativo.

Se subrayó además que la ausencia de un abordaje de género del Presupuesto Participativo, era un importante factor de debilidad en sus intenciones democratizadoras. Todas estas críticas, como las propuestas

Segunda etapa de la construcción del Presupuesto Participativo

recogidas en el transcurso del Foro Ciudadano, fueron incorporadas como materiales de

A partir de los acontecimientos reseñados, se

trabajo de una «Comisión Departamental del

inició la segunda etapa en la construcción del

Presupuesto Participativo» que se formó du-

Presupuesto Participativo.

rante las propias sesiones y quedó integrada

En los debates del Foro y en los trabajos de

con representantes de los Concejos Vecinales

la Comisión Departamental del PP, el Gobierno

(18), de los participantes del Foro (18) y del Eje-

Municipal y los actores sociales construyeron

cutivo Municipal (2).

consensos sobre una serie de definiciones con-

Esa Comisión jugó un papel muy significa-

ceptuales que los orientaron en los diversos

tivo en el proceso de renovación: en un inten-

momentos del mismo. Se definieron: el sen-

so trabajo, durante los dos meses siguientes

tido que adquiría la renovación, los objetivos

construyó las bases de un acuerdo político

políticos y de gestión que se pretendían alcanzar,

expresado en la redacción de una propuesta

las condiciones necesarias para la continuidad del

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proceso, los procedimientos y normas a elaborar

de las organizaciones sociales y los ciudadanos en

y los alcances de la participación ciudadana.

la elaboración del Presupuesto de la Intendencia Municipal de Montevideo, en el control cotidiano de la gestión municipal y en su evaluación.»

Definiciones

«Es considerado parte de las ´herramientas de participación´ que se han creado desde 1990

En ese sentido, se trabajó para precisar que es

en el ámbito municipal, buscando crear mejores

lo que se entiende por Presupuesto Participa-

condiciones para la formación de ciudadanías

tivo (PP) y, reconociendo que no existe una

activas. (...) El Presupuesto Participativo contribu-

definición única ya que ellas varían mucho de

ye a hacer más eficaces las acciones de la IMM en

un lugar a otro, se tomó en cuenta la propia

todo el Departamento, ya que en su transcurso

experiencia en la materia y se ratificaron defi-

se definen y organizan múltiples intervenciones

niciones anteriores.

municipales en el territorio en función de las ne-

El Presupuesto Participativo se lo puede defi-

cesidades reales de sus habitantes, en especial de

nir como: «un mecanismo (o un proceso) por el

la población más necesitada de recursos y oportu-

cual la población define o contribuye a definir el

nidades para mejorar su calidad de vida. Es por lo

destino de todo o una parte de los recursos del

tanto un instrumento que permite hacer un uso

presupuesto municipal».

más democrático de los recursos municipales».2

1

En su primera etapa, hasta el año 2005, el

Se acordó que los objetivos de la renovación

«Proceso de Definición de los Compromisos de

y profundización del Presupuesto Participativo

Gestión», fue descrito como: «un proceso forma-

implicaban dotar de mayor contenido demo-

do por varias actividades encadenadas, mediante

crático a la gestión, articulando con lo nuevos

las cuales se facilita y promueve la participación

programas de inclusión y desarrollo social que

1

2

Colección de recursos sobre gobernanza urbana. UN–HABITAT.

«Apuntes sobre el Presupuesto Participativo de Montevideo». Unidad de Planificación y Participación Descentralizada–2000.

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se implementan desde el gobierno departamen-

El desarrollo de esta estrategia está con-

tal y el nacional, aspirando ha desarrollar sus

tribuyendo a la formación de redes fortalece-

potencialidades como herramienta de partici-

doras de la nueva gestión pública, del propio

pación y construcción de ciudadanías, de trans-

entramado social y de las capacidades sociales

parencia y mejora de la gestión municipal, así

para participar en las decisiones de políticas

como de distribución democrática y equitativa

públicas de impacto general.

de los recursos presupuestales en la edificación de una ciudad incluyente y solidaria.

De esta manera, los beneficios esenciales que se esperan obtener con la renovación se

Se ratificó que el Presupuesto Participati-

orientan a la profundización del ejercicio de

vo, que otorga identidad a la descentralización

la democracia y la construcción de un diálogo

montevideana, debe continuar siendo una en-

permanente entre el gobierno departamental,

tre varias herramientas de participación. Su

los gobiernos locales y los ciudadanos y ciuda-

papel destacado no debe oscurecer el hecho de

danas organizados y no organizados.

que, en realidad, es una de las múltiples opor-

Se aspira que muchos de ellos se conviertan

tunidades y canales de participación diferen-

en protagonistas activos de la gestión pública,

tes que se han creado en la ciudad.

responsables, críticos, exigentes. Definiendo di-

Su renovación debe realizarse dentro de

rectamente sus prioridades, controlando y fis-

este «modelo» que, configurando una verdade-

calizando la ejecución del presupuesto, pueden

ra estrategia de desarrollo de la participación,

así mejorar sus condiciones de vida.

debe experimentar además con nuevas pro-

Desde la experiencia adquirida, se tiene la

puestas y nuevos dispositivos que se agreguen

convicción de que los participantes, al identifi-

a los ya existentes, facilitando la articulación y

car con exactitud los fundamentales problemas

el diálogo con los sectores sociales tradicional-

a atender con recursos que son siempre meno-

mente más organizados y experimentados en

res que las demandas existentes, se benefician

la participación, pero también con otros, aso-

directamente y benefician también a aquellos

ciados en otras dimensiones de la vida social.

que aún no se incorporan al proceso.

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En lo institucional, el Presupuesto Participati-

que la ciudadanía pueda disponer sobre su uso

vo puede continuar estimulando los procesos de

y asumir luego el compromiso político de que

modernización de la gestión, sin lo cual no es po-

esas decisiones, una vez adoptadas, serán «vin-

sible cumplir con las aspiraciones ciudadanas.

culantes» para la gestión del gobierno. Las autoridades departamentales, además, tienen otras obligaciones: deben facilitar el

Condiciones requeridas para renovar el Presupuesto Participativo

proceso, asegurar que el aparato administrativo se apropie de las decisiones tomadas y presentar sus propios proyectos –los que resulten de los compromisos establecidos en

Para iniciar una nueva etapa en el PP, se iden-

el Programa de Gobierno–, para someterlos a

tificaron y describieron condiciones previas:

debate y opinión.

algunas dependen de la ciudadanía y otras in-

Se requiere de un trabajo de animación y

volucran al Intendente y a las autoridades de-

apoyo sostenido, tanto en instancias de toma

partamentales y locales.

de decisiones como en el desarrollo de las ac-

Las condiciones que se requieren del Inten-

tividades cotidianas. Mientras se construye, se

dente y de las autoridades del gobierno parten

necesita de un apoyo potente del nivel central

de la existencia expresa de la voluntad política

que colabore en su crecimiento y aporte ele-

para ingresar en el proceso y cumplir con lo que

mentos para su consolidación.

en él se decida. Esta voluntad, que se expresó en

Como ni los actores institucionales –in-

año 2005 con la iniciativa de proponer el deba-

cluyendo los gobernantes– ni los actores de la

te, debe mantenerse durante todo el proceso:

sociedad cuentan con la formación necesaria

eso es vital para dar cumplimiento a los com-

para responder a las complejidades del proce-

promisos que se contraen con la población.

so, la capacitación permanente, se debe inte-

La voluntad también se manifiesta en destinar recursos del Presupuesto Municipal para

grar como una dimensión decisiva del proyecto en varios niveles de actuación.

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El gobierno debe promover, por un lado, el conocimiento de los diversos planes gene-

pales informaciones financieras y a las decisiones tomadas en el Presupuesto Participativo.

rales y sectoriales ya existentes para el desa-

El valor de la comunicación es central para

rrollo de la ciudad y, por otro, debe desplegar

crear las mejores condiciones de éxito al proce-

iniciativas para capacitar a los actores sociales

so: darle amplia visibilidad con garantías de libre

desde la práctica de su participación en nue-

expresión de opiniones, explicar con claridad los

vos programas de Planificación integral de la

objetivos, demostrar la utilidad del tiempo inver-

localidad y del departamento, como forma de

tido para participar en él, garantizar que las auto-

articular progresivamente las demandas del

ridades tendrán en cuenta esas opiniones, y que,

Presupuesto Participativo con una visión glo-

efectivamente, se realizará lo que allí se decida.

bal de la ciudad. Se debe capacitar a la población y a los funcionarios municipales sobre el presupuesto municipal y, en particular, sobre el Presupuesto

Implicancias del involucramiento ciudadano

Participativo (monto, origen de los recursos, estructura del gasto). También hay que establecer

Las condiciones requeridas a la sociedad se ba-

con claridad cuáles asuntos de la gestión en la

san esencialmente en su interés de participar,

ciudad son de competencia y responsabilidad

de estar presente en las actividades y asumir

del gobierno departamental y cuáles no.

la responsabilidad de intervenir en las evalua-

Finalmente, es imprescindible una campa-

ciones y ajustes necesarios. Parece claro que,

ña permanente de información a la población,

para que la experiencia se pueda sostener, es

a través de todos los medios posibles, sobre las

vital contar con el interés de participar en el

fechas, lugares de reunión y reglas de juego del

proceso por parte de la sociedad organizada y

proceso. Se requiere de un gran esfuerzo de co-

la ciudadanía en general.

municación para que toda la población se sienta

No es posible desarrollar el Presupuesto

convocada y para que tenga acceso a las princi-

Participativo con una sociedad desmoviliza-

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da y acrítica. Esta definición hace al reconoci-

sieron a consideración vecinal, quedaron en

miento de que los PP no se pueden imponer a

sus manos. Esto significa que el mecanismo de

marcha forzada para «injertar» participación y

representación social fue el mecanismo usado

transparencia a los municipios donde las pre-

en el Presupuesto Participativo hasta 2005.

condiciones sociales y de cultura política no están reunidas.

En la renovación del PP, una de las metas planteadas –a la vez de mantener y mejorar la

Un principio central a respetar en la renova-

incidencia en él de los Concejos Vecinales–, es la

ción es el derecho de participación universal, en

de combinar esta forma de participación indi-

cualquier forma que adquiera el proceso. Es este

recta con la autonomía de propuesta y gestión

uno de los principios fundamentales a respetar:

directa de los demás colectivos que componen

el derecho de los ciudadanos y ciudadanas a

el tejido asociativo local y con una amplia ac-

participar en forma voluntaria y universal, es

tuación de las personas que no se asocian a

decir sin ningún privilegio por condición de

aquellos colectivos que habitualmente actúan

sexo, etnia, organización, credo, etc.

en la vida municipal.

A su vez, en Montevideo se debe asegurar

Se busca de esta manera ampliar y calificar

la existencia de mecanismos de participación

el proceso de diálogo que se establece entre el

directa junto a la continuidad de actuación de

gobierno municipal y la sociedad. Diálogo que,

los Concejos Vecinales en el proceso de toma

con momentos para proponer, decidir, evaluar

de decisiones que se defina.

y controlar la gestión, se favorezca por la ex-

A partir de la creación de los Concejos Vecinales (órganos de «democracia representa-

tensión, el pluralismo y la representatividad de los involucrados.

tiva comunitaria») en 1993, la realización de

De esta forma, se puede contribuir ha au-

las consultas vecinales, la elaboración de las

mentar la legitimidad del proceso frente a la

propuestas y la toma de decisiones en todos

mayoría de los ciudadanos –incluyendo a aque-

aquellos asuntos que dentro del Proceso de

llos que no participan directamente en él– y me-

Definición de Compromisos de Gestión se pu-

jorar la cantidad y calidad de participantes.

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La experiencia internacional muestra que

posibilidades de incidencia directa en la deci-

en procesos con participación directa el involu-

sión sobre el destino de los recursos, desde su

cramiento de la ciudadanía en los PP compro-

propia participación en el proceso.

mete del 1% al 15% de las personas mayores de 18 años, que el grado de implicancia aumenta en ciudades chicas, y que la cantidad es variable de

Las Reglas del Presupuesto Participativo

un año a otro, con un alto grado de rotación. Se debe asegurar que en el nuevo Presupuesto

Estas definiciones colectivas orientan la redac-

Participativo pueda incluirse a todos los grupos

ción de las nuevas Reglas del Presupuesto Par-

sociales, prestando atención a la participación de

ticipativo, instancia que pasa a ser un aspecto

las mujeres, los jóvenes, los más pobres, etc.

central en el proceso de renovación. La Reglas

Con relación a la participación de ciudadanos

expresan los acuerdos alcanzados entre el go-

organizados y no organizados, específicamente,

bierno y los representantes sociales. Como ma-

se reafirma que en el PP se promueve la cons-

nifestación del poder político compartido, una

trucción de una sociedad organizada y autóno-

vez redactadas, su difusión entre la población

ma con capacidad para participar activamente

debe ser amplia y masiva antes de iniciarse el

en la gestión pública, ya que la participación

proceso. Este aspecto es esencial para dar trans-

colectiva en las decisiones del gobierno y en el

parencia y aportar credibilidad al mismo.

control sobre el Estado es esencial para calificar la política y para construir ciudadanías.

En las Reglas se debe definir aspectos sustanciales del proceso. Por ejemplo, el monto

Pero, a la vez que se reconocen las cualida-

de los recursos del presupuesto sobre el que

des y beneficios de la participación organizada

se decide, los tiempos, las etapas, los proce-

para la construcción de una sociedad democrá-

dimientos para realizar propuestas y adoptar

tica, también se debe asegurar el derecho legí-

decisiones, las formas de reparto de los recur-

timo de actuar en el Presupuesto Participativo

sos entre las Zonas y los barrios, las formas de

a ciudadanos y ciudadanas no organizados con

seguimiento y control social, etc.

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También se establece el acuerdo para que,

decisiones –también vinculantes– sobre otra

antes de adoptarse las decisiones finales, las

parte del presupuesto, agregando más obras a

propuestas de los participantes sean someti-

la gestión.

das a un estudio de viabilidad mediante crite-

Con las nuevas reglas, elaboradas y aproba-

rios técnicos y normativos, considerando que

das en conjunto por el Gobierno Municipal y los

este cruce es el que permite articularlas con los

Concejos Vecinales, da comienzo una nueva épo-

procesos de planificación de la ciudad a media-

ca del Presupuesto Participativo. Ahora con dos

no y largo alcance.

Fuentes Presupuestales: la Fuente 1 y la Fuente 2.

Finalmente, se establecen los mecanismos

Fuente 1. Está compuesta por un monto pre-

para evaluar periódicamente el programa y

supuestal, definido por el Intendente Municipal

para realizar las modificaciones que desde esta

en cada ejercicio anual, igual para cada una de

evaluación se sugieran.

las 18 Zonas en que se divide Montevideo. El destino de esta Fuente presupuestal es decidido por la ciudadanía, a través del voto directo

Metodología

y universal en elecciones convocadas al efecto. Fuente 2. Está integrada por recursos para

Hasta el 2010 en el Presupuesto Participativo se

obras que destinan dependencias ejecutivas de

sometía a decisión directa y vinculante de los

la Intendencia Municipal y su ejecución es de-

vecinos y vecinas –es decir, sin intermediarios–

cidida por los Concejos Vecinales en consulta

una parte del presupuesto municipal para rea-

con los vecinos a través de los mecanismos ha-

lizar obras de su directo interés. Esta decisión

bituales que se han desarrollado en cada Zona.

se considera «vinculante» por voluntad políti-

Esta Fuente presupuestal es la forma del

ca del Intendente. Es decir, que compromete al

Presupuesto Participativo tradicional que se

gobierno departamental a su cumplimiento.

ha venido desarrollando a lo largo de los años.

Simultáneamente, los Concejos Vecinales,

Es decir, de la etapa anterior del Presupuesto

organismos de representantes sociales, toman

Participativo se mantiene la facultad reconocida

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a los Concejos Vecinales para decidir como repre-

Asimismo, están previstos mecanismos de

sentantes vecinales legítimos sobre el uso de una

capacitación, seguimiento y control social de

parte de los recursos presupuestales que se dis-

la gestión sobre las decisiones adoptadas, así

ponen para el PP. Pero se agregan nuevos recur-

como de rendición de cuentas públicas y eva-

sos, los que anunciados año tras año por parte del

luación anual del ciclo.

Intendente, son sometidos –con ese destino– a la aprobación del órgano Legislativo Departamental (Junta Departamental). El PP se desarrolla, así, en dos vertientes de

Desarrollo del Ciclo del Presupuesto Participativo

ciclos anuales que comienzan con la aprobación de las Reglas del Presupuesto Participati-

El Ciclo del Presupuesto Participativo es una se-

vo y finalizan con la elección de las obras que

cuencia de cuatro pasos.

habrán de ejecutarse durante el siguiente año.

Empieza con la presentación de propuestas,

De este modo, se asegura el derecho de

sigue con su análisis técnico, luego se decide qué

participación universal, se habilita a los ciu-

obras ejecutar (ya sea por decisión de los Conce-

dadanos y ciudadanas mayores de 16 años a

jos Vecinales o a través de la gente votando las

proponer las obras a realizar y, para el mo-

propuestas que más desea o necesita) y termina

mento de decidir cuáles de ellas se realizarán,

con una obra o servicio nuevo en el barrio.

se introduce el mecanismo de participación

El Ciclo del PP se acompaña de mecanismos

directa de la población mediante elecciones

de seguimiento y control social, así como de una

con voto secreto.

rendición de cuentas y evaluación permanente.

También se acentúa el rol que les correspon-

Como se ha dicho, este Ciclo está regido

de a los órganos del sistema descentralizado par-

por Reglas que incluyen tanto definiciones so-

ticipativo (Juntas Locales, Concejos Vecinales y

bre el Presupuesto Participativo, como indica-

CCZ) como animadores y organizadores del ciclo

ciones normativas y pasos cronológicamente

y en los procesos de ejecución de las obras.

dispuestos.

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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

El Presupuesto Participativo asegura a los habitantes de Montevideo el derecho de participación universal, para deliberar sobre el uso

Reglas

de los recursos públicos administrados por la IMM y para decidir el destino de una parte del Presupuesto Municipal determinando qué obras realizar. «El proceso de Presupuesto Participativo de Montevideo es un proceso de diálogo democrático que se establece entre el Ejecutivo municipal y los vecinos y organizaciones sociales de Montevideo. (...) Es una herramienta de participación democrática del proceso de descentralización cuya construcción fue iniciada en 1990.»1 En el PP se crean procedimientos y oportunidades para que la ciudadanía y sus organizaciones puedan realizar un mayor seguimiento y control social de la gestión de la IMM. El PP se apoya en el funcionamiento de los órganos del Sistema Descentralizado Local de Montevideo y en su capacidad para convocar, promover la participación directa, consultar, articular, mediar, representar intereses 1

Reglas del PP. Ciclo 2008.

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vecinales y elaborar proyectos de desarrollo comunitario.

Reglas del Presupuesto Participativo – Ciclo anual 2008

En especial, se considera de alto valor la labor facilitadora, promotora y organizadora de

1 Participación

la participación vecinal que realizan los Conce-

Tienen derecho a participar en las actividades

jos Vecinales, los cuales cuentan para ello con

del PP todos y todas los/las habitantes del depar-

la asistencia y apoyo de la Junta Local, del CCZ

tamento de Montevideo mayores de 16 años.

correspondiente y del área central de la IMM. En el transcurso del ciclo del PP la actuación

2. Territorio

de los órganos centrales y locales del Gobier-

Las bases territoriales para organizar las

no Departamental observan el principio de la

actividades el PP serán las 18 Zonas en que se

autonomía de la sociedad civil y sus organiza-

divide administrativamente el departamento

ciones. Recorrerá un ciclo de trabajo que co-

de Montevideo.

menzará en marzo y culminará en diciembre. Las obras serán seleccionadas en la votación vecinal que se realizará el último domingo de octubre de cada año.

3. Recursos El PP de Montevideo organiza la participación ciudadana para proponer y decidir las

El PP se realizará siguiendo las Reglas, que

obras que se realizarán financiadas con recursos

se detallarán a continuación, elaboradas por la

del Presupuesto Municipal desde dos fuentes

«Comisión del Presupuesto Participativo» –in-

diferenciadas:

tegrada por la IMM y representantes de los Con-

La Fuente 1 se integra con recursos expre-

cejos Vecinales– luego de la evaluación del Ciclo

sados en dinero. El Intendente redactará en el

del año anterior. En las Reglas para cada Ciclo se

mensaje de Ajuste Presupuestal que enviará a

introducen cambios y ajustes parciales sobre las

la Junta Departamental en el mes de junio de

que rigieron el Ciclo del año anterior y las mis-

cada año, el monto de recursos destinados a

mas también serán objeto de evaluación.

este fin para gastar en obras de cada Zona.

