การมีสวนรวมของประชาชนชาวไทยในรอบทศวรรษที่ผานมา : สภาพปญหาและความทาทายในอนาคต ปทมา สูบกําปง นักวิชาการ สถาบันพระปกเกลา
หลักการและปญหาอุปสรรคโดยรวม: ในสังคมยุคโลกาภิวัตนเชนปจจุบัน ทฤษฎีหรือหลักการปกครองที่เคยยึดถือและปฏิบัติมาแต เดิมนั้น ไมสามารถตอบสนองความตองการหรือการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในสังคมไดสมดังเดิม ทําให นานาประเทศไมเวนแมแตประเทศแมแบบประชาธิปไตย ตางก็ตองปรับเปลี่ยนหรือมีพัฒนาการดาน การเมืองการปกครอง แมแตประเทศที่ยึดหลักจารีตประเพณีอยางเครงครัดเชนสหราชอาณาจักร ซึ่งมี หลักการปกครองที่เรียกกันวา “อํานาจสูงสุดเปนของรัฐสภา” (Parliamentary Supremacy) โดยที่ฝาย บริหารมาจากรัฐสภา และตองรับผิดชอบตอรัฐสภา เพราะเปนผูแทนของประชาชน ยังใชทฤษฎี Open Government Doctrine เปนนโยบายที่เนนปรับปรุงการบริหารงานภาครัฐใหมีความโปรงใส โดยเปด โอกาสใหประชาชนสามารถเขาถึงขอมูลขาวสารภาครัฐ และสามารถมีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจทาง นโยบายโดยตรงได แมวาประเทศไทยไดเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเปนระบอบประชาธิปไตย ครบ 77 ปไปเมื่อ วันที่ 24 มิถุนายน 2552 ที่ผานมานี้เอง ซึ่งตามทฤษฎีแลวประชาชนเปนเจาของอํานาจสูงสุดที่เรียกวา อํ า นาจอธิ ป ไตย (Sovereignty) แต ใ นความเป น จริ ง แล ว ประชาชนมี อํ า นาจและใช อํ า นาจดั ง กล า ว (ในทางรูปแบบ) โดยผานการใชสิทธิเลือกตั้ง “ผูแทน” ซึ่งใชเวลาเพียงไมกี่นาทีเทานั้น แตในทางเนื้อหา แลวคงเปนประเด็นคําถามหลักของสังคมที่ตองถามและตอบรวมกันใหไดวาประชาชนมีอํานาจ (จริง) หรือไม? และมากนอยเพียงใด? แตที่ไมตองถามเพราะปรากฎชัดเจนแลวนั่นก็คือประชาธิปไตยทางผูแทน (Representative Democracy) ไมสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนผูเปนเจาของอํานาจ ไมสามารถสราง ความอยูดีกินดี หรือความสงบสุขใหเกิดขึ้นในสังคมได หรือกลาวอีกนัยหนึ่งก็คือสัมฤทธิ์ผลในการบริหาร ราชการแผนดิน ยังไมเกิดขึ้นจากการมี “ผูแทนที่มาจากการเลือกตั้ง” แตเพียงอยางเดียว “การมี ส ว นร ว มของประชาชน”เปน สิ่ งที่ สั ง คมไทยตื่น ตั ว และถู ก นํ า มาใช กล า วอ า งกั น อย า ง กว า งขวางเมื่ อ สิ บ กว า ป นี้ เ อง เริ่ ม ต น จากการมี ส ว นร ว มในการปฏิ รู ป การเมื อ งหลั ง เหตุ ก ารณ เ ดื อ น พฤษภาคม 2535 ซึ่งตองยอมรับวาเปนประวัติศาสตรหนาใหมของการเมืองการปกครองไทย ที่เปด โอกาสใหประชาชนมีบทบาทและไดเขามีสวนรวมในการกําหนดกฎหมายสูงสุดของประเทศ โดยที่เปน การมีสวนรวมทั้งอยางเปนทางการและไมเปนทางการ ดังที่เกิดเปนปรากฏการณธงเขียวเปนแรงกดดันให รัฐสภาตองใหความเห็นชอบรางรัฐธรรมนูญฉบับที่สภารางรัฐธรรมนูญพิจารณายกรางขึ้น ดวยเหตุดังกลาว รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จึงถูกเรียกในอีกชื่อหนึ่ง วา “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” มีเจตนารมณในการสงเสริมและคุมครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ใหประชาชนมีสวนรวมในการปกครองและตรวจสอบการใชอํานาจรัฐเพิ่มขึ้น รวมทั้งปรับปรุงโครงสราง 1
ทางการเมืองใหมีเสถียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ทั้งนี้ โดยกําหนดใหมีบทบัญญัติวาดวยเรื่องสิทธิ เสรีภาพ และการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชนคอนขางกาวหนาและกวางขวาง ป จ จุ บั น รั ฐ ธรรมนู ญ แห ง ราชอาณาจั ก รไทย พุ ท ธศั ก ราช 2550 ก็ ยั ง คงรั บ รองหลั ก การ คุมครองสิทธิเสรีภาพและการมีสวนรวมของประชาชนเชนเดิม ซึ่งเห็นไดจากเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ และการที่กําหนดใหมีหมวดที่วาดวยการมีสวนรวมทางการเมืองโดยตรงของประชาชน อีกทั้งเพื่อให เกิดผลในการบังคับใชในทางปฏิบัติ ไดกําหนดกลไกและมาตรการตางๆ เพิ่มขึ้น เชนกําหนดใหมีสภา พัฒนาการเมือง และกองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมือง เพื่อสงเสริมและสนับสนุนใหประชาชนมีความ เขมแข็งทางการเมือง หรือกําหนดใหมีคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อชวยเหลือประชาชนในการ ดําเนินการรางกฎหมาย ทั้งนี้ บทบัญญัติที่รับรองหลักการเรื่องสิทธิเสรีภาพและการมีสวนรวมของประชาชนที่สําคัญ ไดแก - สิทธิของบุคคลในการรวมกันเปนชุมชนทองถิ่นดั้งเดิม เพื่ออนุรักษ หรือฟนฟูจารีตประเพณี ภูมิปญญาทองถิ่น ศิลปะหรือวัฒนธรรมอันดีของทองถิ่นและของชาติ และมีสวนรวมในการ จัดการ การบํารุงรักษา และการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมอยาง สมดุลและยั่งยืน - สิทธิของบุคคลในการมีสวนรวมกับรัฐและชุมชนในการบํารุงรักษา และการไดประโยชนจาก ทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุมครองสงเสริม และรักษา คุ ณภาพสิ่ ง แวดลอ ม เพื่อ ให ดํ า รงชี พ อยูไ ด อย า งปกติแ ละต อเนื่ อ งในสิ่ ง แวดลอ มที่จ ะไม กอใหเกิดอันตรายตอสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน - สิทธิในการเขาชื่อเสนอใหถอดถอนนักการเมืองทั้งระดับชาติและระดับทองถิ่น - สิทธิในการเขาชื่อเสนอกฎหมายและการเขาชื่อเสนอขอบัญญัติทองถิ่น - สิทธิในการรับรูขอมูลขาวสาร คําชี้แจง และเหตุผลจากหนวยงานของรัฐกอนการอนุญาตหรือ การดําเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจมีผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือสวนไดเสียสําคัญอื่นใดเกี่ยวกับตนหรือชุมชนทองถิ่น และมีสิทธิแสดง ความคิดเห็นตอหนวยงานที่เกี่ยวของเพื่อนําไปประกอบการพิจารณาในเรื่องดังกลาว - ประชาชนในทองถิ่นมีสิทธิมีสวนรวมในการบริหารกิจการขององคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยองคกรปกครองสวนทองถิ่นตองจัดใหมีวิธีการที่ใหประชาชนมีสวนรวมดังกลาวไดดวย จากการศึ ก ษาทบทวนบทเรี ย นการใช สิ ท ธิ เ สรี ภ าพและการมี ส ว นร ว มทางการเมื อ งของ ประชาชนในชวงเวลาสิบ ปที่ผ า นมา พบวาแมรัฐธรรมนูญ ซึ่งเปนกฎหมายสูงสุ ด มีเจตนารมณ ใ นการ คุมครองสิทธิเสรีภาพ และการมีสวนรวมของประชาชน ดังกลาวมาแลวขางตน แตอยางไรก็ตาม ในการบังคับใชนั้นมีปญหาอุปสรรคที่ทําใหสิทธิเสรีภาพและการมีสวนรวม ทางการเมืองของประชาชนไมอาจเกิดขึ้นไดจริงในทางปฏิบัติ โดยที่พอประมวลสรุปปญหาอุปสรรคได ดังนี้ (1) ยั ง ขาดกฎหมายลู ก ออกมารองรั บ หลั ก การของรั ฐ ธรรมนู ญ ทํ า ให ป ระชาชนไม ไ ด รั บ การ คุมครองสิทธิเสรีภาพและไมไดเขามีสวนรวมตามที่รัฐธรรมนูญกําหนด 2
