Page 1

การมีสวนรวมของประชาชนชาวไทยในรอบทศวรรษที่ผานมา : สภาพปญหาและความทาทายในอนาคต ปทมา สูบกําปง นักวิชาการ สถาบันพระปกเกลา

หลักการและปญหาอุปสรรคโดยรวม: ในสังคมยุคโลกาภิวัตนเชนปจจุบัน ทฤษฎีหรือหลักการปกครองที่เคยยึดถือและปฏิบัติมาแต เดิมนั้น ไมสามารถตอบสนองความตองการหรือการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในสังคมไดสมดังเดิม ทําให นานาประเทศไมเวนแมแตประเทศแมแบบประชาธิปไตย ตางก็ตองปรับเปลี่ยนหรือมีพัฒนาการดาน การเมืองการปกครอง แมแตประเทศที่ยึดหลักจารีตประเพณีอยางเครงครัดเชนสหราชอาณาจักร ซึ่งมี หลักการปกครองที่เรียกกันวา “อํานาจสูงสุดเปนของรัฐสภา” (Parliamentary Supremacy) โดยที่ฝาย บริหารมาจากรัฐสภา และตองรับผิดชอบตอรัฐสภา เพราะเปนผูแทนของประชาชน ยังใชทฤษฎี Open Government Doctrine เปนนโยบายที่เนนปรับปรุงการบริหารงานภาครัฐใหมีความโปรงใส โดยเปด โอกาสใหประชาชนสามารถเขาถึงขอมูลขาวสารภาครัฐ และสามารถมีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจทาง นโยบายโดยตรงได แมวาประเทศไทยไดเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเปนระบอบประชาธิปไตย ครบ 77 ปไปเมื่อ วันที่ 24 มิถุนายน 2552 ที่ผานมานี้เอง ซึ่งตามทฤษฎีแลวประชาชนเปนเจาของอํานาจสูงสุดที่เรียกวา อํ า นาจอธิ ป ไตย (Sovereignty) แต ใ นความเป น จริ ง แล ว ประชาชนมี อํ า นาจและใช อํ า นาจดั ง กล า ว (ในทางรูปแบบ) โดยผานการใชสิทธิเลือกตั้ง “ผูแทน” ซึ่งใชเวลาเพียงไมกี่นาทีเทานั้น แตในทางเนื้อหา แลวคงเปนประเด็นคําถามหลักของสังคมที่ตองถามและตอบรวมกันใหไดวาประชาชนมีอํานาจ (จริง) หรือไม? และมากนอยเพียงใด? แตที่ไมตองถามเพราะปรากฎชัดเจนแลวนั่นก็คือประชาธิปไตยทางผูแทน (Representative Democracy) ไมสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนผูเปนเจาของอํานาจ ไมสามารถสราง ความอยูดีกินดี หรือความสงบสุขใหเกิดขึ้นในสังคมได หรือกลาวอีกนัยหนึ่งก็คือสัมฤทธิ์ผลในการบริหาร ราชการแผนดิน ยังไมเกิดขึ้นจากการมี “ผูแทนที่มาจากการเลือกตั้ง” แตเพียงอยางเดียว “การมี ส ว นร ว มของประชาชน”เปน สิ่ งที่ สั ง คมไทยตื่น ตั ว และถู ก นํ า มาใช กล า วอ า งกั น อย า ง กว า งขวางเมื่ อ สิ บ กว า ป นี้ เ อง เริ่ ม ต น จากการมี ส ว นร ว มในการปฏิ รู ป การเมื อ งหลั ง เหตุ ก ารณ เ ดื อ น พฤษภาคม 2535 ซึ่งตองยอมรับวาเปนประวัติศาสตรหนาใหมของการเมืองการปกครองไทย ที่เปด โอกาสใหประชาชนมีบทบาทและไดเขามีสวนรวมในการกําหนดกฎหมายสูงสุดของประเทศ โดยที่เปน การมีสวนรวมทั้งอยางเปนทางการและไมเปนทางการ ดังที่เกิดเปนปรากฏการณธงเขียวเปนแรงกดดันให รัฐสภาตองใหความเห็นชอบรางรัฐธรรมนูญฉบับที่สภารางรัฐธรรมนูญพิจารณายกรางขึ้น ดวยเหตุดังกลาว รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จึงถูกเรียกในอีกชื่อหนึ่ง วา “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” มีเจตนารมณในการสงเสริมและคุมครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ใหประชาชนมีสวนรวมในการปกครองและตรวจสอบการใชอํานาจรัฐเพิ่มขึ้น รวมทั้งปรับปรุงโครงสราง 1


ทางการเมืองใหมีเสถียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ทั้งนี้ โดยกําหนดใหมีบทบัญญัติวาดวยเรื่องสิทธิ เสรีภาพ และการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชนคอนขางกาวหนาและกวางขวาง ป จ จุ บั น รั ฐ ธรรมนู ญ แห ง ราชอาณาจั ก รไทย พุ ท ธศั ก ราช 2550 ก็ ยั ง คงรั บ รองหลั ก การ คุมครองสิทธิเสรีภาพและการมีสวนรวมของประชาชนเชนเดิม ซึ่งเห็นไดจากเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ และการที่กําหนดใหมีหมวดที่วาดวยการมีสวนรวมทางการเมืองโดยตรงของประชาชน อีกทั้งเพื่อให เกิดผลในการบังคับใชในทางปฏิบัติ ไดกําหนดกลไกและมาตรการตางๆ เพิ่มขึ้น เชนกําหนดใหมีสภา พัฒนาการเมือง และกองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมือง เพื่อสงเสริมและสนับสนุนใหประชาชนมีความ เขมแข็งทางการเมือง หรือกําหนดใหมีคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อชวยเหลือประชาชนในการ ดําเนินการรางกฎหมาย ทั้งนี้ บทบัญญัติที่รับรองหลักการเรื่องสิทธิเสรีภาพและการมีสวนรวมของประชาชนที่สําคัญ ไดแก - สิทธิของบุคคลในการรวมกันเปนชุมชนทองถิ่นดั้งเดิม เพื่ออนุรักษ หรือฟนฟูจารีตประเพณี ภูมิปญญาทองถิ่น ศิลปะหรือวัฒนธรรมอันดีของทองถิ่นและของชาติ และมีสวนรวมในการ จัดการ การบํารุงรักษา และการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมอยาง สมดุลและยั่งยืน - สิทธิของบุคคลในการมีสวนรวมกับรัฐและชุมชนในการบํารุงรักษา และการไดประโยชนจาก ทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุมครองสงเสริม และรักษา คุ ณภาพสิ่ ง แวดลอ ม เพื่อ ให ดํ า รงชี พ อยูไ ด อย า งปกติแ ละต อเนื่ อ งในสิ่ ง แวดลอ มที่จ ะไม กอใหเกิดอันตรายตอสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน - สิทธิในการเขาชื่อเสนอใหถอดถอนนักการเมืองทั้งระดับชาติและระดับทองถิ่น - สิทธิในการเขาชื่อเสนอกฎหมายและการเขาชื่อเสนอขอบัญญัติทองถิ่น - สิทธิในการรับรูขอมูลขาวสาร คําชี้แจง และเหตุผลจากหนวยงานของรัฐกอนการอนุญาตหรือ การดําเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจมีผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือสวนไดเสียสําคัญอื่นใดเกี่ยวกับตนหรือชุมชนทองถิ่น และมีสิทธิแสดง ความคิดเห็นตอหนวยงานที่เกี่ยวของเพื่อนําไปประกอบการพิจารณาในเรื่องดังกลาว - ประชาชนในทองถิ่นมีสิทธิมีสวนรวมในการบริหารกิจการขององคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยองคกรปกครองสวนทองถิ่นตองจัดใหมีวิธีการที่ใหประชาชนมีสวนรวมดังกลาวไดดวย จากการศึ ก ษาทบทวนบทเรี ย นการใช สิ ท ธิ เ สรี ภ าพและการมี ส ว นร ว มทางการเมื อ งของ ประชาชนในชวงเวลาสิบ ปที่ผ า นมา พบวาแมรัฐธรรมนูญ ซึ่งเปนกฎหมายสูงสุ ด มีเจตนารมณ ใ นการ คุมครองสิทธิเสรีภาพ และการมีสวนรวมของประชาชน ดังกลาวมาแลวขางตน แตอยางไรก็ตาม ในการบังคับใชนั้นมีปญหาอุปสรรคที่ทําใหสิทธิเสรีภาพและการมีสวนรวม ทางการเมืองของประชาชนไมอาจเกิดขึ้นไดจริงในทางปฏิบัติ โดยที่พอประมวลสรุปปญหาอุปสรรคได ดังนี้ (1) ยั ง ขาดกฎหมายลู ก ออกมารองรั บ หลั ก การของรั ฐ ธรรมนู ญ ทํ า ให ป ระชาชนไม ไ ด รั บ การ คุมครองสิทธิเสรีภาพและไมไดเขามีสวนรวมตามที่รัฐธรรมนูญกําหนด 2