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La Fuente 2, aporta recursos desde los pre-

Etapa 1. Realización de actividades de ca-

supuestos asignados previamente a Divisiones,

pacitación a la ciudadanía, instalación de los

Servicios y Unidades de la IMM para financiar

equipos de coordinación del PP en cada Zona:

sus respectivas tareas (Vialidad, Alumbrado,

los Equipos de Planificación Zonales. Desplie-

Áreas Verdes, etc.).

gue de acciones de información y estímulo

Estos recursos podrán ser expresados en

para la presentación de propuestas y proyec-

dinero o en otras modalidades. Se definirán

tos. Recepción en los CCZ de propuestas y pro-

también cuando el Intendente envíe a la Jun-

yectos vecinales para la Fuente 1.

ta Departamental el mensaje de Ajuste Presupuestal para cada año.

Etapa 2. Estudio de factibilidad técnica, normativa y de costos de las propuestas presentadas para la Fuente 1. Definición de los recursos

4. Decisiones Las decisiones sobre las obras a realizar financiadas con los recursos de la Fuente 1 las

para la Fuente 2. Etapa 3. Decisión de las obras a realizar de acuerdo a los siguientes criterios:

adoptará la ciudadanía mediante su participa-

Obras a financiar con los recursos de la Fuen-

ción directa en la votación de las propuestas

te 1: las obras a realizar con los recursos de

presentadas previamente tal como se describe

esta Fuente serán decididas mediante elec-

en los artículos siguientes.

ción por voto secreto y universal, eligiéndose

Las decisiones sobre las obras a realizar con

entre las propuestas presentadas y viables en

los recursos provenientes de la Fuente 2 serán

actos electorales que se realizarán en forma

adoptadas por los Concejos Vecinales.

simultánea en las 18 Zonas el último domingo de octubre. Las obras elegidas se documenta-

5. Ciclo, Etapas El PP recorrerá un ciclo durante el año, el que tendrá las siguientes etapas:

rán después como Compromisos de Gestión. Obras a financiar con los recursos de la Fuente 2: los Concejos Vecinales decidirán

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qué obras realizar con estos recursos. Final-

a la Fuente 1 del Presupuesto Participativo

mente se realizará en esta Etapa la evalua-

para cada Zona.

ción del Proceso hecho.

Las propuestas deben estar destinadas a

Etapa 4. Realización de las obras. Segui-

concretar intervenciones de interés ve-

miento y control social de la gestión. Esta etapa

cinal asegurándose el uso público de las

se extenderá durante el siguiente año.

realizaciones.

6. Compromisos de Gestión

ejecutadas o desarrolladas en su totalidad

Las decisiones adoptadas a través de ambos

con los recursos votados para el año de

mecanismos serán reconocidas por el Intendente como sus Compromisos de Gestión. Las obras de la Fuente 1 serán realizadas durante

ejecución. •

obras de la Fuente 2 serán financiadas con los recursos definidos en la Etapa 2.

Las propuestas deben ser técnicamente viables y no deben violentar normativas

el año siguiente a su aprobación y financiadas con la cifra establecida oportunamente. Las

Las propuestas deben ser pasibles de ser

vigentes. •

Se presentarán en los CCZ en un formulario igual para todo Montevideo.

Los menores de 16 años podrán presentar

7. Reglas para presentar las propuestas para la Fuente 1

propuestas en tanto cuenten con el aval

cualquiera.

Podrán presentar propuestas aquellas personas, grupos, instituciones u organizacio-

de un mayor de edad o una organización •

Las propuestas que estén acordes a las nor-

nes con residencia personal, social, institu-

mas del Presupuesto Participativo, serán

cional o laboral en la Zona.

sometidas a elección vecinal en la Zona

El costo estimado de las propuestas no po-

donde fueron presentadas con un procedi-

drá sobrepasar el monto anual destinado

miento igual para todas las Zonas.

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Los electores podrán votar marcando hasta

zonales alcancen: este orden no podrá ser

tres de las propuestas sometidas a votación

modificado bajo ningún concepto.

en una hoja donde figurarán todas las pro•

Si luego de asignar recursos para la primer

puestas elegibles de la Zona.

propuesta (la más votada), queda dinero

El acto electoral se realizará el último do-

disponible para otras, se asignarán recur-

mingo de octubre y se organizará de for-

sos a la segunda y así sucesivamente a tan-

ma similar al de las elecciones de Concejos

tas como alcance el fondo para financiar

Vecinales.

propuestas enteras.

Podrán ser electores en cada Zona todos los

En caso de que los recursos restantes de la

habitantes de la misma, mayores de 16 años

partida zonal del año cuyos recursos se es-

que tengan residencia personal, laboral o

tán distribuyendo, no alcancen para finan-

social en la Zona.

ciar totalmente la propuesta que sigue en

El escrutinio se realizará el martes siguien-

el orden preestablecido, se procederá de la

te a la elección en todas las Zonas en forma

siguiente manera:

simultánea.

1. La Propuesta se ejecutará si los recursos zonales restantes alcanzan para cubrir

8. Criterios para asignar los recursos entre las propuestas de la Fuente 1 que sean elegidas

el 50% del costo estimado. En este últi-

situaciones.

Las propuestas, luego de la votación, serán

mo caso se apelará a un Fondo Especial que creará la IMM para atender estas

ordenadas de acuerdo a la cantidad de vo-

2. Si el monto restante no alcanza para

tos que obtenga cada una, partiendo de la

cubrir el 50% del costo estimado de la

más votada y así sucesivamente hasta la

propuesta, la IMM procurará ajustar la

que obtenga menos votos.

propuesta al monto disponible para ha-

Los recursos del PP se asignarán a las obras

cerla ejecutable. Este ajuste deberá tener

siguiendo ese orden, hasta que los recursos

el consentimiento de los proponentes.

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3. Si ninguna de las dos alternativas anterio-

con participación del Sr. Intendente y su equipo

res resulta factible, la propuesta no se eje-

para realizar la Rendición de Cuentas sobre la

cutará y el dinero no usado en la Zona se

ejecución de las obras de los Ciclos anteriores.

destinará a financiar el Fondo Especial. •

Cuando una o varias de las propuestas que

11. Cronograma del Ciclo. Fuentes 1 y 2

resultan ganadoras no pueda ejecutarse por

Etapa 1

razones ajenas a la IMM, esta será anulada y

Febrero – Abril

los recursos destinados en primera instancia

En febrero comienza a funcionar la «Comi-

a la misma se aplicarán a realizar la o las pro-

sión del Presupuesto Participativo», inte-

puestas que siguen a la última financiada, de

grada por 36 representantes de los Conce-

acuerdo al orden marcado por los votos.

jos Vecinales y la IMM. •

9. Mecanismos de seguimiento y control social de la ejecución de las obras definidas

Se instala en cada Zona un Equipo de Planificación Zonal (EPZ) con integrantes de la Junta Local, Concejo Vecinal y Centro Comunal Zonal. La función de este equipo es

Los Equipos de Planificación Zonal tendrán

la coordinación general del Ciclo del PP en

entre sus cometidos el seguimiento y control

todos sus detalles, implementa la difusión,

de todas las intervenciones aprobadas.

realiza el estudio de las propuestas en pri-

No obstante lo anterior, los diferentes ór-

mera instancia y es el responsable –en de-

ganos locales podrán darse todas las formas

finitiva– de la toma de las decisiones perti-

complementarias que contribuyan al mejor

nentes a nivel local.

control social de lo aprobado.

Se realizarán jornadas de capacitación a concejales, ediles y demás actores locales.

10. Rendición de Cuentas

recursos disponibles para el PP, Fuente 1.

Desde julio a setiembre se realizarán 18 asambleas vecinales abiertas, una por Zona,

El Intendente definirá e informará sobre los

Comenzará la campaña de comunicación.

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Se realizarán actividades zonales de difu-

Etapa 2

sión, información y animación para la parti-

Mayo – Junio

cipación vecinal.

A fines de junio el Intendente definirá e

Se hará difusión especial de los PLAEDEZ

informará sobre los recursos disponibles

(Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal)

para la Fuente 2 y la fecha en que se espera

como forma de aportar con una herramien-

recibir desde los Concejos Vecinales las de-

ta elaborada en la Zona que ha establecido

cisiones de las obras a realizar. Los Concejos

objetivos y prioridades de orden local.

Vecinales comenzarán a trabajar adoptar las decisiones correspondientes.

Abril – Mayo • • •

Los EPZ continuarán hasta finalizar el es-

Continuarán las actividades de difusión y ca-

tudio de las propuestas de la Fuente 1 y su

pacitación de la primera etapa.

envío al área central de la IMM.

Se abre el período de presentación de propuestas de abril a mayo.

Julio – Agosto – Setiembre

Los EPZ comenzarán el estudio de las pro-

Durante estos meses en 18 asambleas veci-

puestas. Asesorarán los técnicos del CCZ y

nales se realizará la Rendición de Cuentas

eventualmente del área central. Enviarán las

sobre la ejecución de las obras de los Ciclos

propuestas informadas a la Unidad de Planifi-

anteriores.

cación y Participación Descentralizada para su •

El área central continuará el estudio de las

segundo análisis en el área central de la IMM.

propuestas, la elaboración de informes y la

El área central iniciará el estudio de las

entrega de los mismos a la Unidad de Pla-

propuestas.

nificación y Participación Descentralizada para su devolución a los EPZ. Sobre mediados de agosto todos los informes deben estar en manos de los EPZ.

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Período de información a los proponentes:

Rendición de Cuentas. Desde julio a setiem-

a partir de la recepción de los informes del

bre se realizarán 18 asambleas vecinales abier-

área central y hasta el fin de agosto los EPZ

tas, una por Zona, con participación del Sr. In-

informarán a los proponentes sobre la via-

tendente y su equipo para realizar la Rendición

bilidad de las propuestas presentadas.

de Cuentas sobre la ejecución de las obras de los

Reclamos: hasta el 1º de setiembre los pro-

Ciclos anteriores,

ponentes podrán presentar ante el EPZ reclamos sobre el estudio de viabilidad. Estos serán enviados con segundo infor-

Etapa 3

me del EPZ a la Unidad de Planificación

Setiembre – Octubre

y Participación para que la dirección del

área central informante adopte la decisión final en 10 días. •

difusión, campaña pública. •

Último domingo de octubre: elección en

El Concejo Vecinal aprobará la lista defini-

las 18 Zonas con voto secreto mayores de 16

tiva a someterse a elección y la entregará a

años.

Junta Local respectiva. •

Preparación de la elección. Información,

Martes siguiente: Realización del escrutinio.

Se realizará la redacción definitiva de las propuestas viables para su posterior difu-

Noviembre – Diciembre

sión pública.

10 de noviembre se dará a conocer el listado

El 10 de setiembre las propuestas estarán

definitivo de las obras elegidas y financiadas

prontas para su edición y difusión.

que se ejecutarán.

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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Logros y desafíos

Elaboración conjunta de las Reglas del Presupuesto Participativo El Presupuesto Participativo es una manifestación de «poder político compartido», rasgo que identifica a la nueva gobernabilidad democrática de Montevideo. Sus Reglas y principios se definen anualmente entre gobernantes y representantes de la población, exteriorizando el acuerdo político que sostiene todo el proceso. Aparecen como un modelo de las nuevas relaciones que se edifican entre gobernantes y ciudadanos para construir la ciudad. Su elaboración en forma anticipada al inicio de cada Ciclo y su difusión masiva, acompañadas del anuncio de los recursos del presupuesto departamental que se disponen para ser definidos por la población, mejoraron la transparencia del proceso y son un factor clave en el crecimiento de su solvencia en el universo de experiencias de PP que se realizan hoy en el mundo. Las Reglas del PP, declaran los principios que sustentan las nuevas relaciones sociales y

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los valores que inspiran todas las acciones que en el proceso se desarrollan. Es ahora un desafío, mantener el principio de elaboración compartida de las Reglas entre gobierno y ciudadanía, apoyando simultáneamente a los actores sociales con la información y capacitación necesaria que califique su parti-

Es ahora un desafío, mantener el principio de elaboración compartida de las Reglas entre gobierno y ciudadanía, apoyando simultáneamente a los actores sociales con la información y capacitación necesaria que califique su participación en esta construcción.

cipación en esta construcción. También se debe mantener la plasticidad del proceso, para adaptarlo a los cambios institucionales y sociales y a los nuevos desafíos que incorpora su propio desarrollo, mediante

Estos Ciclos fueron acompañados de una

prácticas de evaluación y ajustes continuos de

campaña de información y comunicación ins-

sus Reglas.

titucional de alcance masivo que contribuyó a que el proceso sintonizara con amplios sectores de la población, que le legitimaron social-

Impacto sobre la participación social en la gestión de la ciudad

mente con la presentación de propuestas y con su participación en la votación final. El total de iniciativas y propuestas presen-

Los Ciclos 2006, 2007 y 2008 del PP consti-

tadas en los tres Ciclos fue de 5.700. En los años

tuyeron hechos sobresalientes en la agenda

2007 y 2008 más del 47% de ellas fueron pre-

pública municipal del año y fortalecieron a

sentadas por colectivos sociales y organizacio-

Montevideo como ciudad de gobernabilidad

nes claramente identificadas como tales. Las

democrática, con autoridades abiertas y cerca-

propuestas finalmente elegidas por la ciudada-

nas a los ciudadanos y dispuestas a compartir

nía fueron, en ambos Ciclos, en más del 75% las

las decisiones sobre la gestión.

presentadas y respaldadas por estos colectivos.

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El 60% de las propuestas ganadoras en el año 2007 y el 80% en el 2008 se propusieron fomentar la integración comunitaria, creando y mejorando espacios, cerrados o abiertos, que puedan ser utilizados por la comunidad, especialmente el acondicionamiento de parques y plazas y la creación de espacios para practicar deportes.

El Presupuesto Participativo fue activo en todos los barrios de Montevideo, y en todos los estratos socio–culturales. La participación de la población en la formulación, presentación de propuestas y en el respaldo de las acciones de las campañas electorales, ha aumentado desde unas 10.000 personas en el primer Ciclo a más de 20.000 en el último. La votación en 2007 creció un 30% con re-

El 60% de las propuestas ganadoras en el

lación al primer Ciclo del año 2006, votando

año 2007 y el 80% en el 2008 se propusieron

un 8% de la población habilitada para hacerlo

fomentar la integración comunitaria, crean-

(mayores de 16 años), es decir más de 74.000

do y mejorando espacios, cerrados o abiertos,

votantes. Estos guarismos se mantuvieron en

que puedan ser utilizados por la comunidad,

el Ciclo 2008.

especialmente el acondicionamiento de par-

En algunas Zonas de la ciudad la partici-

ques y plazas y la creación de espacios para

pación electoral ascendió hasta el 15% de los

practicar deportes.

habilitados.

De las propuestas ganadoras en estos Ci-

Las actividades realizadas en 2007 y 2008 fa-

clos, el 46% pueden ser clasificadas como de

cilitaron el agrupamiento y el protagonismo de

un marcado contenido sociocultural; el 28%

nuevos grupos de vecinos, quienes se incorpo-

refieren a mejoras en vialidad, saneamiento y

raron al Ciclo junto a otros sectores más experi-

alumbrado; el 20% están orientadas a interven-

mentados en las prácticas de participación.

ciones en el tránsito; y el 5% fundamentaron la

Fue particularmente atractivo para sec-

mejora de espacios públicos con intenciones

tores jóvenes (20% de votantes entre 16 y 29

de embellecimiento paisajístico.

años; 15% entre 30 y 39 años) y también para

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los niños y niñas vinculados al sistema esco-

Finalmente, es un desafío inmediato poner

lar, quienes mantuvieron una presencia muy

a su servicio las posibilidades de las nuevas tec-

destacada y evaluada desde las instituciones

nologías de la comunicación.

de Enseñanza como de importante contenido pedagógico. Se destaca que la presencia de mujeres como animadoras y organizadoras de todos los

Impacto del PP sobre la gestión departamental y local

ciclos ha sido altamente significativa. También tas, culminando en las instancias electorales

Los recursos del Presupuesto Participativo

donde siempre votaron más que los varones:

Uno de los cambios que introdujo la renovación

55% de los votantes en 2006, 57% en 2007 y

fue el anuncio público que el Intendente hizo

56% en 2008.

antes de iniciarse cada Ciclo –que fue amplia-

en la elaboración y presentación de propues-

En definitiva, el PP estimuló al proceso de

mente difundido dentro de las Reglas respec-

participación en la gestión pública y generó

tivas–, sobre el alcance de los recursos presu-

nuevos desafíos: buscar nuevos actores, forta-

puestales que se disponían para el Presupuesto

lecer el atractivo para los jóvenes, incrementar

Participativo, contribuyendo de esa forma a dar

cantidad y calidad de la participación, esti-

transparencia y credibilidad a todo el proceso.

mular la participación universal y fortalecer

A su vez, en los mensajes de ajustes presu-

simultáneamente la participación colectiva,

puestales anuales que el Intendente envió a la

desarrollar nuevos mecanismos de delibera-

autoridad legislativa departamental junto a

ción pública sobre las propuestas y mejorar

la Rendición de Cuentas de lo realizado –cum-

la calidad de las mismas, atender a la incorpo-

pliendo con los procedimientos indicados por

ración de procesos específicos para responder

la Constitución Nacional–, los recursos desti-

expectativas sectoriales, particularmente de

nados al PP fueron claramente identificados

los niños, los jóvenes y la población rural.

dentro de un programa especial y aprobados

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En los mensajes de ajustes presupuestales anuales que el Intendente envió a la autoridad legislativa departamental junto a la Rendición de Cuentas de lo realizado, los recursos destinados al PP fueron claramente identificados dentro de un programa especial y aprobados por esa autoridad.

Estas cifras, que no consideran los gastos indirectos que se realizan para la ejecución de las obras y que incorporan más valor a las realizaciones (retribuciones personales de los funcionarios municipales técnicos y no técnicos, gastos de funcionamiento para la elaboración de los estudios y proyectos técnicos, procesos licitatorios, de gestión y control presupuestal, etc.), indican que la ciudadanía ha decidido, a

por esa autoridad, en la que actúan los repre-

través de los dos mecanismos de participación,

sentantes de la ciudadanía electos desde todos

sobre un 16% aproximadamente del total de

los partidos políticos.

los recursos presupuestales que la IMM dedica

Finalmente, un aspecto destacado de los

a inversiones, en una marcada tendencia a au-

cambios generados en el período tiene que ver

mentar su influencia en la definición del gasto

con los recursos presupuestales involucrados

departamental.

en el proceso. Desde el año 2006 (Ciclos 2006,

de la Fuente 1). Simultáneamente, desde el

Adecuación de la estructura política y administrativa a las nuevas exigencias. El anclaje institucional del Presupuesto Participativo

año 2006 los Concejos Vecinales han podido

El PP se diseñó con un anclaje eminentemente

definir a través del PP obras por un valor de

«político» y está directamente ligado al Gabi-

U$S 19.400.000 (20.000.000)(recursos de la

nete del Intendente a través del Departamento

Fuente 1 y Fuente 2 del Ciclo Especial 2006,

de Descentralización. La coordinación se realiza

más los recursos de la Fuente 2 de los Ciclos

desde la Unidad de Planificación y Participa-

2006, 2007 y 2008).

ción del Departamento de Descentralización

2007 y 2008) la ciudadanía ha podido decidir con del PP, mediante el voto, en qué obras gastar U$S 9.800.000.(10.000.000) (recursos

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que cumple una misión que requiere de capa-

La estrategia empleada fue la de colaborar

cidad para la conducción política y operativa y

con la reforma en curso hacia una mejora de

para la realización de articulaciones múltiples

la gestión de toda la institución, impulsando

entre áreas de gestión central, local y con la so-

que todos los servicios municipales –inclu-

ciedad civil, lo que se advierte como clave para

yendo los del propio Departamento de Des-

el éxito del mismo.

centralización–, asumieran su cuota parte de

El progreso en el anclaje político de la con-

responsabilidad en el éxito del programa me-

ducción del PP y el desarrollo de capacidades

diante su involucramiento en la promoción

de conducción y articulación institucional y

de la participación ciudadana en el proceso,

social, deberá potenciarse para asegurar su

en el estudio y asesoramiento técnico de las

crecimiento y mayor impacto. El Presupues-

propuestas vecinales, en la puesta en obra

to Participativo depende, para su éxito, de

de las decisiones finales y en la Rendición de

equipos capacitados o especializados, pero

Cuentas sobre lo realizado.

también de la movilización del conjunto de la

Los mecanismos horizontales y verticales

máquina administrativa, en momentos dife-

de coordinación interna que se construyeron

rentes del mismo.

para la gestión de todas sus etapas, configuran elementos innovadores en términos de mo-

Cambios en la gestión y en la ejecución de obras

dernización administrativa. Para el Presupues-

Las estructuras institucionales y de gobierno,

de un área técnico y política de coordinación

tanto las centrales como las descentralizadas

horizontal que, articulada desde la Unidad de

fueron exigidas a modificar su gestión. En las es-

Planificación y Participación Descentralizada,

tructuras centrales no se institucionalizó ningún

ha sido funcional al proceso en los tres ciclos.

to Participativo se destaca el funcionamiento

aparato especial con funcionamiento paralelo al

Se puede consignar que en sus diversas

de la propia Institución para realizar la gestión

fases de cada Ciclo del PP, han sido requeri-

del proceso y para la ejecución de las obras.

dos a trabajar, en forma directa o con apoyos

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técnicos y operativos, entre 2.000 a 2.500 fun-

colaboraron para conmover y modificar mu-

cionarios de los servicios de la IMM. Es decir,

chas prácticas asentadas en visiones restricti-

entre un 25 y un 28% de la plantilla total de

vas del derecho de participación universal en

funcionarios, lo que da una idea de su impac-

la gestión local, que estaban establecidas en la

to en la gestión institucional.

relación con la comunidad.