(2) กฎหมายและกฎระเบียบตางๆ ซึ่งออกมาบังคับใชกอนรัฐธรรมนูญขาดความสอดคลองกับ เจตนารมณและหลักการของรัฐธรรมนูญ (3) การปฏิบั ติ งานของหนวยงานหรือเจา หนา ที่ของรัฐมี ขอจํากั ดหรือเงื่อ นไข และขาดความ ชัดเจนเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพและการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน แมวาประชาชน จะอ า งอิ ง หลั ก การตามรั ฐ ธรรมนู ญ แต ใ นการปฏิ บั ติ ง านของเจ า หน า ที่ ข องรั ฐ ยั ง คงยึ ด ข อ กฎหมายซึ่ ง บั ง คั บ ใช ม าก อ นรั ฐ ธรรมนู ญ ทํ า ให สิ ท ธิ เ สรี ภ าพและการมี ส ว นร ว มของ ประชาชนมีขอจํากัดและเงื่อนไขที่ไมอาจบรรลุตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญได (4) การขาดข อมู ล ความรู ความเขาใจเกี่ยวกับ สิทธิเสรีภาพและการมีสวนร วมของประชาชน ทั้งฝายเจาหนาที่ของรัฐและประชาชน โดยที่ภาคประชาชนพยายามเรียกรองสิทธิเสรีภาพ และการมีสวนรวมทางการเมืองตามที่รัฐธรรมนูญกําหนด ในขณะที่ภาครัฐมักจะอางความ ถูกตองชอบธรรมในการใชอํานาจตามกฎหมาย กฎระเบียบซึ่งยังมิไดพัฒนาปรับปรุงให สอดคลองกับรัฐธรรมนูญ (5) ทัศนคติและคานิยมที่แตกตางกันระหวางเจาหนาที่รัฐและภาคประชาชน ทําใหมีการใชและ ตีความ “การมีสวนรวม” ในมิติที่แตกตางกัน ทั้งนี้ กฎหมายที่เกี่ยวกับการมีสวนรวมสวนใหญเปนกฎหมายที่ออกมากอนบังคับใชรัฐธรรมนูญ ซึ่งเนื้อหาสาระยังไมสอดคลองกับหลักการและเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ อีกทั้งมีกฎหมายหลายฉบับที่ กําหนดเรื่องการมีสวนรวมเปนการเฉพาะเรื่องไว เชน กฎหมายวาดวยขอมูลขาวสาร กฎหมายวาดวย ผังเมือง กฎหมายวาดวยการรับฟงความคิดเห็นประชาชน ซึ่งยังขาดความสอดคลองเชื่อมโยงกันอยาง เปนระบบ และการที่มีหนวยงานหลายหนวยงานรับผิดชอบดูแล ทําใหการบังคับใชและการตีความ กฎหมายขาดเอกภาพ ไมเปนระบบหรือมีมาตรฐานเดียวกัน รวมทั้งขาดความชัดเจนเกี่ยวกับขอบเขต และบทบาทอํานาจหนาที่ในการปฏิบัติราชการดวย ในขณะเดีย วกั น กระบวนการนิ ติ บัญ ญัติ โดยเฉพาะฝ า ยนิ ติ บั ญ ญั ติซึ่ง มีอํ า นาจหนา ที่ ใ นการ พิจารณาอนุมัติกฎหมาย ยังมิไดปรับตัวใหเขากับหลักการ “ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม” เนื่องจาก บุคลากรสวนใหญเปนกลุมอนุรักษ นิยมที่ผูกขาดอํ านาจไวที่กลุมของตนมาอยางยาวนาน จึ งมิไ ดใ ห ความสําคัญกับการเสนอ การพิจารณาและอนุมัติกฎหมายเกี่ยวกับการมีสวนรวมอยางแทจริง ประกอบ กับยังมิไดเปดกวางใหภาคประชาชนเขาไปมีสวนรวมในกระบวนการนิติบัญญัติไดดังที่รัฐธรรมนูญกําหนด โดยปรากฏชัดจากการศึกษาวาในรอบทศวรรษที่ผานมานี้ แมมีความพยายามในการพิจารณายกราง กฎหมายวาดวยการมีสวนรวมของประชาชนมากถึง 8 ฉบับ1 แตยังไมมีกฎหมายวาดวยการมีสวนรวม ของประชาชนแมแตฉบับเดียวผานความเห็นชอบจากรัฐสภา เพื่อบังคับใชในสังคมไทย 1
รายละเอียด โปรดดูในรายงานการศึกษา เรื่อง การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบาย สาธารณะโดยสถาบันพระปกเกลา เสนอตอมูลนิธิเอเชีย ซึ่งนําเสนอรายละเอียดรางกฎหมายวาดวยการมีสวนรวม รวมจํานวน 8 ฉบับ ประกอบดวย 1. รางพระราชบัญญัติสนับสนุนและประสานงานกระบวนการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... โดยสถาบันพระปกเกลา 2. รางพระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... โดยสมาคมสิทธิ เสรีภาพของประชาชน 3. รางพระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... โดยสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม แหงชาติ 4. รางพระราชบัญญัติการรับฟงและการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... โดยโครงการศึกษาแลกเปลี่ยน 3
ยิ่งไปกวานั้น การขาดการมีสวนรวมของประชาชนทั้งๆ ที่รัฐธรรมนูญรับรองสิทธิและการมีสวน รวมไวโดยชัดแจง กอใหเกิดปญหาและความขัดแยงในสังคม ทั้งระหวางหนวยงานของรัฐกับประชาชน และระหวางประชาชนดวยกันเอง กล า วโดยสรุ ป ได ว า สาเหตุ เ บื้ อ งต น ที่ นํ า มาซึ่ ง ป ญ หาอุ ป สรรคต า งๆ ในการมี ส ว นร ว มของ ประชาชน คือการขาดกฎเกณฑรองรั บเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ ซึ่งตองเปนกฎเกณฑที่สอดคลอง กับ รัฐธรรมนูญ และทุ กฝ า ยต องมี สว นรวมในการพิจ ารณากํา หนด โดยมีค วามเห็ น พ องตองกัน กอน แลวจึงสงผลใหเกิดการยอมรับและยินยอมพรอมใจปฏิบัติตามกฎเกณฑนั้นๆ ดังนั้น เพื่อปองกันและแกไขปญหาตางๆ จําเปนอยางยิ่งตองมีกฎหมายวาดวยการมีสวนรวมของ ประชาชน เปนกฎเกณฑที่วาดวยเรื่องการมีสวนรวมของประชาชนอยางมีเหตุมีผล และสมดุลกับอํานาจใน การบริ ห ารราชการแผ น ดิ น ซึ่ ง กฎหมายดั ง กล า วต อ งเกิ ด ขึ้ น จากการมี ส ว นร ว มของทุ ก ภาคส ว นใน สั ง คมไทย ทั้ ง นี้ เนื่ อ งจากการมี ส ว นร ว มของประชาชนนั้ น เป น หั ว ใจสํ า คั ญ ในการสร า งคุ ณ ภาพของ ประชาธิปไตย การมีสวนรวมของประชาชน: ความหมายและความสําคัญของการมีสวนรวมของประชาชน ความหมายการมีสวนรวมของประชาชนมีการกําหนดไวแตกตางกัน ตามบริบททางสังคมและ การเมือง ซึ่งคนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม และคณะ (2545) ใหความหมายการมีสวนรวมของประชาชน (Public Participation) หมายถึง การกระจายโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมทางการเมือง และการบริหารเกี่ยวกับ การตัดสินใจในเรื่องตางๆ รวมทั้ง การจัดสรรทรัพยากรของชุมชนและของชาติ ซึ่งจะสงผลกระทบตอ วิ ถี ชี วิ ต และความเป น อยู ข องประชาชน โดยการให ข อ มู ล แสดงความคิ ด เห็ น ให คํ า แนะนํ า ปรึ ก ษา รวมวางแผน รวมปฏิบัติรวมตลอดจนการควบคุมโดยตรงจากประชาชน ส ว นถวิ ล วดี บุ รี กุ ล และคณะ (2551) ให ค วามหมายว า การมี ส ว นร ว มของประชาชนเป น กระบวนการซึ่งประชาชน หรือผูมีสวนไดสวนเสียไดมีโอกาสแสดงทัศนะ และเขารวมในกิจกรรมตางๆ ที่มีผลตอชีวิตความเปนอยูของประชาชน รวมทั้งมีการนําความคิดเห็นดังกลาวไปประกอบการพิจารณา กําหนดนโยบายและการตัดสินใจของรัฐ การมีสวนรวมของประชาชนเปนกระบวนการสื่อสารในระบบเปด กลาวคือ เปนการสื่อสารสองทาง ทั้งอยางเปนทางการและไมเปนทางการ ซึ่งประกอบไปดวยการแบงสรร ขอมูลรวมกันระหวางผูมีสวนไดสวนเสียและเปนการเสริมสรางความสามัคคีในสังคม ทั้งนี้ เพราะการมี สวนรวมของประชาชนเปนการเพิ่มคุณภาพของการตัดสินใจ การลดคาใชจายและการสูญเสียเวลาเปนการ สรางฉันทามติ และทําใหงายตอการนําไปปฏิบัติ อีกทั้งชวยหลีกเลี่ยงการเผชิญหนาใน “กรณีที่อาจจะ เรียนรูเรื่อง การมีสวนรวม กรณีรัฐอนุญาตหรือดําเนินโครงการที่อาจมีผลกระทบตอประชาชนและสิ่งแวดลอม 5. ราง พระราชบัญญัติ การรับฟงความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... โดยสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา 6. ราง พระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... (รางพรบ.ที่เกี่ยวดวยการเงิน) โดยคณะกรรมาธิการการมีสวนรวม ของประชาชน สภานิติบัญญัติแหงชาติ 7. รางพระราชบัญญัติการมีสว นรวมของประชาชน พ.ศ. .... (รางพรบ.ที่ไมเกี่ยว ดวยการเงิน) โดยคณะกรรมาธิการการมีสวนรวมของประชาชน สภานิติบัญญัติแหงชาติ 8. รางพระราชบัญญัติการมีสวน รวมของประชาชน พ.ศ. .... โดยสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ 4