(2) กฎหมายและกฎระเบียบตางๆ ซึ่งออกมาบังคับใชกอนรัฐธรรมนูญขาดความสอดคลองกับ เจตนารมณและหลักการของรัฐธรรมนูญ (3) การปฏิบั ติ งานของหนวยงานหรือเจา หนา ที่ของรัฐมี ขอจํากั ดหรือเงื่อ นไข และขาดความ ชัดเจนเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพและการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน แมวาประชาชน จะอ า งอิ ง หลั ก การตามรั ฐ ธรรมนู ญ แต ใ นการปฏิ บั ติ ง านของเจ า หน า ที่ ข องรั ฐ ยั ง คงยึ ด ข อ กฎหมายซึ่ ง บั ง คั บ ใช ม าก อ นรั ฐ ธรรมนู ญ ทํ า ให สิ ท ธิ เ สรี ภ าพและการมี ส ว นร ว มของ ประชาชนมีขอจํากัดและเงื่อนไขที่ไมอาจบรรลุตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญได (4) การขาดข อมู ล ความรู ความเขาใจเกี่ยวกับ สิทธิเสรีภาพและการมีสวนร วมของประชาชน ทั้งฝายเจาหนาที่ของรัฐและประชาชน โดยที่ภาคประชาชนพยายามเรียกรองสิทธิเสรีภาพ และการมีสวนรวมทางการเมืองตามที่รัฐธรรมนูญกําหนด ในขณะที่ภาครัฐมักจะอางความ ถูกตองชอบธรรมในการใชอํานาจตามกฎหมาย กฎระเบียบซึ่งยังมิไดพัฒนาปรับปรุงให สอดคลองกับรัฐธรรมนูญ (5) ทัศนคติและคานิยมที่แตกตางกันระหวางเจาหนาที่รัฐและภาคประชาชน ทําใหมีการใชและ ตีความ “การมีสวนรวม” ในมิติที่แตกตางกัน ทั้งนี้ กฎหมายที่เกี่ยวกับการมีสวนรวมสวนใหญเปนกฎหมายที่ออกมากอนบังคับใชรัฐธรรมนูญ ซึ่งเนื้อหาสาระยังไมสอดคลองกับหลักการและเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ อีกทั้งมีกฎหมายหลายฉบับที่ กําหนดเรื่องการมีสวนรวมเปนการเฉพาะเรื่องไว เชน กฎหมายวาดวยขอมูลขาวสาร กฎหมายวาดวย ผังเมือง กฎหมายวาดวยการรับฟงความคิดเห็นประชาชน ซึ่งยังขาดความสอดคลองเชื่อมโยงกันอยาง เปนระบบ และการที่มีหนวยงานหลายหนวยงานรับผิดชอบดูแล ทําใหการบังคับใชและการตีความ กฎหมายขาดเอกภาพ ไมเปนระบบหรือมีมาตรฐานเดียวกัน รวมทั้งขาดความชัดเจนเกี่ยวกับขอบเขต และบทบาทอํานาจหนาที่ในการปฏิบัติราชการดวย ในขณะเดีย วกั น กระบวนการนิ ติ บัญ ญัติ โดยเฉพาะฝ า ยนิ ติ บั ญ ญั ติซึ่ง มีอํ า นาจหนา ที่ ใ นการ พิจารณาอนุมัติกฎหมาย ยังมิไดปรับตัวใหเขากับหลักการ “ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม” เนื่องจาก บุคลากรสวนใหญเปนกลุมอนุรักษ นิยมที่ผูกขาดอํ านาจไวที่กลุมของตนมาอยางยาวนาน จึ งมิไ ดใ ห ความสําคัญกับการเสนอ การพิจารณาและอนุมัติกฎหมายเกี่ยวกับการมีสวนรวมอยางแทจริง ประกอบ กับยังมิไดเปดกวางใหภาคประชาชนเขาไปมีสวนรวมในกระบวนการนิติบัญญัติไดดังที่รัฐธรรมนูญกําหนด โดยปรากฏชัดจากการศึกษาวาในรอบทศวรรษที่ผานมานี้ แมมีความพยายามในการพิจารณายกราง กฎหมายวาดวยการมีสวนรวมของประชาชนมากถึง 8 ฉบับ1 แตยังไมมีกฎหมายวาดวยการมีสวนรวม ของประชาชนแมแตฉบับเดียวผานความเห็นชอบจากรัฐสภา เพื่อบังคับใชในสังคมไทย 1

รายละเอียด โปรดดูในรายงานการศึกษา เรื่อง การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบาย สาธารณะโดยสถาบันพระปกเกลา เสนอตอมูลนิธิเอเชีย ซึ่งนําเสนอรายละเอียดรางกฎหมายวาดวยการมีสวนรวม รวมจํานวน 8 ฉบับ ประกอบดวย 1. รางพระราชบัญญัติสนับสนุนและประสานงานกระบวนการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... โดยสถาบันพระปกเกลา 2. รางพระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... โดยสมาคมสิทธิ เสรีภาพของประชาชน 3. รางพระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... โดยสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม แหงชาติ 4. รางพระราชบัญญัติการรับฟงและการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... โดยโครงการศึกษาแลกเปลี่ยน 3


ยิ่งไปกวานั้น การขาดการมีสวนรวมของประชาชนทั้งๆ ที่รัฐธรรมนูญรับรองสิทธิและการมีสวน รวมไวโดยชัดแจง กอใหเกิดปญหาและความขัดแยงในสังคม ทั้งระหวางหนวยงานของรัฐกับประชาชน และระหวางประชาชนดวยกันเอง กล า วโดยสรุ ป ได ว า สาเหตุ เ บื้ อ งต น ที่ นํ า มาซึ่ ง ป ญ หาอุ ป สรรคต า งๆ ในการมี ส ว นร ว มของ ประชาชน คือการขาดกฎเกณฑรองรั บเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ ซึ่งตองเปนกฎเกณฑที่สอดคลอง กับ รัฐธรรมนูญ และทุ กฝ า ยต องมี สว นรวมในการพิจ ารณากํา หนด โดยมีค วามเห็ น พ องตองกัน กอน แลวจึงสงผลใหเกิดการยอมรับและยินยอมพรอมใจปฏิบัติตามกฎเกณฑนั้นๆ ดังนั้น เพื่อปองกันและแกไขปญหาตางๆ จําเปนอยางยิ่งตองมีกฎหมายวาดวยการมีสวนรวมของ ประชาชน เปนกฎเกณฑที่วาดวยเรื่องการมีสวนรวมของประชาชนอยางมีเหตุมีผล และสมดุลกับอํานาจใน การบริ ห ารราชการแผ น ดิ น ซึ่ ง กฎหมายดั ง กล า วต อ งเกิ ด ขึ้ น จากการมี ส ว นร ว มของทุ ก ภาคส ว นใน สั ง คมไทย ทั้ ง นี้ เนื่ อ งจากการมี ส ว นร ว มของประชาชนนั้ น เป น หั ว ใจสํ า คั ญ ในการสร า งคุ ณ ภาพของ ประชาธิปไตย การมีสวนรวมของประชาชน: ความหมายและความสําคัญของการมีสวนรวมของประชาชน ความหมายการมีสวนรวมของประชาชนมีการกําหนดไวแตกตางกัน ตามบริบททางสังคมและ การเมือง ซึ่งคนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม และคณะ (2545) ใหความหมายการมีสวนรวมของประชาชน (Public Participation) หมายถึง การกระจายโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมทางการเมือง และการบริหารเกี่ยวกับ การตัดสินใจในเรื่องตางๆ รวมทั้ง การจัดสรรทรัพยากรของชุมชนและของชาติ ซึ่งจะสงผลกระทบตอ วิ ถี ชี วิ ต และความเป น อยู ข องประชาชน โดยการให ข อ มู ล แสดงความคิ ด เห็ น ให คํ า แนะนํ า ปรึ ก ษา รวมวางแผน รวมปฏิบัติรวมตลอดจนการควบคุมโดยตรงจากประชาชน ส ว นถวิ ล วดี บุ รี กุ ล และคณะ (2551) ให ค วามหมายว า การมี ส ว นร ว มของประชาชนเป น กระบวนการซึ่งประชาชน หรือผูมีสวนไดสวนเสียไดมีโอกาสแสดงทัศนะ และเขารวมในกิจกรรมตางๆ ที่มีผลตอชีวิตความเปนอยูของประชาชน รวมทั้งมีการนําความคิดเห็นดังกลาวไปประกอบการพิจารณา กําหนดนโยบายและการตัดสินใจของรัฐ การมีสวนรวมของประชาชนเปนกระบวนการสื่อสารในระบบเปด กลาวคือ เปนการสื่อสารสองทาง ทั้งอยางเปนทางการและไมเปนทางการ ซึ่งประกอบไปดวยการแบงสรร ขอมูลรวมกันระหวางผูมีสวนไดสวนเสียและเปนการเสริมสรางความสามัคคีในสังคม ทั้งนี้ เพราะการมี สวนรวมของประชาชนเปนการเพิ่มคุณภาพของการตัดสินใจ การลดคาใชจายและการสูญเสียเวลาเปนการ สรางฉันทามติ และทําใหงายตอการนําไปปฏิบัติ อีกทั้งชวยหลีกเลี่ยงการเผชิญหนาใน “กรณีที่อาจจะ เรียนรูเรื่อง การมีสวนรวม กรณีรัฐอนุญาตหรือดําเนินโครงการที่อาจมีผลกระทบตอประชาชนและสิ่งแวดลอม 5. ราง พระราชบัญญัติ การรับฟงความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... โดยสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา 6. ราง พระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... (รางพรบ.ที่เกี่ยวดวยการเงิน) โดยคณะกรรมาธิการการมีสวนรวม ของประชาชน สภานิติบัญญัติแหงชาติ 7. รางพระราชบัญญัติการมีสว นรวมของประชาชน พ.ศ. .... (รางพรบ.ที่ไมเกี่ยว ดวยการเงิน) โดยคณะกรรมาธิการการมีสวนรวมของประชาชน สภานิติบัญญัติแหงชาติ 8. รางพระราชบัญญัติการมีสวน รวมของประชาชน พ.ศ. .... โดยสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ 4


รุนแรง” ชวยใหเกิดความนาเชื่อถือและความชอบธรรม และชวยใหทราบความหวงกังวลของประชาชน และค า นิ ย มของสาธารณชน รวมทั้ ง เป น การพั ฒ นาความเชี่ ย วชาญ และความคิ ด สร า งสรรค ข อง สาธารณชน ซึ่งเปนไปในทางเดียวกันกับอรทัย กกผล (2546) กลาววาการมีสวนรวมของประชาชน คือ กระบวนการซึ่งประชาชน หรือผูมีสวนไดเสียไดมีโอกาสแสดงทัศนะ แลกเปลี่ยนขอมูลและความ คิดเห็น เพื่อแสวงหาทางเลือกและการตัดสินใจตางๆ เกี่ยวกับโครงการที่เหมาะสมและเปนที่ยอมรับ ร ว มกั น ทุ ก ฝ า ยที่ เ กี่ ย วข อ งจึ ง ควรเข า ร ว มในกระบวนการนี้ ตั้ ง แต เ ริ่ ม จนกระทั่ ง ถึ ง การติ ด ตามและ ประเมินผล เพื่อใหเกิดความเขาใจและการรับรู เรียนรู และการปรับเปลี่ยนโครงการรวมกัน ซึ่งจะเปน ประโยชนตอทุกฝาย บวรศักดิ์ อุวรรณโณ และถวิลวดี บุรีกุล (2548) กลาวถึงการมีสวนรวมในระบอบ ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวมวาเปนการเปดโอกาสใหประชาชนไดแสดงทัศนะ และมีสวนในการตัดสินใจ ในเรื่องตางๆ ที่จะมีผลตอชีวิตความเปนอยูของประชาชนเอง นอกจากจะชวยใหการตัดสินใจของผูเสนอ โครงการหรือรัฐบาลมีความรอบคอบ และสอดรับกับปญหาและความตองการของประชาชนมากยิ่งขึ้น แลว ยังเปนการควบคุมการบริหารงานของรัฐบาลใหมีความโปรงใส (transparency) ตอบสนองตอปญหา และความตองการของประชาชน (responsiveness) และมีความรับผิดชอบหรือสามารถตอบคําถามของ ประชาชนได (accountability) อีกดวย ซึ่งเทากับเปนการสงเสริมการปกครองระบอบประชาธิปไตยให สมบูรณมากยิ่งขึ้นอีกดวย นอกจากนี้ ถวิลวดี บุรีกุล และคณะ (2551) นําเสนอเงื่อนไขของการมีสวนรวมของประชาชน วาตองมีอิสรภาพ โดยที่ตองเขารวมโดยสมัครใจ มีความเสมอภาคในการเขารวมกิจรรม และผูเขารวม ตองมีความสามารถ คือมีความเขาใจในเรื่องนั้นๆ ซึ่งการมีสวนรวมของประชาชนจะมีประสิทธิผล ไดตอง ประกอบดวยปจจัยดังตอไปนี้ (1) ขอมูลจากประชาชนสงผานไปยังผูเสนอนโยบาย หรือโครงการ เพื่อใหผูที่จะกําหนดนโยบาย หรือผูที่จะเสนอโครงการนั้นๆ ไดทราบถึงธรรมชาติและแนวคิดของสังคม (2) ขอมูลทางเทคนิคเกี่ยวกับเรื่องที่เปนประเด็นสนใจจากผูเสนอโครงการสงผานไปยังประชาชน (3) การแลกเปลี่ ย นข อ มู ล ข า วสารและความเชื่ อ ระหว า งประชาชนกั บ ผู กํ า หนดนโยบาย หรือผูเสนอโครงการ หรือระหวางประชาชนดวยกันเอง (4) ขอมูลจากผูมีสวนไดสว นเสียและประชาชนผูสนใจจะตองไดรับการนําเขาสูกระบวนการ ตัดสินใจ การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ: ความหมายของนโยบายสาธารณะ คํ า ว า นโยบายสาธารณะ เป น คํ า ที่ มี ค วามหมายกว า ง หากพิ จ ารณาคํ า ว า “นโยบาย” และ คําวา “สาธารณะ” ตามความหมายในพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542 “นโยบาย” หมายถึง หลักและวิธีปฎิบัติซึ่งถือเปนแนวดําเนินการ และคําวา “สาธารณะ” หมายถึง เพื่อประชาชน ทั่วไป เมื่อนําสองคํามารวมกันแลว “นโยบายสาธารณะ” หมายถึง หลักและวิธีปฎิบัติเพื่อประชาชนทั่วไป 5