Naturalmente, la práctica puso de manifiesto

La diversidad de propuestas incorporadas

resistencias, tensiones y conflictos, que se bus-

por nuevos actores locales, aportó un caudal

can superar, pero también impulsó un proceso

extraordinario de información sobre las ex-

continuo de cambios en la gestión, en sectores

pectativas e intereses de los vecinos. La mayor

de las estructuras departamental y descentrali-

exigencia que soportó la gestión descentraliza-

zada. Estas, se iniciaron para articular mejor con

da puso en evidencia carencias en los recursos

las nuevas exigencias y –en un proceso despare-

humanos y materiales y, también, en áreas de

jo de cambio– conviven actualmente con áreas

gestión ineficientes.

aún disfuncionales a la nueva dinámica.

Se realizaron ajustes que, finalmente, permitieron articular las demandas que la ma-

Las estructuras y espacios descentralizados también fueron conmovidos

siva participación social desencadenó con la

El Presupuesto Participativo acercó nuevos

obras. Muchas carencias materiales y humanas

contingentes de ciudadanos y ciudadanas

fueron suplidas por el desempeño creativo y

al diálogo con las instituciones locales y re-

comprometido de los funcionarios municipa-

construyó y creó nuevos vínculos. También

les, cuya tarea fue base de los éxitos logrados,

reconvirtió espacios de relación directa con la

al resolver aspectos para los cuales la organiza-

ciudadanía a través de formas de trabajo que,

ción institucional no estaba preparada.

presentación de propuestas, con los eventos de decisión electoral y con la ejecución de las

aunque eran muy exigentes para los actores de

Fue importante el impulso que el Prespues-

los sistemas descentralizados–participativos,

to Participativo dio a la mejora de la gestión de

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toda la estructura descentralizada y en particular la de sus CCZ, que pasaron a ser respon-

La ejecución de las Obras del Presupuesto Participativo

sables directos de ejecutar más del 60% de las obras votadas por los vecinos.

Las obras del Presupuesto Participativo han

La consolidación del funcionamiento de

sido ejecutadas en forma constante, con pro-

Equipos de Planificación Zonales (EPZ) –inte-

ductos de calidad y a velocidad creciente, aun-

grados por representantes de la Junta Local, del

que los tiempos de concreción aún no estén a

Concejo Vecinal y de los funcionarios del CCZ–,

la altura de las expectativas de la población.

con tareas de animación, organización y coor-

Desde julio de 2006 son más de 1.000 las

dinación del PP en cada una de las zonas, resul-

obras de diverso porte que se han materiali-

tó de vital importancia para el cumplimiento

zado, entre aquellas que fueron votadas por

de las metas y objetivos de cada etapa.

la ciudadanía y las que decidieron realizar los

En su relación cotidiana para la gestión

Concejos Vecinales.

con instancias centrales de la institución, a

A modo de Rendición de Cuentas en octubre

través de la articulación que realizó la Unidad

de 2009, con tres Ciclos de PP en marcha, la eje-

de Planificación y Participación Descentrali-

cución de obras y servicios era la siguiente: de

zada, estos equipos han cumplido un papel

47 propuestas votadas en el Ciclo 2006 se eje-

muy destacado para el éxito del Presupuesto

cutó el 98%, de 45 propuestas electas en el Ci-

Participativo. Fueron un verdadero canal de in-

clo 2007 se concreto el 87%, y de 28 propuestas

tegración institucional del saber político, téc-

escogidas en el Ciclo 2008 se llevaba realizado

nico y social en el estudio de viabilidad de las

el 32%. El resto de las obras estaban en procesos

propuestas y demandas vecinales, en el diseño

licitatorios o en la etapa de formulación de con-

e implementación de acciones de facilitación

venios ejecutables por cogestión social.

de la participación social, y en la ejecución de

Simultáneamente se estaba preparando la

las obras y la organización de los mecanismos

ejecución del 100% de las obras que en el Ciclo

para su seguimiento y control social.

2008 se decidieron realizar durante el año 2010.

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Un cambio significativo en la gestión comenzó a operarse a partir de la ejecución de las obras votadas en octubre de 2006 cuando la ejecución de la mayor parte de las obras pasó a estar a cargo del Departamento de Descentralización. Concretamente en las estructuras descentralizadas, que fueron apoyadas a esos efectos y hoy son responsables directas de la ejecución del 60% de las obras de todos los Ciclos.

Otro cambio ha sido conjugar, mediante convenios de cogestión, la ejecución de las obras con la sociedad civil, con el objetivo pedagógico de favorecer el fortalecimiento de las capacidades de los actores civiles en su actuación autónoma, mediante la práctica de una experiencia de gestión. También se trabaja para potenciar el rendimiento de los recursos destinados a las obras, coordinando su ejecución con programas del Gobierno Nacional que se desarrollan en el territorio y que comparten objetivos comuneEl desafío en este terreno es el de asegurar la ejecución de las obras en tiempos socialmente

Un cambio significativo en la gestión comen-

aceptables, lo que significa que el 100% de las

zó a operarse a partir de la ejecución de las obras

propuestas sean ejecutadas al año siguiente de

votadas en octubre de 2006 cuando la ejecución

ser electas. Se debe continuar perfeccionando

de la mayor parte de las obras pasó a estar a car-

los procedimientos de cogestión social y la

go del Departamento de Descentralización. Con-

articulación con los organismos nacionales, a

cretamente en las estructuras descentralizadas,

la vez de construir mecanismos que permitan

que fueron apoyadas a esos efectos y hoy son

aumentar el impacto de las inversiones en las

responsables directas de la ejecución del 60% de

economías locales.

las obras de todos los Ciclos.

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La comunicación para la participación

permanente, creativa, capaz de informar y sensibilizar a la población para su participación, y que articule y apoye la comunicación de cercanía,

El Presupuesto Participativo ha sido acom-

cara a cara, que desarrollan los actores sociales en

pañado de una campaña de información –y

los barrios, la cual resulta tan decisiva para multi-

aliento a la participación– de carácter masivo.

plicar la dimensión participativa del proceso.

Se usan todos los medios (prensa escrita local y nacional, Tv, radio, web, folletería, afiches, etc.) para producir mensajes generales, combinados con otros de impacto y escala barrial. Para ello, se destinan recursos previstos en

La divulgación de los resultados. Rendición de Cuentas. Control social

el presupuesto departamental y se involucra directamente, en el diseño de la campaña de

El Presupuesto Participativo consagra el dere-

comunicación y en su gestión, el área especia-

cho de la sociedad a fiscalizar y evaluar la eje-

lizada en comunicación institucional del go-

cución de las obras, incidiendo en los cambios

bierno departamental. La Dirección de Prensa,

institucionales hacia una gestión pública más

Comunicación y Relaciones Públicas articula

eficiente. De esta manera, se manifiesta otra

con el Área de Comunicación Descentralizada

de sus virtudes: la de permitir una gestión

que funciona en la Unidad de Planificación

más transparente.

y Participación Descentralizada del Depar-

El momento clave es la divulgación de los

tamento de Descentralización, en un área en

resultados: la Rendición de Cuentas públi-

que se han operado cambios sustanciales y

ca, tanto de las obras que fueron priorizadas,

que más rápidamente adaptó su gestión a las

como de su valor, del momento en el cual serán

nuevas exigencias.

implementadas, y de su localización.

En los nuevos Ciclos, será preciso mantener

En esta dirección, todos los años se realiza-

una campaña de comunicación multimedia

ron asambleas públicas en cada una de las 18

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El momento clave es la divulgación de los resultados: la Rendición de Cuentas pública, tanto de las obras que fueron priorizadas, como de su valor, del momento en el cual serán implementadas y de su localización.

las obras y servicios), los Equipos de Planificación Zonal (EPZ) tienen acceso a información que les permite interactuar cotidianamente con los técnicos y responsables de la ejecución de las obras. Otras modalidades usadas, son la colocación de la información del Presupuesto Participativo y sus resultados en el sitio web oficial de la

Zonas en que se organiza el PP. En ellas, el In-

Intendencia Municipal de Montevideo (www.

tendente y/o su Equipo de Gobierno rindieron

montevideo.gub.uy) y en el portal «Webcin@s»

cuentas de la gestión del año terminado y res-

(www.webicinos.org) que es cogestionado con

pondieron a las preguntas de los participantes.

una ONG como apoyo al PP. El desarrollo de es-

Estas asambleas fueron organizadas con activa

tas herramientas es un desafío de la etapa.

participación de los Concejos Vecinales, en el período previo a la votación ciudadana del Ciclo del año en curso. Además, el Intendente y miembros de su equipo concurren habitualmente a sesiones de

El Presupuesto Participativo y su abordaje desde una perspectiva de género

los Concejos Vecinales para evaluar la gestión, en una práctica que se ha constituido en otra

Desde 1990, la IMM viene trabajando en el di-

modalidad de trabajo.

seño e implementación de políticas a favor de

También a través de «La Hoja» (periódicos

la equidad de género, en estrecha vinculación

mensuales de cada zonal con distribución ma-

con el proceso de descentralización y la parti-

siva) y de las «Tablas de Seguimiento» (infor-

cipación ciudadana.

mes periódicos en los que se detallan los datos

Este hecho responde a la necesidad de cons-

consolidados y la localización de cada una de

truir una Montevideo más justa y democrática,

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donde toda la ciudadanía (mujeres y varones)

presentación de propuestas por parte de

pueda acceder a las mismas oportunidades y

mujeres y varones de todas las edades y per-

derechos.

tenencias en la instancia del Presupuesto Participativo».1

Su principal propósito es contribuir a que el Municipio de Montevideo incorpore en sus

Tras este objetivo –en el marco del proyecto

acciones la promoción de la igualdad de opor-

«Fortalecimiento de la gobernabilidad demo-

tunidades entre mujeres y varones y contribuir

crática en América Latina a través de procesos

a garantizar el ejercicio de la ciudadanía de ve-

presupuestarios y participativos sensibles

cinas y vecinos como requisito necesario para

al género»–, a comienzos del 2008 se creó un

una ciudad solidaria, participativa e integrada.

equipo de trabajo institucional que, a lo largo

En el año 2007, se presentó el «2° Plan de

del Ciclo 2008, realizó diversas actividades di-

Igualdad de Oportunidades y Derechos entre

rigidas a incorporar la perspectiva de género al

Mujeres y Varones» (2007–2010), donde se ha-

Presupuesto Participativo de Montevideo.

cen visibles los compromisos de todas las áreas

Se definió que: «Integrar una perspectiva

del gobierno departamental de implementar

de género al análisis de la sociedad y de las in-

acciones tendientes a la equidad de género.

tervenciones públicas implica considerar la si-

En particular, en el capítulo Planificación

tuación diferenciada de mujeres y hombres, así

y Participación Ciudadana, se compromete el

como reconocer las diferentes consecuencias de

siguiente objetivo en lo relativo al Presupues-

las intervenciones sobre la población».2

to Participativo dentro del Departamento de Descentralización: «Objetivo Nº3: Impulsar la igualdad de oportunidades y derechos entre mujeres y varones de los gobiernos locales y la comunidad. Medida Nº3: Se promoverá la participación y

1

«2° Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos entre Mujeres y Varones». Montevideo (2007–2010).

2

Bruera, Silvana; González, Mariana (2005). «Manos a la obra. Algunas pautas para promover equidad entre mujeres y hombres desde los municipios» Red 12. URBAL. Quito, Ecuador.

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Su principal propósito es contribuir a que el Municipio de Montevideo incorpore en sus acciones la promoción de la igualdad de oportunidades entre mujeres y varones y contribuir a garantizar el ejercicio de la ciudadanía de vecinas y vecinos como requisito necesario para una ciudad solidaria, participativa e integrada.

Son pues, Presupuestos para las mujeres y los varones en su conjunto. Se trata de comprender cómo afectan a cada grupo. No implica un incremento en la inversión pública sino una asignación más eficiente de los recursos. Entonces, identifican y atienden las diferentes necesidades, intereses y realidades de varones y mujeres, reconociendo las desigualdades y aportando recursos para transformarlas. Un Presupuesto con enfoque de género contribuye a distribuir equitativamente el acceso

Desde esta perspectiva se entiende que los

a los recursos por parte de la población. Es una

Presupuestos con perspectiva de género tratan

herramienta útil para realizar un seguimiento

de cambiar las desigualdades existentes, dis-

y el control de la utilización de los fondos pú-

tribuyendo y orientando más eficaz y equita-

blicos en políticas y programas, permitiendo

tivamente los recursos. El objetivo es analizar

el monitoreo de las decisiones que toma el go-

cómo los gastos públicos promueven o impi-

bierno en materia social y económica.

den la equidad de género, así como cuál es su impacto en mujeres y varones.

Las actividades realizadas con este fin fueron variadas, según los distintos actores y sus

Por otra parte, los Presupuestos con pers-

roles en el PP. Se realizaron talleres de sensibi-

pectiva de género son herramientas que nos

lización y capacitación en Presupuestos Sensi-

permiten integrar esta mirada en las políticas

bles al Género, dirigidos a integrantes de los 18

públicas, para impulsar que se reconozca y se

Equipos de Planificación Zonal, a técnicos/as

valore el trabajo visible e invisible de las muje-

de las diferentes áreas vinculadas a la evalua-

res en la economía del país.

ción de propuestas, y a vecinas y vecinos.

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Se implementó una estrategia de análisis

ciones desde el rol que ocupan y potenciar los

del conjunto de propuestas presentadas con el

principios de equidad, inclusión, participación,

objetivo de detectar las que explícita o implí-

transparencia y construcción de ciudadanía.

citamente contribuían a la equidad de género,

Ahora, los desafíos son: lograr mayor em-

y se elaboraron recomendaciones para que las

poderamiento y fortalecimiento de las muje-

propuestas electas incorporasen esta mirada

res organizadas de Montevideo, replicando las

en su ejecución.

mejores experiencias realizadas en la ciudad;

También se apoyó la formulación de pro-

mejorar las capacidades ya instaladas en las

yectos o propuestas y a organizaciones de mu-

organizaciones de mujeres en cuanto a la for-

jeres en la etapa electoral para promocionar las

mulación de propuestas con perspectiva de

propuestas con perspectiva de género. Además

género y en el monitoreo y seguimiento de las

se hizo el acompañamiento y se apoyó el for-

políticas públicas municipales; incidir en la

talecimiento de organizaciones de mujeres de

incorporación de la perspectiva de género, no

diferentes Zonas de Montevideo.

sólo en las propuestas del PP, sino en el Presu-

Se elaboraron dos Guías de Apoyo con el pro-

puesto Municipal; y profundizar las instancias

pósito de facilitar herramientas teóricas y prác-

de sensibilización en género, para que todas las

ticas al conjunto de personas involucradas en

acciones se hagan desde esta mirada, promo-

el Ciclo, para aportar al proceso de transforma-

viendo su inclusión.

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MONTEVIDEO COMO TE QUIERO LA VÍA MONTEVIDEANA DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Durante la primera etapa de desarrollo de esta metodología se creó una nueva forma de abordaje de los asuntos presupuestales, con

Análisis y conclusiones

una modalidad participativa que dio forma a un ciclo de trabajo anual, a través del cual se permitió que gobierno y sociedad compartieran información sobre el presupuesto y su gestión, deliberaran, negociaran y establecieran acuerdos para realizar a nivel local acciones de mejoras en el territorio que fueron denominadas desde los barrios como los «Compromisos de Gestión». Fueron actores centrales de este proceso los Concejos Vecinales, en tanto representantes de los vecinos y vecinas de Montevideo. Esta fase, que también incorporó mecanismos de monitoreo y control social de la gestión municipal, se conoció como Proceso de Definición de Compromisos de Gestión, nombre que adoptó en Montevideo el Presupuesto Participativo durante esa primera etapa de su construcción. A pesar de que en este período hubo importantes obstáculos para la gestión democratizadora impulsada por la IMM (convivencia con los impactos de políticas nacionales de

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cuño neoliberal) y aún ante la escasez de re-

la integración comunitaria, y el 46% tienen

cursos presupuestales (el gobierno departa-

un marcado contenido sociocultural; el resto

mental recibió escasas transferencias finan-

refieren a mejoras en vialidad, saneamiento y

cieras desde el gobierno nacional) el proceso

alumbrado; intervenciones en el tránsito, etc.

de Definición de Compromisos de Gestión,

La participación de la población se puso de

acompañó la gestión política de los gobiernos

manifiesto en todos los barrios. En algunos de

municipales de entonces y pudo acumular le-

ellos la votación final involucró al 15% de los

gitimidad social e institucional, transformán-

mayores de 16 años. En el conjunto del terri-

dose en «la seña» de identidad de la descen-

torio decidió, con su voto, un 8% de la pobla-

tralización participativa.

ción habilitada para hacerlo, es decir más de

La segunda etapa, comienza con los Ciclos

74.000 votantes.

2006, 2007 y 2008 del Presupuesto Participati-

Las actividades realizadas facilitaron el

vo, los cuales constituyeron hechos sobresalien-

agrupamiento y el protagonismo de nuevos

tes en la agenda pública municipal de cada año

grupos de vecinos y fueron particularmente

y fortalecieron a Montevideo como ciudad de

atractivas para sectores jóvenes como para los

gobernabilidad democrática, con autoridades

niños y niñas vinculados al sistema escolar.

abiertas, cercanas a los ciudadanos y dispuestas a compartir las decisiones sobre la gestión. La presencia de colectivos sociales y organizaciones de diverso tipo ha sido destacada en

La participación en la votación es mayor por parte de las mujeres que de los hombres, y su presencia en las actividades de estudio de viabilidad de propuestas presentadas es similar.

la presentación de propuestas ( fueron autores

El PP alentó el proceso de participación ve-

de un alto porcentaje de las propuestas viables)

cinal en la gestión pública y, simultáneamen-

las que obtuvieron el mayor respaldo vecinal

te generó nuevos desafíos: buscar nuevos ac-

en las instancias de votación finales.

tores, fortalecer el atractivo para los jóvenes,

La mayoría de las propuestas elegidas por

incrementar cantidad y calidad de la partici-

los votantes en el año 2007 y 2008 fomentan

pación, estimular la participación universal y

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fortalecer simultáneamente la participación

se está construyendo dentro de una estructu-

colectiva, desarrollar nuevos mecanismos

ra municipal que ahora está más exigida de

de deliberación pública sobre las propuestas

mejorar su capacidad de respuesta.

y mejorar la calidad de las mismas, e imple-

Fue especialmente importante el impulso

mentar la incorporación de procesos especí-

que el PP ha dado a la mejora de la gestión de

ficos para atender expectativas sectoriales,

toda la estructura descentralizada y en par-

particularmente en los niños, jóvenes y po-

ticular la de sus CCZ, que han pasado a res-

blación rural.

ponsabilizarse de ejecutar más del 50% de las

Finalmente, aparece como un desafío in-

obras votadas.

mediato, poner a su servicio las posibilidades

Asimismo, un aspecto destacado de los

de participación que se abren desde las nuevas

cambios generados en el período tiene que ver

tecnologías de la comunicación.

con los recursos presupuestales involucrados en el proceso: a través de los dos mecanismos de participación, la ciudadanía ha decidido

El Presupuesto Participativo impactó sobre la estructura y la gestión municipal

sobre, aproximadamente, un 16% del total de los recursos presupuestales que la IMM dedica a inversiones, marcando una tendencia al aumento de su influencia en la definición del

La conducción del Presupuesto Participati-

gasto departamental.

vo se diseñó con un anclaje eminentemente

Los cambios señalados se realizan en medio

«político», estando directamente ligado al ga-

de tensiones y conflictos que ponen en eviden-

binete del Intendente desde el Departamento

cia incomprensiones y resistencias, como un

de Descentralización. Un elemento innovador

desparejo proceso de adaptación de la institu-

–en términos de modernización administrati-

ción a la nueva realidad.

va– que el proceso impulsó, es la estructura de

El progreso en el anclaje político de la con-

coordinación interna que, para efectivizarlo,

ducción del PP y el desarrollo de capacidades

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de conducción y articulación institucional y social, deberán potenciarse para asegurar su

La comunicación para la participación

crecimiento y mayor impacto. Se tendrá que fortalecer, paralelamente, el sistema de moni-

El Presupuesto Participativo ha sido acompa-

toreo y seguimiento de la gestión de las obras.