รุนแรง” ชวยใหเกิดความนาเชื่อถือและความชอบธรรม และชวยใหทราบความหวงกังวลของประชาชน และค า นิ ย มของสาธารณชน รวมทั้ ง เป น การพั ฒ นาความเชี่ ย วชาญ และความคิ ด สร า งสรรค ข อง สาธารณชน ซึ่งเปนไปในทางเดียวกันกับอรทัย กกผล (2546) กลาววาการมีสวนรวมของประชาชน คือ กระบวนการซึ่งประชาชน หรือผูมีสวนไดเสียไดมีโอกาสแสดงทัศนะ แลกเปลี่ยนขอมูลและความ คิดเห็น เพื่อแสวงหาทางเลือกและการตัดสินใจตางๆ เกี่ยวกับโครงการที่เหมาะสมและเปนที่ยอมรับ ร ว มกั น ทุ ก ฝ า ยที่ เ กี่ ย วข อ งจึ ง ควรเข า ร ว มในกระบวนการนี้ ตั้ ง แต เ ริ่ ม จนกระทั่ ง ถึ ง การติ ด ตามและ ประเมินผล เพื่อใหเกิดความเขาใจและการรับรู เรียนรู และการปรับเปลี่ยนโครงการรวมกัน ซึ่งจะเปน ประโยชนตอทุกฝาย บวรศักดิ์ อุวรรณโณ และถวิลวดี บุรีกุล (2548) กลาวถึงการมีสวนรวมในระบอบ ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวมวาเปนการเปดโอกาสใหประชาชนไดแสดงทัศนะ และมีสวนในการตัดสินใจ ในเรื่องตางๆ ที่จะมีผลตอชีวิตความเปนอยูของประชาชนเอง นอกจากจะชวยใหการตัดสินใจของผูเสนอ โครงการหรือรัฐบาลมีความรอบคอบ และสอดรับกับปญหาและความตองการของประชาชนมากยิ่งขึ้น แลว ยังเปนการควบคุมการบริหารงานของรัฐบาลใหมีความโปรงใส (transparency) ตอบสนองตอปญหา และความตองการของประชาชน (responsiveness) และมีความรับผิดชอบหรือสามารถตอบคําถามของ ประชาชนได (accountability) อีกดวย ซึ่งเทากับเปนการสงเสริมการปกครองระบอบประชาธิปไตยให สมบูรณมากยิ่งขึ้นอีกดวย นอกจากนี้ ถวิลวดี บุรีกุล และคณะ (2551) นําเสนอเงื่อนไขของการมีสวนรวมของประชาชน วาตองมีอิสรภาพ โดยที่ตองเขารวมโดยสมัครใจ มีความเสมอภาคในการเขารวมกิจรรม และผูเขารวม ตองมีความสามารถ คือมีความเขาใจในเรื่องนั้นๆ ซึ่งการมีสวนรวมของประชาชนจะมีประสิทธิผล ไดตอง ประกอบดวยปจจัยดังตอไปนี้ (1) ขอมูลจากประชาชนสงผานไปยังผูเสนอนโยบาย หรือโครงการ เพื่อใหผูที่จะกําหนดนโยบาย หรือผูที่จะเสนอโครงการนั้นๆ ไดทราบถึงธรรมชาติและแนวคิดของสังคม (2) ขอมูลทางเทคนิคเกี่ยวกับเรื่องที่เปนประเด็นสนใจจากผูเสนอโครงการสงผานไปยังประชาชน (3) การแลกเปลี่ ย นข อ มู ล ข า วสารและความเชื่ อ ระหว า งประชาชนกั บ ผู กํ า หนดนโยบาย หรือผูเสนอโครงการ หรือระหวางประชาชนดวยกันเอง (4) ขอมูลจากผูมีสวนไดสว นเสียและประชาชนผูสนใจจะตองไดรับการนําเขาสูกระบวนการ ตัดสินใจ การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ: ความหมายของนโยบายสาธารณะ คํ า ว า นโยบายสาธารณะ เป น คํ า ที่ มี ค วามหมายกว า ง หากพิ จ ารณาคํ า ว า “นโยบาย” และ คําวา “สาธารณะ” ตามความหมายในพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542 “นโยบาย” หมายถึง หลักและวิธีปฎิบัติซึ่งถือเปนแนวดําเนินการ และคําวา “สาธารณะ” หมายถึง เพื่อประชาชน ทั่วไป เมื่อนําสองคํามารวมกันแลว “นโยบายสาธารณะ” หมายถึง หลักและวิธีปฎิบัติเพื่อประชาชนทั่วไป 5
นอกจากนี้ยังมีนักวิชาการอีกหลายทานไดใหนิยามนโยบายสาธารณะแตกตางกัน โดย James E. Anderson (2000) กลาววา คําจํากัดความของนโยบายสาธารณะ เปนการจํากัดความในวงกวาง กลาวคือหมายถึงความสัมพันธของรัฐตอสิ่งแวดลอม สิ่งใดที่รัฐเลือกที่จะทําหรือไมทํา กิจกรรมที่เกี่ยวของ ไมมากก็นอยในการกําหนดระยะเวลานาน และมักจะเกี่ยวของกับการตัดสินใจที่ไมแนนอน ในการกระทํา ของบุคคล กลุมและรัฐ ซึ่งเปนความหมายที่กวางมาก Ira Shakansky (1970) ใหความหมายที่แคบลงมาวา นโยบาย คือกิจกรรมที่กระทําโดยรัฐบาล ซึ่งรวมถึงงานบริการสาธารณะ การศึกษา สวัสดิการ ทางหลวงแผนดิน กฎขอบังคับในกิจกรรมของบุคคล และหนวยงานตางๆ โดยตํารวจ ผูควบคุมโรงงาน กรมควบคุมอาหารและยา การเฉลิมฉลองในโอกาสและ เหตุการณที่เปนสัญลักษณของชาติ การควบคุมกระบวนการ กําหนดนโยบายหรือการกระทําทางการเมือง การเปลี่ยนแปลงวิธีการเสนอรางกฎหมายตอรัฐสภา การกําหนดเงินประกันในการสมัครรับเลือกตั้ง การปองกันและปราบปรามฉอราษฎรบังหลวงในวงราชการ เชนเดียวกับ David Easton (1953) กลาววา นโยบายสาธารณะ คือการจัดสรรสิ่งที่มีคุณคา อยางถูกตองตามกฎหมายใหกับสังคมสวนรวม สิ่งที่มี คุณคาไดแก ทรัพยากรบุคคล งบประมาณ ทรัพยากรธรรมชาติ และอื่นๆ ซึ่งเมื่อพิจารณาความหมายนี้ บุ ค คลและองค ก รที่ มี อํ า นาจตามกฎหมายที่ จ ะจั ด สรรสิ่ ง ที่ มี คุ ณ ค า ให กั บ สั ง คมก็ คื อ รั ฐ บาลนั่ น เอง นอกจากนี้การดําเนินการของรัฐหนึ่งๆ ไมวาจะเปนการเลือกที่จะกระทําหรือไมกระทํายอมกอใหเกิดผล ในการแจกแจงคุณคาตางๆ ของสังคม สวน Steven A. Peterson (2003) ใหความหมายนโยบายสาธารณะสั้นๆ วากิจกรรมทั้งหมดของ รัฐบาล ที่ทําโดยตรงหรือผานตัวแทนที่มีอิทธิพลตอการดําเนินชีวิตของประชากร นอกจากนี้ นั ก วิ ช าการในประเทศไทย ได ใ ห ค วามหมายที่ เ กี่ ย วข อ งกั บ รั ฐ คื อ ถวั ล ย รั ฐ วรเทพพุฒิพงษ (2540) ใหความหมายของนโยบายสาธารณะวา นโยบายสาธารณะนั้นเปนแนวทาง ปฏิบัติของรัฐบาล ซึ่งกําหนดวัตถุประสงคแนนอนไมทางใดก็ทางหนึ่ง คือเพื่อแกไขปญหาในปจจุบัน เพื่อปองกันหรือหลีกเลี่ยงปญหาในอนาคต และเพื่อกอใหเกิดผลที่พึงปรารถนา รัฐบาลมีความจริงใจและ จริงจังที่จะนํานโยบายไปปฏิบัติ และนโยบายอาจเปนบวกหรือเปนลบ หรืออาจเปนการกระทําที่งดเวน การกระทําก็ได ศุภ ชั ย ยาวะประภาษ (2545) ให นิ ย ามของนโยบายสาธารณะว า เป น แนวทางการดํ า เนิ น กิจกรรมของรัฐบาล ซึ่งรวมทั้งกิจกรรมที่ผานมาในอดีต กิจกรรมที่กําลังดําเนินอยูในปจจุบันและกิจกรรม ที่คาดวาจะเกิดขึ้นในอนาคต สวนธันยวัฒน รัตนสัค (2546) ไดนิยามความหมายของนโยบายสาธารณะ หมายถึง การตัดสินใจของรัฐบาลในการเลือกแนวทางที่พึงประสงค เพื่อจะไดนํามาใชเปนกรอบในการ ดําเนินกิจกรรมของรัฐบาล โดยมีความมุงหวังที่จะแกไขปญหาปองกันปญหา รวมทั้งใหเกิดสภาพการณ ตาง ๆ ที่พึงประสงคขึ้นในสังคม มยุรี อนุมานราชธน (2547) กลาวถึงความหมายของนโยบายสาธารณะวาอาจพิจารณาเปน 2 แนวทาง ในความหมายที่แคบนโยบายสาธารณะ หมายถึงกิจกรรมหรือการกระทําของรัฐบาล และมิติการ เลือกตัดสินใจของรัฐบาล สวนในความหมายที่กวาง นโยบายสาธารณะหมายถึงแนวทางในการกระทําของ รัฐบาล ซึ่งอาจกลาวไดวาเปนแนวทางกวางๆ ที่รัฐบาลไดทํา การตัดสินใจเลือกและกําหนดไวลวงหนา เพื่อชี้นําใหมีกิจกรรมหรือการกระทําตางๆ เพื่อใหบรรลุเปาหมายหรือวัตถุประสงคที่ไดกําหนดไว โดยมี การวางแผน การจัดทําโครงการ วิธีการบริหารหรือกระบวนการดําเนินงาน ใหบรรลุวัตถุประสงคในเรื่อง 6
ใดเรื่องหนึ่งดวยวิธีปฏิบัติงานที่ถูกตอง เหมาะสม สอดคลองกับสภาพความเปนจริง และความตองการ ของประชาชนหรือผูใชบริการในแตละเรื่อง ความสําคัญของนโยบายสาธารณะ Easton (1965 อ า งถึ ง ใน สมบั ติ ธํ า รงธั ญ ญวงศ , 2545) กล า วว า นโยบายสาธารณะ มีความสําคัญ ทั้งตอผูกําหนดนโยบายและตอประชาชน กลาวคือ สวนใหญผูที่ตองรับผิดชอบตอการ กําหนดนโยบายบริหารประเทศก็คือ รัฐบาล หากรัฐบาลกําหนดนโยบายที่สอดคลองกับความตองการ ของประชาชน ทั้งในดานคานิยมของสังคมและการดํารงชีวิตอยางมีคุณภาพของประชาชนจะทําใหรัฐบาล ไดรับความศรัทธาเชื่อถือจากประชาชน โดยเฉพาะอยางยิ่งถารัฐบาลสามารถนํานโยบายไปปฏิบัติให ประสบความสําเร็จอยางมีประสิทธิภาพ (Efficiency) และประสิทธิผล (Effectiveness) จะยิ่งทําให รัฐบาลไดรับการยอมรับและความนิยมจากประชาชนอยางกวางขวาง ในขณะที่นโยบายสาธารณะมีความสําคัญตอประชาชน เนื่องจากนโยบายสาธารณะเปนผลผลิต ทางการเมือง เพื่อตอบสนองความตองการของประชาชน ดังนั้น ประชาชนจึงสามารถแสดงออกซึ่งความ ต อ งการของตน ผ า นกลไกทางการเมื อ งต า งๆ อาทิ เ ช น ผ า นพรรคการเมื อ ง ผ า นกลุ ม อิ ท ธิ พ ลและ ผลประโยชน ผานระบบราชการ ผานนักการเมือง ผานฝายบริหาร และผานฝายนิติบัญญัติ เปนตน ความ ตองการ (Demands) และการสนับสนุน (Supports) ของประชาชนจะถูกนําเขาสูระบบการเมือง (Political System) ไปเป น นโยบายสาธารณะ เมื่ อ นโยบายสาธารณะถู ก นํ า ไปปฏิ บั ติ แ ละปรากฏผลลั พ ธ ต าม เปาประสงคที่พึงปรารถนาจะทําใหประชาชนไดรับความพอใจ และสงผลตอการมีคุณภาพชีวิตที่ดีของ ประชาชน (Feed Back) จะทําใหประชาชนเชื่อมั่นและศรัทธาตอการบริหารงานของรัฐบาลมากยิ่งขึ้น ในทางตรงกันขามหากผลลัพธและคุณภาพของการนํานโยบายไปปฏิบัติไมเปนไปตามเปาประสงคที่พึง