นอกจากนี้ยังมีนักวิชาการอีกหลายทานไดใหนิยามนโยบายสาธารณะแตกตางกัน โดย James E. Anderson (2000) กลาววา คําจํากัดความของนโยบายสาธารณะ เปนการจํากัดความในวงกวาง กลาวคือหมายถึงความสัมพันธของรัฐตอสิ่งแวดลอม สิ่งใดที่รัฐเลือกที่จะทําหรือไมทํา กิจกรรมที่เกี่ยวของ ไมมากก็นอยในการกําหนดระยะเวลานาน และมักจะเกี่ยวของกับการตัดสินใจที่ไมแนนอน ในการกระทํา ของบุคคล กลุมและรัฐ ซึ่งเปนความหมายที่กวางมาก Ira Shakansky (1970) ใหความหมายที่แคบลงมาวา นโยบาย คือกิจกรรมที่กระทําโดยรัฐบาล ซึ่งรวมถึงงานบริการสาธารณะ การศึกษา สวัสดิการ ทางหลวงแผนดิน กฎขอบังคับในกิจกรรมของบุคคล และหนวยงานตางๆ โดยตํารวจ ผูควบคุมโรงงาน กรมควบคุมอาหารและยา การเฉลิมฉลองในโอกาสและ เหตุการณที่เปนสัญลักษณของชาติ การควบคุมกระบวนการ กําหนดนโยบายหรือการกระทําทางการเมือง การเปลี่ยนแปลงวิธีการเสนอรางกฎหมายตอรัฐสภา การกําหนดเงินประกันในการสมัครรับเลือกตั้ง การปองกันและปราบปรามฉอราษฎรบังหลวงในวงราชการ เชนเดียวกับ David Easton (1953) กลาววา นโยบายสาธารณะ คือการจัดสรรสิ่งที่มีคุณคา อยางถูกตองตามกฎหมายใหกับสังคมสวนรวม สิ่งที่มี คุณคาไดแก ทรัพยากรบุคคล งบประมาณ ทรัพยากรธรรมชาติ และอื่นๆ ซึ่งเมื่อพิจารณาความหมายนี้ บุ ค คลและองค ก รที่ มี อํ า นาจตามกฎหมายที่ จ ะจั ด สรรสิ่ ง ที่ มี คุ ณ ค า ให กั บ สั ง คมก็ คื อ รั ฐ บาลนั่ น เอง นอกจากนี้การดําเนินการของรัฐหนึ่งๆ ไมวาจะเปนการเลือกที่จะกระทําหรือไมกระทํายอมกอใหเกิดผล ในการแจกแจงคุณคาตางๆ ของสังคม สวน Steven A. Peterson (2003) ใหความหมายนโยบายสาธารณะสั้นๆ วากิจกรรมทั้งหมดของ รัฐบาล ที่ทําโดยตรงหรือผานตัวแทนที่มีอิทธิพลตอการดําเนินชีวิตของประชากร นอกจากนี้ นั ก วิ ช าการในประเทศไทย ได ใ ห ค วามหมายที่ เ กี่ ย วข อ งกั บ รั ฐ คื อ ถวั ล ย รั ฐ วรเทพพุฒิพงษ (2540) ใหความหมายของนโยบายสาธารณะวา นโยบายสาธารณะนั้นเปนแนวทาง ปฏิบัติของรัฐบาล ซึ่งกําหนดวัตถุประสงคแนนอนไมทางใดก็ทางหนึ่ง คือเพื่อแกไขปญหาในปจจุบัน เพื่อปองกันหรือหลีกเลี่ยงปญหาในอนาคต และเพื่อกอใหเกิดผลที่พึงปรารถนา รัฐบาลมีความจริงใจและ จริงจังที่จะนํานโยบายไปปฏิบัติ และนโยบายอาจเปนบวกหรือเปนลบ หรืออาจเปนการกระทําที่งดเวน การกระทําก็ได ศุภ ชั ย ยาวะประภาษ (2545) ให นิ ย ามของนโยบายสาธารณะว า เป น แนวทางการดํ า เนิ น กิจกรรมของรัฐบาล ซึ่งรวมทั้งกิจกรรมที่ผานมาในอดีต กิจกรรมที่กําลังดําเนินอยูในปจจุบันและกิจกรรม ที่คาดวาจะเกิดขึ้นในอนาคต สวนธันยวัฒน รัตนสัค (2546) ไดนิยามความหมายของนโยบายสาธารณะ หมายถึง การตัดสินใจของรัฐบาลในการเลือกแนวทางที่พึงประสงค เพื่อจะไดนํามาใชเปนกรอบในการ ดําเนินกิจกรรมของรัฐบาล โดยมีความมุงหวังที่จะแกไขปญหาปองกันปญหา รวมทั้งใหเกิดสภาพการณ ตาง ๆ ที่พึงประสงคขึ้นในสังคม มยุรี อนุมานราชธน (2547) กลาวถึงความหมายของนโยบายสาธารณะวาอาจพิจารณาเปน 2 แนวทาง ในความหมายที่แคบนโยบายสาธารณะ หมายถึงกิจกรรมหรือการกระทําของรัฐบาล และมิติการ เลือกตัดสินใจของรัฐบาล สวนในความหมายที่กวาง นโยบายสาธารณะหมายถึงแนวทางในการกระทําของ รัฐบาล ซึ่งอาจกลาวไดวาเปนแนวทางกวางๆ ที่รัฐบาลไดทํา การตัดสินใจเลือกและกําหนดไวลวงหนา เพื่อชี้นําใหมีกิจกรรมหรือการกระทําตางๆ เพื่อใหบรรลุเปาหมายหรือวัตถุประสงคที่ไดกําหนดไว โดยมี การวางแผน การจัดทําโครงการ วิธีการบริหารหรือกระบวนการดําเนินงาน ใหบรรลุวัตถุประสงคในเรื่อง 6


ใดเรื่องหนึ่งดวยวิธีปฏิบัติงานที่ถูกตอง เหมาะสม สอดคลองกับสภาพความเปนจริง และความตองการ ของประชาชนหรือผูใชบริการในแตละเรื่อง ความสําคัญของนโยบายสาธารณะ Easton (1965 อ า งถึ ง ใน สมบั ติ ธํ า รงธั ญ ญวงศ , 2545) กล า วว า นโยบายสาธารณะ มีความสําคัญ ทั้งตอผูกําหนดนโยบายและตอประชาชน กลาวคือ สวนใหญผูที่ตองรับผิดชอบตอการ กําหนดนโยบายบริหารประเทศก็คือ รัฐบาล หากรัฐบาลกําหนดนโยบายที่สอดคลองกับความตองการ ของประชาชน ทั้งในดานคานิยมของสังคมและการดํารงชีวิตอยางมีคุณภาพของประชาชนจะทําใหรัฐบาล ไดรับความศรัทธาเชื่อถือจากประชาชน โดยเฉพาะอยางยิ่งถารัฐบาลสามารถนํานโยบายไปปฏิบัติให ประสบความสําเร็จอยางมีประสิทธิภาพ (Efficiency) และประสิทธิผล (Effectiveness) จะยิ่งทําให รัฐบาลไดรับการยอมรับและความนิยมจากประชาชนอยางกวางขวาง ในขณะที่นโยบายสาธารณะมีความสําคัญตอประชาชน เนื่องจากนโยบายสาธารณะเปนผลผลิต ทางการเมือง เพื่อตอบสนองความตองการของประชาชน ดังนั้น ประชาชนจึงสามารถแสดงออกซึ่งความ ต อ งการของตน ผ า นกลไกทางการเมื อ งต า งๆ อาทิ เ ช น ผ า นพรรคการเมื อ ง ผ า นกลุ ม อิ ท ธิ พ ลและ ผลประโยชน ผานระบบราชการ ผานนักการเมือง ผานฝายบริหาร และผานฝายนิติบัญญัติ เปนตน ความ ตองการ (Demands) และการสนับสนุน (Supports) ของประชาชนจะถูกนําเขาสูระบบการเมือง (Political System) ไปเป น นโยบายสาธารณะ เมื่ อ นโยบายสาธารณะถู ก นํ า ไปปฏิ บั ติ แ ละปรากฏผลลั พ ธ ต าม เปาประสงคที่พึงปรารถนาจะทําใหประชาชนไดรับความพอใจ และสงผลตอการมีคุณภาพชีวิตที่ดีของ ประชาชน (Feed Back) จะทําใหประชาชนเชื่อมั่นและศรัทธาตอการบริหารงานของรัฐบาลมากยิ่งขึ้น ในทางตรงกันขามหากผลลัพธและคุณภาพของการนํานโยบายไปปฏิบัติไมเปนไปตามเปาประสงคที่พึง ปรารถนาของประชาชน จะสงผลใหวิถีชีวิตของประชาชนตกต่ํา ปรากฏการณเชนนี้จะทําใหประชาชนขาด ความเชื่อมั่นและศรัทธาตอรัฐบาล รัฐบาลจะตองพยายามปรับเปลี่ยนนโยบายหรือปรับปรุงการนํานโยบาย ไปปฏิบัติใหมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น เพื่อเรียกศรัทธาคืนจากประชาชน มิฉะนั้นประชาชนอาจไมใหการ สนับสนุนรัฐบาลอีกตอไป ความสัมพันธระหวางระบบการเมืองกับประชาชนจึงเปนความสัมพันธแบบ พลวัตร (Dynamic System) ดังนั้น นโยบายสาธารณะในฐานะที่เปนผลผลิตของระบบการเมือง จึงสงผล อยางสําคัญตอวิถีและคุณภาพชีวิตของประชาชน ทั้ ง นี้ ศุ ภ ชั ย ยาวะประภาษ (2545) กล า วว า นโยบายสาธารณะเป น แนวทางการดํ า เนิ น กิจกรรมของรัฐบาล ซึ่งเปรียบเสมือนแผนปฏิบัติงานของรัฐบาลนั่นเอง การศึกษาเรื่องของรัฐและการ บริหารงานของรัฐบาลนั้น หากขาดความรูความเขาใจในกิจกรรมที่รัฐบาลมุงปฏิบัติจริง ยอมไมเกิด ประโยชน เ ท า ที่ ค วร ดั ง นั้ น การทํ า ความรู จั ก และทํ า ความเข า ใจเกี่ ย วกั บ รั ฐ ผู ศึ ก ษาต อ ง เขาใจในสิ่งที่รัฐตั้งใจจะกระทําดวย ซึ่งประเวศ วะสี (2549) กลาววานโยบายสาธารณะที่ดี ตองเปน นโยบายสาธารณะที่นําไปสูความถูกตองเปนธรรม และประโยชนสุขของมหาชน ปญหาและอุปสรรคในการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ แมจะมีการบัญญัติหลักการมีสวนรวมของประชาชนไวในรัฐธรรมนูญ นับแตฉบับป พ.ศ. 2540 ตอเนื่องมาถึงฉบับป 2550 แตความพยายามผลักดันการปฏิรูปกระบวนการนโยบายสาธารณะใหเปนไป 7


ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ ตองเผชิญกับปญหาอุปสรรคหลายประการ ทั้งจากแรงกดดันของ กระแสโลกาภิวัต น ทุ น นิ ยมเสรี แรงต านและแรงเสียดทานจากหนวยงานของรั ฐที่ไ มต องการความ เปลี่ยนแปลงหรือสูญเสียอํานาจ ปญหาอุปสรรคดังกลาวนําไปสูการปะทะขัดแยงของภาคสวนตางๆ ที่ เกี่ยวของในกระบวนการนโยบายสาธารณะระดับตางๆ (บัณฑูร, 2551) จากการศึกษาโดยสถาบัน พระปกเกลา (คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม และคณะ, 2545) พบวามีปญหาดานตางๆ ไดแก ปญหาดานการรับรู เกี่ยวกับแนวคิดและความสําคัญของการมีสวนรวมของประชาชน ปญหาดานโครงสรางกฎหมายและ กระบวนการนโยบายที่ไมเอื้ อตอการมีสวนรวม ปญหาการใชเครื่องมื อการมี สวนรวมของประชาชน ปญหาเรื่องวัฒนธรรมทางการเมืองและความพรอมของประชาชน ปญหาดานความพรอมของภาครัฐ และ ปญหาเกี่ยวกับตัวชี้วัดการมีสวนรวมของประชาชนทั้งในดานการเมืองและมิใชดานการเมือง รังสรรค ธนะพรพันธุ (2552) พบวามีปญหาในกระบวนการกําหนดนโยบายซึ่งเปนปญหา พื้นฐานสําคัญ 3 ประการคือ การขาดการมีสวนรวมของประชาชน การรับรูขอมูลขาวสาร และความ รับผิด และประเวศ วะสี (2549) กลาวเชนกันวาในความเปนจริงนโยบายสาธารณะ มักประกอบดวย อกุศล 3 ประการ คือ (1) ขาดฐานความรู เกิดจากการคิดเอาเอง การมีผลประโยชนแฝงเรนจาก ความคิดชั่วแลนที่ขาดขอมูลหลักฐานและผานวิจารณญาณอยางดี (2) ขาดการมีสวนรวมอยางกวางขวาง บางกรณีคนไมกี่คนหรือคนคนเดียวกําหนดนโยบาย โดยปราศจากการมีสวนรวมของผูมีสวนไดเสียอยาง กวางขวาง แตคนทั้งประเทศไดรับผลเสีย (3) ขาดศีลธรรม คือขาดอุดมคติ เพื่อความถูกตองดีงามและ ประโยชน ของคนทั้ งหมด แต เพื่ อประโยชนแฝงเรนของคนบางคนหรือ บางกลุม ทั้ งที่ก ระบวนการ นโยบายสาธารณะในอุดมคตินั้น มีลักษณะดังนี้ (1) เปนกระบวนการทางปญญา ใชหลักฐานขอเท็จจริงที่ ผานการวิเคราะหสังเคราะหมาอยางดีจนเปน “ความรู” ที่เรียกวาเปนการสรางนโยบายที่อยูบนฐานของ ความรู (Knowledge-based policy formulation) (2) เปนกระบวนการทางสังคม นโยบายกระทบสังคม ทั้ ง หมดอย า งรุ น แรง ผู มี ส ว นได เ สี ย คื อ สั ง คมควรเข า มามี ส ว นร ว มเรี ย นรู ร ว มกํ า หนดนโยบาย เปนกระบวนการเปดเผยโปรงใส และเปนไปตามรัฐธรรมนูญ (3) กระบวนการศีลธรรม กระบวนการ นโยบายสาธารณะควรมีอุดมคติ เพื่อความถูกตองดีงาม และประโยชนสุขของคนทั้งหมด ไมแฝงเรนเพื่อ ประโยชนเฉพาะตนเฉพาะกลุม กรณีตัวอยางการดําเนินนโยบายสาธารณะที่นํามาซึ่งปญหาความขัดแยงในสังคม เนื่องจากขาด การมีสวนรวมของประชาชน และการเยียวยาชดเชยผลกระทบอยางเปนธรรม ปรากฏใหสังคมไทยไดรับรู รับทราบ แมเปนโครงการที่ริเริ่มดําเนินการมาหลายสิบป แตจนถึงปจจุบันปญหาดังกลาวก็ยังคงดํารงอยู อีกทั้ งปญหาได ขยายออกไปในวงกวางและมีมติที่ซั บ ซอ นทั้ งในดานเศรษฐกิ จ สังคม การเมือง และ สิ่งแวดลอม อาทิเชน โครงการเขื่อนบานกุม จังหวัดอุบลราชธานี โครงการกอสรางโรงไฟฟาพลังน้ําเขื่อน ปากมูล จังหวัดอุบลราชธานี โครงการตามแผนพัฒนาเหล็กตนน้ํา จังหวัดประจวบคีรีขันธ โครงการนิคม อุตสาหกรรมมาบตาพุ ด จังหวัด ระยอง และโครงการสรางโรงไฟฟา ถา นหิน แม เมาะ จังหวัด ลํา ปาง ซึ่งสองกรณีหลังนี้ ภาคประชาชนไดรวมตัวกันเพื่อยื่นฟองตอศาลปกครอง และศาลปกครองไดมีคํ า วินิจฉัยที่ชวยคลี่คลายปญหาไปไดระดับหนึ่ง2 2

รายละเอียด โปรดดูในรายงานการศึกษา เรื่อง การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบาย สาธารณะโดยสถาบันพระปกเกลา เสนอตอมูลนิธิเอเชีย 8


แตอยางไรก็ตาม หากเรานําบทเรียนจากกรณีศึกษาดังกลาว มาใชในการพิจารณาเพื่อกําหนด หลักเกณฑหรือแนวทางปองกันแกไขปญหาอยางเปนระบบ โดยทําใหเกิดการมีสวนรวมในกระบวนการ นโยบายสาธารณะอยางแทจริง โดยเฉพาะประชาชนซึ่งเปนผูมีสวนไดเสีย หรือผูมีสวนเกี่ยวของที่ไดรับ ผลกระทบจากการดําเนินนโยบายนั้น และการตัดสินใจดําเนินนโยบายสาธารณะนั้น ตองทําใหประชาชน เขาใจวาเปนไปเพื่อประโยชนของประเทศชาติและประชาชนโดยรวมเปนหลัก ซึ่งตองมีมาตรการเยียวยา และชดเชยความเสียหายใหแกผูไดรับผลกระทบอยางทั่วถึงและเปนธรรมดวย กฎหมายตางประเทศที่เกี่ยวของกับการมีสวนรวมของประชาชน: สหรัฐอเมริกา: กระบวนการนิ ติ บั ญ ญั ติ ข องสหรั ฐ อเมริ ก ามี ขั้ น ตอนที่ เ ป ด โอกาสให ป ระชาชนเข า มี ส ว นร ว ม (Participation) ในการใหขอมูล แสดงความคิดเห็นหรือขอโตแยงตอรางกฎหมาย (Bills) ที่เขาสูการ พิจารณาของสภาคองเกรส เรียกวา การรับฟงทางนิติบัญญัติ (Legislative Hearing) ทั้งนี้ การรับฟงความคิดเห็นแบงเปน 3 ประเภท คือ (1) การรับฟงทางนิติบัญญัติ (Legislative Hearing) คือการรับฟงขอมูล และพยานหลักฐาน ตางๆ ของคณะกรรมาธิการในการพิจารณารางกฎหมาย ของสภาผูแทนราษฎร และวุฒิสภา (2) การรั บ ฟ ง เพื่ อ แก ไ ขกฎหมาย (Oversight Hearing) คื อ การรั บ ฟ ง ข อ มู ล และ พยานหลักฐานตางๆ ของคณะกรรมาธิการ เพื่อปรับปรุงกฎหมายที่ใชอยูใหทันสมัยยิ่งขึ้น (3) การรั บ ฟ ง ในการสอบสวน (Investigative Hearing) คื อ การรั บ ฟ ง ข อ มู ล และ พยานหลักฐานตางๆ ของคณะกรรมาธิการ เมื่อมีขอสงสัยเกี่ยวกับการปฏิบัติหนาที่โดยมิชอบ ของเจาหนาที่ หรือกิจกรรมอื่นที่รัฐสภามอบหมายใหคณะกรรมาธิการสอบสวน การเตรียมการกอนการรับฟง ไดแก การกําหนดประเด็นที่จะทําการรับฟง, กําหนดวัน เวลา และสถานที่ในการรับฟง และคัดเลือกบุคคลที่เกี่ยวของและเชิญใหเขารวม ขั้นตอนการรับฟงความคิดเห็น ไดแก การแถลงเปดการรับฟง, การใหขอมูลโดยผูไดรับเชิญ และการซักถามผูมาใหขอมูล กระบวนการภายหลังการรับฟงความคิดเห็น ภายหลังการปดการรับฟงแลว ประธานสรุปผล คณะทํางานจัดทําสรุปรายงานเพื่อแจกจายใหคณะกรรมาธิการ สมาชิกสภาคองเกรส และสาธารณชนทั่วไป รูปแบบของการรับฟง มี 2 รูปแบบ คือการรับฟงอยางไมเปนทางการ และการรับฟงอยางเปน ทางการ โดยที่การรับฟงอยางเปนทางการ มี 2 ลักษณะ คือ การรับฟงขอมูลโดยทําเปนหนังสือ (paper hearing) และการรับฟงขอมูลในรูปแบบการประชุม (public meeting) ผลการรับฟง ขอมูลที่ไดจากการรับฟงไมมีผลผูกมัดใหสภาตองพิจารณาตัดสินตามนั้น เปน เพียงขอมูลประกอบการพิจารณารางกฎหมายเทานั้น นอกจากนี้ ในการออกกฎ ข อ บั ง คั บ ของส ว นราชการต อ งจั ด ให มี ก ารรั บ ฟ ง ความคิ ด เห็ น (Hearing) ในการออกกฎ ขอบังคับดังกลาว เพื่อใหไดขอมูล ความคิดเห็น และขอโตแยง โดยเปดโอกาส