ñado de una campaña de información y comu-

El Presupuesto Participativo también de-

nicación institucional de alcance masivo, que

pende, para su éxito, de equipos capacitados

contribuyó a que el proceso sintonizara con am-

y especializados, que deben entrenarse conti-

plios sectores de la población que lo legitimaron

nuamente, como de la capacidad de moviliza-

socialmente con la presentación de propuestas

ción del conjunto de la máquina administrati-

y con su participación en la votación final.

va, en diferentes momentos del mismo.

Se usaron todos los medios: prensa escrita

Finalmente, el PP debe abrir frentes más

local y nacional, Tv, radio, web, folletería, afi-

destacados para mejorar la información y el

ches, etc. Se trabajó en la producción de mensa-

debate ciudadano sobre el resto del Presu-

jes generales, combinados con otros de impacto

puesto departamental. Sobre el gasto destina-

y escala barrial. Para ello, se destinaron recur-

do a obras que deciden realizar el Intendente

sos del presupuesto municipal y se involucró

y su equipo, o sobre otros aspectos –poco co-

directamente al área de la Intendencia especia-

nocidos por la población– como las retribu-

lizada en la comunicación institucional, la cual

ciones personales y las fuentes de ingresos

tuvo responsabilidad política en el diseño de la

presupuestales. Si el PP se desarrolla en esta

campaña de comunicación y en su gestión.

dirección, su contribución a la construcción

Será preciso en los futuros ciclos, mantener

de puentes de confianza recíproca con la so-

una campaña de comunicación multimedia

ciedad seguirá siendo destacada.

permanente, creativa, capaz de informar y sensibilizar a la población para su participación. Que articule y apoye la comunicación de cercanía, cara a cara, que desarrollan los actores

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sociales en el interior de los barrios y que resul-

como de su valor, de en qué momento serán

ta tan decisiva para multiplicar la dimensión

implementadas o de su localización.

participativa del proceso.

En este sentido, se realizaron asambleas pú-

La velocidad de ejecución de las Obras del

blicas. Una en cada una de las 18 Zonas en que

PP es creciente, aunque aún no está a la altura

se organiza el PP. Durante ellas, el Intendente

de las expectativas de la población.

y/o su equipo, rindieron cuentas y respondie-

El desafío en este terreno es el de asegurar

ron a las preguntas de los participantes.

la ejecución en tiempos socialmente acepta-

Estas asambleas se hicieron anualmente

bles, lo que significa que el 100% de las obras

para rendir cuentas de la gestión del Ciclo an-

sean ejecutadas al año siguiente de adoptadas

terior y como etapa previa a la instancia de de-

las decisiones.

cisión del Ciclo del año en curso. Además, el Intendente y miembros de su equipo concurren habitualmente a sesiones de

Rendición de cuentas y Control social

los Concejos Vecinales para evaluar la gestión, en una práctica que se constituye en otra modalidad de trabajo.

El PP consagra el derecho de la sociedad a fis-

La rendición de cuentas también se efec-

calizar y evaluar la ejecución de las obras, inci-

túa a través de informes escritos de distribu-

diendo en los necesarios cambios instituciona-

ción masiva y gratuita, con datos consolida-

les hacia una gestión municipal más eficiente.

dos y detallados de cada una de las obras y su

De esta manera se manifiesta una de las virtudes atribuidas a estos procesos: la de permitir una gestión más transparente. El momento clave, es la divulgación de los resultados, la rendición de cuentas públicas, tanto de las obras que fueron priorizadas,

localización. Otra modalidad usada, es la colocación de la información del Presupuesto Participativo y sus resultados en el sitio web del Municipio. Es un desafío de la etapa el desarrollo de estas herramientas.

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El Presupuesto Participativo y su abordaje desde una perspectiva de género

Una, que va desde 1990 hasta 2005, y otra, que se inicia con la revisión autocrítica iniciada en el Foro Ciudadano de 2005. Este Foro permitió desencadenar un pro-

La articulación del PP con el Programa «Presu-

ceso de renovación, que lo afirmó como ca-

puestos inclusivos con enfoque de género» ha

nal destacado de participación vecinal en la

significado un acierto tendiente a multiplicar

gestión municipal y como herramienta de

su impacto democratizador.

construcción de ciudadanías y de mejora de

Con un fuerte apoyo a las Comisiones de

la gestión. Su contribución permitió el forta-

mujeres de las Zonas, con acciones de sensi-

lecimiento de una forma moderna de gober-

bilización y capacitación para los actores so-

nar, construida partir de un poder político

ciales, políticos y funcionarios municipales,

compartido, que necesita de toda la sociedad

en temas de «Presupuestos y propuestas sen-

para afianzarse y progresar.

sibles al género», con un constante acompa-

Innovando también mediante la incorpora-

ñamiento al proceso de quienes estudian la

ción de procedimientos que facilitan a la ciuda-

viabilidad de las propuestas que se presentan

danía su ejercicio del derecho de participación

a los efectos de identificar aquellas que pre-

directa y universal, y heredero de las mejores

sentan este perfil, esta línea de trabajo deberá

prácticas participativas que el proceso de des-

continuarse y calificarse como un desafío más

centralización a incorporado a la ciudad desde

para el futuro.

1990, el PP exhibe hoy los niveles más elevados de involucramiento de la población en la gestión municipal.

A modo de síntesis

Legitimado en su nueva versión por parte de la ciudadanía en los Ciclos 2006, 2007 y

El Presupuesto Participativo de Montevideo, en-

2008, el Presupuesto Participativo tiene que

tonces, se enmarca claramente en dos etapas.

mantener en el futuro su vocación renovadora

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permanente y mejorar el empoderamiento ciu-

especial con los tradicionalmente excluidos de

dadano, acentuando la importancia de los pro-

los beneficios sociales y de actuar con los po-

cesos educativos para una mayor comprensión

deres públicos.

del interés y de los beneficios que aporta.

Desde ese diálogo, el gobierno de la ciudad

Junto a un arco iris de formas de partici-

saca mucha de su fuerza y renueva cotidiana-

pación, que incluye espacios para el diseño

mente –mediante una acción de gobierno in-

compartido de programas socioculturales de

ducida y controlada por la ciudadanía– la legi-

infancia, jóvenes, mujeres, adultos mayores,

timidad consagrada mediante el acto electoral

personas con discapacidad, los grandes planes

una vez cada cinco años.

de ordenamiento urbanístico de la ciudad, los

Finalmente, hay que remarcar que el proce-

Foros ciudadanos periódicos de debate y eva-

so es gradual. Tiene errores, marchas y contra-

luación sobre el propio proceso de descentra-

marchas, requiere de una tarea permanente de

lización, los convenios de promoción públi-

apoyo y acompañamiento, debe ser evaluado y

co–privados, etc., característicos de la nueva

corregido sobre la marcha, necesita de una ca-

gobernanza de la ciudad, el PP exige del gobier-

pacitación constante, y siempre está afectado

no una permanente exposición en el llano a la

por tensiones diversas. Estos no son síntomas

crítica de la sociedad.

de fracaso, sino el modo natural de construir

Esta cercanía, posibilita el diálogo, prácticamente, con todos los segmentos sociales y en

ciudadanías y gestar una nueva gobernabilidad que nace de «hacer con la gente».

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Obras votadas por la gente Una por cada Zona de Montevideo

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El proceso realizado a lo largo de estos cuatro años donde los vecinos y vecinas proponen y votan propuestas de intervención en la ciudad ha sido de gran riqueza y complejidad lo cual hemos tratado de describir a lo largo de esta publicación.

En términos cuantitativos, globalmente podemos decir que se recibieron más de 5.500 propuestas en los tres años que se realizó votación pública. Esas propuestas pasaron por el proceso de estudio y viabilidad y finalmente se sometieron a votación unas 2.459.

Analizar el proceso seguido en cada Zona y en el conjunto del departamento también es ejemplo de las necesidades y preocupaciones de cada territorio y de sus habitantes. Y de cómo a pesar de ser tan diferentes, todas pasan por el quehacer municipal y sus competencias, lo cual es indicativo de la complejidad de funciones y demandas que la institución puede recibir.

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 1

1

2

5

propuesta:

Juegos en Plaza de Deportes Nº 1 descripción:

Recuperación de los juegos infantiles y mejoramiento general del equipamiento de la plaza ubicación: Lindolfo Cuestas y 25 de Mayo costo estimado: $ 360.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 2

1

2

5

propuesta:

Puesta a punto en áreas verdes descripción:

Podas y cortes de raíces cumpliendo con reclamos atrasados ubicación: Todo el Zonal costo estimado: $ 2.000.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 3

1

2

5

propuesta:

Semáforos en: Millán y A. Vespucio; Millán y E. Martínez; Hocquart y Arenal Grande; Amézaga y Defensa descripción:

Instalación de semáforos ubicación: Millán y A. Vespucio; Millán y E. Martínez;

Hocquart y Arenal Grande; Amézaga y Defensa costo estimado: $ 1.470.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 4

1

2

5

propuesta:

Construcción de local para Policlínica descripción:

Construir local para policlínica de atención primaria en salud en sustitución de la Policlínica del Mercado Modelo ubicación: Av. Luis A. de Herrera entre Altamirano

y Setembrino Pereda (ex Mercadito Larrañaga Bosch) costo estimado: $ 1.800.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 5

1

2

5

propuesta:

Rampas para discapacitados en la Rambla de Pocitos y Punta Carretas descripci贸n:

Construir rampas para mejorar el desplazamiento de discapacitados motrices ubicaci贸n: Rambla de Pocitos entre Barreiro y Montero costo estimado: $ 300.000 a帽o de elecci贸n: 2007 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 6

1

2

5

propuesta:

Nuevo local para Policlínica Municipal Yucatán descripción:

Adquisición de local para Policlínica ubicación: Yucatán 3785 costo estimado: $ 2.500.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 7

1

2

5

propuesta:

Mejorar y ampliar Biblioteca Delmira Agustini descripción:

Ampliar biblioteca para desarrollar más actividades ubicación: Blixen 4151 costo estimado: $ 750.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 8

1

2

5

propuesta:

Salón multiuso para ONG Las Violetas descripción:

Construcción de un salón con baño utilizando tecnología alternativa a base de barro y madera ubicación: Acosta y Lara 1610 costo estimado: $ 280.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 9

1

2

5

propuesta:

Qué educadas las veredas descripción:

Construcción y reparación de veredas ubicación: Camino Maldonado entre Susana Pintos y Porto costo estimado: $ 1.800.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 10

1

2

5

propuesta:

Ensanche de puente en Agustín Bisio y Abrevadero descripción:

Construcción de alcantarilla de hormigón con accesos ubicación: Agustín Bisio y Abrevadero costo estimado: $ 1.500.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 11

1

2

5

propuesta:

Proyecto Cilíndrico descripción:

Construcción de anfiteatro para actividades y espectáculos al aire libre ubicación: Zona exterior al Cilindro Municipal costo estimado: $ 2.640.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 12

1

2

5

propuesta:

Casona Abayubá – Ampliación para actividades de desarrollo humano descripción:

Ampliación y refacción de centro social y cultural Casona Abayubá para realización de actividades culturales y sociales ubicación: César Mayo Gutiérrez 3258 costo estimado: $ 700.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 13

1

2

5

propuesta:

Construcción de vereda en Sayago Norte descripción:

Construcción de vereda que permita el tránsito peatonal fuera de la calzada ubicación: Ariel entre Garzón y Lecocq costo estimado: $ 2.640.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 14

1

2

5

propuesta:

Salón de usos múltiples de la Comuna Mujer descripción:

Construcción de local de usos múltiples para la realización de diversas actividades educativas con perfil de género ubicación: José Llupes y Vitoria costo estimado: $ 1.800.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 15

1

2

5

propuesta:

Un lugar de pertenencia descripción:

Equipamiento de un hogar transitorio para rehabilitación síquica ubicación: Cubo del Norte 3717 costo estimado: $ 250.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 16

1

2

5

propuesta:

Culminación de alumbrado en Reducto descripción:

Colocación de 73 puntos de luz que consisten en puestas nuevas o sustituciones por sodio en las existentes ubicación: E. Ciganda, Arroyo Grande, Abayubá, Zapicán,

Fiol de Pereda, E. Martínez, Pasaje Los Andes costo estimado: $ 1.000.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 17

1

2

5

propuesta:

Un futuro de integración: 19 de Junio y alrededores descripción:

Construcción de salón comunal multiuso y acondicionamiento de espacio libre lindero con juegos para recreación ubicación: Espacio calle Haití, Santa Cruz de la Sierra,

entre Pasaje 53 y Pasaje 55 costo estimado: $ 2.640.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada

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OBRAS VOTADAS POR LA GENTE

ZONA 18

1

2

5

propuesta:

Biblioteca de puertas abiertas en Liceo N° 43 y Escuela N° 159 descripción:

Construcción de un salón para ser usado como biblioteca y sala de lectura ubicación: Camino O´Higgins y Camino Sanguinetti costo estimado: $ 1.230.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada

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Seis propuestas contadas por vecinas y vecinos

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SEIS PROPUESTAS CONTADAS POR VECINAS Y VECINOS

1. La Experimental

1

2

5

propuesta:

Recuperar anfiteatro de la Escuela Experimental mejoras edilicias descripción:

Espacio social y cultural en el barrio en edificio considerado hoy Patrimonio Histórico Nacional para desarrollar una acción integradora, comunitaria, estimulando valores éticos y estéticos ubicación: Dr. Decroly y Michigan costo estimado: $ 750.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada

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Entrevistados:

Sandra Carámbula, Miguel Gayol, Ana Osinaga, Silvia Rodríguez. Fecha: 18/6/09

Malvín es un barrio costero, inicial-

mental, de las ideas educativas del sabio

da, que en la década del 30 fue objeto

mente desarrollado como zona balnea-

belga D. Ovidio Decroly sobre enseñan-

de un proyecto especial por parte del

ria del centro de Montevideo. Este origen

za de la lectura y aspectos anexos».

Arq. Juan Scasso: «La escuela, me dije,

1

le generó una impronta de zona lúdica,

Y sobre la calle del mismo nombre

debe abrirse hacia el exterior… de

con clubes deportivos diversos (canoas,

se ubica el edificio actual de la Escue-

modo que los niños, uno al lado del

remeros), con cine en la playa y teatro de

la Experimental. Surge a impulso de

otro, pudieran ver hacia fuera una ex-

verano. También tiene un clima vecinal,

quien fuera su primera directora, la

tensión grande, volcando la naturale-

con sentido de barrio muy fuerte.

maestra Olimpya Fernández, la cual

za hacia adentro»2.

Sus construcciones son mayorita-

fue becada a Bélgica y, desde allí, trajo

Esa construcción es hoy patrimo-

riamente bajas, con terreno y con ve-

la metodología pedagógica de Ovidio

nio arquitectónico de la ciudad. Como

cinos instalados por varias generacio-

Decroly, médico, educador y sicólogo

centro de enseñanza, la Escuela Experi-

nes. El alto costo inmobiliario al que

belga cuya metodología sustentaba la

mental se convirtió, a lo largo del tiem-

han llegado muchos de sus predios, ha

necesidad de contacto continuo con

po, en un referente educativo y social

ido revertiendo esta situación y hoy

la naturaleza.

para la zona. Albergaba en su predio un

aparecen construcciones en altura.

De ahí que se pensara en esta zona

teatro abierto al barrio, al cual se ingre-

También ha provocado la inmigración

de extensos médanos como un lugar

saba desde fuera del local escolar, como

de muchos habitantes hacia barrios

adecuado para el desarrollo de la acti-

signo de apertura hacia su entorno.

menos onerosos.

vidad docente, que empieza su activi-

Era centro de reunión comunita-

dad en una vivienda común, alquila-

rio, se proyectaba cine y era famosa

«Dentro de los centros educativos presentes en la zona, merece especial

la matineé de los domingos (en una

destaque la Escuela Experimental de Malvín. Inaugurada en 1927, tuvo a su cargo la aplicación, con carácter experi-

1

Extractado de «Los Barrios de Montevideo» de Aníbal Barrios Pintos y Washington Reyes Abadie.

2

Extractado de material de historia aportado por la escuela.

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no al uso del tiempo libre, hizo perder

Vista del local inicial de

sión). Durante el verano, las mismas

presencia a este teatro en el barrio. Se

la escuela Experimental

máquinas eran las que de noche pro-

deterioró su planta física, se dejó de

yectaban el cine en la playa.

dar cine en la playa o en el local y cual-

época en que aún no existía la televi-

El devenir del tiempo y los cam-

quier actividad requería de un instru-

bios tecnológicos y culturales en tor-

mental tecnológico del cual se carecía.

y de su estado actual.

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Pero seguía siendo «La piojera», nom-

«Recuperar el teatro era una nece-

hasta que llenamos el formulario del PP.

bre con el cual lo conocían los chiquili-

sidad de la Escuela. Ahí surgió la idea

No queríamos que nuestro proyecto se

nes del barrio, los de ayer y los de hoy.

y nos juntamos las dos comisiones, de

llevara todo el dinero, así que bajamos

escuela de la mañana y de la tarde!

un poco el monto para que saliera. Tam-

Para saber cómo fue el proceso que llevó a restaurarlo, entrevistamos

«Hicimos un análisis de la parte edi-

bién tuvimos que lograr que Primaria

a padres integrantes de la Comisión

licia, del monto que implicaría ponerlo

acordara con la Intendencia que fuera

de Fomento.

en buen estado, intercambiamos ideas,

un bien abierto a la comunidad.»

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«Recuperar el teatro era una necesidad de la Escuela. Ahí surgió la idea y nos juntamos las dos comisiones, de escuela de la mañana y de la tarde.»

«¡Y empezó la campaña! Fue la

Y la propuesta ganó. Se hizo la obra.

«También hicimos una convocato-

unión sin divisiones, todos unidos por

Luego se complementó con un segun-

ria a ex alumnos, y me acuerdo de una

la escuela que fue la forma como tra-

do proyecto para equipamiento, y hoy

señora que me dijo: ¡¿Cómo no voy a

bajamos. (…) El tema era recuperar el

tienen uno de los mejores equipos de

ir?!; ¡A mí si me hablan de la Escuela Ex-

teatro para que fuera un gran centro

audio para sala teatral. También here-

perimental me pongo de pié!» (…) «¡Hay

cultural en la zona.»

daron el telón que fuera del Teatro So-

muchas anécdotas y mucha magia en

lís, lo cual viven como un honor.

esta escuela!»

«Empezamos a reunirnos, y un ex alumno donó los primeros 500 volan-

«El día de la inauguración estaba

Y ahí empezó el trabajo, sostenido

tes. Teníamos que definir un logo que

desbordado de gente, no entraba nadie

hasta hoy, de dar vida al teatro perma-

nos identificara y entonces salió que

más. Fue una fiesta y hasta las compar-

nente, de coordinar las escuelas y la

fueran las gaviotas. Se hicieron carteles,

sas del barrio estuvieron. (…) Parecía el

comunidad y también de desarrollar

pancartas, se salía a recorrer el barrio

Día del Patrimonio. Había espectáculos

otros sueños.

con tambores, desfilando como un car-

musicales, pero la gente sólo quería ver

«Me gustaría que escuelas que no tie-

naval. Y el día de la elección había niños

el teatro. Hay ex alumnos que vienen y

nen posibilidades de llevar a sus niños al

en los diferentes comercios del barrio,

nos dicen: ¿Me dejan entrar para ver?»

teatro puedan ocuparse del transporte

entregando volantes, invitando a votar

«Una de las actividades más lindas

y nosotros les conseguimos la obra.»

fue cuando vinieron a cantar Washing-

Personalmente, han tenido mucho

«¡Y llegaban a votar con la bolsita del

ton Carrasco y Cristina Fernández, ex

trabajo, han pasado muchas tensiones,

supermercado! Las abuelas nos decían:

alumna de la escuela. Cuando terminó

pero tienen mucha alegría de haberlo

vengo desde Maroñas (o de otros barrios)

la función, se acordó de la canción que

hecho. Dicen que le hace mucho bien

porque mi nieto me dijo que tenía que

les enseñaban cuando eran niños y toda

al alma trabajar en este tipo de proyec-

votar. Una doctora había dejado la guar-

la gente grande terminó cantando con

tos y disfrutaron al hacerlo.

dia para venir. ¡Fue impresionante!»

ella la canción de la escuela.»

a los vecinos.»