ปรารถนาของประชาชน จะสงผลใหวิถีชีวิตของประชาชนตกต่ํา ปรากฏการณเชนนี้จะทําใหประชาชนขาด ความเชื่อมั่นและศรัทธาตอรัฐบาล รัฐบาลจะตองพยายามปรับเปลี่ยนนโยบายหรือปรับปรุงการนํานโยบาย ไปปฏิบัติใหมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น เพื่อเรียกศรัทธาคืนจากประชาชน มิฉะนั้นประชาชนอาจไมใหการ สนับสนุนรัฐบาลอีกตอไป ความสัมพันธระหวางระบบการเมืองกับประชาชนจึงเปนความสัมพันธแบบ พลวัตร (Dynamic System) ดังนั้น นโยบายสาธารณะในฐานะที่เปนผลผลิตของระบบการเมือง จึงสงผล อยางสําคัญตอวิถีและคุณภาพชีวิตของประชาชน ทั้ ง นี้ ศุ ภ ชั ย ยาวะประภาษ (2545) กล า วว า นโยบายสาธารณะเป น แนวทางการดํ า เนิ น กิจกรรมของรัฐบาล ซึ่งเปรียบเสมือนแผนปฏิบัติงานของรัฐบาลนั่นเอง การศึกษาเรื่องของรัฐและการ บริหารงานของรัฐบาลนั้น หากขาดความรูความเขาใจในกิจกรรมที่รัฐบาลมุงปฏิบัติจริง ยอมไมเกิด ประโยชน เ ท า ที่ ค วร ดั ง นั้ น การทํ า ความรู จั ก และทํ า ความเข า ใจเกี่ ย วกั บ รั ฐ ผู ศึ ก ษาต อ ง เขาใจในสิ่งที่รัฐตั้งใจจะกระทําดวย ซึ่งประเวศ วะสี (2549) กลาววานโยบายสาธารณะที่ดี ตองเปน นโยบายสาธารณะที่นําไปสูความถูกตองเปนธรรม และประโยชนสุขของมหาชน ปญหาและอุปสรรคในการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ แมจะมีการบัญญัติหลักการมีสวนรวมของประชาชนไวในรัฐธรรมนูญ นับแตฉบับป พ.ศ. 2540 ตอเนื่องมาถึงฉบับป 2550 แตความพยายามผลักดันการปฏิรูปกระบวนการนโยบายสาธารณะใหเปนไป 7
ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ ตองเผชิญกับปญหาอุปสรรคหลายประการ ทั้งจากแรงกดดันของ กระแสโลกาภิวัต น ทุ น นิ ยมเสรี แรงต านและแรงเสียดทานจากหนวยงานของรั ฐที่ไ มต องการความ เปลี่ยนแปลงหรือสูญเสียอํานาจ ปญหาอุปสรรคดังกลาวนําไปสูการปะทะขัดแยงของภาคสวนตางๆ ที่ เกี่ยวของในกระบวนการนโยบายสาธารณะระดับตางๆ (บัณฑูร, 2551) จากการศึกษาโดยสถาบัน พระปกเกลา (คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม และคณะ, 2545) พบวามีปญหาดานตางๆ ไดแก ปญหาดานการรับรู เกี่ยวกับแนวคิดและความสําคัญของการมีสวนรวมของประชาชน ปญหาดานโครงสรางกฎหมายและ กระบวนการนโยบายที่ไมเอื้ อตอการมีสวนรวม ปญหาการใชเครื่องมื อการมี สวนรวมของประชาชน ปญหาเรื่องวัฒนธรรมทางการเมืองและความพรอมของประชาชน ปญหาดานความพรอมของภาครัฐ และ ปญหาเกี่ยวกับตัวชี้วัดการมีสวนรวมของประชาชนทั้งในดานการเมืองและมิใชดานการเมือง รังสรรค ธนะพรพันธุ (2552) พบวามีปญหาในกระบวนการกําหนดนโยบายซึ่งเปนปญหา พื้นฐานสําคัญ 3 ประการคือ การขาดการมีสวนรวมของประชาชน การรับรูขอมูลขาวสาร และความ รับผิด และประเวศ วะสี (2549) กลาวเชนกันวาในความเปนจริงนโยบายสาธารณะ มักประกอบดวย อกุศล 3 ประการ คือ (1) ขาดฐานความรู เกิดจากการคิดเอาเอง การมีผลประโยชนแฝงเรนจาก ความคิดชั่วแลนที่ขาดขอมูลหลักฐานและผานวิจารณญาณอยางดี (2) ขาดการมีสวนรวมอยางกวางขวาง บางกรณีคนไมกี่คนหรือคนคนเดียวกําหนดนโยบาย โดยปราศจากการมีสวนรวมของผูมีสวนไดเสียอยาง กวางขวาง แตคนทั้งประเทศไดรับผลเสีย (3) ขาดศีลธรรม คือขาดอุดมคติ เพื่อความถูกตองดีงามและ ประโยชน ของคนทั้ งหมด แต เพื่ อประโยชนแฝงเรนของคนบางคนหรือ บางกลุม ทั้ งที่ก ระบวนการ นโยบายสาธารณะในอุดมคตินั้น มีลักษณะดังนี้ (1) เปนกระบวนการทางปญญา ใชหลักฐานขอเท็จจริงที่ ผานการวิเคราะหสังเคราะหมาอยางดีจนเปน “ความรู” ที่เรียกวาเปนการสรางนโยบายที่อยูบนฐานของ ความรู (Knowledge-based policy formulation) (2) เปนกระบวนการทางสังคม นโยบายกระทบสังคม ทั้ ง หมดอย า งรุ น แรง ผู มี ส ว นได เ สี ย คื อ สั ง คมควรเข า มามี ส ว นร ว มเรี ย นรู ร ว มกํ า หนดนโยบาย เปนกระบวนการเปดเผยโปรงใส และเปนไปตามรัฐธรรมนูญ (3) กระบวนการศีลธรรม กระบวนการ นโยบายสาธารณะควรมีอุดมคติ เพื่อความถูกตองดีงาม และประโยชนสุขของคนทั้งหมด ไมแฝงเรนเพื่อ ประโยชนเฉพาะตนเฉพาะกลุม กรณีตัวอยางการดําเนินนโยบายสาธารณะที่นํามาซึ่งปญหาความขัดแยงในสังคม เนื่องจากขาด การมีสวนรวมของประชาชน และการเยียวยาชดเชยผลกระทบอยางเปนธรรม ปรากฏใหสังคมไทยไดรับรู รับทราบ แมเปนโครงการที่ริเริ่มดําเนินการมาหลายสิบป แตจนถึงปจจุบันปญหาดังกลาวก็ยังคงดํารงอยู อีกทั้ งปญหาได ขยายออกไปในวงกวางและมีมติที่ซั บ ซอ นทั้ งในดานเศรษฐกิ จ สังคม การเมือง และ สิ่งแวดลอม อาทิเชน โครงการเขื่อนบานกุม จังหวัดอุบลราชธานี โครงการกอสรางโรงไฟฟาพลังน้ําเขื่อน ปากมูล จังหวัดอุบลราชธานี โครงการตามแผนพัฒนาเหล็กตนน้ํา จังหวัดประจวบคีรีขันธ โครงการนิคม อุตสาหกรรมมาบตาพุ ด จังหวัด ระยอง และโครงการสรางโรงไฟฟา ถา นหิน แม เมาะ จังหวัด ลํา ปาง ซึ่งสองกรณีหลังนี้ ภาคประชาชนไดรวมตัวกันเพื่อยื่นฟองตอศาลปกครอง และศาลปกครองไดมีคํ า วินิจฉัยที่ชวยคลี่คลายปญหาไปไดระดับหนึ่ง2 2
รายละเอียด โปรดดูในรายงานการศึกษา เรื่อง การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบาย สาธารณะโดยสถาบันพระปกเกลา เสนอตอมูลนิธิเอเชีย 8
แตอยางไรก็ตาม หากเรานําบทเรียนจากกรณีศึกษาดังกลาว มาใชในการพิจารณาเพื่อกําหนด หลักเกณฑหรือแนวทางปองกันแกไขปญหาอยางเปนระบบ โดยทําใหเกิดการมีสวนรวมในกระบวนการ นโยบายสาธารณะอยางแทจริง โดยเฉพาะประชาชนซึ่งเปนผูมีสวนไดเสีย หรือผูมีสวนเกี่ยวของที่ไดรับ ผลกระทบจากการดําเนินนโยบายนั้น และการตัดสินใจดําเนินนโยบายสาธารณะนั้น ตองทําใหประชาชน เขาใจวาเปนไปเพื่อประโยชนของประเทศชาติและประชาชนโดยรวมเปนหลัก ซึ่งตองมีมาตรการเยียวยา และชดเชยความเสียหายใหแกผูไดรับผลกระทบอยางทั่วถึงและเปนธรรมดวย กฎหมายตางประเทศที่เกี่ยวของกับการมีสวนรวมของประชาชน: สหรัฐอเมริกา: กระบวนการนิ ติ บั ญ ญั ติ ข องสหรั ฐ อเมริ ก ามี ขั้ น ตอนที่ เ ป ด โอกาสให ป ระชาชนเข า มี ส ว นร ว ม (Participation) ในการใหขอมูล แสดงความคิดเห็นหรือขอโตแยงตอรางกฎหมาย (Bills) ที่เขาสูการ พิจารณาของสภาคองเกรส เรียกวา การรับฟงทางนิติบัญญัติ (Legislative Hearing) ทั้งนี้ การรับฟงความคิดเห็นแบงเปน 3 ประเภท คือ (1) การรับฟงทางนิติบัญญัติ (Legislative Hearing) คือการรับฟงขอมูล และพยานหลักฐาน ตางๆ ของคณะกรรมาธิการในการพิจารณารางกฎหมาย ของสภาผูแทนราษฎร และวุฒิสภา (2) การรั บ ฟ ง เพื่ อ แก ไ ขกฎหมาย (Oversight Hearing) คื อ การรั บ ฟ ง ข อ มู ล และ พยานหลักฐานตางๆ ของคณะกรรมาธิการ เพื่อปรับปรุงกฎหมายที่ใชอยูใหทันสมัยยิ่งขึ้น (3) การรั บ ฟ ง ในการสอบสวน (Investigative Hearing) คื อ การรั บ ฟ ง ข อ มู ล และ พยานหลักฐานตางๆ ของคณะกรรมาธิการ เมื่อมีขอสงสัยเกี่ยวกับการปฏิบัติหนาที่โดยมิชอบ ของเจาหนาที่ หรือกิจกรรมอื่นที่รัฐสภามอบหมายใหคณะกรรมาธิการสอบสวน การเตรียมการกอนการรับฟง ไดแก การกําหนดประเด็นที่จะทําการรับฟง, กําหนดวัน เวลา และสถานที่ในการรับฟง และคัดเลือกบุคคลที่เกี่ยวของและเชิญใหเขารวม ขั้นตอนการรับฟงความคิดเห็น ไดแก การแถลงเปดการรับฟง, การใหขอมูลโดยผูไดรับเชิญ และการซักถามผูมาใหขอมูล กระบวนการภายหลังการรับฟงความคิดเห็น ภายหลังการปดการรับฟงแลว ประธานสรุปผล คณะทํางานจัดทําสรุปรายงานเพื่อแจกจายใหคณะกรรมาธิการ สมาชิกสภาคองเกรส และสาธารณชนทั่วไป รูปแบบของการรับฟง มี 2 รูปแบบ คือการรับฟงอยางไมเปนทางการ และการรับฟงอยางเปน ทางการ โดยที่การรับฟงอยางเปนทางการ มี 2 ลักษณะ คือ การรับฟงขอมูลโดยทําเปนหนังสือ (paper hearing) และการรับฟงขอมูลในรูปแบบการประชุม (public meeting) ผลการรับฟง ขอมูลที่ไดจากการรับฟงไมมีผลผูกมัดใหสภาตองพิจารณาตัดสินตามนั้น เปน เพียงขอมูลประกอบการพิจารณารางกฎหมายเทานั้น นอกจากนี้ ในการออกกฎ ข อ บั ง คั บ ของส ว นราชการต อ งจั ด ให มี ก ารรั บ ฟ ง ความคิ ด เห็ น (Hearing) ในการออกกฎ ขอบังคับดังกลาว เพื่อใหไดขอมูล ความคิดเห็น และขอโตแยง โดยเปดโอกาส