9


ใหประชาชนเขามีสวนรวมในกระบวนการออกกฎเชนเดียวกับกระบวนการนิติบัญญัติ ทั้งนี้ การรับฟง ความคิดเห็นใหเปนไปตามที่กฎหมายแมบทกําหนด แตกฎหมายแมบทไมไดกําหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการรับฟงความคิดเห็นไว สวนราชการตอง ปฏิบัติตามวิธีการรับฟงความคิดเห็น ตามที่บัญญัติไวใน United State Code (U.S.C.) สวนที่ 5 กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (Administrative Procedure Act 1946 (A.P.A.)) กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (A.P.A.)) แบงการออกกฎ เปน 2 รูปแบบ คือ (1) การออกกฎอยางไมเปนทางการ (A.P.A.Section 553(a)) ซึ่งสวนราชการตองดําเนิน กระบวนการรับฟง (Hearing) กอนที่จะบังคับใชกฎนั้น โดยใหสงขอมูลหรือความคิดเห็นเปนลายลักษณ อักษรมายังสวนราชการเจาของเรื่อง A.P.A.Section 553 กําหนดกระบวนการ ขั้นตอนการรับฟงความ คิดเห็นโดยทําเปนหนังสือ (Notice and comment หรือ Public Comment หรือ Paper hearing) (2) การออกกฎอยางเปนทางการ (A.P.A.Section 553 (c)) กําหนดใหสวนราชการรับฟง ขอมูล หรือความคิดเห็นจากประชาชน หรือกลุมผลประโยชนตางๆ นอกเหนือจากการเปดใหประชาชน หรือกลุมผลประโยชนสงขอมูลหรือความคิดเห็นเปนลายลักษณอักษร เชน วิธีการประชุม (Meeting) ซึ่งมี ลักษณะกึ่งการพิ จารณาคดี ของศาล (trial-type hearing) โดยเปดโอกาสใหประชาชนหรื อกลุม ผลประโยชน ที่ มี ส วนไดเ สี ยใหก ารเปน พยาน และตรวจสอบพยานหลั ก ฐานต า งๆ ก อ นที่ จ ะออกกฎ มีลักษณะเปนการสื่อสาร สองทาง (two-way communication) และเปดโอกาสใหผูเกี่ยวของทุกฝายได พบปะ แลกเปลี่ยนขอมูลหรือขอคิดเห็นระหวางกัน รวมทั้งเปดโอกาสใหมีการคัดคานขอมูลของอีกฝาย หนึ่งได ซึ่งตาม A.P.A. กําหนดกระบวนการ ขั้นตอนไวอยางชัดเจน นอกจากนี้ ยั ง มี ก ารออกกฎโดยการเจรจา (Negotiated Rulemaking) บั ญ ญั ติ อ ยู ใ น A.P.A.Section 563-570 มีลักษณะเชนเดียวกับการออกกฎอยางไมเปนทางการ แตแตกตางกันที่การ ออกกฎโดยการเจรจานี้ เปดโอกาสใหฝายตา งๆ ที่เกี่ยวของเสนอขอมูลหรือแสดงความคิด เห็นในที่ ประชุม และไมตองมีกระบวนการรับฟงในลักษณะกึ่งการพิจารณาคดีเชนเดียวกับการออกกฎอยางเปน ทางการ ทําใหประชาชนเขามามีสวนรวมไดมากและเสียเวลาและคาใชจายไมมากนัก สหราชอาณาจักร: การมีสวนรวมของประชาชนเกิดขึ้นจากการที่รัฐบาลมีนโยบายและนําทฤษฎี Open Government Doctrine มาใช โดยมุงเนนการปรับปรุงการบริหารงานภาครัฐใหมีความโปรงใส ซึ่งหลักการสําคัญ ประการหนึ่ ง คื อ การเป ด โอกาสให ป ระชาชนสามารถเข า ถึ ง ข อ มู ล ภาครั ฐ และสามารถมี ส ว นร ว มใน กระบวนการตัดสินใจทางนโยบายโดยตรงได ทั้งนี้ มีแนวทางการดําเนินการที่เปนรูปธรรม เรียกวา Cabinet Office Guideline เพื่อการพัฒนา กระบวนการตัดสินใจทางนโยบาย รวมทั้งการเสนอรางกฎหมาย โดยกําหนดใหหนวยงานของรัฐใน กํากับของฝายบริหาร ตองจัดใหมีการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน หรือผูอาจไดรับผลกระทบ จากนโยบายหรื อ กฎหมายนั้ น ประกอบการพิ จ ารณา นอกเหนื อ จากการรั บ ฟ ง ความคิ ด เห็ น ของ หนวยงานของรัฐดวยกันเองดังที่เคยปฏิบัติมา โดยจัดทําเปนเอกสารประกอบซึ่งเรียกกันโดยทั่วไปวา Green Paper & White Paper

10


คูมือสําหรับหนวยงานภาครัฐในการดําเนินการรับฟงความคิดเห็นประกอบการพิจารณาขอเสนอ ทางนโยบายหรือรางกฎหมาย คือ How to Conduct Written Consultation Exercises Legislative and Regulatory Reform Act 2006 ม.13 กําหนดใหการตรากฎหมายลําดับรอง หรือออกคําสั่งทางบริหารที่อาจมีผลกระทบตอประชาชน ตองมีการรับฟงความเห็นจากประชาชนหรือผูที่ รับผลกระทบดวย เพื่อมิใหเกิดผลกระทบหรือสรางภาระใหแกประชาชนเกินสมควร Code of Practice on Written Consultation ป 2001กําหนดหลักเกณฑเปน “แนวปฏิบัติ” เพื่อหนวยงานของรัฐยึดถือในการรับฟงความเห็นของประชาชน โดยปรับปรุงรายละเอียดใหสอดคลองกับ ขอเท็จจริงที่ไดรับ เชน ขยายเวลาขั้นต่ําสําหรับการรับฟงความคิดเห็นเปน 12 สัปดาห และตองจัดทําสรุป เผยแพรผลการรับฟงความคิดเห็น แมไมไดเปนกฎหมาย แตเปนระเบียบหรือคําสั่งภายในของฝายบริหาร ซึ่งผูกพันใหหนวยงานของ รัฐทุกหนวยงานตองปฏิบัติตาม โดยที่หนวยงานของรัฐตองรับฟงความคิดเห็นทุกกรณี ทั้งการรับฟง ความคิดเห็นเพื่อพิจารณาจัดทําขอเสนอทางนโยบาย รางกฎหมาย หรือการออกคําสั่งทางบริหาร กรณีที่ไมสามารถรับฟงความคิดเห็นได ไมวาโดยเหตุผลใดๆ หนวยงานดังกลาวตองขอความ ยินยอมจากรัฐมนตรีที่กํากับดูแลหนวยงานและรัฐมนตรีที่เกี่ยวของ (Ministerial Clearance) ทุกครั้ง มิฉะนั้นจะถือวาขอเสนอทางนโยบาย รางกฎหมาย หรือคําสั่งนั้น ยังมิไดผานกระบวนการในฝายบริหาร อยางครบถวน (due process) หนวยงานของรัฐซึ่งมิใชสวนราชการ (non-department public bodies) ไมผูกพันในการปฏิบัติ ตามแนวทางปฏิบัติวาดวยการรับฟงความคิดเห็น แตองคกรปกครองสวนทองถิ่นสวนใหญไดถือปฏิบัติ ตามแนวปฏิบัติดังกลาว หลักเกณฑการรับฟงความคิดเห็น (1) ในการพิจารณากําหนดนโยบายเรื่องใดๆ ตองมีการรับฟงความเห็นอยางนอย 1 ครั้ง โดย การรับฟงความคิดเห็นนั้นจะตองดําเนินการอยางกวางขวางเปนระยะเวลาไมนอยกวา 12 สัปดาห ซึ่งตอง มีการกําหนดวัตถุประสงคในการรับฟงความคิดเห็นตั้งแตขั้นเตรียมการ โดยการรับฟงความคิดเห็น เบื้องตน (Primary consultation) กับผูมีสวนเกี่ยวของหลัก (Principal stakeholders) และตัวแทนของ หนวยงานของรัฐที่เกี่ยวของโดยตรง (2) ขอเสนอทางนโยบาย กลุมผูไดรับผลกระทบ คําถามในการรับฟงความเห็น และระยะเวลา ในการรังฟงความเห็นจะตองชัดเจน (3) กระบวนการรับฟงความเห็นจะตองชัดเจน กระชับ และกลุมคนสวนใหญสามารถเขาถึงได (4) จะตองมีการใหคําตอบ (Response) ตอความเห็นที่ไดรับ โดยตองแสดงดวยวาความเห็นที่ ไดรับนั้น มีผลตอการเปลี่ยนแปลงขอเสนอทางนโยบายอยางไร (5) ตองมีการตรวจสอบและประเมินประสิทธิภาพการดําเนินการรับฟงความเห็นของหนวยงาน โดยผูประงานงานในการรับฟงความเห็นของหนวยงาน (6) การรับฟงความเห็นตองสอดคลองกับหลักในการตรากฎหมายที่ดี (Better regulation best practice) ไดแก หลักความไดสัดสวน หลักความรับผิดชอบ หลักความสม่ําเสมอ หลักความโปรงใส และหลักการยึดเปาหมาย 11