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SEIS PROPUESTAS CONTADAS POR VECINAS Y VECINOS

2. Calle Dunant

1

2

5

propuesta:

Carpeta asfáltica de calle Dunant descripción:

Carpeta asfáltica y construcción cunetas ubicación: Dunant desde César Batlle Pacheco hasta Rafael costo estimado: $ 2.640.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada

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Entrevistados:

José Arriera, Carlos Berdúm, Humberto Bonilla, Daniel Juárez, Manolo Lameiro Fecha: 23/6/09

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Henry Dunant fue un filántropo sui-

del mismo nombre, de 13 cuadras de

zo que vivió entre 1828 y 1910, a cuya

extensión, que se ubica en la Zona 10.

iniciativa se debe la fundación de la

Este zonal tiene un territorio de

Cruz Roja Internacional en 1864. Tam-

7.845 hectáreas (de las cuales el 85%

bién fue Premio Nobel de la Paz en

son de uso rural) y una población de

1901. Mucho menos famosa es la calle

67.500 habitantes. En las últimas dé-

1

cadas la zona se ha visto afectada por 1

(Extractado del nomenclator urbano de la ciudad de Montevideo)

el crecimiento de asentamientos irregulares (hoy son más de 50 barrios en

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esta situación) y también por la ins-

La población, relativamente nueva

encuentran atravesadas por arterias de

talación de barrios impulsados por el

en su mayoría, tiene una autopercep-

alto tránsito. Eso no quita que hacia el

Estado (Núcleos Básicos Evolutivos).

ción de pasividad; con baja participa-

interior de estas arterias exista serios

ción social y con un fuerte sentimien-

problemas de infraestructura vial, pro-

to de inseguridad ciudadana.

pio de territorios que se han desarrolla-

Si bien es un territorio de granjas y de una pujante actividad vitivinícola, también es cierto que el 30% de los pre-

Existen en la Zona tres centralida-

do de manera intensa y no planificada.

dios rurales están abandonados, lo cual

des de intensa actividad comercial, que

La calle Dunant, que cruza dos de

promueve esta extensión de la parte

también albergan la actividad de ven-

estas arterias principales, estaba pa-

urbana hacia los predios rurales.

dedores ambulantes minoristas, y se

vimentada en casi toda su extensión,

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«Salgo a la calle y esas tres cuadras las uso todos los días. Para mí es un regocijo. Usted no se imagina mi satisfacción, lo que es para mí mirar para allá, ver esa calle y no ver las cunetas. Porque se hizo mucho más de lo que se pensaba.»

salvo sus tres cuadras finales hacia el

el tema y en ese momento era que jus-

norte, lo cual era motivo de deman-

to salía el Presupuesto Participativo.»

da por parte de los vecinos desde ha-

«Dijimos vamos a hacer el intento

cia tiempo.

y, como en una elección nacional, sali-

Con la implementación del Presu-

mos a visitar vecino por vecino, casa por

puesto Participativo, la pavimenta-

casa, repartimos volantes, hicimos pin-

ción del tramo final de la calle fue la

tadas, carteles, pasacalles, desde donde

propuesta ganadora en este zonal en el

comienza la calle hasta donde termina.

año 2007, con una votación que llamó

Y bueno, se fue generando un movi-

la atención y que evidenciaba una mo-

miento que, al principio, no nos creían

vilización vecinal fuera de lo común.

mucho. Entre unos cuantos vecinos hici-

Para conocer ese proceso entrevis-

mos una colecta y contratamos un carro

tamos a vecinos de la calle Dunant y

parlante para que pasara con una músi-

fuimos hasta su barrio.

ca que convocara. Y eso agitó mucho… la

«Todo surgió con el tema de la vi-

gente fue tomando conciencia.»

gilancia. Estábamos preocupados con

«Manuel es un vecino que habla

ese tema y a principios del 2006 ha-

mucho con todos, es un comunicador

bíamos hecho como una comunidad

nato. Entonces, a cada vecino que veía

para organizarnos. Y, cuando esto es-

lo paraba y le decía: ‘El día tal vamos

taba medianamente seguro, nos diji-

a votar por la propuesta 2, decile a tu

mos: vamos a preocuparnos por otro

amigo, a un familiar, a tu cuñado, a tu

problema. Entonces, como hacía años

abuela… a quien sea, pero todos tienen

que se habían presentado expedien-

que venir’. Y se tomó tal conciencia, que

tes para asfaltar la calle y se habían

ese día había asados por todos lados,

perdido, nos contactamos con un edil

porque eran un montón que venían de

local para ver cómo podíamos reflotar

visita a cada casa y llegaban familias

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con 6 o 7 integrantes a votar. Incluso se

Entonces estamos arreglando todo al-

niera una máquina. Y nos trataban

formaban colas y nosotros tratábamos

rededor del barrio.»

de mentirosos. Una vecina hizo un es-

de decirle que no se vayan, que vamos a

«Salgo a la calle y esas tres cuadras

crito diciendo que le habían mentido,

apurar a los de la mesa, a ver si pueden

las uso todos los días, Para mí es un rego-

porque salieron las propuestas que se

agilizar. Si no, hubiéramos tenido más

cijo. Usted no se imagina mi satisfacción,

votaron para el 2008 y la nuestra no

votos todavía.»

lo que es para mí mirar para allá, ver esa

figuraba porque ya había salido el año

calle y no ver las cunetas. Porque se hizo

anterior. ¡Un estado de nervios pasé

mucho más de lo que se pensaba.»

ese día que casi me muero! Porque en-

«Cuando yo vine para acá esto era todo campo, eran quintas. La Intendencia hizo un camino de balasto y me

Y estos vecinos, también consiguie-

traba a la página del Comunal a ver

decían que era casi imposible hacer la

ron que les colocaran hidrantes nece-

el listado de propuestas y parecía que

calle hasta que no estuviera el sanea-

sarios para abastecer a los bomberos

tenía razón ella. Hasta que la encontré

miento, … y ¡fue una lucha!».

si hay incendios y están pensando en

y entonces le expliqué que nuestra ca-

«Incluso, como anécdota, un vecino

una línea de ómnibus y en cómo reor-

lle era de la votación anterior, que ya

se comprometió a hacer un pasacalle

ganizar el tema de la basura. También

estaba. Pero tuvimos que ir a pedir que

para la elección y Manolo dijo: ‘vas a

consiguieron que se mejore otra calle

viniera la gente del Comunal a hablar

ver que no lo hace y si lo hace me borro

paralela, que afectaba a un CAIF y los

al barrio y dijeran que esto llevaba su

el apellido’. Fuimos a la casa y lo estaba

niños se mojaban en los días de lluvia.

tiempo, pero que se iba a hacer.»

haciendo, así que por mucho tiempo

De otros barrios les han venido a

«También nos pasaron un mon-

preguntar cómo hicieron para impul-

tón de cosas lindas… como el hablar

«Nosotros lo que vemos es que la

sar la propuesta de la calle y les piden

con la gente y decirles que si nos po-

gente se está poniendo las pilas y hay

asesoramiento. Pero ellos saben que no

nemos de acuerdo las cosas salen. El

muchos que apuestan a que se puede».

todo fueron rosas, porque a veces pare-

tema del Presupuesto Participativo

«Al año siguiente, presentamos tres

ce que las cosas tienen que concretarse

fue una gran cosa de la Intendencia,

de inmediato y no siempre se puede.

porque se han logrado cosas muy im-

no lo llamé más por su apellido.»

propuestas más y una de ellas salió tercera y, como el presupuesto daba para

«En el 2007 no veíamos que tiraran

hacer hasta tres, también se va a hacer.

balasto, ni hicieran un pozo, ni que vi-

portantes. No sólo acá, sino también en otros lugares.»

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SEIS PROPUESTAS CONTADAS POR VECINAS Y VECINOS

3. «Sol y Luna»

1

2

5

propuesta:

Cerramiento del predio y ampliación del local Guardería Sol y Luna descripción:

Cerramiento del predio con muro y rejas y ampliación del local. Construcción de salón con baño y ampliación de la oficina ubicación: Camino Tomkinson 2457 costo estimado: $ 1.250.000 año de elección: 2007 resultado: Obra ejecutada

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Entrevistados:

La Zona 18 se encuentra ubicada en

La escasa trama urbana, desarrolla-

Mirtha De León y Erwin Axthamer.

la Región Oeste de Montevideo. Tiene

da en un radio de 1.500 metros, presen-

una extensión de 9.200 hectáreas y

ta características residenciales y, des-

Fecha: 17/6/09

una población de alrededor de 34.300

de hace unos 25 años, la población ha

habitantes. Su conformación es de

tenido un crecimiento acelerado por

suelo rural en un 80% de su extensión,

vía de la instalación de asentamientos

compuesto por pequeños predios en

precarios. Actualmente, el 26% de los

proceso de explotación productiva en

habitantes del zonal viven en dichos

el rubro hortifrutícola.

asentamientos.

Históricamente, es un área vin-

En este marco de población, la ne-

culada al medio rural, con una con-

cesidad de servicios para atención de

centración de población en Paso de la

la infancia se hicieron prioritarios, por

Arena que oficia de centro de servicios

lo que vecinos integrantes de la Comi-

para la zona, tradicionalmente referi-

sión de Infancia impulsaron en 1990

dos al agro. De ahí, que la Sociedad de

la instalación de una guardería.

Fomento y Defensa Agraria de Paso

En un predio municipal, con finan-

de la Arena haya sido el centro social

ciación de la ORT para la construcción

por excelencia, donde se ofrecían des-

y dentro del «Programa Nuestros Ni-

de insumos para la producción hasta

ños» de la Intendencia Municipal de

la realización de los eventos sociales

Montevideo, en noviembre del 1991

del lugar.

se inauguró el Centro Comunitario de

Si bien la actividad económica es

Educación Inicial Sol y Luna.

básicamente rural, con el deterioro de

El buen nivel del servicio y las ne-

los precios de la granja, han aparecido

cesidades que debe atender, hacen

otras actividades económicas vincula-

que en poco tiempo se deba pensar

das a depósitos y almacenajes.

en una ampliación. Con el surgimien-

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to de la modalidad de Presupuesto

«Trabajamos en las ferias, repar-

Participativo impulsado desde las Zo-

tiendo volantes y con parlantes. Pero, el

nas, la comisión de vecinos que apoya

boca a boca es fundamental. (…) Tratán-

la Guardería decidió promover una

dose de niños, fue fácil conseguir el apo-

propuesta de ampliación del local y

yo. Creo que no quedó nadie sin votar

cerramiento del predio.

por la guardería. Y ahora, la gente la ve

Vecinos que trabajaron y trabajan en este proyecto, nos cuentan sobre

y dice: ¡Qué precioso, qué impresionante que quedó!»

cómo llevaron a cabo la iniciativa en

Estos vecinos no dudan en reco-

la que «en el primer año no tuvimos

mendar la experiencia a otros por-

suerte» porque salieron segundos,

que «es la forma de que los vecinos

pero igual no bajaron los brazos.

participen y además tenemos el con-

«En el segundo año, en 2007, pre-

trol en las manos.»

sentamos un proyecto más exigente,

«Uno nace con el deseo de ser so-

porque allí pedíamos la ampliación

lidario» y trabajando a nivel comu-

del escritorio y un salón más grande

nitario, en forma honoraria, estos lo-

además del cerramiento. (…) Ahí se

gros «te engrandecen, te hacen sentir

convocó a todas las asociaciones, clu-

que podes hacer cosas, porque si hay

bes de la zona y también trabajamos

participación no hay nada que no se

con las familias. Otra vez quedamos

pueda alcanzar.»

segundos, con otra propuesta –también muy buena– por una biblioteca comunitaria del Liceo Rincón del Cerro. Pero, como los rubros alcanzaban, entraron las dos y eso fue realmente una alegría.»

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SEIS PROPUESTAS CONTADAS POR VECINAS Y VECINOS

4. Salas Velatorias

1

2

5

propuesta:

Sala velatoria en el Cerro descripción:

Apertura de sala velatoria municipal en la Zona 17 ubicación: Zona 17 costo estimado: $ 2.400.000 año de elección: 2007 resultado: Obra en ejecución

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Entrevistado:

Benito Texeira. Fecha: 17/6/09

La Región Oeste1 abarca las zonas 12,13,14,15,17, y 18, de acuerdo a las áreas de alcance de las respectivas Juntas Locales, Centros Comunales Zonales y Concejos Vecinales. En el año 2004 se informaba, que la Región incluía 401.933 habitantes, variando en sus zonas la densidad de población. Desde la Zona 15 que es netamente residencial, a la Zona 18, con importante extensión de territorio definido como área rural. La periferia urbana de la región continúa concentrando importante cantidad de población en condiciones de pobreza. Se destaca que en algunas zonas se han identificado los índices más altos de desocupación, rezago y abandono escolar, problemas de talla y peso vinculados a carencias de ali-

1

Datos previos a la entrevista extractados del Informe sobre la Región de Comuna en Debate.

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mentación, indicadores de suicidio y

y ordeñe de cabras, y al de producción

La Región también tiene sus con-

de violencia, como una expresión más

y elaboración de conservas de hongos,

trastes, desde los porcentajes de des-

de una crisis de larga data.

entre otros.

ocupación y la cantidad de asenta-

A pesar de lo anterior, la región

Las empresas al servicio logístico

mientos, ubicando de un lado a la Zona

mantiene matrices culturales y perfiles

de la actividad portuaria y maderera,

15 con 7 asentamientos, y del otro a la

diferentes por las singularidades de las

se constituyen en una preocupación,

Zona 17, con 66 asentamientos.

zonas: aquellas con historia de indus-

al instalarse sobre las rutas que atra-

La Zona 17 tiene 86.800 habitan-

trias y fuerte organización obrera, otras

viesan la Zonas 17 y 18, afectando tie-

tes según el Censo Fase I del 2004 y

en el vínculo con la naturaleza arraiga-

rras adecuadas para cultivos.

el 41% de esta población está ubicada

do por la presencia del trabajo con la

La Región en general mantiene una

en asentamientos, en predios que han

tierra, las fuertemente residenciales y

actividad económica comercial y de

ido en detrimento de parques, área ru-

comerciales, y las que reúnen en sí mis-

servicios. Se ha intentado estimular la

ral y costa. Con barrios que además de

mas varias de estas especificidades.

recuperación de la pequeña y mediana

sus carencias estructurales, presentan

En general los vecinos apelan a su

industria desde la creación del Parque

un desarrollo comercial básico y con

memoria colectiva (reserva socio cul-

Tecnológico Industrial del Cerro por

dificultades en el transporte por esas

tural) frente a la crisis y los cambios

parte de la IMM.

mismas carencias estructurales.

Con otro alcance y dentro de la

En este entorno, entre otras reivin-

El área rural de esta Región provee,

misma Región, se están dando los

dicaciones, la instalación de Salas Ve-

al resto del país, un porcentaje impor-

pasos para la instalación de un Polo

latorias Municipales era una deman-

tante de la producción hortícola, don-

Industrial, que posibilite trasladar las

da que venía de muchísimos años en

de se destacan varios productores con

industrias que generan problemas en

la Zona y en toda la Región, según nos

sus cultivos orgánicos.

áreas residenciales. De todas formas

cuenta Benito Texeira vecino del co-

Desde la Zona 12 se fortalece el PA-

falta aún mucha inversión y trabajo

munal e impulsor de la propuesta que

GRO, programa que apunta al proyecto

para lograr los niveles medios de ocu-

fuera ganadora en el año 2008.

de helicultura (cría y comercialización

pación de mano de obra e ingresos que

de caracoles), al de cría, reproducción

supo tener la Región.

que se están atravesando.

«Porque nos sucede hasta el día de hoy, que cuando muere un familiar,

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uno no siempre está en situación eco-

bién apoyaban la idea, e hicimos una

cada idea. Poder decirle al otro vecino:

nómica de poder llevar a toda su gen-

movida en el Cerro con todos los que

esta propuesta es más interesante por-

te a las salas de la Intendencia que nos

estaban de acuerdo. Juntamos 3.000

que beneficia a más cantidad de gente.

quedan lejos y hemos visto velatorios

firmas respaldando la solicitud y tam-

Seguimos siendo los vecinos comunes y

con dos personas (…) Es un sentimiento

bién hicimos una movida política: con-

corrientes, pero que vamos ejecutando

muy grande en el Cerro, ¿Por algo fue la

vocamos al Intendente y le entregamos

políticas de gobierno.»

más votada, no?»

las firmas en la mano. Y ahí se le dio luz

«Hace años hicimos la gestión como

verde a la propuesta.»

«Lo que falta mejorar es la instrumentación, porque ahora se va a hacer

Concejo Vecinal y nos encontramos que

«Esto fue algo que nos unió a todos

algo más grande y uno no puede decir

la Dirección de Acondicionamiento Ur-

los vecinos. Nadie ponía objeciones, na-

que esté mal, pero la gente si no ve la

bano dijo que no. Seguimos, porque una

die preguntaba dónde iba a ser, porque

obra en un tiempo corto empiezan a

de las virtudes de los cerrenses es que

lo importante eran las salas. Y esto fue

creer que no es viable. Y eso hace que

somos testarudos, hasta que en el 2008

el hecho positivo, porque todo el mun-

después no se vea lo positivo que tiene,

decidimos presentarla a la votación. Y

do se sumó atrás de la columna, por-

por el tiempo que demora la ejecución

como parecía que no iba a salir, nadie

que esto tenía un enorme contenido

y le quita la efervescencia del trabajo

la quería firmar. Finalmente la firmé yo

social y era una necesidad. Hubo gente

que se realizó.»

haciendo una síntesis de varias pareci-

que había presentado otras propuestas

«Si se mejoran esas cosas, la expe-

das que andaban en la vuelta.»

y como se podían votar dos, votaban la

riencia es muy buena porque permite

de ellos y la nuestra.»

la participación de la gente tanto en la

«Nosotros cuando la presentamos dijimos que aspirábamos a dos salas,

«Es la primera vez que los vecinos po-

presentación como en la organización

algo sencillo, que se usara para traer

demos presentar propuestas de esta na-

para defender cada propuesta… Uno

y velar el cuerpo, con dos baños y una

turaleza y de alguna manera competir

se siente bien. Soy parte de la sociedad

cocinita. No queríamos convertirnos

con otros vecinos en cosas que nos pare-

para demandar, pero también soy par-

en Previsión.»

cen más importantes. Eso es muy bueno.

te para trabajar en las demandas que

«Nos juntamos con la Parroquia

No tiene desperdicio todo el mecanismo

uno quiere.»

Nuestra Señora de Fátima, que tam-

de presentación, discusión y difusión de

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SEIS PROPUESTAS CONTADAS POR VECINAS Y VECINOS

5. Mucho más que un semáforo

1

2

5

propuesta:

Semáforos en Libertad y Bvar. España descripción:

Instalación de semáforos. ubicación: Cruce en Libertad, Bvar. España, Obligado costo estimado: $ 412.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada

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Entrevistados para esta propuesta:

El cruce de Bulevar España y Libertad

Vecino Juan Oliver, proponente.

se ubica en una de las centralidades de

Fecha: 23/6/09

la Zona 5 de Montevideo. Este zonal ha

Maestra Beatriz Montemuiño, del grupo de 4º año del colegio San Juan Bautista Fecha 30/7/09

sido y es soporte de una intensa actividad urbana con una dinámica edilicia muy importante. El 80% del territorio está destinado a residencias, con alta concentración,

14 Jóvenes estudiantes del

por lo cual es la Zona más densamente

Colegio San Juan Bautista:

poblada del departamento, alcanzan-

Guzmán Ferrari, Florencia

do según los últimos registros una po-

Benaderet, Emilia de Pedro, Carlos

blación de 130.000 habitantes. A eso,

Lusararián, Guillermo De Cesare,

se debe agregar una población flotan-

Rodrigo González, Guillermina

tes diaria de varios miles de personas

Ferreira, Julieta Costas, Felipe

por ser un territorio que tiene una am-

Croce, Sofía González, Gonzalo

plia faja costera, con playas y parques

Rocca, Tatiana Fernández, Lucía

de uso público.

Duarte, Valentina Veloso. Fecha: 14/8/09

También tiene instalados dos de los principales shopping con que cuenta la ciudad y varios hoteles. Además, es una zona con gran desarrollo de centros comerciales en sentido amplio y en particular aquellos destinados a restoranes y locales nocturnos de recreación (locales para fiestas, discotecas y pubs, etc.). Y tiene una amplia

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circulación de transporte colectivo,

«Entonces Beatriz nos propuso si

que articula con diferentes líneas que

queríamos ver algo para el barrio que

conectan y vinculan a la zona con todo

nos pudiera beneficiar y empezamos a

el entramado urbano.

buscar ideas.»

dibujamos el semáforo y lo pegamos en una pared.» «Salíamos a repartir volantes por el barrio y había gente que cuando le golpeábamos nos decía: No, no tengo nada.

Esta centralidad en que se ubica el

«Acá en el colegio hay una niña que

cruce de Bvar. España y Libertad está

es mi prima, que es discapacitada y

caracterizada, a su vez, por la presen-

cuando viene de la casa tiene que cruzar

«El día de la votación algunos estu-

cia de gran cantidad de centros educa-

en esa esquina y le llevaba mucho tiem-

vieron toda la mañana con sus padres,

tivos, en conflicto con el intenso flujo

po. Y entre todas las ideas que surgieron

con los abuelos. Y cada uno tenía que

vehicular que caracteriza al lugar y

esa era la mejor.»

traer a toda su familia.»

que en horas pico ocasiona trastornos de relevancia.

1

El Colegio San Juan Bautista, se

¡Y nosotros no íbamos a pedirles!»