9
ใหประชาชนเขามีสวนรวมในกระบวนการออกกฎเชนเดียวกับกระบวนการนิติบัญญัติ ทั้งนี้ การรับฟง ความคิดเห็นใหเปนไปตามที่กฎหมายแมบทกําหนด แตกฎหมายแมบทไมไดกําหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการรับฟงความคิดเห็นไว สวนราชการตอง ปฏิบัติตามวิธีการรับฟงความคิดเห็น ตามที่บัญญัติไวใน United State Code (U.S.C.) สวนที่ 5 กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (Administrative Procedure Act 1946 (A.P.A.)) กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (A.P.A.)) แบงการออกกฎ เปน 2 รูปแบบ คือ (1) การออกกฎอยางไมเปนทางการ (A.P.A.Section 553(a)) ซึ่งสวนราชการตองดําเนิน กระบวนการรับฟง (Hearing) กอนที่จะบังคับใชกฎนั้น โดยใหสงขอมูลหรือความคิดเห็นเปนลายลักษณ อักษรมายังสวนราชการเจาของเรื่อง A.P.A.Section 553 กําหนดกระบวนการ ขั้นตอนการรับฟงความ คิดเห็นโดยทําเปนหนังสือ (Notice and comment หรือ Public Comment หรือ Paper hearing) (2) การออกกฎอยางเปนทางการ (A.P.A.Section 553 (c)) กําหนดใหสวนราชการรับฟง ขอมูล หรือความคิดเห็นจากประชาชน หรือกลุมผลประโยชนตางๆ นอกเหนือจากการเปดใหประชาชน หรือกลุมผลประโยชนสงขอมูลหรือความคิดเห็นเปนลายลักษณอักษร เชน วิธีการประชุม (Meeting) ซึ่งมี ลักษณะกึ่งการพิ จารณาคดี ของศาล (trial-type hearing) โดยเปดโอกาสใหประชาชนหรื อกลุม ผลประโยชน ที่ มี ส วนไดเ สี ยใหก ารเปน พยาน และตรวจสอบพยานหลั ก ฐานต า งๆ ก อ นที่ จ ะออกกฎ มีลักษณะเปนการสื่อสาร สองทาง (two-way communication) และเปดโอกาสใหผูเกี่ยวของทุกฝายได พบปะ แลกเปลี่ยนขอมูลหรือขอคิดเห็นระหวางกัน รวมทั้งเปดโอกาสใหมีการคัดคานขอมูลของอีกฝาย หนึ่งได ซึ่งตาม A.P.A. กําหนดกระบวนการ ขั้นตอนไวอยางชัดเจน นอกจากนี้ ยั ง มี ก ารออกกฎโดยการเจรจา (Negotiated Rulemaking) บั ญ ญั ติ อ ยู ใ น A.P.A.Section 563-570 มีลักษณะเชนเดียวกับการออกกฎอยางไมเปนทางการ แตแตกตางกันที่การ ออกกฎโดยการเจรจานี้ เปดโอกาสใหฝายตา งๆ ที่เกี่ยวของเสนอขอมูลหรือแสดงความคิด เห็นในที่ ประชุม และไมตองมีกระบวนการรับฟงในลักษณะกึ่งการพิจารณาคดีเชนเดียวกับการออกกฎอยางเปน ทางการ ทําใหประชาชนเขามามีสวนรวมไดมากและเสียเวลาและคาใชจายไมมากนัก สหราชอาณาจักร: การมีสวนรวมของประชาชนเกิดขึ้นจากการที่รัฐบาลมีนโยบายและนําทฤษฎี Open Government Doctrine มาใช โดยมุงเนนการปรับปรุงการบริหารงานภาครัฐใหมีความโปรงใส ซึ่งหลักการสําคัญ ประการหนึ่ ง คื อ การเป ด โอกาสให ป ระชาชนสามารถเข า ถึ ง ข อ มู ล ภาครั ฐ และสามารถมี ส ว นร ว มใน กระบวนการตัดสินใจทางนโยบายโดยตรงได ทั้งนี้ มีแนวทางการดําเนินการที่เปนรูปธรรม เรียกวา Cabinet Office Guideline เพื่อการพัฒนา กระบวนการตัดสินใจทางนโยบาย รวมทั้งการเสนอรางกฎหมาย โดยกําหนดใหหนวยงานของรัฐใน กํากับของฝายบริหาร ตองจัดใหมีการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน หรือผูอาจไดรับผลกระทบ จากนโยบายหรื อ กฎหมายนั้ น ประกอบการพิ จ ารณา นอกเหนื อ จากการรั บ ฟ ง ความคิ ด เห็ น ของ หนวยงานของรัฐดวยกันเองดังที่เคยปฏิบัติมา โดยจัดทําเปนเอกสารประกอบซึ่งเรียกกันโดยทั่วไปวา Green Paper & White Paper
10
คูมือสําหรับหนวยงานภาครัฐในการดําเนินการรับฟงความคิดเห็นประกอบการพิจารณาขอเสนอ ทางนโยบายหรือรางกฎหมาย คือ How to Conduct Written Consultation Exercises Legislative and Regulatory Reform Act 2006 ม.13 กําหนดใหการตรากฎหมายลําดับรอง หรือออกคําสั่งทางบริหารที่อาจมีผลกระทบตอประชาชน ตองมีการรับฟงความเห็นจากประชาชนหรือผูที่ รับผลกระทบดวย เพื่อมิใหเกิดผลกระทบหรือสรางภาระใหแกประชาชนเกินสมควร Code of Practice on Written Consultation ป 2001กําหนดหลักเกณฑเปน “แนวปฏิบัติ” เพื่อหนวยงานของรัฐยึดถือในการรับฟงความเห็นของประชาชน โดยปรับปรุงรายละเอียดใหสอดคลองกับ ขอเท็จจริงที่ไดรับ เชน ขยายเวลาขั้นต่ําสําหรับการรับฟงความคิดเห็นเปน 12 สัปดาห และตองจัดทําสรุป เผยแพรผลการรับฟงความคิดเห็น แมไมไดเปนกฎหมาย แตเปนระเบียบหรือคําสั่งภายในของฝายบริหาร ซึ่งผูกพันใหหนวยงานของ รัฐทุกหนวยงานตองปฏิบัติตาม โดยที่หนวยงานของรัฐตองรับฟงความคิดเห็นทุกกรณี ทั้งการรับฟง ความคิดเห็นเพื่อพิจารณาจัดทําขอเสนอทางนโยบาย รางกฎหมาย หรือการออกคําสั่งทางบริหาร กรณีที่ไมสามารถรับฟงความคิดเห็นได ไมวาโดยเหตุผลใดๆ หนวยงานดังกลาวตองขอความ ยินยอมจากรัฐมนตรีที่กํากับดูแลหนวยงานและรัฐมนตรีที่เกี่ยวของ (Ministerial Clearance) ทุกครั้ง มิฉะนั้นจะถือวาขอเสนอทางนโยบาย รางกฎหมาย หรือคําสั่งนั้น ยังมิไดผานกระบวนการในฝายบริหาร อยางครบถวน (due process) หนวยงานของรัฐซึ่งมิใชสวนราชการ (non-department public bodies) ไมผูกพันในการปฏิบัติ ตามแนวทางปฏิบัติวาดวยการรับฟงความคิดเห็น แตองคกรปกครองสวนทองถิ่นสวนใหญไดถือปฏิบัติ ตามแนวปฏิบัติดังกลาว หลักเกณฑการรับฟงความคิดเห็น (1) ในการพิจารณากําหนดนโยบายเรื่องใดๆ ตองมีการรับฟงความเห็นอยางนอย 1 ครั้ง โดย การรับฟงความคิดเห็นนั้นจะตองดําเนินการอยางกวางขวางเปนระยะเวลาไมนอยกวา 12 สัปดาห ซึ่งตอง มีการกําหนดวัตถุประสงคในการรับฟงความคิดเห็นตั้งแตขั้นเตรียมการ โดยการรับฟงความคิดเห็น เบื้องตน (Primary consultation) กับผูมีสวนเกี่ยวของหลัก (Principal stakeholders) และตัวแทนของ หนวยงานของรัฐที่เกี่ยวของโดยตรง (2) ขอเสนอทางนโยบาย กลุมผูไดรับผลกระทบ คําถามในการรับฟงความเห็น และระยะเวลา ในการรังฟงความเห็นจะตองชัดเจน (3) กระบวนการรับฟงความเห็นจะตองชัดเจน กระชับ และกลุมคนสวนใหญสามารถเขาถึงได (4) จะตองมีการใหคําตอบ (Response) ตอความเห็นที่ไดรับ โดยตองแสดงดวยวาความเห็นที่ ไดรับนั้น มีผลตอการเปลี่ยนแปลงขอเสนอทางนโยบายอยางไร (5) ตองมีการตรวจสอบและประเมินประสิทธิภาพการดําเนินการรับฟงความเห็นของหนวยงาน โดยผูประงานงานในการรับฟงความเห็นของหนวยงาน (6) การรับฟงความเห็นตองสอดคลองกับหลักในการตรากฎหมายที่ดี (Better regulation best practice) ไดแก หลักความไดสัดสวน หลักความรับผิดชอบ หลักความสม่ําเสมอ หลักความโปรงใส และหลักการยึดเปาหมาย 11