ในการรับฟงความเห็นของประชาชนเกี่ยวกับรางกฎหมาย หนวยงานที่รับผิดชอบตองจัดทํา รายงานผลการวิเคราะหผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) และกรณีที่ รางกฎหมายที่จะเสนอนั้นอาจมีผลกระทบตอภาครัฐหรือภาคเอกชน องคกร การกุศล หรือธุรกิจขนาดเล็ก หนวยงานที่รับผิดชอบตองนํา RIA ออกรับฟงความคิดเห็นของประชาชนดวย ผูรับผิดชอบดําเนินการจะตองขอความเห็นชอบดานนโยบายจากฝายบริหารอยางนอย 2 ครั้ง คือขอความเห็นชอบจากรัฐมนตรีที่รับผิดชอบหนวยงานกอนการดําเนินการรับฟงความคิดเห็น และขอ ความเห็นชอบจากรัฐมนตรีที่เกี่ยวของทั้งหมด (Collective ministerial agreement) ภายหลังจากมีการ ตอบความเห็น (Response) ที่ไดจากการรับฟงความเห็นและปรับปรุงนโยบายหรือรางกฎหมายตามขอมูล ที่ไดรับจากการรับฟงความเห็นแลว ภายหลังรับฟงความคิดเห็นประชาชนแลว ใหจัดทํารายงานสรุปความคิดเห็น (Summary of responses) โดยสรุปการวิเคราะหความคิดเห็นหลักของแตละคําถามหรือประเด็น พรอมทั้งอธิบายวา ความคิดเห็นหลักดังกลาวมีผลทําใหมีการเปลี่ยนแปลงขอเสนอทางนโยบายหรือรางกฎหมายหรือไม เพราะเหตุใด รายงานสรุปความคิดเห็น เปนสิ่งสําคัญในการสื่อสารใหผูที่มีสวนเกี่ยวของกับการรับฟงความ คิดเห็นทราบวาการรับฟงความคิดเห็นนั้นไดสงผลกระทบตอกระบวนการตัดสินใจทางนโยบายอยางไร อีกทั้ งรายงานสรุปความคิ ด เห็ น นั้ น ยั งเปน เครื่องชี้ใ หเห็น ถึ งความโปรงใส ในกระบวนการตั ด สิน ใจ ทางนโยบายของฝายบริหาร และเสริมสรางความเชื่อมั่นของประชาชนในกระบวนการรับฟงความคิดเห็น อีกดวย หนวยงานที่รับผิดชอบการรับฟงความคิดเห็นตอง “เผยแพร” รายงานสรุปความคิดเห็นเปนการ ทั่วไป ทั้งในรูปแบบสิ่งพิมพปกติและรูปแบบอิเล็กทรอนิกส โดยเผยแพรใน Website ของหนวยงานและ Website กลางที่เก็บขอมูลการรับฟงความคิดเห็นทั้งหมด พรอมทั้งจัดสงสรุปรายงานความเห็นดังกลาว ไปยังรัฐมนตรีและหนวยงานของรัฐที่เกี่ยวของ และ British Library ภายใน 3 เดือนนับแตวันสิ้นสุด การดําเนินการรับฟงความเห็น ขอมูลจากรายงานสรุปความคิดเห็นอาจถูกนําไปใชเปนขอมูลในการจัดทําคําอธิบายประกอบราง กฎหมาย (Explanatory Note) เพื่อใชเผยแพรและเปนขอมูลในการพิจารณารางกฎหมายของรัฐสภา นอกจากนี้ กําหนดใหมีการประเมินประสิทธิภาพในการรับฟงความคิดเห็น โดยหนวยงานที่ รับผิดชอบในการจัดรับฟงความคิดเห็น ทําการประเมินประสิทธิภาพการรับฟงความคิดเห็นทุกขั้นตอน โดยอาจใหผูประสานงานในการรับฟงความคิดเห็นของหนวยงาน (consultation coordinator) เปน ผูประเมิน หรืออาจใหบุคคลอื่นซึ่งมิไดสังกัดหนวยงานเดียวกับผูจัดการรับฟงความคิดเห็นเปนผูประเมิน ก็ไดแลวจัดทําสรุปรายงานผลการประเมิน (Evaluation Report) เผยแพรเปนการทั่วไป การออกกฎหรื อ ข อ บั ง คั บ ของส ว นราชการ ซึ่ ง เรี ย กโดยรวมว า “กฎเกณฑ ลํ า ดั บ รอง” (Statutory Instruments) ตองจัดใหมีการรับฟงความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือ (Consultation) ทํานองเดียวกับการตัดสินใจทางนโยบายและการออกกฎหมาย โดยรับฟงความคิดเห็นหรือปรึกษาหารือ กับผูเชี่ยวชาญภายนอก และบุคคลผูที่ไดรับผลกระทบจากการออกกฎหรือขอบังคับนั้น

12


กระบวนการในการออกกฎเกณฑลําดับรอง มี 3 ขั้นตอนคือ (1) กําหนดหลักเกณฑ โดยสวนราชการที่มีหนาที่รับผิดชอบ หรือรัฐมนตรีที่รักษาการตาม กฎหมายแมบท (“primary legislation” or “parent Acts”) (2) การยกรางกฎเกณฑลําดับรอง (Drafting) โดยกองกฎหมายของสวนราชการที่เกี่ยวของ โดยทํา การรั บ ฟง ความคิ ด เห็ น หรื อ ปรึ ก ษาหารื อ กั บ ผู มี สว นได เ สี ย กลุ มต า งๆ ข า ราชการและองค ก ร ภายนอก โดยที่ตองยึดหลักการ 5 ประการ คือ โปรงใส (Transparency) ตรวจสอบได (Accountability) ไดสัดสวน (Proportionality) ถูกตองตรงกัน (Consistency) และตรงเปาหมาย (Targeting) (3) การพิจารณากฎเกณฑลําดับรองโดยรัฐสภา ตาม Statutory Instruments Act 1946 กําหนดวิธีการพิจารณากฎเกณฑลําดับรองไว 2 ลักษณะ คือ 1. การพิจารณากฎเกณฑลําดับรองที่ไมตอง ไดรับการยืนยันจากรัฐสภา (Negative Procedure) และ 2. การพิจารณากฎเกณฑลําดับรองที่ตองไดรับ การยืนยันจากรัฐสภา (Affirmative Procedure) การรับฟงความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือในการออกกฎเกณฑลําดับรอง (1) การรับฟงความคิดเห็นหรือปรึกษาหารือกอนการพิจารณาของรัฐสภากับผูมีสวนไดเสีย (interested bodies) กลุมตางๆ ขาราชการและองคกรภายนอก เพื่อนําผลที่ได มาเปนขอมูลในการยกราง กฎ ขอบังคับ สวนการรับฟงความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือในระหวางการพิจารณาของรัฐสภา โดย กลุมผลประโยชนตางๆ เขามามีสวนในการตั้งขอเรียกรอง เพื่อผลประโยชนของกลุมตนในการพิจารณา ของคณะกรรมาธิการและรัฐสภา (2) รูปแบบการรับฟงความคิดเห็นหรือการปรึกษาหารือ มี 2 ลักษณะ คือ เปนทางการและไม เปนทางการ สรุปและขอเสนอแนะ: จากการศึกษาอาจกลาวโดยสรุปไดวาโครงสรางทางกฎหมายในระดับกฎหมายสูงสุดของประเทศ ไทยยอมรับในหลักการของประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม (Participatory Democracy) วามีความจําเปน ซึ่งตองกําหนดใหมีควบคูไปกับประชาธิปไตยทางผูแทน (Representative Democracy)ที่ลมลุก คลุกคลานมาตลอดชวงเวลากวา 75 ปมาแลว แตอยางไรก็ตาม ระบบของสังคมโดยรวม ทั้งระบบกฎหมาย สถาบันทางการเมือง หนวยงาน ภาครัฐ รวมทั้ ง ภาคประชาชนยัง ขาดความรู ความเขา ใจ และความพร อมในด า นการมี สวนร ว มของ ประชาชน ซึ่งกอใหเกิดความเสียหายอยางมากตอทุกฝาย โจทยใหญที่ทุกฝายตองรวมกับขบคิดและหาคําตอบคือทําอยางไรใหการมีสวนรวมของประชาชน ตามที่กําหนดไวในรัฐธรรมนูญเกิดผลไดจริงในทางปฏิบัติ ในขณะที่รัฐบาลและหนวยงานภาครัฐยังคง สามารถดํา เนิ น การบริ หารราชการแผนดิน ตามอํา นาจหนาที่ไ ดอยา งมี ประสิ ทธิภ าพและประสิ ทธิ ผ ล โดยการเลือกใชเครื่องมือหรือกลไกที่เหมาะสมกับประเทศไทย จากการเรียนรูประสบการณดานการมีสวนรวมของตางประเทศ พบวาเครื่องมือหรือกลไกที่ทําให เกิดการมีสวนรวมของประชาชนที่ไดสมดุลกับอํานาจในการบริหารราชการแผนดินนั้น เกิดขึ้นไดดวยมี องคประกอบตางๆ ทั้งจากการริเริ่มโดยรัฐบาล โดยการกําหนดเปนนโยบาย เชน สหราชอาณาจักรที่ใช 13