«Como había otro grupo que tam-

«A mí se me complicó un poco por-

bién proponía el semáforo nos junta-

que justo mi abuela había propuesto

mos con ellos.»

otra cosa y entonces estuvo medio difícil en mi casa.»

ubica en la calle Cavia y Libertad, muy

«Hicimos muchas asambleas, vimos

cerca de este cruce. En el año 2007 el

todas las posibilidades y en una de esas

«Sólo con los votos de este colegio

grupo de cuarto año escolar a cargo de

asambleas decidimos. Hablamos, acá

no hubiera alcanzado. Cuando salía-

la maestra Beatriz Montemuiño traba-

en el colegio, sobre la idea que teníamos

mos a pegar y repartir folletos nos

jaba el tema de gobierno departamen-

y nos dijeron que sí. Entonces hablamos

encontramos con otras personas que

tal y derechos ciudadanos. Trajeron

con todos los padres y a cada niño le

también hacían propagando por la

materiales impresos que en la vida co-

pedimos que le pidiera a su familia que

misma propuesta. Por suerte la gen-

tidiana abordaban estos temas y entre

nos apoyara.»

te nos apoyó. Nosotros pensábamos que, como somos niños, no nos iban

ellos estaba una propaganda que con-

«Cada uno hizo una cartulina de

vocaba a presentar propuestas para el

propaganda y las pegamos por todo

Presupuesto Participativo.

el barrio. Me acuerdo de una que esta-

«Aprendimos mucho: qué es hacer

ba espectacular, era un palo de escoba

comunicación y hacer folletos, cómo

y en la parte de arriba con cartulina

cuando uno se propone una meta si

1

Información extraída del Plaedez de la Zona 5

a escuchar.»

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trabaja en equipo lo puede lograr y eso está bueno.» «Yo me preguntaba para qué sirve la Intendencia y esto me ayudó a saber qué es lo que hace.» «Como negativo, a mí me marcó cuando algunos vecinos nos tiraban la propuesta. ¡Y uno que la había hecho con tanto esfuerzo! Fueron muchos días de clase que le dedicamos. Hacíamos grupos y cada uno analizaba cómo queríamos que fuera el folleto y lo dibujábamos en el pizarrón. Estuvo bueno y divertido, nos ayudó a convivir como grupo.» «Cuando lo propusimos estábamos en 4º año y pusieron los semáforos cuando estábamos en 5º.» La maestra que trabajó con estos niños está hoy como directora en la Escuela Nº 175 de Lido y Av. Italia. Hasta ahí fuimos para conversar con ella. Recuerda la experiencia con mucho entusiasmo: «Era un grupo precioso y se entusiasmaron con la idea. Como vecina también recuerdo que era una

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larga aspiración en el barrio. Pero una

tas y las cinco resultaron viables y se

de las cosas que más me gustó es cómo

pusieron a votación.

participaron. Hicieron el relevamiento

«Y bueno, repartí volantes en los

de intereses, trajeron la información,

distintos edificios, a los porteros, por

fueron al Comunal a informarse. Y

debajo de las puertas… Y ¡a esperar el

cómo trabajaron para llegar a una

resultado! Fue muy bueno, porque ese

conciencia colectiva, porque al princi-

semáforo era una necesidad. Yo mane-

pio era cada uno con su idea.»

jo y, realmente, en ese cruce uno no sa-

«Luego que colgaron los carteles también los iban a cuidar para ver que

bía para qué lado agarrar, ni para qué lado mirar.»

no los hubieran sacado y el día de la vo-

«Pensé que era una cosa que iba

tación fueron para ver cómo funciona

a salir rápida y vi que iba pasando el

un sistema de votación. (…) Yo pertene-

tiempo y me enteré del segundo llama-

cía a una institución que me dio todo el

do a propuestas y ¡aún no se había le-

apoyo y los padres apoyaron muchísi-

vantado una baldosa de la primera! Y

mo también, creo que fue una experien-

ahí me vino esa cosa que le da a todos

cia muy enriquecedora.»

los viejos… y en la segunda vez no pre-

Juan Oliver también es un vecino

«Yo me preguntaba para qué sirve la Intendencia y esto me ayudó a saber qué es lo que hace», dice uno de los escolares que impulsó el proyecto.

senté nada.»

del lugar. Médico jubilado, se mudó al

Pero luego vio instalado el semáfo-

barrio cuando los vecinos se juntaban

ro y se reconcilió con el proceso. Dice

en la cuadra en Año Nuevo para feste-

que es una iniciativa que recomenda-

jar entre todos y recuerda con nostal-

ría y que estaría dispuesto a pensar en

gia aquella convivencia. Por eso, hoy se

nuevas propuestas.

motiva con iniciativas que le permiten mejorar el barrio y recuerda que ese año había presentado cinco propues-

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SEIS PROPUESTAS CONTADAS POR VECINAS Y VECINOS

6. Terminal Goes

1

2

5

propuesta:

Acondicionamiento plaza ex Terminal Goes descripción:

Techado y lucernarias, relleno de andenes y muros de contención, espacios verdes. Escenario permanente ubicación: Av. Gral. Flores, D. Aramburú, Marcelino Sosa y Carlos Reyles costo estimado: $ 3.000.000 año de elección: 2006 resultado: Obra ejecutada

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Entrevistadas: Miriam López y Silvia Ferreira. Fecha: 25/6/09

La Terminal Goes es un espacio pú-

A pesar de esa situación, este punto

Es comprensible, entonces, que los

blico emblemático de la Zona 3 de

conserva áreas de valor y seguimien-

planes de trabajo para este lugar plan-

Montevideo. Esta Zona integra el terri-

to patrimonial (como el Bario Reus, el

teen promover la densificación, recu-

torio de las llamadas áreas centrales,

Palacio Legislativo, varias facultades

perar las viviendas abandonadas, de-

que se caracterizan por una serie de

universitarias y otros centros educa-

sarrollar programas de recuperación

elementos de deterioro que se busca

tivos, iglesias o el antiguo Mercado

urbana y de espacios libres. Dentro de

revertir. Según el diagnóstico territo-

Agrícola) y cuenta con buena infraes-

estos últimos, la Terminal Goes se ubi-

rial del Plan Estratégico de Desarrollo

tructura y servicios básicos. También

ca en un lugar privilegiado.

Zonal, hay un marcado proceso de va-

mantiene una actividad comercial

Históricamente, fue lugar de re-

ciamiento habitacional, tugurización

estable, vinculada a servicios y a al-

cambio de vehículos que seguían ha-

de algunas construcciones y de expul-

gunas ramas de la industria, para lo

cia las afueras del casco urbano, luego

sión de esa población hacia la periferia

cual la amplia red de vías de tránsito

terminal de tranvías, de ómnibus y,

del departamento.

y la cercanía al centro y al puerto son

en 1976 es inaugurada como terminal

elementos ventajosos.

de ómnibus de corta distancia, lo cual

Seguramente, la disminución de las actividades económicas que se de-

Los últimos datos censales indican

en su momento incrementó mucho

sarrollaban, por cierre o por traslado

que la población está estimada en unos

la población flotante y también el co-

hacia áreas más adecuadas para su

67.876 habitantes y según los datos an-

mercio de paso.

desempeño, haya incidido en la deca-

teriores, esta cifra estaría evidenciando

Como terminal de ómnibus rápida-

dencia que se percibe en grandes sec-

una pérdida de población en ocho años

mente quedó inadecuada, se debieron

tores de su territorio. Incluso muchas

de 7.885 residentes. Seguramente esto

arbitrar otras soluciones y entonces este

de esas construcciones abandonadas

se explica por la desaparición de mu-

espacio pasó a ser reivindicado como lu-

han pasado a la categoría de galpones

chos puestos de trabajo y el aumento

gar para ferias transitorias, plaza de jue-

para depósitos o cocheras.

concomitante de la pobreza.

gos y lugar para espectáculos barriales.

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cerca para la gente del barrio y sobre

Varios fueron los vecinos y veci-

«Esta plaza es como el pulmón de

nas que presentaron la remodelación

Goes. Es una plaza que estaba muy fea,

de la plaza como propuesta para votar

muy triste y yo pensaba que los niños

«La idea también se le ocurrió a

en el Presupuesto Participativo. Nos

y los ancianos no tenían un lugar lindo

un grupo de feriantes que está insta-

entrevistamos con dos proponentes

donde poder ir, ver un pedacito de ver-

lado acá y que se los conoce por Paseo

para que nos contaran detalles del

de junto a las hamacas.(…) Lo más cerca

Goes. Querían hacer algo por el barrio

proceso hecho.

es la Plaza 1º de Mayo, pero acá es más

que le diera un poco más de calidad,

todo para los que tienen niños.»

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«No sé si voy a tener un día para venir a sentarme acá con mi nieto; pero ver a otras personas que están disfrutando con sus niños en las hamacas, ¡es lindo!»

para que la gente no sólo viniera a

arbolitos, plantitas… ¡Incluso había

lido y entonces ¡fue una alegría! Porque

la plaza sino también a recrearse. (…)

una idea de poner un vagón de tren y

siempre digo, si arreglan la casa de en-

La primera vez lo hicimos con mucho

hacer una especie de cafetería que que-

frente a mí me gusta porque embellece

entusiasmo y la verdad que no salió

daba muy lindo!»

toda la cuadra, aunque no sea la mía.»

«Unos querían un teatro cerrado

Ambas vecinas reconocen que el Presu-

para ver cine y otros aspiraban a un an-

puesto Participativo les dio la oportu-

La otra vecina también recuerda

fiteatro abierto para actividades al aire

nidad de conseguir algo que deseaban

esa primera vez con tristeza: «hice una

libre y lo negociamos con la arquitecta,

desde hacía mucho para el barrio.

propaganda casera con unos afiches

los vecinos y los comerciantes … ¡No fue

«Lo que se está logrando es muy

hechos en la computadora, los reparti-

difícil! Hicimos propaganda rodante,

democrático, porque gente común,

mos por los comercios y les explicába-

mano a mano, casa a casa; ¡trabajamos

vecinos que no tienen ningún cargo,

mos a los vecinos. Muchos me decían:

muchísimo! Porque veníamos de la ex-

pueden participar en esto y están par-

‘Mirá que voté tu proyecto’. Y bueno, al

periencia anterior que por dos o tres vo-

ticipando de la obra del gobierno. Por-

salir segundos nos dio un poco de pena

tos no había salido y entonces dijimos:

que aunque este proyecto no gane, lo

porque era una cosa linda y se podría

¡Tenemos que meter y meter!»

estudiaron, lo vieron, es una idea que

por dos o tres votos y nos quedamos con un bajón tremendo.»

haber logrado.»

«Fuimos a hablar con todos los co-

queda para el futuro.»

Varias personas presentaron pro-

merciantes de la Zona, porque a ellos

«No sé si voy a tener un día para ve-

puestas, cada año, en torno a la termi-

también los involucraba el proyecto, y a

nir a sentarme acá con mi nieto; pero

nal. «Entonces nos reunimos con la ar-

solicitarles el apoyo, que siempre lo tuvi-

ver a otras personas que están disfru-

quitecta que nos presentó un proyecto

mos, para todo. (…) No sé si me llamaron

tando con sus niños en las hamacas,

que era precioso. Lo ves ahí con calles,

o escuché en el informativo que había sa-

¡es lindo!»

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CONCEJALES VECINALES Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

La participación social dentro de la propuesta de descentralización que ha venido desarrollando Montevideo fue requerida desde el vamos. El primer Presupuesto Municipal de 1990 y su Plan Quinquenal ya fueron elaborados luego de múltiples asambleas barriales y reuniones con el equipo de gobierno, donde se planteaban las necesidades y se buscaba traducirlas a planes y proyectos concretos. Eso fue definiendo e instalando en la práctica al concejal como una figura estable de canalización de la participación ciudadana. Con el paso de los años y el crecimiento del proceso iniciado, se entendió que había que dar un paso más en la búsqueda de canalizar la opinión de los vecinos y fue así que surgió la nueva modalidad del Presupuesto Participativo, que no descarta sino que suma.

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Un PP que recibe e incorpora la opi-

son la representativa y la directa. De

nicarse con ministerios, entes y otras

nión organizada (Fuente 2), pero que

alguna manera el PP trata de potenciar

partes del Estado. Eso empuja de abajo

también recibe e incorpora la opinión

y articular esas dos formas, que son ne-

hacia arriba, porque le exigió a más de

y las iniciativas de más cantidad de

cesarias para desarrollar el concepto de

un director, jefe o encargado tener un

vecinos. De aquellos que persiguen un

democracia sin fin.»

conocimiento directo de las cosas.»

sueño o un deseo para su barrio y que

«El PP no empezó ahora, ya que en

En algunas Zonas los entrevistados

mediante este mecanismo lo pueden

todos los períodos anteriores (sea en

se quejan de que los proyectos pare-

hacer realidad (Fuente 1).

la elaboración del Quinquenal, de los

cen ser muy individuales (mi cuadra,

Además de los vecinos que ya en-

Compromisos de Gestión) el presupues-

mi árbol, mi farol) y en otras constatan

trevistamos en ocasión de analizar

to de Montevideo contaba con la par-

que pasa justamente al revés.

propuestas concretas y exitosas, tam-

ticipación de los vecinos. Esta es una

«Yo soy de la Zona 17 y la mayor canti-

bién nos reunimos con concejales de

nueva etapa que busca profundizar la

dad de proyectos son sociales. Eso, a veces,

Montevideo para que nos dieran sus

descentralización.»

después, complica la espera, porque son

«La participación directa de veci-

muchos más para quejarse y preguntar

nos proponiendo y eligiendo acciones

por qué todavía no se hizo la obra deman-

En esos encuentros, surgieron los co-

presupuestales que luego van a ser in-

dada cuando el proyecto se demora.»

mentarios que agregamos a continua-

tervenciones en la ciudad, es algo muy

«En nuestro caso la mayor dificultad

ción y en los que se constata una percep-

innovador. Y quiero mucho más, por-

para la ejecución de un proyecto fue lo-

ción de estar contribuyendo a construir

que luego vendrán ideas más ambicio-

grar que se coordinaran diferentes De-

la ciudad, lo cual no quita que también

sas. Hay un cambio de cabeza en eso de

partamentos dentro del municipio. Se-

sean conscientes de sus falencias.

que los vecinos decidan qué se hace con

guimos con ese empujar de abajo para

una parte del dinero de todos.»

arriba y provocamos que algunas telara-

opiniones y sugerencias sobre el proceso vivido.

«En nuestra sociedad conviven dos formas de expresión democrática que

«Y eso abre las puertas para comu-

ñas se vayan. Porque esto no sólo mueve

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la cabeza del vecino sino que sacude a toda la Intendencia de abajo hacia arri-

«La participación directa de vecinos proponiendo y eligiendo acciones presupuestales que luego van a ser intervenciones en la ciudad, es algo muy innovador. Hay un cambio de cabeza en eso de que los vecinos decidan qué se hace con una parte del dinero de todos.»

ba. Estaban acostumbrados a planificar desde una oficina y no pueden entender a veces qué es lo que se pide.» «Y si la obra no se hace hay que empezar a llamar y ver porqué. Hay que

«Lo que tiene que primar es tener

partidizada, todas las demandas socia-

dejar de ver todo como responsabilidad

confianza en que ese tipo de inconve-

les se canalizaban a través de los polí-

de otro.»

nientes va a tener solución, porque uno

ticos y recién en los últimos 20 años se

«Yo no tengo nada contra los téc-

se mete en temas que no conoce y los

puede decir que hay más movimientos

nicos del Comunal porque son divinos,

técnicos nos van guiando. Ahí es cuan-

sociales por reivindicaciones directas.»

hicieron unos caminitos divinos, pero

do acomodás los zapallos en el carro.

«Estamos aprendiendo a no mirar

con silla de ruedas no podés pasar y en-

Porque antes era un conjunto de zapa-

todo según quien lo proponga. Si es

tonces vimos la necesidad de coordinar

llos y esperábamos el paso del carro.»

bueno para la ciudad, no lo miremos

con la Secretaría de Discapacidad y eso

«A mí me gusta mucho nuestra

mal porque lo propuso tal o cual. Eso

es un aprendizaje para todos. También

experiencia porque tenemos un presu-

implica un cambio cultural y lo esta-

en una ampliación de la biblioteca es-

puesto vivo, porque todos los años ana-

mos logrando con esta herramienta

taba bárbaro el proyecto, pero no tenía

lizamos las reglas por si hay que cam-

que propone el PP.»

baño. Pero hay que cumplir con todas

biarlas, no las dejamos estáticas. Cada

«Y que no está terminado, es un

las normas municipales les plantea-

generación nueva de concejales tiene

proceso. Nosotros tenemos un debe

mos. Entonces tuvieron que acomodar

la oportunidad de cambiarlas. No tene-

con el PP rural y el PP infantil.»

todo para que el presupuesto diera para

mos que perder de vista que en Uruguay

«Qué importante es, además, tener

hacer los baños.»

la gestión pública siempre estuvo muy

un grupo asesor, porque cuando doña

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María decide que quiere mejorar la

todo y como cuerpo no se involucra lo

plaza, es fundamental que el equipo

suficiente cuando llegan las propues-

técnico le pregunte qué es realmente lo

tas de los vecinos.

que quiere y que pueda entender que

También saben que para analizar

cómo lo estaba planteado, de repente

esas propuestas y lograr interpretarlas

era inviable.»

adecuadamente hay que capacitarse;

«Y eso de unir propuestas lo fuimos aprendiendo.»

tener un modelo de ciudad, conocerlo y estudiar las ideas en ese marco. Esto

«Una cosa que es bien interesante es

lleva su tiempo y seguramente es más

ponerle carteles a las obras; están sien-

largo de lo que algunos vecinos están

do la mejor propaganda para el PP.»

dispuestos a esperar o a invertir.

También señalan estos vecinos de

Pero estos vecinos y muchos más

manera reiterada «que si los procesos

sostienen que es un proceso que vale

son muy largos la gente se desgasta.»

la pena emprender, que han creci-

Algunos concejales son críticos con ellos mismos y sostienen que el Concejo Vecinal pierde mucho tiempo en la discusión del funcionamiento de

do como personas y han aprendido como ciudadanos. Y que recomendarían la experiencia, sin lugar a dudas.

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FUNCIONARIOS MUNICIPALES Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Como se ha dicho en varios capítulos de esta publicación, este proceso de participación ciudadana no sólo impacta sobre la sociedad civil sino también sobre la propia institución, la cual se ve conmovida por una metodología que cambia sus formas tradicionales de funcionamiento. A fin de recoger testimonios directos, nos reunimos con funcionarios de diversa jerarquía, de diferentes perfiles y de distintas áreas de trabajo. De estas reuniones surgieron estos testimonios que vamos a volcar, tratando de vincularlos con el hilo conductor del Presupuesto Participativo y de qué manera este programa cambió sus rutinas laborales. En algunas dependencias centrales el impacto es grande. «Nos vino un caudal de propuestas que excedían en mucho el dinero disponible. No teníamos experiencia

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de cuánto se podía hacer con esos mon-

con los proponentes para explicarles

nos adjudica. Y también el hecho de que

tos y teníamos que resolverlos en poco

las razones y pormenores técnicos.

aumenta el contacto con la gente del

tiempo. Teníamos miedo de errarle a los

Si bien pueden entenderse como ins-

barrio y favorece conocer muchas rea-

cálculos. Eso nos obligó a los propios in-

tancias de capacitación y aprendizaje

lidades que en otras circunstancias no

genieros a salir a evaluar las obras en el

para ambas partes, muchas de ellas

hubiéramos tenido contacto. Con este

lugar, porque los montos de vialidad son

son consideradas como momentos di-

procedimiento la gente se ha acercado

muy grandes, lleva mucho trabajo de

fíciles de sortear.

mucho más a nosotros y también llega-

preparación y hay que tomar decisiones

Los funcionarios señalan que «hay

mos a conocer más los barrios.»

obras que pueden ser viables desde el

En general los funcionarios se que-

En el caso de tránsito, las inversio-

punto de vista técnico pero nosotros

jan de los tiempos cortos para preparar

nes pueden ser menores y también son

perdemos la capacidad de priorizar con

las propuestas, pero también es cierto

muy demandadas. El vecino ya tiene

nuestra visión, que muchas veces es dis-

que con el paso de los años el mecanis-

calibrados algunos montos y las saben

tinta a la del vecino.»

mo se ha aceitado y han encontrado

no sólo rápidas sino también certeras.»

accesibles. Anualmente se recibe un

En este sentido, algunos servicios

un nivel de apoyo en las etapas previas

promedio de 300 solicitudes. Esto pue-

han impulsado ideas como la de presen-

que permite que algunos temas lleguen

de facilitar el trabajo posterior porque

tarle a los Centros Comunales una serie

más filtrados.

cuando se reiteran algunas propuestas

de medidas priorizadas técnicamente

El tema de la presupuestación sin

que no salieron, ya están estudiadas y

y que tendrían viabilidad inmediata,

embargo sigue siendo un nudo a resol-

tienen diagnosticada su viabilidad lo

como una forma de apoyo mutuo.

ver. Las obras se realizan con una pro-

«Como elemento positivo del proce-

yección de un año y los costos pueden

También se destaca que, en caso

so del PP señalaría que nos asegura un

variar. Y en la previsión de no quedarse

de encontrarse propuestas que no son

determinado presupuesto que a veces

cortos muchos pueden presupuestar

viables, se han realizado reuniones

desde nuestros Departamentos no se

muy alto y la obra no resulta viable.

cual acelera el trabajo.