ในการรับฟงความเห็นของประชาชนเกี่ยวกับรางกฎหมาย หนวยงานที่รับผิดชอบตองจัดทํา รายงานผลการวิเคราะหผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) และกรณีที่ รางกฎหมายที่จะเสนอนั้นอาจมีผลกระทบตอภาครัฐหรือภาคเอกชน องคกร การกุศล หรือธุรกิจขนาดเล็ก หนวยงานที่รับผิดชอบตองนํา RIA ออกรับฟงความคิดเห็นของประชาชนดวย ผูรับผิดชอบดําเนินการจะตองขอความเห็นชอบดานนโยบายจากฝายบริหารอยางนอย 2 ครั้ง คือขอความเห็นชอบจากรัฐมนตรีที่รับผิดชอบหนวยงานกอนการดําเนินการรับฟงความคิดเห็น และขอ ความเห็นชอบจากรัฐมนตรีที่เกี่ยวของทั้งหมด (Collective ministerial agreement) ภายหลังจากมีการ ตอบความเห็น (Response) ที่ไดจากการรับฟงความเห็นและปรับปรุงนโยบายหรือรางกฎหมายตามขอมูล ที่ไดรับจากการรับฟงความเห็นแลว ภายหลังรับฟงความคิดเห็นประชาชนแลว ใหจัดทํารายงานสรุปความคิดเห็น (Summary of responses) โดยสรุปการวิเคราะหความคิดเห็นหลักของแตละคําถามหรือประเด็น พรอมทั้งอธิบายวา ความคิดเห็นหลักดังกลาวมีผลทําใหมีการเปลี่ยนแปลงขอเสนอทางนโยบายหรือรางกฎหมายหรือไม เพราะเหตุใด รายงานสรุปความคิดเห็น เปนสิ่งสําคัญในการสื่อสารใหผูที่มีสวนเกี่ยวของกับการรับฟงความ คิดเห็นทราบวาการรับฟงความคิดเห็นนั้นไดสงผลกระทบตอกระบวนการตัดสินใจทางนโยบายอยางไร อีกทั้ งรายงานสรุปความคิ ด เห็ น นั้ น ยั งเปน เครื่องชี้ใ หเห็น ถึ งความโปรงใส ในกระบวนการตั ด สิน ใจ ทางนโยบายของฝายบริหาร และเสริมสรางความเชื่อมั่นของประชาชนในกระบวนการรับฟงความคิดเห็น อีกดวย หนวยงานที่รับผิดชอบการรับฟงความคิดเห็นตอง “เผยแพร” รายงานสรุปความคิดเห็นเปนการ ทั่วไป ทั้งในรูปแบบสิ่งพิมพปกติและรูปแบบอิเล็กทรอนิกส โดยเผยแพรใน Website ของหนวยงานและ Website กลางที่เก็บขอมูลการรับฟงความคิดเห็นทั้งหมด พรอมทั้งจัดสงสรุปรายงานความเห็นดังกลาว ไปยังรัฐมนตรีและหนวยงานของรัฐที่เกี่ยวของ และ British Library ภายใน 3 เดือนนับแตวันสิ้นสุด การดําเนินการรับฟงความเห็น ขอมูลจากรายงานสรุปความคิดเห็นอาจถูกนําไปใชเปนขอมูลในการจัดทําคําอธิบายประกอบราง กฎหมาย (Explanatory Note) เพื่อใชเผยแพรและเปนขอมูลในการพิจารณารางกฎหมายของรัฐสภา นอกจากนี้ กําหนดใหมีการประเมินประสิทธิภาพในการรับฟงความคิดเห็น โดยหนวยงานที่ รับผิดชอบในการจัดรับฟงความคิดเห็น ทําการประเมินประสิทธิภาพการรับฟงความคิดเห็นทุกขั้นตอน โดยอาจใหผูประสานงานในการรับฟงความคิดเห็นของหนวยงาน (consultation coordinator) เปน ผูประเมิน หรืออาจใหบุคคลอื่นซึ่งมิไดสังกัดหนวยงานเดียวกับผูจัดการรับฟงความคิดเห็นเปนผูประเมิน ก็ไดแลวจัดทําสรุปรายงานผลการประเมิน (Evaluation Report) เผยแพรเปนการทั่วไป การออกกฎหรื อ ข อ บั ง คั บ ของส ว นราชการ ซึ่ ง เรี ย กโดยรวมว า “กฎเกณฑ ลํ า ดั บ รอง” (Statutory Instruments) ตองจัดใหมีการรับฟงความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือ (Consultation) ทํานองเดียวกับการตัดสินใจทางนโยบายและการออกกฎหมาย โดยรับฟงความคิดเห็นหรือปรึกษาหารือ กับผูเชี่ยวชาญภายนอก และบุคคลผูที่ไดรับผลกระทบจากการออกกฎหรือขอบังคับนั้น
12
กระบวนการในการออกกฎเกณฑลําดับรอง มี 3 ขั้นตอนคือ (1) กําหนดหลักเกณฑ โดยสวนราชการที่มีหนาที่รับผิดชอบ หรือรัฐมนตรีที่รักษาการตาม กฎหมายแมบท (“primary legislation” or “parent Acts”) (2) การยกรางกฎเกณฑลําดับรอง (Drafting) โดยกองกฎหมายของสวนราชการที่เกี่ยวของ โดยทํา การรั บ ฟง ความคิ ด เห็ น หรื อ ปรึ ก ษาหารื อ กั บ ผู มี สว นได เ สี ย กลุ มต า งๆ ข า ราชการและองค ก ร ภายนอก โดยที่ตองยึดหลักการ 5 ประการ คือ โปรงใส (Transparency) ตรวจสอบได (Accountability) ไดสัดสวน (Proportionality) ถูกตองตรงกัน (Consistency) และตรงเปาหมาย (Targeting) (3) การพิจารณากฎเกณฑลําดับรองโดยรัฐสภา ตาม Statutory Instruments Act 1946 กําหนดวิธีการพิจารณากฎเกณฑลําดับรองไว 2 ลักษณะ คือ 1. การพิจารณากฎเกณฑลําดับรองที่ไมตอง ไดรับการยืนยันจากรัฐสภา (Negative Procedure) และ 2. การพิจารณากฎเกณฑลําดับรองที่ตองไดรับ การยืนยันจากรัฐสภา (Affirmative Procedure) การรับฟงความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือในการออกกฎเกณฑลําดับรอง (1) การรับฟงความคิดเห็นหรือปรึกษาหารือกอนการพิจารณาของรัฐสภากับผูมีสวนไดเสีย (interested bodies) กลุมตางๆ ขาราชการและองคกรภายนอก เพื่อนําผลที่ได มาเปนขอมูลในการยกราง กฎ ขอบังคับ สวนการรับฟงความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือในระหวางการพิจารณาของรัฐสภา โดย กลุมผลประโยชนตางๆ เขามามีสวนในการตั้งขอเรียกรอง เพื่อผลประโยชนของกลุมตนในการพิจารณา ของคณะกรรมาธิการและรัฐสภา (2) รูปแบบการรับฟงความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือ มี 2 ลักษณะ คือ เปนทางการและไม เปนทางการ สรุปและขอเสนอแนะ: จากการศึกษาอาจกลาวโดยสรุปไดวาโครงสรางทางกฎหมายในระดับกฎหมายสูงสุดของประเทศ ไทยยอมรับในหลักการของประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม (Participatory Democracy) วามีความจําเปน ซึ่งตองกําหนดใหมีควบคูไปกับประชาธิปไตยทางผูแทน (Representative Democracy)ที่ลมลุก คลุกคลานมาตลอดชวงเวลากวา 75 ปมาแลว แตอยางไรก็ตาม ระบบของสังคมโดยรวม ทั้งระบบกฎหมาย สถาบันทางการเมือง หนวยงาน ภาครัฐ รวมทั้ ง ภาคประชาชนยัง ขาดความรู ความเขา ใจ และความพร อมในด า นการมี สวนร ว มของ ประชาชน ซึ่งกอใหเกิดความเสียหายอยางมากตอทุกฝาย โจทยใหญที่ทุกฝายตองรวมกับขบคิดและหาคําตอบคือทําอยางไรใหการมีสวนรวมของประชาชน ตามที่กําหนดไวในรัฐธรรมนูญเกิดผลไดจริงในทางปฏิบัติ ในขณะที่รัฐบาลและหนวยงานภาครัฐยังคง สามารถดํา เนิ น การบริ หารราชการแผนดิน ตามอํา นาจหนาที่ไ ดอยา งมี ประสิ ทธิภ าพและประสิ ทธิ ผ ล โดยการเลือกใชเครื่องมือหรือกลไกที่เหมาะสมกับประเทศไทย จากการเรียนรูประสบการณดานการมีสวนรวมของตางประเทศ พบวาเครื่องมือหรือกลไกที่ทําให เกิดการมีสวนรวมของประชาชนที่ไดสมดุลกับอํานาจในการบริหารราชการแผนดินนั้น เกิดขึ้นไดดวยมี องคประกอบตางๆ ทั้งจากการริเริ่มโดยรัฐบาล โดยการกําหนดเปนนโยบาย เชน สหราชอาณาจักรที่ใช 13
Open Government Doctrine มีกฎหมาย และมีกฎเกณฑลําดับรอง และที่นาสนใจยิ่งกวานั้นคือแมบาง กรณีไมมีกฎหมายหรือกฎเกณฑบังคับใหตองปฏิบัติ เชน หนวยงานของรัฐซึ่งมิใชสวนราชการ ซึ่งไม ผูกพันในการปฏิบัติตามแนวทางปฏิบัติวาดวยการรับฟงความคิดเห็น แตองคกรปกครองสวนทองถิ่น สวนใหญไดถือปฏิบัติตามแนวปฏิบัติดังกลาว ในขณะที่ ป ระเทศไทยนั้ น แม ว า มี ก ฎหมายเกี่ ย วกั บ การมี ส ว นร วม แต ยั งมิ ไ ด พิ จ ารณาแก ไ ข เพิ่มเติมใหสอคลองกับเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ และปรับปรุงใหสอดคลองกันทั้งระบบ แมมีระเบียบ สํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548 กําหนดหลักเกณฑ วิธีการในกระบวนการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนในการดําเนินโครงการของรัฐ โดยมุงเนนการ เผยแพรขอมูลและการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน และเปดชองทางการรับฟงความคิดเห็นไวอยาง หลากหลาย แตการบังคับใชยังขาดประสิทธิภาพและประสิทธิผล จากการศึกษาโครงการการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการรางกฎหมาย ของสถาบัน พระปกเกลา ภายใตการสนับ สนุ น งบประมาณจากมูลนิธิเอเชีย มีการรับ ฟงความคิดเห็ นประชาชน ในภูมิภาคตางๆ และหนวยงานของรัฐที่มีอํานาจหนาที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการมีสวนรวมของประชาชน จากนั้ น ได พิ จ ารณายกร า งพระราชบั ญ ญั ติ ก ารมี ส ว นร ว มของประชาชนในกระบวนการนโยบาย สาธารณะ พ.