Open Government Doctrine มีกฎหมาย และมีกฎเกณฑลําดับรอง และที่นาสนใจยิ่งกวานั้นคือแมบาง กรณีไมมีกฎหมายหรือกฎเกณฑบังคับใหตองปฏิบัติ เชน หนวยงานของรัฐซึ่งมิใชสวนราชการ ซึ่งไม ผูกพันในการปฏิบัติตามแนวทางปฏิบัติวาดวยการรับฟงความคิดเห็น แตองคกรปกครองสวนทองถิ่น สวนใหญไดถือปฏิบัติตามแนวปฏิบัติดังกลาว ในขณะที่ ป ระเทศไทยนั้ น แม ว า มี ก ฎหมายเกี่ ย วกั บ การมี ส ว นร วม แต ยั งมิ ไ ด พิ จ ารณาแก ไ ข เพิ่มเติมใหสอคลองกับเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ และปรับปรุงใหสอดคลองกันทั้งระบบ แมมีระเบียบ สํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548 กําหนดหลักเกณฑ วิธีการในกระบวนการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนในการดําเนินโครงการของรัฐ โดยมุงเนนการ เผยแพรขอมูลและการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน และเปดชองทางการรับฟงความคิดเห็นไวอยาง หลากหลาย แตการบังคับใชยังขาดประสิทธิภาพและประสิทธิผล จากการศึกษาโครงการการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการรางกฎหมาย ของสถาบัน พระปกเกลา ภายใตการสนับ สนุ น งบประมาณจากมูลนิธิเอเชีย มีการรับ ฟงความคิดเห็ นประชาชน ในภูมิภาคตางๆ และหนวยงานของรัฐที่มีอํานาจหนาที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการมีสวนรวมของประชาชน จากนั้ น ได พิ จ ารณายกร า งพระราชบั ญ ญั ติ ก ารมี ส ว นร ว มของประชาชนในกระบวนการนโยบาย สาธารณะ พ.ศ. ....3 รางพระราชบัญญัติฯ ดังกลาวมีเจตนารมณในการสงเสริมและสนับสนุนใหประชาชนมีสวนรวม ในกระบวนการนโยบายสาธารณะอยางแทจริง โดยกําหนดรับรองสิทธิเสรีภาพและการมีสวนรวมของ ประชาชน ในขณะเดียวกันกําหนดใหเปนหนาที่ของหนวยงานของรัฐในการสงเสริมและสนับสนุนการ มีสวนรวมของประชาชนดวยรูปแบบ วิธีการตางๆ ตามความเหมาะสม ทั้งนี้ กลไกสําคัญที่จะชวยทําให การ มี ส ว นร ว มของประชาชนเกิ ด ขึ้ น ได และเป น การมี ส ว นร ว มที่ มี ค วามหมาย (Meaningful Participation) คือคณะกรรมการการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ อีกทั้ง มีมาตรการสงเสริม สนับสนุน และชวยเหลือทั้งในสวนของหนวยงานของรัฐในฐานะผูมีหนาที่สงเสริมและ สนับสนุนการมีสวนรวมของประชาชนโดยตรงและประชาชนทั่วไป ซึ่งรางพระราชบัญญัติฯ มีขอเดน 7 ประการดังนี้ ประการแรก เปนกฎหมายกลางวาดวยการมีสวนรวมของประชาชน ซึ่งมุงสงเสริมและสนับสนุน การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ (Promote Participation in Policy Process) ทั้งนี้ ในกรณีที่มีกฎหมายเกี่ยวกับการมีสวนรวมเปนการเฉพาะอยูแลว หากกฎหมายดังกลาว มีหลั ก เกณฑ ที่ มี ม าตรฐานในด า นการมีส ว นร ว มของประชาชนสู ง กวา กฎหมายฉบั บ นี้ ก็ใ ห บังคั บ ตาม กฎหมายเฉพาะนั้นๆ แตถามีมาตรฐานการมีสวนรวมนอยกวาก็ใหบังคับตามกฎหมายฉบับนี้ ยกเวน การมีสวนรวมในระดับทองถิ่นใหกําหนดไวในกฎหมายวาดวยการมีสวนรวมของประชาชน ในการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งตองกําหนดหลักเกณฑและกลไกวาดวยการมีสวน

3

รายละเอียด โปรดดูในรายงานการศึกษา เรื่อง การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบาย สาธารณะ โดยสถาบันพระปกเกลา เสนอตอมูลนิธิเอเชีย 14


รวมของประชาชนในระดับทองถิ่นใหสอดคลองและโดยคํานึงถึงมาตรฐานการมีสวนรวมตามกฎหมาย วาดวยการมีสวนรวมในกระบวนการนโยบายสาธารณะฉบับนี้ดวย การมีกฎหมายกลางเชนนี้ ทําใหระบบการบังคับใชและการตีความกฎหมายเปนเอกภาพและ สอดคลองกั บเจตนารมณ อัน แท จ ริง ซึ่งหนวยงานของรัฐที่มีหนา ที่รับ ผิ ด ชอบงานดานการมีสว นร วม สามารถปฏิบัติตามกฎหมายไดอยางถูกตอง เพราะมีกฎหมายกําหนดและใหอํานาจไวโดยชัดแจง ซึ่งใน อดีตนั้นไมมีกฎหมายวาดวยการมีสวนรวมของประชาชนโดยตรง แมมีความพยายามยกรางและนําเสนอ เขาสูการพิจารณาของรัฐสภาจํานวนมากก็ตาม ประการที่สอง กําหนดหลักการพื้นฐานในการมีสวนรวมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ และกําหนดกระบวนการ ขั้นตอน และแนวทางการปฏิบัติ โดยกําหนดไวในกฎหมายฉบับนี้ และให คณะกรรมการฯ พิจารณากําหนดหลักการดังกลาวไดดวย ทําใหหนวยงานของรัฐ ประชาชน รวมทั้งกลไก ในกระบวนการมีสวนรวมดําเนินการไดอยางถูกตอง หากละเลยหรือดําเนินการไมถูกตองอาจถูกทักทวง และเรียกรองใหดําเนินการใหถูกตองตามที่กฎหมายกําหนดได หน ว ยงานของรั ฐ กํา หนดกฎ ระเบี ย บ วิ ธี ก ารหรื อ ดํ า เนิ น การใหป ระชาชนมี ส ว นร ว มอั น เป น กฎเกณฑการปฏิบัติภายในไดเอง ทําใหสามารถปฏิบัติงานตามอํานาจหนาที่และความรับผิดชอบไดอยาง ถู ก ต อ ง ครอบคลุ ม และเหมาะสมกั บ แต ล ะกรณี ทั้ ง นี้ ตามหลั ก การพื้ น ฐานในการมี ส ว นร ว ม ในกระบวนการนโยบาย โดยที่หนวยงานของรัฐอาจขอปรึกษาหารือหรือคําแนะนําจากคณะกรรมการฯ ในการดําเนินการดังกลาวได ประการที่สาม สรางสมดุลในการใชอํานาจกําหนดนโยบายสาธารณะ กลาวคือ แมวารัฐบาล รวมถึงหนวยงานของรัฐตางๆ มีความชอบธรรมในการกําหนดนโยบายสาธารณะ แตการกําหนดนโยบาย สาธารณะนั้น จําเปนตองใหประชาชนเขามามีสวนรวมดวย เนื่องจากตองยึดประโยชนตอประชาชนและ ประเทศชาติโดยรวมเปนหลัก และตองไมกอใหเกิดผลกระทบตอประชาชนและชุมชนในดานตางๆ หากจําเปนตองดําเนินนโยบายสาธารณะและมีผลกระทบหรือกอใหเกิดความเสียหาย ตองมีมาตรการ เยียวยาและชดใชอยางเปนธรรม ประการที่สี่ กําหนดมาตรการสนับสนุนชวยเหลือหนวยงานของรัฐและประชาชนเพื่อใหการ บังคับใชกฎหมายเกิดประสิทธิภาพประสิทธิผลมากที่สุด ดังนี้ (1) ให คํ า ปรึ ก ษาแนะนํ า และเสนอแนะต อ หน ว ยงานของรั ฐ ในการตราหรื อ แก ไ ขเพิ่ ม เติ ม กฎหมาย กฎ หรือระเบียบ รวมทั้งสนับสนุนและใหคําปรึกษาเกี่ยวกับการปฏิบัติงาน เพื่อสงเสริมและ สนับสนุนการมีสวนรวมของประชาชน (2) กําหนดใหมีการใหขอมูลขาวสารที่ถูกตองและเพียงพอแกประชาชน เพื่อใหการมีสวนรวม เป น ไปอย า งมี คุ ณ ภาพ และให ค วามรู แ ก ป ระชาชนเพื่ อ เสริ ม สร า งความเข ม แข็ ง เพิ่ ม เครื อ ข า ยและ พัฒนาการมีสวนรวมของประชาชน (3) กําหนดใหมีกลไกชวยเหลือประชาชนผูไดรับผลกระทบจากการดําเนินนโยบายสาธารณะ โดยแตงตั้งเจาหนาที่คุมครองสิทธิของประชาชน เพื่อใหความชวยเหลือในการดําเนินคดี ประการที่หา นอกจากกําหนดหลักการ กระบวนการ รูปแบบและแนวทางการมีสวนรวมไวใน กฎหมายดังกลาวมาแลวขางตน และกําหนดใหคณะกรรมการมีอํานาจในการกําหนดหลักการพื้นฐานใน 15


การมีสวนรวมแลว เพื่อใหการบังคับใชเกิดผลในทางปฏิบัติ โดยที่ไดกําหนดรูปแบบ และวิธีการมีสวน รวมในระดับตางๆ ไวอยางชัดเจน ดังนี้ (1) การใหขอมูลที่ถูกตองและเพียงพอ ดังเชนที่กําหนดไวใน มาตรา 8 (๑) มาตรา 12 มาตรา 13 มาตรา 14 มาตรา 15 มาตรา 16 (2) การมีสวนรวมในการรับขอมูลและรับฟงความคิดเห็นของประชาชน ดังเชนที่กําหนดไวใน มาตรา 8 (2) มาตรา 10 มาตรา 12 มาตรา 13 มาตรา 15 (3) การมีสวนรวมในการจัดทําหรือปฏิบัติตามนโยบายสาธารณะ มาตรา 8 (3) ดังเชนที่กําหนด ไวใน มาตรา 10 (4) การมีสวนรวมในการตัดสินใจในนโยบายสาธารณะ ดังเชนที่กําหนดไวใน มาตรา 8 (4) มาตรา 12 มาตรา 14 มาตรา 15 วรรคสอง (5) การมีสวนรวมในการติดตามประเมินผลนโยบายสาธารณะ ดังเชนที่กําหนดไวใน มาตรา 8 (5) มาตรา 10 มาตรา 17 (6) การมีสวนรวมในการตรวจสอบการใชอํานาจของหนวยงานของรัฐ ดังเชนที่กําหนดไวใน มาตรา 8 (6) มาตรา 17 มาตรา 18 (7) การมีสวนรวมในการเสนอหรือพิจารณาแกไขเปลีย่ นแปลง หรือยกเลิกนโยบายสาธารณะ ดังเชนที่กําหนดไวใน มาตรา 8 (7) มาตรา 17 ประการที่ ห ก กํ า หนดให ป ระชาชนมี ส ว นร ว มได ต ลอดกระบวนการนโยบายสาธารณะ ดวยรูปแบบ วิธีการ และในระดับที่แตกตางกันไปตามความเหมาะสม ดังนี้ 1. กอนอนุมัติหรือใหความเห็นชอบนโยบายสาธารณะ หนวยงานของรัฐตอง 1.1 จัดใหผูมีสวนเกี่ยวของ มีสวนรวมในกระบวนการนโยบายสาธารณะที่อาจมีผลกระทบตอ ประชาชนและชุมชนกอนเสนอใหผูมีอํานาจหนาที่ตามกฎหมายอนุมัติหรือใหความเห็นชอบ 1.2 กอนตัดสินใจดําเนินนโยบายสาธารณะที่มีผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือมีผลตอสวนไดเสียอื่นของประชาชนหรือชุมชน หนวยงานของรัฐ (1) ตองเปดเผยขอมูล คําชี้แจง และเหตุผล เพื่อใหประชาชนหรือชุมชนที่อาจไดรับ ผลกระทบไดรับทราบ (2) ตองจัดรับฟงความคิดเห็นและปรึกษาหารือผูมีสวนไดเสีย (3) ตองนําผลการรับฟงความคิดเห็นมาพิจารณาประกอบในกระบวนการตัดสินใจดําเนิน นโยบายสาธารณะ และตองหลีกเลี่ยงการดําเนินการที่จะมีผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอม สุขอนามัย คุณภาพชีวิต หรือมีผลตอสวนไดเสียอื่นของประชาชนหรือชุมชน ยกเวนกรณีจําเปนเพื่อประโยชน สาธารณะ แตหนวยงานของรัฐตองจัดใหมีมาตรการปองกันหรือมาตรการเยียวยาหรือชดเชยผลกระทบ ของนโยบายสาธารณะที่เหมาะสมและเปนธรรม 2. ระหวางดําเนินนโยบายสาธารณะ หนวยงานของรัฐตอง 2.1 จัดทํารายงานความกาวหนาของการดําเนินนโยบายสาธารณะ เผยแพรใหผูมีสวน เกี่ยวของทราบ อยางนอยตองไมนอยกวา 1 ครั้ง/ป 2.2 ผูกพันในการปฏิบัติตามประกาศการตัดสินใจในการดําเนินโยบายสาธารณะ 16