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O viceversa. También es una complica-

cho y también para testificarlo ante el

porque hay todo tipo de propuestas y

ción porque se transforma en inviable

resto del barrio.

hay que considerarlas en relación con

en los hechos por escasez de recursos.

«Es un lenguaje arquitectónico pero

el Plaedez.»

En el caso de Terminal Goes los ve-

no es un plano de obra. Para que sea un

«Tiene que ver con las característi-

cinos resaltan la importancia del en-

lenguaje comprensible y una comuni-

cas de la Zona y con los recursos con que

cuentro mantenido con la arquitecta,

cación que llegue y que se entienda,»

contás, pero los administrativos que

quien mediante dibujos y perspectivas

dice la arquitecta.

reciben deberían integrar el EPZ para

de la obra ayudó a que se pusieran de

En la reunión con funcionarios

entender cuáles son los criterios y no re-

acuerdo en una propuesta común. Una

de CCZ hubo una primera manifes-

cibir cosas equivocadas. En nuestro caso

de las vecinas no sólo se sorprendía de

tación contundente: «A nosotros nos

están desde el primer día y entonces el

haber sido citada sino que agradecía

cambió desde la cabeza hasta la ruti-

trámite se hace más fácil.»

que pudo acomodar su horario con el

na diaria. Te cambian las velocidades

«Y otra cosa es organizar a los veci-

de la funcionaria.

municipales que tenés y te obliga a

nos cuando piden cosas parecidas. Im-

También en esa charla pudo sacar-

asumir responsabilidades que nunca

plica reuniones, definir los proyectos,

se dudas, como por ejemplo por qué

antes habíamos asumido. Y el tema

convocar a todos y esas son cosas que

algunas chapas del techo no podían

de tener que votar y ver la obra, creo

antes no se hacían.»

ser sacadas y sustituidas por otras.

que les cambió la cabeza también a

Porque esa construcción es monu-

muchos vecinos.»

«Capaz que yo esperaba ver otro tipo de proyectos, otras demandas.

mento histórico y muchos de sus ele-

«Son seis meses de trabajo perma-

En general son temas de competencia

mentos arquitectónicos no pueden

nente. Es el trabajo hombro a hombro

municipal. Pero eso tiene una expli-

ser modificados. Esos dibujos hoy es-

con las máquinas y con las planillas.

cación, a través de este mecanismo el

tán decorando las paredes del Comu-

Hay que pasarlo por el EPZ (Equipo de

vecino ve su demanda atendida con

nal, como testimonio del trabajo he-

Planificación Zonal) y ¡está buenísimo!,

mayor rapidez.»

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En este grupo también se destacó el

dieron que las iniciativas individuales

«En nuestro Comunal hicimos una

tema de las dificultades para la presu-

tienen pocas posibilidades y que aque-

feria de propuestas, donde los vecinos

puestación.

llas propuestas que tuvieron el impulso

presentaban su idea y eso tuvo una

de una organización social detrás resol-

doble finalidad. Dar a conocer el tema

vieron la situación más fácilmente.»

y también promover la unificación

«¡No sé cuál es el problema que cuando presupuestamos y luego vamos a la obra siempre nos falta plata

«Todos hemos tenido errores que nos

de planteos similares. En este caso se

y terminamos imputando en rojo! Y

han costado. Por ejemplo, la primera

unificaron todas las propuestas de

eso genera tensión entre el servicio y

vez que se propuso comprar un escena-

alumbrado, que salió aprobada con

la organización.»

rio móvil y se aprobó, nos encontramos

mucho respaldo y se logró iluminar

«Tuvimos que ir haciendo camino

con un sin fin de dificultades: ¿Dónde se

todo el Zonal.»

al andar y aprendimos a trabajar en

compra? ¿Dónde se empadrona? ¿Es un

Hubo muchos temas más. El PP

grupo, con gente de las más diversas

bien mueble municipal? ¿Cómo se tras-

genera mucho entusiasmo en quie-

especialidades y tuvimos que sentar-

lada? ¿Dónde se guarda?»

nes han trabajado en instrumentar

nos en la mesa con un vecino, con un

«A nosotros nos costó muchísimo,

su funcionamiento. También se po-

técnico, con un político y decir cada

pero hoy eso está saliendo muy rápido,

dría hacer todo un libro sobre pro-

uno lo que pensaba…»

porque todos hemos aprendido y nos

puestas insólitas que se presentaron

pasamos la información. Habría que

y hoy forman parte del anecdotario

hacerlo con otros temas.»

de los CCZ.

«Y junto con nosotros también los vecinos aprendieron muy bien. Apren-

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Desde la Academia

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Cuando imaginamos esta publicación quisimos hacerla pensando en que fuera de interés para todo público. Que el vecino/a, el funcionario/a y también el estudioso/a de estos temas pudiera encontrar el incentivo para conocer la experiencia y aportar desde cada área de acción. No podían estar ajenos a la misma entonces los aportes de académicos de diferentes perfiles, ajenos a la institución y que desde su especificidad contribuyeran a ampliar la mirada y también a desafiarlos a continuar estudiando los mismos. Pensamos en convocar a un/a politólogo/a, un/a licenciado/a en comunicación, un/a trabajador/a social y un/a economista. Y le pedimos que fuera una reflexión de sólo dos páginas. A continuación incluimos los trabajos que cada uno de ellos nos hizo llegar y que desde aquí agradecemos públicamente.

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DESDE LA ACADEMIA

Construyendo la ciudad entre rejas y banderas Gabriel Kaplún

Comunicador, Magíster

Hace casi 20 años participé activamente, des-

la de quienes participan del actual mecanismo

en Educación, Doctor

de la Junta Departamental, en los comienzos

de Presupuesto Participativo. Esa proporción,

docente e investigador de la

del proceso de descentralización de Montevi-

por otra parte, es parecida a la de otros países

Universidad

deo y sus primeros pasos en la construcción

con experiencias similares.

de la República, Director de la

participativa del presupuesto municipal. Allá

Para quienes hemos hecho de la partici-

por 1992 impulsamos la realización del primer

pación el eje de tantos proyectos y desvelos,

coautor de artículos y libros

«Montevideo en Foro», con representantes de

esos números nos dejan siempre pensando.

sobre diversos temas de su

más de 500 organizaciones vecinales y sociales.

Son pocos si los comparamos con nuestras ex-

Y al año siguiente se realizó la primera elección

pectativas, que querían ver como existente, o

de Concejos Vecinales, el más importante de los

al menos rápidamente articulable, un tejido

mecanismos de participación social que había-

social activo y organizado que se vería atraído

mos logrado imaginar y poner en marcha.

masivamente por la posibilidad de decidir e

en Estudios Culturales,

carrera de Comunicación. Docente, consultor, autor y

competencia.

En aquella elección participaron unos 70

incidir en la gestión municipal. A esta altura es

mil montevideanos, poco menos del 10 % de

claro que, junto a la cultura de la participación,

los habilitados para hacerlo. Nos preguntá-

convivían y conviven otras, desde el clientelis-

bamos entonces: ¿son pocos o muchos? Y esa

mo tradicional a la delegación y el reclamo a

pregunta vuelvo a hacérmela hoy, al compro-

los gobernantes.

bar que, con altos y bajos, la proporción se ha

Pero son muchos si pensamos lo que ha-

mantenido a lo largo del tiempo, y coincide con

cen y viven esos montevideanos que van a

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una asamblea vecinal, juntan firmas para una

vínculos se busca producir, colectivamente,

propuesta, la discuten con otros vecinos y con

sentidos compartidos de barrio, de municipio,

técnicos municipales, hacen campaña por ella

de ciudad. Se trata, en fin, de intentos de cons-

en su barrio o van a votar por la propuesta que

trucción colectiva del deseo. Porque cuando

otros realizaron. Esos vecinos no sólo han «par-

un vecino dice que esto es más necesario que

ticipado»: han aprendido y crecido, han hecho

aquello, en el fondo está diciendo que esto es

ciudad y ciudadanía.

más deseable que aquello.

Desde mi oficio de comunicador, procesos

Vale la pena entonces leer este libro como

como la descentralización y el presupuesto par-

la revisión de un largo proceso, o mejor de

ticipativo han recibido demandas casi siempre

múltiples procesos de producción de vínculos

orientadas a buscar esa esquiva masividad.

y sentidos, de articulación de deseos colectivos

Suele pensarse que, si se le «agrega» suficiente

en la ciudad. Mirar a los Concejos Vecinales y al

comunicación serán procesos más masivos y

Presupuesto Participativo, como esfuerzos de

exitosos. Sin desconocer la utilidad de las cam-

comunicación entre el municipio, los ciudada-

pañas y de los muchos medios que pueden des-

nos y la ciudad creo que permite ver mejor sus

plegarse en ellas, siempre he pensado que, en

aciertos y errores, sus logros y carencias.

verdad, la descentralización y el presupuesto

Por ejemplo –y me hago cargo–, creo que

participativo son, en sí mismos, dispositivos

desde el inicio construimos un dispositivo difí-

de comunicación. Es que para mí la comuni-

cil de descifrar para los montevideanos que, en

cación no es sólo transmisión de información,

su mayoría, hasta el día de hoy no logran dife-

sino producción de vínculos y sentidos. Y lo

renciar bien entre el Centro Comunal, la Junta

que buscan estos procesos es, entre otras cosas,

Local y el Concejo Vecinal, entre lo operativo, lo

el establecimiento de nuevos vínculos: entre

político y lo social. En ese sentido el dispositi-

el gobierno y los ciudadanos, entre la ciudad

vo actual del Presupuesto Participativo parece

y sus habitantes, entre vecinos «organizados»

más fácilmente decodificable. Probablemente

o «no organizados». Y a partir de esos nuevos

también lo sean las alcaldías regionales que se

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han aprobado últimamente, pero habrá que

voto progresista y en los hábitos conservado-

ver cuál es el sentido que se les quiere dar y

res. Levantando rejas o banderas, miedos o

cuál el que le dan los ciudadanos.

esperanzas. En las calles y en las plazas, en la

Pero sobre todo vale la pena pensar en

tele o en Internet. Y cómo, en medio de todos

esos muchos vínculos que hemos ido cons-

esos vínculos y desvínculos, sentidos y sin-

truyendo y los que hemos ido perdiendo

sentidos, han jugado experiencias tan ricas

en estos años. En los Foros montevideanos

y complejas, tan con el viento a favor y tan

y en los Concejos Vecinales. En el naufragio

a contramano como la descentralización y el

del 2002 y en el «rescatarse» posterior. En el

Presupuesto Participativo.

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DESDE LA ACADEMIA

La madurez de los ciclos de gobierno: cambios y desafíos para la descentralización participativa en Montevideo Altaïr Jesica Magri

El proceso de descentralización participa-

como cooperación y articulación para políticas

Docente e investigadora del

tiva de Montevideo ha cumplido la mayoría

públicas centradas en el bienestar colectivo.

Instituto de Ciencia Política

de edad mostrando la viabilidad política de la

Esto permitió presentar nuevos desafíos hacia

propuesta, con un desempeño muy satisfacto-

el perfeccionamiento del instrumento descen-

la República. Integra el Área

rio si se observan 20 años de prácticas partici-

tralización participativa y los tendrá más aún

de Estado y Políticas Públicas

pativas y si se compara en el mediano y largo

cuando a corto plazo Montevideo deba recon-

plazo con otras experiencias de la región. En el

figurar su mapa político a la luz de la Ley de

Candidata a Doctora en CCSS

último cuarto de este corto período para la his-

Descentralización y Participación Ciudadana,

Especialista en la temática de

toria pero largo para la vida política de los acto-

municipalizando su estructura.

res, la coyuntura política de nuestro país tuvo

Este artículo no es una evaluación del pro-

cambios sustantivos que admitieron alinear la

ceso de descentralización, de ello se encarga la

orientación política sustentada desde la pri-

ciudadanía que lo ha construido participando

mer Intendencia frenteamplista del país con

activamente en las respectivas instancias. Las

el gobierno central, abriendo el espacio inter-

líneas que siguen tratan de pensar a futuro este

gubernamental para conceptos tan necesarios

proceso democrático de transferencia de poder

de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de

y de Estudios Municipales. Magister en Ciencia Política y

Gobiernos subnacionales.

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ciudadano analizando las tendencias consoli-

para profundizar la inclusión social en la ges-

dadas y las ventanas que se pueden abrir para

tión comunal, reorientando los métodos de

seguir perfeccionando esta práctica de demo-

participación institucional hacia grupos no

cracia activa en el ejercicio del gobierno comu-

organizados partidaria ni corporativamente.

nal deliberativo y participativamente amplio.

El Presupuesto Participativo tomó un espacio propio dentro del proceso de descentralización ganando y recuperando espacios perdidos en

La arquitectura del cambio en el Presupuesto Participativo

el relacionamiento socio–político. Fue un objetivo político que formalizó una arquitectura que aumenta y profundiza el espa-

El 2005 representó un año bisagra para la po-

cio participativo de la ciudadanía ampliando la

lítica de descentralización de la Intendencia de

base democrática, otorgando un espacio de pro-

Montevideo porque le permitió descomprimir

posición directa de acciones para la elaboración

la responsabilidad de 10 años como cara visi-

de la agenda local y la ejecución del presupues-

ble de la capacidad del partido Frente Amplio

to. Esto es importante en varios aspectos. Prime-

para gobernar. Esto le permitió avanzado el

ro porque reformula la naturaleza del vínculo

ciclo reenfocar su gestión, en especial la provi-

amortiguando una tendencia persistente que

sión de servicios sociales y de infraestructura

presenta la concepción del presupuesto como

que la Intendencia tomó a cargo durante tres

mecanismo idóneo para la traslación de deman-

períodos ante la ausencia de implementación

das sociales al espacio institucionalizado de tipo

por parte del Estado central, porque éste en el

representativo en cada Zonal, desestimando la

actual período retomó sus funciones básicas

potencialidad que el mismo persigue –la partici-

de distribución y equipamiento. Esto significó

pación como responsabilidad cívica–. Segundo,

una ventana de oportunidad para reformular

la incumbencia directa en la decisión de qué y

los objetivos que diseñan la descentralización

cómo hacer, domestica lógicas político partida-

participativa recreando nuevos instrumentos

rias y corporativas que naturalmente tienden

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a incrustarse en los mecanismos de represen-

ción que a la postre corren el riesgo de captura

tación vecinal, desvirtuando la pluralidad que

corporativa o partidaria y de burocratización.

este conlleva.

La institucionalización «breve» como podría

El Presupuesto Participativo, contando con

denominarse a este nuevo mecanismo de PP

recursos propios (fase uno) aparece desvincu-

tiene sus ventajas: por un lado, porque tiene el

lado de los artilugios en los que se sustentan

potencial de convertir expectativas y deman-

los intereses por el poder local y posibilita sor-

das individuales en participación colectiva en

tear los costos de la acción colectiva de aquellos

«tiempo real» sin la intermediación de la re-

ciudadanos para los cuales no motiva la repre-

presentación social que se procesa en los CV3, y

sentación social ni política y la participación es

por otro lado, amplía el escenario de gobernan-

costosa y muchas veces sin retorno.

za política de Gobierno Departamental porque

Por otra parte, la participación directa sin

éste apela al colectivo en su totalidad y a la vez

mediación representativa, tiene la capacidad

responde responsablemente ante éste, al estar

de generar incentivos de voz en primera instan-

asegurados mecanismos de control ciudadano

cia y posibilitar confianza (lealtad) a la institu-

directo (asambleas públicas anuales).

ción descentralización a futuro porque puede 1

proporcionar incentivos públicos al individuo para conformar una lógica de identidad colectiva.2 La institucionalización de los procesos de descentralización participativa siempre ha tenido sus críticos porque estabiliza cursos de ac-

3

Subrayando la frecuente confusión que se produce entre estos conceptos. Demanda es una expectativa puntual que se canaliza en el medio institucional público o privado donde prima el concepto de derecho a la satisfacción de la misma y el sujeto no participa en la elaboración

1

Apelo a la clasificación de participación política de

de la solución. Participación es diferente, plantea el

Hirschman (1977): Salida, voz y lealtad. FCE, México.

involucramiento constante y pleno del individuo donde el derecho a participar se combina con la responsabilidad del

2

Pizzorno (1989): Introducción al estudio de la participación

mismo a hacerlo involucrándose en sus costos y beneficios

política. SIAP–Planteos, Buenos Aires.

en la solución del problema.

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Desafíos emergentes: El proceso de Montevideo y la ley nacional de Descentralización Municipal

por los partidos políticos conlleva una lógica distinta que competirá con la anterior porque: •

Genera un nuevo sistema de vínculos y

En el año 2010 el país estrenará el tercer nivel

roles invocando a una ciudadanía político

de gobierno, rediseñando la distribución del

partidaria que participa hoy como indivi-

poder en el territorio nacional. Aunque para

duo social y vecino, y deberá distinguir que

Montevideo este tema no es ajeno, supone

estas estructuras no son lo mismo pero que

nuevas estructuras a incorporar, ensambladas

a la vez se complementan entre sí para ope-

a su modelo actual de gestión descentralizada

rar con políticas públicas en la localidad.

del territorio. También entraran en juego nue-

Crea nuevas figuras de autoridad con auto-

vas lógicas de acción entre actores públicos y

nomía legitimada por el sistema mediante

no públicos que compartirán en competencia

la instancia electoral de los ciudadanos,

los varios espacios de gestión pudiendo modi-

pero esta vez alineadas a un partido políti-

ficar el espíritu con que se conciben las formas

co, cuestión que no está en la naturaleza del

de participación.

actual modelo de CV.

Hasta ahora la participación social en sus

El ciudadano–vecino deberá compatibilizar

dos vertientes (PP y elecciones CV) es el canal

dos dimensiones de participación: por un

de voz y expresión de los intereses vecinales de

lado, el concepto de participación para la

cada Comunal, estableciendo un vínculo social

ejecución de obras y servicios barriales en

directo sin mediaciones políticas, aún por la vía

el sistema actual, por otro la participación

representativa vecinal de los CV. La incorpora-

en la elección de autoridades para la gestión

ción de una instancia representativa mediada

de un determinado modelo de Municipio.

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A modo de síntesis

También, que en la gestión pública coexisten y disputan espacios de poder lógicas

El proceso de descentralización participativa

de pensamiento y acción diferentes en su na-

en Montevideo ha evolucionado consistente-

turaleza y en los plazos y espacios que mane-

mente en dos décadas adecuándose positiva-

jan para desarrollar su acción. La lógica social

mente a lo que es dado en llamar ciclos de ma-

representada en vecinos y organizaciones

durez de la gestión gubernativa, cuestión no

sociales deberá compatibilizar con la lógica

frecuente en otras experiencias, conformando

político partidaria del nuevo gobierno muni-

una tradición de gestión pública colectiva que

cipal. Así como se ha logrado equilibrio entre

ningún actor político se atrevería a cuestionar

la lógica institucional y la lógica social a lo

en su legitimidad, validez y viabilidad.

largo de 20 años, una vez más asistiremos al

Los desafíos planteados son muchos en cuanto a breve plazo se consolidaran normas

capítulo de conciliación entre la lógica social y la partidaria.

que pondrán a prueba el enraizamiento de la

Finalizando, cabe esperar la posibilidad de

labor desempeñada hasta ahora y el potencial

no alineamiento entre el Gobierno de algún

social que el proceso descubrió y dotó de ex-

Municipio y el Gobierno Departamental.

periencia de gestión para la cosa pública. La

En esta situación el punto de equilibrio para

municipalización planteada desde la agrega-

la compatibilización de la gestión conjunta en

ción interzonal dejará al descubierto una vez

el territorio municipal y de este con el territo-

más que el departamento de Montevideo y la

rio departamental dependerá de la fortaleza

ciudad capital no son homogéneos en pensar

de los organismos de participación social para

como quieren desarrollarse y que modelo de

intermediar en la domesticación de intereses

«barrio–municipio» pretenden crear.

políticos.

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DESDE LA ACADEMIA

Construyendo ciudadanía en tiempos de exclusión social Javier Marsiglia

Asistente Social. Magíster

En estos tiempos de globalización, se hace

Ahora bien, ¿cuál es la viabilidad de cons-

en Desarrollo Local.

necesario un esfuerzo para repensar la políti-

truir ese espacio público en sociedades cada vez

en el IDEL (Instituto de

ca y la democracia, poniendo mucho más en el

más fragmentadas y dispersas, con procesos de

Estudios del Desarrollo

centro la idea de ciudadanía y la revaloración

segregación residencial y exclusión social?