ศ. ....3 รางพระราชบัญญัติฯ ดังกลาวมีเจตนารมณในการสงเสริมและสนับสนุนใหประชาชนมีสวนรวม ในกระบวนการนโยบายสาธารณะอยางแทจริง โดยกําหนดรับรองสิทธิเสรีภาพและการมีสวนรวมของ ประชาชน ในขณะเดียวกันกําหนดใหเปนหนาที่ของหนวยงานของรัฐในการสงเสริมและสนับสนุนการ มีสวนรวมของประชาชนดวยรูปแบบ วิธีการตางๆ ตามความเหมาะสม ทั้งนี้ กลไกสําคัญที่จะชวยทําให การ มี ส ว นร ว มของประชาชนเกิ ด ขึ้ น ได และเป น การมี ส ว นร ว มที่ มี ค วามหมาย (Meaningful Participation) คือคณะกรรมการการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ อีกทั้ง มีมาตรการสงเสริม สนับสนุน และชวยเหลือทั้งในสวนของหนวยงานของรัฐในฐานะผูมีหนาที่สงเสริมและ สนับสนุนการมีสวนรวมของประชาชนโดยตรงและประชาชนทั่วไป ซึ่งรางพระราชบัญญัติฯ มีขอเดน 7 ประการดังนี้ ประการแรก เปนกฎหมายกลางวาดวยการมีสวนรวมของประชาชน ซึ่งมุงสงเสริมและสนับสนุน การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ (Promote Participation in Policy Process) ทั้งนี้ ในกรณีที่มีกฎหมายเกี่ยวกับการมีสวนรวมเปนการเฉพาะอยูแลว หากกฎหมายดังกลาว มีหลั ก เกณฑ ที่ มี ม าตรฐานในด า นการมีส ว นร ว มของประชาชนสู ง กวา กฎหมายฉบั บ นี้ ก็ใ ห บังคั บ ตาม กฎหมายเฉพาะนั้นๆ แตถามีมาตรฐานการมีสวนรวมนอยกวาก็ใหบังคับตามกฎหมายฉบับนี้ ยกเวน การมีสวนรวมในระดับทองถิ่นใหกําหนดไวในกฎหมายวาดวยการมีสวนรวมของประชาชน ในการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งตองกําหนดหลักเกณฑและกลไกวาดวยการมีสวน
3
รายละเอียด โปรดดูในรายงานการศึกษา เรื่อง การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบาย สาธารณะ โดยสถาบันพระปกเกลา เสนอตอมูลนิธิเอเชีย 14
รวมของประชาชนในระดับทองถิ่นใหสอดคลองและโดยคํานึงถึงมาตรฐานการมีสวนรวมตามกฎหมาย วาดวยการมีสวนรวมในกระบวนการนโยบายสาธารณะฉบับนี้ดวย การมีกฎหมายกลางเชนนี้ ทําใหระบบการบังคับใชและการตีความกฎหมายเปนเอกภาพและ สอดคลองกั บเจตนารมณ อัน แท จ ริง ซึ่งหนวยงานของรัฐที่มีหนา ที่รับ ผิ ด ชอบงานดานการมีสว นร วม สามารถปฏิบัติตามกฎหมายไดอยางถูกตอง เพราะมีกฎหมายกําหนดและใหอํานาจไวโดยชัดแจง ซึ่งใน อดีตนั้นไมมีกฎหมายวาดวยการมีสวนรวมของประชาชนโดยตรง แมมีความพยายามยกรางและนําเสนอ เขาสูการพิจารณาของรัฐสภาจํานวนมากก็ตาม ประการที่สอง กําหนดหลักการพื้นฐานในการมีสวนรวมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ และกําหนดกระบวนการ ขั้นตอน และแนวทางการปฏิบัติ โดยกําหนดไวในกฎหมายฉบับนี้ และให คณะกรรมการฯ พิจารณากําหนดหลักการดังกลาวไดดวย ทําใหหนวยงานของรัฐ ประชาชน รวมทั้งกลไก ในกระบวนการมีสวนรวมดําเนินการไดอยางถูกตอง หากละเลยหรือดําเนินการไมถูกตองอาจถูกทักทวง และเรียกรองใหดําเนินการใหถูกตองตามที่กฎหมายกําหนดได หน ว ยงานของรั ฐ กํา หนดกฎ ระเบี ย บ วิ ธี ก ารหรื อ ดํ า เนิ น การใหป ระชาชนมี ส ว นร ว มอั น เป น กฎเกณฑการปฏิบัติภายในไดเอง ทําใหสามารถปฏิบัติงานตามอํานาจหนาที่และความรับผิดชอบไดอยาง ถู ก ต อ ง ครอบคลุ ม และเหมาะสมกั บ แต ล ะกรณี ทั้ ง นี้ ตามหลั ก การพื้ น ฐานในการมี ส ว นร ว ม ในกระบวนการนโยบาย โดยที่หนวยงานของรัฐอาจขอปรึกษาหารือหรือคําแนะนําจากคณะกรรมการฯ ในการดําเนินการดังกลาวได ประการที่สาม สรางสมดุลในการใชอํานาจกําหนดนโยบายสาธารณะ กลาวคือ แมวารัฐบาล รวมถึงหนวยงานของรัฐตางๆ มีความชอบธรรมในการกําหนดนโยบายสาธารณะ แตการกําหนดนโยบาย สาธารณะนั้น จําเปนตองใหประชาชนเขามามีสวนรวมดวย เนื่องจากตองยึดประโยชนตอประชาชนและ ประเทศชาติโดยรวมเปนหลัก และตองไมกอใหเกิดผลกระทบตอประชาชนและชุมชนในดานตางๆ หากจําเปนตองดําเนินนโยบายสาธารณะและมีผลกระทบหรือกอใหเกิดความเสียหาย ตองมีมาตรการ เยียวยาและชดใชอยางเปนธรรม ประการที่สี่ กําหนดมาตรการสนับสนุนชวยเหลือหนวยงานของรัฐและประชาชนเพื่อใหการ บังคับใชกฎหมายเกิดประสิทธิภาพประสิทธิผลมากที่สุด ดังนี้ (1) ให คํ า ปรึ ก ษาแนะนํ า และเสนอแนะต อ หน ว ยงานของรั ฐ ในการตราหรื อ แก ไ ขเพิ่ ม เติ ม กฎหมาย กฎ หรือระเบียบ รวมทั้งสนับสนุนและใหคําปรึกษาเกี่ยวกับการปฏิบัติงาน เพื่อสงเสริมและ สนับสนุนการมีสวนรวมของประชาชน (2) กําหนดใหมีการใหขอมูลขาวสารที่ถูกตองและเพียงพอแกประชาชน เพื่อใหการมีสวนรวม เป น ไปอย า งมี คุ ณ ภาพ และให ค วามรู แ ก ป ระชาชนเพื่ อ เสริ ม สร า งความเข ม แข็ ง เพิ่ ม เครื อ ข า ยและ พัฒนาการมีสวนรวมของประชาชน (3) กําหนดใหมีกลไกชวยเหลือประชาชนผูไดรับผลกระทบจากการดําเนินนโยบายสาธารณะ โดยแตงตั้งเจาหนาที่คุมครองสิทธิของประชาชน เพื่อใหความชวยเหลือในการดําเนินคดี ประการที่หา นอกจากกําหนดหลักการ กระบวนการ รูปแบบและแนวทางการมีสวนรวมไวใน กฎหมายดังกลาวมาแลวขางตน และกําหนดใหคณะกรรมการมีอํานาจในการกําหนดหลักการพื้นฐานใน 15
การมีสวนรวมแลว เพื่อใหการบังคับใชเกิดผลในทางปฏิบัติ โดยที่ไดกําหนดรูปแบบ และวิธีการมีสวน รวมในระดับตางๆ ไวอยางชัดเจน ดังนี้ (1) การใหขอมูลที่ถูกตองและเพียงพอ ดังเชนที่กําหนดไวใน มาตรา 8 (๑) มาตรา 12 มาตรา 13 มาตรา 14 มาตรา 15 มาตรา 16 (2) การมีสวนรวมในการรับขอมูลและรับฟงความคิดเห็นของประชาชน ดังเชนที่กําหนดไวใน มาตรา 8 (2) มาตรา 10 มาตรา 12 มาตรา 13 มาตรา 15 (3) การมีสวนรวมในการจัดทําหรือปฏิบัติตามนโยบายสาธารณะ มาตรา 8 (3) ดังเชนที่กําหนด ไวใน มาตรา 10 (4) การมีสวนรวมในการตัดสินใจในนโยบายสาธารณะ ดังเชนที่กําหนดไวใน มาตรา 8 (4) มาตรา 12 มาตรา 14 มาตรา 15 วรรคสอง (5) การมีสวนรวมในการติดตามประเมินผลนโยบายสาธารณะ ดังเชนที่กําหนดไวใน มาตรา 8 (5) มาตรา 10 มาตรา 17 (6) การมีสวนรวมในการตรวจสอบการใชอํานาจของหนวยงานของรัฐ ดังเชนที่กําหนดไวใน มาตรา 8 (6) มาตรา 17 มาตรา 18 (7) การมีสวนรวมในการเสนอหรือพิจารณาแกไขเปลีย่ นแปลง หรือยกเลิกนโยบายสาธารณะ ดังเชนที่กําหนดไวใน มาตรา 8 (7) มาตรา 17 ประการที่ ห ก กํ า หนดให ป ระชาชนมี ส ว นร ว มได ต ลอดกระบวนการนโยบายสาธารณะ ดวยรูปแบบ วิธีการ และในระดับที่แตกตางกันไปตามความเหมาะสม ดังนี้ 1. กอนอนุมัติหรือใหความเห็นชอบนโยบายสาธารณะ หนวยงานของรัฐตอง 1.1 จัดใหผูมีสวนเกี่ยวของ มีสวนรวมในกระบวนการนโยบายสาธารณะที่อาจมีผลกระทบตอ ประชาชนและชุมชนกอนเสนอใหผูมีอํานาจหนาที่ตามกฎหมายอนุมัติหรือใหความเห็นชอบ 1.2 กอนตัดสินใจดําเนินนโยบายสาธารณะที่มีผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือมีผลตอสวนไดเสียอื่นของประชาชนหรือชุมชน หนวยงานของรัฐ (1) ตองเปดเผยขอมูล คําชี้แจง และเหตุผล เพื่อใหประชาชนหรือชุมชนที่อาจไดรับ ผลกระทบไดรับทราบ (2) ตองจัดรับฟงความคิดเห็นและปรึกษาหารือผูมีสวนไดเสีย (3) ตองนําผลการรับฟงความคิดเห็นมาพิจารณาประกอบในกระบวนการตัดสินใจดําเนิน นโยบายสาธารณะ และตองหลีกเลี่ยงการดําเนินการที่จะมีผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอม สุขอนามัย คุณภาพชีวิต หรือมีผลตอสวนไดเสียอื่นของประชาชนหรือชุมชน ยกเวนกรณีจําเปนเพื่อประโยชน สาธารณะ แตหนวยงานของรัฐตองจัดใหมีมาตรการปองกันหรือมาตรการเยียวยาหรือชดเชยผลกระทบ ของนโยบายสาธารณะที่เหมาะสมและเปนธรรม 2. ระหวางดําเนินนโยบายสาธารณะ หนวยงานของรัฐตอง 2.1 จัดทํารายงานความกาวหนาของการดําเนินนโยบายสาธารณะ เผยแพรใหผูมีสวน เกี่ยวของทราบ อยางนอยตองไมนอยกวา 1 ครั้ง/ป 2.2 ผูกพันในการปฏิบัติตามประกาศการตัดสินใจในการดําเนินโยบายสาธารณะ 16