2.3 อาจจัดใหประชาชนและชุมชนมีสวนรวมในการดําเนินนโยบายสาธารณะไดตามความ เหมาะสม 2.4 จัดใหผูมีสวนเกี่ยวของ มีสวนรวมในการเสนอหรือพิจารณาแกไขเปลี่ยนแปลง หรือ ยกเลิกนโยบายสาธารณะ 2.5 กรณีที่ผูมีสวนเกี่ยวของเห็นวานโยบายสาธารณะกอใหเกิดผลกระทบตอประชาชนและ ชุมชน และมิไดดําเนินการตามมาตรการปองหันหรือเยียวยา หรือดําเนินการแกไขปญหาและผลกระทบที่ เกิดขึ้น มีสิทธิยื่นคํารองตอหนวยงานของรัฐเพื่อใหพิจารณาดําเนินการตามาตรการปองกันหรือเยียวยา หรือแกไขปญหาและผลกระทบดังกลาวได ซึ่งหากมีผลกระทบอยางรายแรงตอคุณภาพสิ่งแวดลอม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือสวนไดเสียสําคัญอื่นใด ผูมีสวนเกี่ยวของสามารถยื่นคํารองตอหนวยงาน ของรัฐเพื่อใหทบทวนหรือยกเลิกนโยบายสาธารณะนั้นได 3. ภายหลังดําเนินนโยบายสาธารณะ หนวยงานของรัฐตอง 3.1 จัดรับฟงความคิดเห็นตอการดําเนินนโยบายสาธารณะ 3.2 อาจจัดใหประชาชนและชุมชนมีสวนรวมในการติดตามประเมินผลนโยบายสาธารณะ 3.3 ผูไดรับผลกระทบจากการดําเนินนโยบายสาธารณะเกินกวาที่มีประกาศการตัดสินใจ มีสิทธิรองขอตอคณะกรรมการ เพื่อแตงตั้งเจาหนาที่คุมครองสิทธิของประชาชน และมอบหมายให ดําเนินคดีได ทั้งนี้ เจาหนาที่คุมครองสิทธิของประชาชนมีอํานาจฟองเรียกคาเสียหายใหแกผูรองขอได โดยใหไดรับการยกเวนคาฤชาธรรมเนียมดวย ประการที่เจ็ด กําหนดหลักเกณฑการจัดรับฟงความคิดเห็น ดังนี้ 1. ตองดําเนินการใหประชาชนไดรับขอมูลหรือขอเท็จจริงเกี่ยวกับ 1.1 สาระสําคัญของนโยบายสาธารณะ 1.2 สถานที่ วิธีการ ขั้นตอนและระยะเวลาที่จะดําเนินการ 1.3 เหตุผลและความจําเปนที่ตองดําเนินการ 1.4 ผลกระทบของการดําเนินการ ทั้งผลดีและผลเสีย รวมทั้งมาตรการปองกันหรือแกไขใน กรณีที่อาจมีผลเสีย 1.5 การวิเคราะหความคุมคา 1.6 รายละเอียดอื่นใดที่จะทําใหเกิดความเขาใจในการดําเนินนโยบายสาธารณะ ทั้ ง นี้ คณะกรรมการมี อํ า นาจกํ า หนดแนวทางเพื่ อ ให ห น ว ยงานของรั ฐ จั ด หาข อ มู ล หรื อ ขอเท็จจริง และการเผยแพรแกประชาชน 2. เมื่อจัดรับฟงความคิดเห็นแลว ใหประกาศการตัดสินใจโดยแสดงถึงเหตุผล ความจําเปน มาตรการในการปองกันหรือเยียวยา และการแกไขปญหาและผลกระทบ ความคุมคาของผลประโยชน สาธารณะและทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด โดยเปดเผยตอสาธารณะเพื่อใหประชาชนสามารถตรวจสอบได

17


รายการอางอิง กุลธน ธนาพงศธร. หลักการกําหนดนโยบายของรัฐ. กรุงเทพฯ: สาขาบริหารรัฐกิจ คณะรัฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2519. คนึงนิจ ศรีบวั เอี่ยม และคณะ. แนวทางการเสริมสรางประชาธิปไตยแบบมีสวนรวมตามรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 : ปญหา อุปสรรค และทางออก. กรุงเทพฯ: ธรรมดาเพรส, 2545. คณะกรรมาธิการการมีสวนรวมของประชาชน สภานิตบิ ญ ั ญัตแิ หงชาติ. พิจารณาศึกษาเรื่องราง พระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... กรุงเทพฯ: สํานักเลขาธิการ วุฒิสภาปฎิบตั หิ นาที่สํานักงานเลขาธิการสภานิตบิ ัญญัตแิ หงชาติ, ม.ป.ป. เจมส แอล เครยตัน. คูมือการมีสวนรวมของประชาชนการตัดสินใจที่ดีกวาโดยใหชุมชนมีสวนรวม. แปลโดย วันชัย วัฒนศัพท และคณะ. ขอนแกน: ศิริภัณฑ ออฟเซ็ท, 2551. เฉลิม เกิดโมลี. แนวทางการมีสวนรวมในกระบวนการนโยบาย. เอกสารประกอบการเสวนาวิพากษ ตัวแบบการมีสวนรวมของประชาชน, 2543. เดชรัตน สุขกําเนิด. ขยาย “มาบตาพุด”: การเบียดเบียนที่ไมสิ้นสุดในยุคเศรษฐกิจพอเพียง. ประชาไท.คนวันที่ 3 มีนาคม 2552.จาก www.prachatai.com/05web/th/home/page2.php?mod=mod_ptcms&ID=6625&Key= HilightNews. เดชรัต สุขกําเนิด และคณะ. อนาคตระยองเสนทางสูสงั คมสุขภาพ. นนทบุร:ี บริษทั คุณาไทย (วนิดาการพิมพ), 2551. ถวัลยรัฐ วรเทพพุฒิพงษ. การกําหนดและการวิเคราะหนโยบายสาธารณะ : ทฤษฎีและการระยุกตใช. กรุงเทพฯ : คณะรัฐประศาสนศาสตร. สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร, 2540. ถวิลวดี บุรีกุล และคณะ. คูมือการบริหารราชการแบบมีสวนรวมของหนวยงานภาครัฐในระดับ จังหวัด. กรุงเทพฯ: สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2551. ถวิลวดี บุรีกุล และเมธิศา พงษศักดิ์ศรี. สนทนากลุม : เทคโนโลยีเพื่อการมีสวนรวมและการเก็บ ขอมูลเพื่อการวิจัย. กรุงเทพฯ: จรัญสนิทวงศการพิมพ, 2548. ทรงวุฒิ พัฒแกว. วิกฤติอตุ สาหกรรมเหล็กหนักกวาป 40 รัฐ-เอกชน ย้ําตองเดินหนาเหล็กตนน้ําใน ไทย. คนวันที่ 22 พฤษภาคม 2552. จาก http://gotoknow.org/industry/248846 ทศพร ศิริสัมพันธ. ความรูเบื้องตนเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ. กรุงเทพฯ: สํานักพิมพ แหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2539. นิธิ เอียวศรีวงษ. การเมืองหรือธุรกิจของโซขอกลาง. คนวันที่ 3 มีนาคม 2552. จาก www.nidambel.net/ekonomiz/2007q4/2007december07p7.htm บวรศักดิ์ อุวรรณโณ และถวิลวดี บุรีกุล. ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม (Participatory Democracy). กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกลา, 2548.

18


บัณฑูร เศรษฐศิโรตม. กระบวนการตัดสินใจทางการเมืองเรื่องสิ่งแวดลอมในระยะเปลี่ยนผานของ สังคมไทย. ในเอกสารประกอบการประชุมวิชาการสถาบันประปกเกลา ครั้งที่ 10 ประจําป 2551. กรุงเทพฯ: ส เจริญ การพิมพ, 2551. ประเวศ วะสี. กระบวนการนโยบายสาธารณะ (Public Policy Process). พิมพครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ : มูลนิธิสาธารณสุขแหงชาติ, 2549. รังสรรค ธนะพรพันธุ. ทางเลือกทางรอดในยุคโลกาภิวัตน. คนวันที่ 22 พฤษภาคม 2552. จาก http://midnightuniv.org/miduniv2001/newpage7.html. วุฒิชัย วชิรเมธี. การสรางวัฒนธรรมธรรมาภิบาลสิ่งแวดลอมในสังคมไทย. ในเอกประกอบการ ประชุมวิชาการสถาบันประปกเกลา ครั้งที่ 10 ประจําป 2551. กรุงเทพฯ: ส เจริญการ พิมพ, 2551. ศุภชัย ยาวะประภาษ. นโยบายสาธารณะ. พิมพครั้งที่ 6. กรุงเทพฯ: สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณ มหาวิทยาลัย, 2548. สมบัติ ธํารงธัญวงศ. นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวิเคราะหและกระบวนการ. กรุงเทพฯ : คณะรัฐประศาสนศาสตร สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร, 2545 สถาบันสิ่งแวดลอมไทยและคณะ. คูมือตัวชี้วัดธรรมาภิบาลสิ่งแวดลอม ฉบับประชาชน. กรุงเทพ: สถาบันสิ่งแวดลอมไทย, 2550 สํานักกรรมาธิการ 2. รายงานของคณะกรรมาธิการการมีสวนรวมของประชาชน สภานิติบัญญัติ แหงชาติ พิจารณาศึกษาเรื่องรางพระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชน พ.ศ. .... กรุงเทพฯ: สํานักงานเลขาธิการวุฒิสภา, ม.ป.ป. Anderson, James E. Public Policy Making. U.S.A.: Houghton Mifflin Company, 2000. Easton, David. The political system. Newyork : Knopf, 1953. Sharkansky ,Ira. Policy Analysis in Political Science. Chicago: Markham, 1970. Peterson Steven A. Pubblic Policy. In. Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. Vol. 2. Newyork : Marcel Dekker, 2003. United nations. The Aarhus Convention: An Implementation Guide. Geneva: United Nations, 2000.

19


20

การมีส่วนร่วม  
การมีส่วนร่วม  

การมีส่วนร่วม

Advertisement