Regional y Local) –

del espacio público. El espacio público es el lu-

Montevideo participa de esta pregunta y

gar de encuentro de los ciudadanos y ciudada-

de sus respuestas posibles. La apropiación de

nas donde se debate y genera opinión públi-

la ciudad por los ciudadanos es diversa y el

ca. Este espacio, implica que existan sujetos

Presupuesto Participativo (PP) es una de las

(actores) con posibilidades y capacidades de

herramientas idóneas para posibilitar una ma-

hacer oír sus opiniones sobre los diferentes

yor incidencia de los ciudadanos y ciudadanas

asuntos de la comunidad en la que viven y so-

en la búsqueda de alternativas que mejoren su

bre aquellos que son a su juicio prioritarios

calidad de vida y a la vez aporten a una mayor

para la construcción de la agenda pública. Es-

integración social.

Docente e investigador

Universidad Católica del Uruguay

tamos hablando de una sociedad más delibe-

El recorrido del Presupuesto Participativo

rativa que apueste al bien común y donde se

en el marco del proceso de descentralización

puedan recrear los roles y los puentes entre el

montevideano, no es ajeno a estos dilemas. Se

Estado y la Sociedad Civil.

abren aquí dos desafíos:

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a. En primer lugar interrogarnos acerca de

equidad, la tolerancia y el respeto por las

como esta herramienta de participación

diferencias, de las que habrá que registrar

ciudadana es capaz de contribuir a mejorar

aprendizajes.

los niveles de integración social, apelando a una solidaridad inclusiva. Esto pasa por

b.

En segundo lugar, continuar con las ex-

trascender los intereses particulares y legí-

ploraciones que se han asumido en la

timos de barrios, organizaciones y perso-

gestión del PP, para hacerse cargo de la

nas, expresados a través de la votación de

multiplicación de las demandas y de las

sus proyectos específicos, pero quizás con

diferentes formas de representación a ni-

el riesgo de un cierto «localismo». Apostar

vel barrial y zonal por intereses diversos:

entonces a pensar iniciativas que tiendan

jóvenes, mujeres, consumidores, asocia-

puentes con otras realidades próximas,

ciones barriales, ambientales, culturales,

donde vecinos y vecinas sufren situacio-

empresariales, etc. Estas diferentes «voces

nes de aislamiento o exclusión. Se trata

y miradas» no son siempre fáciles de ar-

de generar estímulos adecuados desde los

ticular en proyectos colectivos. Al desafío

propios dispositivos del PP, para que a la

de la articulación entre lógicas diferentes

hora de imaginar las iniciativas aparezca

de actor, con sus necesidades y expecta-

un «nosotros incluyente» capaz de reco-

tivas particulares, se suma la necesidad

nocer y dialogar con «el afuera» que se

de abrirse a nuevos espacios de partici-

presenta muchas veces como una amenaza

pación. A las tradicionales asambleas, re-

de la cual me tengo que defender, minimi-

uniones, etc. se debe sumar el uso de las

zando potencialidades que también exis-

nuevas tecnologías de la información y la

ten. Es un tema complejo de encarar, pero

comunicación; el trabajo en redes socia-

urgente en su abordaje. Existen algunas

les; el aprovechamiento de los espacios de

experiencias barriales que se empiezan a

encuentro vecinal (ferias; clubes sociales

mover en la dirección de la búsqueda de la

y deportivos; etc.).

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Uno de los propósitos del ejercicio de revi-

estrategias de intervención diferentes desde

sión autocrítica del PP, iniciado en el Foro Ciu-

el PP en el marco de la descentralización, aten-

dadano de 2005, fue ampliar las modalidades

diendo a esta diversidad de situaciones. Se de-

de participación, combinando dos fuentes pre-

berá profundizar el esfuerzo de capacitación

supuestales: una que apela a la decisión direc-

de los diferentes actores participantes; apostar

ta de la ciudadanía mediante voto universal en

a la construcción y fortalecimiento de capital

elecciones convocadas al efecto y otra donde se

social, promoviendo interacciones múltiples

decide por los Concejos Vecinales, en consulta

entre actores y apostando a un diálogo fuer-

con los vecinos de cada Zona.

te entre la estructura municipal zonal con las

Este ajuste que compartimos en su filosofía

diferentes expresiones de la sociedad civil en

y criterios de implementación (reglas de jue-

cada territorio, reconociendo identidades y fa-

go), presupone una ciudadanía activa que es

cilitando canales de cooperación.

capaz de formular propuestas y canalizar múl-

Algunas de estas cuestiones hacen a la com-

tiples voluntades en torno a las mismas y una

binación virtuosa entre resultados de corto pla-

sociedad civil rica en expresiones organizati-

zo como se expresan en las concreciones de las

vas que pueda operar como «socio» a través de

iniciativas seleccionadas anualmente, con la ne-

mecanismos de cogestión de iniciativas. Pero

cesidad de orientaciones estratégicas que apun-

la realidad montevideana es heterogénea y en-

tan a horizontes de mediano y largo plazo. Como

contramos barrios con adecuados niveles de

todo proceso gradual, el PP debe operar con esta

capital social, organización e integración, pero

tensión, que pasa por ganar en eficiencia y efica-

otros que muestran debilidades importantes

cia en la obtención de resultados en obras, pero

en su tejido social y problemáticas fuertes de

a la vez operar en sintonía con la búsqueda de

pobreza y exclusión. Esto obliga a desarrollar

alternativas a las problemáticas prioritarias de

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la «ciudad global» que requiere de abordajes en

participación ciudadana que asegure la profun-

diálogo con políticas sociales, económicas y de

dización y sostenibilidad de la experiencia.

ordenamiento territorial de nivel departamen-

Probablemente haya que atender con más

tal y nacional. La vinculación de las iniciativas

énfasis algunos requisitos que en parte han

con los PLAEDEZ y el rol de los Equipos de Pla-

sido tenidos en cuenta, pero sobre los que vale

nificación Zonal, como facilitadores de este tipo

la pena insistir:

de análisis, puede contribuir a este salto cualitativo que entendemos necesario. Esto proba-

convocatorias.

blemente puede implicar a futuro la inclusión en el PP de iniciativas más potentes, quizás en

Cumplimiento de las expectativas de participación de la población.

clave regional, agrupando más de una zona de la ciudad. En este sentido, el nuevo contexto que

Claridad en los objetivos y alcance de las

Respeto por los acuerdos y apertura a las

se abre con la aprobación de la Ley de Descentra-

propuestas de ajuste, emanadas de los me-

lización y Participación Ciudadana, que permi-

canismos de auditoría ciudadana.

tirá la creación de gobiernos locales electivos en

Incorporación de los resultados del PP en

la ciudad, será una oportunidad interesante de

la gestión del gobierno departamental y en

avanzar en esta dirección.

los ámbitos de gobierno locales, profundi-

Finalmente, un breve comentario que hace

zando la apuesta a una gestión horizontal;

al grado de participación de la población, según

flexible y abierta a las propuestas de los ciu-

los datos estadísticos de las últimas convocato-

dadanos.

rias. Más allá del crecimiento en el número de

Dar mayor visibilidad a los logros y resulta-

votantes en los tres últimos años, siempre es

dos del ejercicio de participación ciudada-

deseable aspirar a un mayor incremento de la

na, apelando a los propios protagonistas.

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Concluyendo, se puede afirmar que estamos

to y consolidación de este instrumento que ha

en presencia de una experiencia en proceso, con

demostrado ser un ingrediente estratégico en

importantes logros en estos 20 años recorridos

el marco de la descentralización montevideana.

y también con algunas limitaciones que han

Los cambios tan esperados en nuestra estructu-

implicado y seguirán demandando ajustes y re-

ra político–institucional con la implementación

diseños en sus dispositivos y procedimientos.

de las alcaldías a partir del 2010, se constituyen

Hacia el futuro, el camino se presenta interpela-

en una nueva oportunidad para seguir innovan-

do por nuevos desafíos que hacen al crecimien-

do, registrando aprendizajes de lo acumulado.

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DESDE LA ACADEMIA

Participación y presupuesto municipal en Montevideo: una perspectiva económica Andrés Rius

Desde 1990 la Intendencia Municipal de Mon-

liden variados cambios en actitudes, comporta-

Investigador (Profesor

tevideo ha venido experimentando con formas

mientos y relaciones sociales. Por ejemplo, po-

Agregado) del Instituto de

institucionales para extender la participación

drían contribuir a desarrollar la cultura cívica

ciudadana en las decisiones sobre asignación

de la población, y el sentido de responsabilidad

Administración, Universidad

de recursos. Las reformas se han movido a

individual y colectivo sobre los asuntos públi-

de la República. Doctor en

través de innovaciones sucesivas, y se han al-

cos. Podrían, en el mismo sentido, profundizar

canzado formas relativamente avanzadas por

la democracia, permitiendo a los ciudadanos

EEUU). Ha sido Líder de

comparación con experiencias nacionales e

incidir en la política más allá de la elección

Programa en «Globalización,

internacionales. En particular, en la última ad-

de representantes una vez cada cinco años. El

ministración se ha implementado la toma de

Presupuesto Participativo podría, asimismo,

de Investigaciones para el

decisiones sobre inversiones mediante la vo-

establecer frenos y contrapesos adicionales a

Desarrollo (IDRC, Canadá).

tación directa de los ciudadanos a nivel zonal,

la gestión de representantes electos y funcio-

complementando otras formas pre–existentes

narios, en la medida que limite los espacios de

basadas en la consulta a la sociedad civil y la de-

maniobra para fijar políticas unilateralmente, y

cisión por representantes y concejos barriales.

habitúe a la población a controlar el uso de los

Puede esperarse que éstas y otras formas de

dineros públicos. Cabría esperar que de su invo-

Presupuesto Participativo promuevan o conso-

lucramiento en estos procesos los ciudadanos

Economía, Facultad de Ciencias Económicas y de

Economía, Universidad de Notre Dame (Indiana,

Crecimiento y Pobreza», del Centro Internacional

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recojan experiencias que les proporcionen otra

los vecinos en general, y de los sectores más ca-

perspectiva de las instituciones democráticas en

renciados en particular, cabe preguntarse cómo

su conjunto. Estas y otras consecuencias espera-

han impactado los diversos componentes y fa-

bles del Presupuesto Participativo lo hacen un

ses del proceso en las desigualdades entre los

instrumento atractivo para actores y analistas

montevideanos. En este sentido, sería útil en-

con perspectivas y motivaciones variadas. Por

tender cómo influyen en la distribución de los

lo mismo, cualquier análisis desde una perspec-

beneficios los distintos niveles y formas del

tiva específica deberá adoptar la cautela a la que

proceso de asignación. Debería distinguirse por

obliga la consideración de procesos complejos

una parte las asignaciones realizadas desde el

con objetivos múltiples.

nivel central del municipio a las Zonas, y dentro

En esta nota, se analizan las formas del

de éstas a proyectos alternativos, tanto aque-

Presupuesto Participativo en Montevideo desde

llas asignaciones que se deciden por los Conce-

una perspectiva económica. Con las precaucio-

jos Vecinales como aquellas decisiones que se

nes requeridas, se plantean algunas preguntas

adoptan por voto directo de los ciudadanos.

que surgen al considerar las reformas de los últi-

En la experiencia de Porto Alegre, por ejem-

mos años, y que parecería conveniente respon-

plo, se ha observado que el efecto redistributi-

der de cara al desarrollo y la profundización de

vo del Presupuesto Participativo tiene mucho

dichas innovaciones. La perspectiva adoptada

que ver con las fórmulas que se utilizan a nivel

–la económica—implica enfocarse en la asigna-

central para identificar las necesidades dife-

ción y distribución de los recursos, que delibe-

renciales de las Zonas.4 Esto ocurre porque la

rada o involuntariamente efectúa un gobierno departamental y sus estructuras zonales. En primer lugar, dada la aspiración expresa-

4

Boaventura de Souza Santos (1998) «Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a Redistributive Democracy», Politics and Society, 26(4): pp. 461–510; y Swarnim Wagle and

da (y la expectativa generada por otros proce-

Parmesh Shah (2003), «Porto Alegre, Brazil: Participatory

sos similares) de que la participación permita

Approaches in Budgeting and Public Expenditure

atender mejor las necesidades más sentidas de

Group, World Bank.

Management», Social Development Notes, Civic Engagement

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fórmula reconoce y valora diferencialmente la

talaciones que al resto de habitantes de la Zona

población total de la Zona y sus carencias de

(por ejemplo, una mejora sustancial en el alum-

infraestructura y servicios, pero tales conside-

brado público en una plaza lindera a la sede,

raciones no necesariamente son las que tienen

que permite a los afiliados, más que a quienes

en cuenta los ciudadanos que voluntariamen-

viven o transitan regularmente por otras partes

te participan en la asignación de recursos den-

del barrio, disfrutar hasta horas más avanzadas

tro de las Zonas. Una mayor comprensión de

del espacio público). Si la masa social del club

estos procesos, y la definición de indicadores

se caracteriza además por tener en promedio

de «necesidad» que permitan asignar montos

mayores ingresos o recursos económicos que

proporcionales a la misma, permitirían eva-

el resto de sus vecinos, la inversión municipal

luar posibles ajustes a los mecanismos de asig-

resultante del mecanismo participativo tendrá,

nación participativos. Adicionalmente, cabría

al final de cuentas, un carácter «regresivo» (es

preguntarse hasta dónde debería ir la respon-

decir, reforzará las desigualdades que existían

sabilidad redistributiva del municipio (y del

antes de realizarse dicha inversión).

Presupuesto Participativo en particular), en un

Estos efectos no previstos de la participa-

nuevo contexto de políticas nacionales atentas

ción pueden darse, en primer lugar, porque

a la distribución.

existen bienes y servicios «más públicos que

Podría parecer improbable que la apertura

otros». En general, los bienes y servicios que

a la participación no condujera a distribuciones

ofrece el Estado tienen características que fre-

más equitativas de recursos. Sin embargo, no es

cuentemente hacen inviable su producción y

difícil visualizar escenarios dónde ello ocurrie-

provisión privada, y justifican la financiación

ra. Imagínese por ejemplo que un grupo social

con cargas obligatorias (es decir, impuestos).

organizado (digamos, un club de barrio) movili-

Desde la perspectiva económica, los «bienes

za a sus afiliados de manera efectiva para apro-

públicos» no permiten o hacen indeseable la

bar una propuesta de inversión que beneficia

exclusión de ningún usuario. Así, por ejemplo,

de manera más directa a quienes usan sus ins-

la limpieza de un parque o un semáforo que

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hace más seguro un cruce peligroso benefician

medida la experiencia reciente de participación

a todos quienes lo usen o transiten, y no sería

ha contribuido a promover la consolidación o

práctico ni deseable excluir cobrar por su uso

la creación de nuevas organizaciones barriales,

y excluir a quien no quiera o pueda pagar por

y hasta qué punto ese eventual estímulo a la

dichos beneficios. Por esa razón, difícilmente

organización ha llegado a los sectores socio–

una empresa privada se interese en proveer-

económicamente menos favorecidos. En casos

los, y se ofrecen por parte del Estado que los

extremos, los ciudadanos organizados (tan-

financia con recursos provenientes de cargas

to para demandar como para participar en la

no voluntarias. Pero no todos los bienes y ser-

producción de ciertos bienes públicos) podrían

vicios públicos tienen la misma capacidad de

«capturar» sistemáticamente los organismos y

beneficiar universalmente a los ciudadanos.

procesos de decisión a nivel local, y ante la pa-

En parte por eso se considera pertinente tomar

sividad o la dificultad de organizarse de otros

decisiones a nivel local, en jurisdicciones más

ciudadanos, podrían desviar sistemáticamente

chicas que un departamento o una ciudad de

recursos en su provecho más directo. ¿Se pue-

más de un millón de habitantes, porque habrá

de considerar que las formas de Presupuesto

beneficios «localizados» y distintos factores

Participativo en Montevideo estén a salvo de

que de hecho permitan a ciertos ciudadanos

tales riesgos, o es un aspecto que amerita aten-

acceder más frecuentemente o intensamente

ción en futuras reformas?

a los bienes y servicios proporcionados.

En su fase actual, el régimen del Presupues-

En segundo lugar, al abrirse las decisiones a

to Participativo de Montevideo reconoce deci-

la participación ciudadana, los ciudadanos que

siones tomadas por Concejos Vecinales (lue-

ya están organizados se encuentran en mejo-

go de consultas con organizaciones sociales

res condiciones para incidir en las decisiones

y otros cuerpos organizados del esquema de

colectivas que aquellos ciudadanos que no lo

descentralización), y las que surgen de un pro-

están. Esta misma observación genera otras

ceso de democracia directa. La voluntad de dar

preguntas relevantes: cabe preguntarse en qué

una respuesta oportuna del municipio a los

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barrios, y de reforzar la participación con una

de los funcionarios y la estructura municipal,

pronta rendición de cuentas, han llevado a que

encargados de planificar y ejecutar las obras.

se limiten las opciones a aquellas obras que

Desde una perspectiva económica es muy per-

puedan ser ejecutadas en el plazo de aproxi-

tinente determinar si existe efectivamente una

madamente un año.

mayor prontitud en la respuesta a necesidades

Desde una perspectiva económica, las mo-

barriales, y un uso más eficiente de los recursos

tivaciones de esta medida son entendibles,

materiales, financieros y humanos disponibles.

aunque ella levanta preguntas que convendría

Para responder rigurosamente a esta pregunta

contestar si se piensa profundizar el proceso:

debería examinarse en detalle y profundidad

¿Es posible que los plazos del ciclo de la parti-

la forma de operar del municipio y sus unida-

cipación, sumados a la desagregación zonal de

des claves, antes y después de las innovaciones

las decisiones, lleven a postergar inversiones

presupuestales. Las unidades de la Intendencia

de mayor volumen y costo pero imprescindi-

a cargo de la descentralización y la promoción

bles para una ciudad como Montevideo? Esta

de la participación parecen plenamente cons-

pregunta no puede responderse sin mirar el

cientes de estos desafíos, pero sería deseable

conjunto del gasto municipal, y del gasto en

que se profundice el estudio de los resultados

inversión en particular, el monto que repre-

obtenidos hasta el momento, para identificar si

sentan las inversiones decididas local y parti-

existen espacios para la mejora de gestión.

cipativamente, así como la forma en que efec-

Ante el avance del Presupuesto Participa-

tivamente se analizan y aplican los criterios de

tivo y la concreción de obras seleccionadas di-

compatibilidad de las propuestas locales con

recta o indirectamente por los vecinos, se plan-

los planes de desarrollo zonales y con los pla-

tean algunas interrogantes relevantes para la

nes municipales.

sostenibilidad del mismo. ¿Puede detectarse

Por otro lado, la Intendencia ha recogido

algún cambio de actitud de los ciudadanos

testimonios que sugieren que el Presupuesto

ante los «bienes públicos»? En áreas como la

Participativo ha promovido una nueva actitud

disposición de residuos, o la preservación del

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mobiliario urbano, los montevideanos pare-

ofrecidos, o con el «costo» impositivo de los

cemos no apreciar plenamente que los bienes

mismos, podrían hacer que los ciudadanos

públicos nos pertenecen a todos. ¿Modifica po-

«votaran con los pies», mudándose a otras

sitivamente las actitudes hacia dichos bienes el

jurisdicciones (departamentos) que ofrez-

hecho de haber participado en la decisión de su

can una combinación diferente de servicios

construcción o producción? En un sentido más

e impuestos. Es notorio que en el área me-

estrictamente material, la valoración de los bie-

tropolitana de Montevideo se han producido

nes públicos también puede expresarse en la

en los últimos años importantes movimien-

disposición a pagar impuestos. ¿El Presupues-

tos poblacionales que atravesaron límites

to Participativo ha generado algún cambio de-

departamentales. Aunque seguramente este

tectable en dicha disposición, y en general en el

fenómeno reconoce variadas causas, cabría

cumplimiento de las obligaciones tributarias?

preguntarse si la búsqueda de otra combina-

En sentido estricto, el no cumplimiento con

ción de impuestos y servicios o bienes locales

obligaciones tributarias podría obedecer a un

es una de las causas relevantes. Si así fuera,

conjunto complejo de razones que vayan más

debería re–pensarse el balance económico de

allá de la decisión participativa: por ejemplo,

la acción municipal global, de la cual el Pre-

aún valorando los bienes públicos, los ciudada-

supuesto Participativo es una porción relati-

nos podrían percibir que existe ineficiencia en

vamente menor pero no desdeñable. Más en

la producción de los bienes y servicios públicos,

general, la decisión estratégica sobre cómo

y por tanto los impuestos que los financian se-

profundizar la democratización de las polí-

rían injustificadamente altos.

ticas debiera tener en cuenta cómo inciden

En el caso de los gobiernos locales, algunos

distintas formas de decisión a la valoración

economistas han notado que la disconformi-

que tienen el conjunto de los ciudadanos de

dad con la combinación de bienes públicos

los servicios, bienes y espacios públicos.

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PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE MONTEVIDEO