2.3 อาจจัดใหประชาชนและชุมชนมีสวนรวมในการดําเนินนโยบายสาธารณะไดตามความ เหมาะสม 2.4 จัดใหผูมีสวนเกี่ยวของ มีสวนรวมในการเสนอหรือพิจารณาแกไขเปลี่ยนแปลง หรือ ยกเลิกนโยบายสาธารณะ 2.5 กรณีที่ผูมีสวนเกี่ยวของเห็นวานโยบายสาธารณะกอใหเกิดผลกระทบตอประชาชนและ ชุมชน และมิไดดําเนินการตามมาตรการปองหันหรือเยียวยา หรือดําเนินการแกไขปญหาและผลกระทบที่ เกิดขึ้น มีสิทธิยื่นคํารองตอหนวยงานของรัฐเพื่อใหพิจารณาดําเนินการตามาตรการปองกันหรือเยียวยา หรือแกไขปญหาและผลกระทบดังกลาวได ซึ่งหากมีผลกระทบอยางรายแรงตอคุณภาพสิ่งแวดลอม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือสวนไดเสียสําคัญอื่นใด ผูมีสวนเกี่ยวของสามารถยื่นคํารองตอหนวยงาน ของรัฐเพื่อใหทบทวนหรือยกเลิกนโยบายสาธารณะนั้นได 3. ภายหลังดําเนินนโยบายสาธารณะ หนวยงานของรัฐตอง 3.1 จัดรับฟงความคิดเห็นตอการดําเนินนโยบายสาธารณะ 3.2 อาจจัดใหประชาชนและชุมชนมีสวนรวมในการติดตามประเมินผลนโยบายสาธารณะ 3.3 ผูไดรับผลกระทบจากการดําเนินนโยบายสาธารณะเกินกวาที่มีประกาศการตัดสินใจ มีสิทธิรองขอตอคณะกรรมการ เพื่อแตงตั้งเจาหนาที่คุมครองสิทธิของประชาชน และมอบหมายให ดําเนินคดีได ทั้งนี้ เจาหนาที่คุมครองสิทธิของประชาชนมีอํานาจฟองเรียกคาเสียหายใหแกผูรองขอได โดยใหไดรับการยกเวนคาฤชาธรรมเนียมดวย ประการที่เจ็ด กําหนดหลักเกณฑการจัดรับฟงความคิดเห็น ดังนี้ 1. ตองดําเนินการใหประชาชนไดรับขอมูลหรือขอเท็จจริงเกี่ยวกับ 1.1 สาระสําคัญของนโยบายสาธารณะ 1.2 สถานที่ วิธีการ ขั้นตอนและระยะเวลาที่จะดําเนินการ 1.3 เหตุผลและความจําเปนที่ตองดําเนินการ 1.4 ผลกระทบของการดําเนินการ ทั้งผลดีและผลเสีย รวมทั้งมาตรการปองกันหรือแกไขใน กรณีที่อาจมีผลเสีย 1.5 การวิเคราะหความคุมคา 1.6 รายละเอียดอื่นใดที่จะทําใหเกิดความเขาใจในการดําเนินนโยบายสาธารณะ ทั้ ง นี้ คณะกรรมการมี อํ า นาจกํ า หนดแนวทางเพื่ อ ให ห น ว ยงานของรั ฐ จั ด หาข อ มู ล หรื อ ขอเท็จจริง และการเผยแพรแกประชาชน 2. เมื่อจัดรับฟงความคิดเห็นแลว ใหประกาศการตัดสินใจโดยแสดงถึงเหตุผล ความจําเปน มาตรการในการปองกันหรือเยียวยา และการแกไขปญหาและผลกระทบ ความคุมคาของผลประโยชน สาธารณะและทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด โดยเปดเผยตอสาธารณะเพื่อใหประชาชนสามารถตรวจสอบได
17
รายการอางอิง กุลธน ธนาพงศธร. หลักการกําหนดนโยบายของรัฐ. กรุงเทพฯ: สาขาบริหารรัฐกิจ คณะรัฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2519. คนึงนิจ ศรีบวั เอี่ยม และคณะ. แนวทางการเสริมสรางประชาธิปไตยแบบมีสวนรวมตามรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 : ปญหา อุปสรรค และทางออก. กรุงเทพฯ: ธรรมดาเพรส, 2545. คณะกรรมาธิการการมีสวนรวมของประชาชน สภานิตบิ ญ ั ญัตแิ หงชาติ. พิจารณาศึกษาเรื่องราง พระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... กรุงเทพฯ: สํานักเลขาธิการ วุฒิสภาปฎิบตั หิ นาที่สํานักงานเลขาธิการสภานิตบิ ัญญัตแิ หงชาติ, ม.ป.ป. เจมส แอล เครยตัน. คูมือการมีสวนรวมของประชาชนการตัดสินใจที่ดีกวาโดยใหชุมชนมีสวนรวม. แปลโดย วันชัย วัฒนศัพท และคณะ. ขอนแกน: ศิริภัณฑ ออฟเซ็ท, 2551. เฉลิม เกิดโมลี. แนวทางการมีสวนรวมในกระบวนการนโยบาย. เอกสารประกอบการเสวนาวิพากษ ตัวแบบการมีสวนรวมของประชาชน, 2543. เดชรัตน สุขกําเนิด. ขยาย “มาบตาพุด”: การเบียดเบียนที่ไมสิ้นสุดในยุคเศรษฐกิจพอเพียง. ประชาไท.คนวันที่ 3 มีนาคม 2552.จาก www.prachatai.com/05web/th/home/page2.php?mod=mod_ptcms&ID=6625&Key= HilightNews. เดชรัต สุขกําเนิด และคณะ. อนาคตระยองเสนทางสูสงั คมสุขภาพ. นนทบุร:ี บริษทั คุณาไทย (วนิดาการพิมพ), 2551. ถวัลยรัฐ วรเทพพุฒิพงษ. การกําหนดและการวิเคราะหนโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและการระยุกตใช. กรุงเทพฯ : คณะรัฐประศาสนศาสตร. สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร, 2540. ถวิลวดี บุรีกุล และคณะ. คูมือการบริหารราชการแบบมีสวนรวมของหนวยงานภาครัฐในระดับ จังหวัด. กรุงเทพฯ: สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2551. ถวิลวดี บุรีกุล และเมธิศา พงษศักดิ์ศรี. สนทนากลุม : เทคโนโลยีเพื่อการมีสวนรวมและการเก็บ ขอมูลเพื่อการวิจัย. กรุงเทพฯ: จรัญสนิทวงศการพิมพ, 2548. ทรงวุฒิ พัฒแกว. วิกฤติอตุ สาหกรรมเหล็กหนักกวาป 40 รัฐ-เอกชน ย้ําตองเดินหนาเหล็กตนน้ําใน ไทย. คนวันที่ 22 พฤษภาคม 2552. จาก http://gotoknow.org/industry/248846 ทศพร ศิริสัมพันธ. ความรูเบื้องตนเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ. กรุงเทพฯ: สํานักพิมพ แหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2539. นิธิ เอียวศรีวงษ. การเมืองหรือธุรกิจของโซขอกลาง. คนวันที่ 3 มีนาคม 2552. จาก www.nidambel.net/ekonomiz/2007q4/2007december07p7.htm บวรศักดิ์ อุวรรณโณ และถวิลวดี บุรีกุล. ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม (Participatory Democracy). กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกลา, 2548.
18
บัณฑูร เศรษฐศิโรตม. กระบวนการตัดสินใจทางการเมืองเรื่องสิ่งแวดลอมในระยะเปลี่ยนผานของ สังคมไทย. ในเอกสารประกอบการประชุมวิชาการสถาบันประปกเกลา ครั้งที่ 10 ประจําป 2551. กรุงเทพฯ: ส เจริญ การพิมพ, 2551. ประเวศ วะสี. กระบวนการนโยบายสาธารณะ (Public Policy Process). พิมพครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ : มูลนิธิสาธารณสุขแหงชาติ, 2549. รังสรรค ธนะพรพันธุ. ทางเลือกทางรอดในยุคโลกาภิวัตน. คนวันที่ 22 พฤษภาคม 2552. จาก http://midnightuniv.org/miduniv2001/newpage7.html. วุฒิชัย วชิรเมธี. การสรางวัฒนธรรมธรรมาภิบาลสิ่งแวดลอมในสังคมไทย. ในเอกประกอบการ ประชุมวิชาการสถาบันประปกเกลา ครั้งที่ 10 ประจําป 2551. กรุงเทพฯ: ส เจริญการ พิมพ, 2551. ศุภชัย ยาวะประภาษ. นโยบายสาธารณะ. พิมพครั้งที่ 6. กรุงเทพฯ: สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณ มหาวิทยาลัย, 2548. สมบัติ ธํารงธัญวงศ. นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวิเคราะหและกระบวนการ. กรุงเทพฯ : คณะรัฐประศาสนศาสตร สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร, 2545 สถาบันสิ่งแวดลอมไทยและคณะ. คูมือตัวชี้วัดธรรมาภิบาลสิ่งแวดลอม ฉบับประชาชน. กรุงเทพ: สถาบันสิ่งแวดลอมไทย, 2550 สํานักกรรมาธิการ 2. รายงานของคณะกรรมาธิการการมีสวนรวมของประชาชน สภานิติบัญญัติ แหงชาติ พิจารณาศึกษาเรื่องรางพระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... กรุงเทพฯ: สํานักงานเลขาธิการวุฒิสภา, ม.ป.ป. Anderson, James E. Public Policy Making. U.S.A.: Houghton Mifflin Company, 2000. Easton, David. The political system. Newyork : Knopf, 1953. Sharkansky ,Ira. Policy Analysis in Political Science. Chicago: Markham, 1970. Peterson Steven A. Pubblic Policy. In. Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. Vol. 2. Newyork : Marcel Dekker, 2003. United nations. The Aarhus Convention: An Implementation Guide. Geneva: United Nations, 2000.
19
20